深化行政执法体制改革

第一篇：深化行政执法体制改革

江苏《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》（全文）

在执法频率高、多头执法扰民问题突出等领域实行综合执法;逐步撤销现有省属执法队伍;县级整合相近职能，组建5-7支综合行政执法队伍，实现”一个部门一支队伍“……江苏省委办公厅近日出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，在全省深化综合行政执法体制改革。

据省编办介绍，2015年，江苏以市场监管、城市管理等10个领域为重点，采取3种方式推进综合执法。具体包括：南京等12个试点地区在交通运输、文化、安全生产、城乡建设、环保、公共卫生、海洋与渔业等领域，探索部门内综合执法，实现“一个部门一支队伍”;南京等8个国家级和苏州等8个省级试点地区，在市场监管、城市管理、商务、农业等领域，探索跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”;首批20个行政管理体制改革试点镇和部分街道、开发园区、风景名胜区，探索综合执法，实现“一个区域一支队伍”。

从南通市编办获悉，该市实行综合行政执法体制改革后，市级部门承担执法职能的机关和事业单位由65个减至35个，承担执法职能的内设机构由43个压缩为17个，执法队伍由30支调整为18支。如皋、海门等6个县(市、区)整合组建5-7支综合性执法队伍，乡镇(街道、园区)保留1支执法队伍。队伍少了，推诿扯皮、重复处罚等问题得到破解，“多头管、都不管”变成“一头管、管到底”。

多头执法扰民?执法职能相近?

江苏整域谋划推进行政执法改革

据介绍，江苏深化综合行政执法体制改革，主要是为进一步理顺行政执法体制，加强事中事后监管，切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题。

意见提出，要在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域实行综合执法。整域谋划推进改革，加强设区市与所辖区、县(市、区)与所辖乡镇(街道)的统筹集成，提高改革的系统性、整体性、协同性。

同时按照大部门制改革方向，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的执法部门进行机构和职能整合，归并执法队伍，大幅减少市县执法队伍种类。

省级：逐步撤销现有省属执法队伍

那么，江苏综合行政执法体制改革，究竟如何改?

具体来看，江苏将大力精简省级执法队伍。省级机关有关部门主要负责执法标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，除法律法规规定外，一般不设专门的执法队伍，逐步撤销现有省属执法队伍，推进执法力量下沉，充实监管服务力量。

市级：统筹城市综合执法

在市级层面，意见提出，江苏要加快推进设区市级市场监管、交通运输、城市建设管理等领域综合执法工作。合理确定设区市及所辖区执法职责分工，推行市或区一级执法，市辖区能够承担的执法职责由区级履行，市本级加强指导监督。

县级：实现“一个部门一支队伍”

县级要合理确定综合执法范围，整合相近职能，在市场监管、交通运输、城市建设管理等领域整合组建5-7支综合行政执法队伍，保留必要的专业技术性强的执法队伍，实现“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”。

统一执法制服、标识、证件和文书

与构建执法体系相应的，是加强执法队伍的建设。

此外，意见中还强调，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。统一执法制服、标识、证件和文书，推动落实以行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度为主要内容的行政执法程序规范化建设工作。严禁将罚没收入同综合行政执法机构利益直接或变相挂钩。做好行政执法与刑事司法的衔接。研究建立特殊环境下，综合执法安全保障和激励制度。

为贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》关于深化行政执法体制改革的有关部署和省委、省政府《关于印发〈江苏省贯彻落实法治政府建设实施纲要(2015-2020年)实施方案〉的通知》(苏发〔2016〕30号)《关于深化行政审批制度改革加快简政放权激发市场活力的意见》、(苏发〔2016〕42号)要求，进一步理顺行政执法体制，加强事中事后监管，切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，大力提升执法效率和监管水平，加快推进政府治理体系和治理能力现代化，现就深化综合行政执法体制改革提出如下指导意见。

一、总体要求

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和践行新发展理念，进一步转变政府职能，强化事中事后监管，以构建“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”基层政府治理架构为目标，以权责清单为边界，以信用监管为核心，以网格化管理为基础，以“双随机一公开”为抓手，以大数据为支撑，以综合行政执法为手段，以线上线下相结合的制度链为保障，建立健全权责统

一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，为推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏提供有力保障。

二、基本原则

(一)坚持问题导向、系统谋划。在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域实行综合执法。整域谋划推进改革，加强设区市与所辖区、县(市、区)与所辖乡镇(街道)的统筹集成，提高改革的系统性、整体性、协同性。

(二)坚持横向整合、重心下移。按照大部门制改革方向，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的执法部门进行机构和职能整合，归并执法队伍，大幅减少市县执法队伍种类。坚持重心下移，将更多的执法资源调整充实到基层一线。

(三)坚持依法行政、务实创新。运用法治思维和法治方式履行执法职能，进一步完善执法体系和执法程序，促进严格规范公正文明执法。创新监管方式，积极探索应用互联网、大数据等现代信息技术手段，加大信用监管力度，强化执法信息共享、社会共治、联合惩戒和责任追究，提升监管执法效能。

(四)坚持分类指导、配套衔接。结合各地区、各层级、各领域特点，因地制宜，分类推进。将综合行政执法体制改革与加强事中事后监管、政府机构改革、事业单位分类改革、公务员分类改革等工作有机结合，统筹实施。

三、主要任务

(一)构建地方综合行政执法体系

1.大力精简省级执法队伍。省级机关有关部门主要负责执法标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，除法律法规规定外，一般不设专门的执法队伍，逐步撤销现有省属执法队伍，推进执法力量下沉，充实监管服务力量。

2.统筹城市综合执法。按照简政放权、放管结合、优化服务、属地管理、权责一致的要求，加快推进设区市级市场监管、交通运输、城市建设管理等领域综合执法工作。合理确定设区市及所辖区执法职责分工，推行市或区一级执法，市辖区能够承担的执法职责由区级履行，市本级加强指导监督。

3.分类推进县域综合行政执法。县级合理确定综合执法范围，整合相近职能，在市场监管、交通运输、城市建设管理等领域整合组建5-7支综合行政执法队伍，保留必要的专业技术性强的执法队伍，实现“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”。根据中央部署，探索乡镇综合行政执法有效形式，县级执法队伍可根据实际情况，在乡镇、街道派驻执法队伍，建立健全乡镇政府、街道办事处与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府、街道办事处在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法队伍的日常管理。鼓励具备条件的县(市、区)经批准在县域范围内所有乡镇、街道整合组建综合执法局，以乡镇政府、街道办事处名义开展执法工作，实现“一个区域一支队伍”。

各设区市、县(市、区)继续认真落实《省委办公厅省政府办公厅印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见〉的通知》(苏办发〔2016〕61号)要求，确保综合行政执法工作平稳推进，取得实效。

(二)明确执法职责权限

4.赋予执法权限。通过机构调整、相对集中行政处罚权和委托执法等法定方式赋予乡镇、街道、开发区综合行政执法权限，同时发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、监督检查权，并根据法律法规变化等情况，实行动态调整。其中，开展综合行政执法的乡镇、街道和县(市、区)管理的开发区，由县级政府发文公布;设区市管理的开发区由设区市政府发文公布。

5.建立权责清单。按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

6.理顺职责关系。厘清行业监管与行政执法的关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。强化事中事后监管，建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，建立首问负责、联合(专题)会商、案件移送抄告等制度体系。

(三)加强执法队伍建设

7.规范机构编制。清理撤并没有法定授权或委托执法依据的执法队伍。统筹使用各类编制资源，探索建立体现执法工作特点的编制体系。专项用于综合行政执法机构的编制实行单独管理、单独统计、单独使用。按照国家有关规定，对综合行政执法机构积极探索行政执法类公务员分类管理改革。

8.优化力量配置。将执法力量向基层和一线倾斜，做到执法重心和力量同步下移、职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作。清理整顿综合行政执法机构编制被占用和人员被借调问题，进一步规范执法辅助人员管理。

9.提升能力水平。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。统一执法制服、标识、证件和文书，推动落实以行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度为主要内容的行政执法程序规范化建设工作。严禁将罚没收入同综合行政执法机构利益直接或变相挂钩。做好行政执法与刑事司法的衔接。研究建立特殊环境下，综合执法安全保障和激励制度。

(四)创新执法监管方式

10.整合信息资源。综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合城市管理、治安交通、环保监测、安全生产等各类信息系统，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。积极推行移动执法。依托现有平台实行双推送、双告知，加快信息资源的开放共享、互联互通，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

11.推进网格管理。按照“人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全”的要求，依托村(社区)整合设置综合网格，科学划分基本网格单元，定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度，负责开展日常巡查、及时采集上报各类信息、协助化解矛盾等相关工作，加快实现“多网合

一、一员多用”。

12.建立指挥平台。在县(市、区)和乡镇、街道、开发区，依托数字城管等现有资源，通过系统整合、资源共享和拓展开发，构建全域统

一、上下贯通的综合监管执法指挥平台，具体负责区域内监管执法的信息受理、工单派发、辅助决策、绩效考核等工作，推进信息共享、联合指挥、综合执法。同步整合各类政府部门服务热线，集成监管执法各类问题来源。

(五)完善配套工作机制

13.建立依据权责清单追责机制。按照有权必有责要求，全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权，打造行政执法监督平台，建立健全权责明晰的监管执法责任体系和责任追究机制。完善权责清单，明确追责情形，实行安全、环保等领域违法行为“零容忍”。依照“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”原则，细化审批、监管、执法和服务的具体责任，实现审批、监管、执法、服务全程留痕，可追溯、可评价、可追责，确保各级政府及部门法无授权不可为、法定职责必须为。

14.完善“双随机一公开”抽查机制。全面建立“一表两清单、两库一平台”，随机抽查事项实现全覆盖。合理确定年度随机抽查的比例和频次，对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加大检查力度，并将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录。积极开展跨部门联合检查，对同一市场主体原则上一次性完成多个事项的检查。

15.健全鼓励举报机制。设立举报平台，重奖举报，建立依社会举报而启动调查的机制。鼓励社会参与监督，畅通公众投诉渠道，推行综合行政执法机构和社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。通过扶持引导、购买服务等方式，支持行业协会和专业服务机构等社会力量参与监管执法相关活动。对造成重大影响或主观故意的严重违法行为，依法加大处罚力度。

16.建立健全市场主体信用承诺机制。进一步明确相关部门职责，健全企业、社会组织、自然人和事业单位信用监管支撑体系。建立市场主体事前信用承诺制度，强化事中分类监管和事后联合惩戒，建立健全守信奖励、失信惩戒机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。

17.建立重大风险监测防控机制。针对食品药品安全、安全生产、环保等存在行业性、系统性、区域性风险的领域，充分利用大数据综合分析等各种手段，加强风险监测预警，组织开展评估，完善应急预案和应对办法，制定具体有效的防范措施，强化应急演练，做到保安全、保稳定、防风险。

18.建立绩效评估机制。建立科学合理的监管执法绩效考评体系，加强行政执法职权行使和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用，将执法办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况，作为对综合行政执法机构的机构编制、财政投入等管理和执法人员考核评估的主要依据。

四、组织实施

各地各有关部门要高度重视综合行政执法体制改革工作，切实加强领导，精心组织实施。2018年，各设区市要统筹做好城市综合执法，并选择一个县(市)开展县域综合行政执法体制改革试点，省编办要会同省法制办等部门适时组织开展检查验收。条件成熟后，全面推开综合行政执法体制改革工作。设区市及县(市、区)政府要建立综合行政执法体制改革工作协调机制，加强组织协调、监督检查和考核评价。县(市、区)要制定改革方案，报设区市批准后实施，有条件的开发区参照执行。涉及相对集中行政处罚权的，要依法履行报批手续。机构编制部门要切实做好综合行政执法体制改革的牵头协调工作。政府法制部门要加强行政执法综合业务指导和法制监督，协调解决执法争议。人力资源社会保障部门要加强执法人员身份的综合管理，指导主管部门做好执法人员日常管理工作。财政部门要全面落实罚缴分离、收支两条线管理制度，统筹预算安排，保障综合行政执法必需经费。上级政府职能部门要加强对下级政府职能部门、综合行政执法机构的指导和联系，建立健全沟通配合和业务培训机制，做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训。综合行政执法机构要主动与有关部门沟通、衔接，防止出现职能“盲区”和管理服务失范。省级机关相关业务主管部门要从大局出发，积极支持和配合综合行政执法工作，不得以任何形式对设区市、县(市、区)机构编制和职能调整进行干预。

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第二篇：深化行政执法体制改革—创新行政处罚风险预警及评估机制

深化行政执法体制改革

——创新行政处罚风险预警及评估机制

党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在新的起点上，要认清形势，把改革创新要求贯穿于工商工作各领域各环节。随着国家法制建设的不断完善和对行政过错追究力度的不断加大，工商部门面临的执法风险越来越大。然而，如何防范执法风险，创新工作机制，减少行政责任追究，避免引发社会矛盾和问题，已成为新形势下工商部门在履行职责过程中亟待解决的问题。

一、行政处罚的执法风险分析

从当前工商部门的实际情况看，行政处罚的风险主要表现在：一是违背行政处罚程序风险，如在行政处罚中不按程序进行送达，在作出责令停业、吊销营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，不按规定告知当事人有要求举行听证的权利等。二是处罚行为不廉洁风险。一些执法人员经不住当事人的利诱，接受当事人的吃请和礼品，没有按规定公平、公正执法，执法比例失之偏颇，畸轻畸重，引起群众不满。三是处罚幅度不适当风险。一些执法人员，滥用自由裁量权，随意加大或降低处罚标准，不该罚的罚了，该严查的却不严查，该取缔的不取缔，结果是以罚代管，纵容不法当事人继续从事非法经营活动。

二、防范行政处罚风险构建风险预警及评估新机制的可 行性分析

(一)健全评估制度，注重风险评估的可操作性。 根据实际工作情况制定合理的风险评估和预警化解措施，主要围绕以下四个方面着手制定行政执法风险评估预警办法，一是组建行政执法风险评估预警工作领导小组，负责对全局行政执法风险评估预警工作进行组织规划、督察等;二是详列评估内容，在列举被追究行政执法过错责任行为的基础上，增加在实际工作中容易出现的复杂、疑难问题以及可能存在风险的执法行为;三是设置风险等级，设置一级刑事责任风险、二级行政诉讼风险、三级行政责任风险及人身伤害风险四类风险，进行分类评估，确定风险系数，实施风险预警;四是制定风险评估方法，按照执法风险复杂、重要程度分别采取执法人员自己评、领导小组集中评、部门联合会审评等方式进行风险评估，准确评估执法风险等级后，再根据轻重缓急制定风险防范化解的应对方案。

(二)建立预警机制，确保风险处置的有效性。 建立“内外”预警通报制：一是建立“内部预警通报制”，要求各执法单位工作中发现执法风险时，须及时进行风险评估，制作执法风险评估预警通知书，及时向相关股、室、队、所通报，发出风险预警，提示风险等级，提出风险防范化解建议。二是建立“部门函告预警制”，对一般性的执法风险，要求各执法单位口头告知相关部门;对于涉及全局、具有普遍性的疑难问题，由法制股统一制作告知函，说明事件原因，发出警示，提出处理建议，向政府相关部门及时送达书面告知函，并请示当地党委、政府统一决策、部署，共同防范、化解行政执法风险。

(三)明确风险责任，突出风险督察的针对性。明确执法风险评估预警责任，一级行政执法风险评估预警由县局局长决定启动和解除，二级行政执法风险、人身伤害风险评估预警由县局分管副局长决定启动和解除，三级行政执法风险评估预警由执法机构负责人决定启动和解除，行政执法的具体承办人为行政执法风险评估预警工作的具体责任人。为认真落实风险评估预警工作，该局还建立风险自查、风险评查、风险督察3项制度，努力将风险消灭在源头。

第三篇：深化行政管理体制改革心得体会

深化行政管理体制改革是当前人们关注的重点问题之一。改革开放近30年来，我国的行政管理体制改革取得了很大的进展，但是，仍然存在不少问题，因此，很有必要深入研究在当前的历史条件下如何进一步改革我国的行政管理体制，以促进经济的发展和社会的和谐与进步。

本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分

析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题;提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点;在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。

一、当前我国行政管理体制存在的主要问题

我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。

(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上?许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。

第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱;第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出;第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决;第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。

同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”;从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题;从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题;从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。

(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢?我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题;二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面;三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。

1.关于行政许可问题

行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制性障碍。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监

管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

2.关于行政处罚问题

行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统

计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。

实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥;有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式;行政处罚的自由裁量权的行使不够规范;行政处罚偏离处罚目的和教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。

3.关于行政收费问题

行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等;(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等;(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等;(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等;(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等;(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等;(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。

4.关于行政强制问题

在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确;行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范;有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施;缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。

二、行政管理体制改革的路径

我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。

(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化?

在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门;政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离;重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率;结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑;绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任;民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法?能否把政府改革成“企业型政府”?简单地说，行政管理体制改革能否市场化?

笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体一样追求利润的最大化;又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者;再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。

可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包;将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。

(二)路径探讨：自上而下的改革

行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。

(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径

随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么?我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。

1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化

(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。

(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。

(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。

(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。

2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求

简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。

关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：

(1)强调政府职能要依法界定和规范。

(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。

(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。

(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统

一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。

(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。

(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。

那么，如何转变政府职能?转变政府职能，调整行政权力，该管什么?不该管什么?如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。

3.大力推进相对集中行政处罚权工作

相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。

4.强化立法、执法、法制监督

在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制性障碍。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定;加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。

三、行政管理体制改革的目标模式

(一)行政管理体制改革目标模式的含义

如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态;而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。

行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。

(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张

关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。

1.公共服务和社会管理型政府论

中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行;官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合;依法行政，要置政府于法律的制约制衡中;行政行为，要接受社会的监督，透明公开。

2.“适度有限权力和有限责任政府”论

提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府;(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府;(3)有限权力和有限责任相互对应。③

3.“社会回应型改革”论

中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定;地方之间平等的竞争规则没有确立;传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵;公共服务功能不发达;政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革;传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革;传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④

4.公共行政模式论

我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构;实施程序化的公共行政管理模式;推行竞争性的公共行政服务机制。⑤

公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥

(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择

社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。

笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。

第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦

第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。

第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系?只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。

第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。

第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法;法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。

第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位;中央与地方、政府与部门的权限比较明确;行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际;法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统

一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成;高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解;行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。

由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。

综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。

注释：

①参见戴少

一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：2007年6月7日。

②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》2006年第1期。

③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》2003年第2期。

④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第99～109页。

⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》2001年第5期。

⑥参见柴生秦：“公共行政的历程：从效率到服务”，《西北大学学报》，(哲学社会科学版)2007年第2期。

⑦曹康泰：“为实现行政管理体制改革新目标而奋斗”

第四篇：深化农村行政管理体制改革的建议

2011年11月15日 17:30 来源：《中国学术研究》2011年第3期 作者： 字号

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陈晓黎

摘要：当今社会“三农问题”已经成为社会发展的主要问题，中国作为发展中国家，在此基础上想要寻求突破性的发展，就必须关注农村生产力、教育、医疗等发面的发展，这就涉及农村行政管理体制改革的相关问题，本文就现阶段的农村行政管理体制谈谈其不足之处，并提出深化改革的一些建议。

关键词：农村行政体制改革现状，改革不足，改革建议

一、农村行政管理体制改革概述

中国的行政体制改革是伴随着中国的改革开放而展开的，行政体制是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制有广义和狭义之分。从广义上说，行政体制涉及国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关。当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为中心的行政系统改革。

农村行政管理体制改革，就是调整一切束缚农业生产力发展的生产关系及其上层建筑，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村政治、经济、文化、社会管理新体制。农村综合改革的重点，是推进乡镇机构、农村义务教育管理和县乡财政管理体制改革，逐步建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。在中国这个发展中国家，深化农村行政体制改革是相当必要的，主要体现在以下几个方面：

1.农村行政管理体制改革是推进新农村建设的必要保证。推进新农村建设，要有相应的体制和机制作保障，必须坚持社会主义市场经济的改革方向，积极推进农村各项改革。从2006年1月1日起，在全国范围内全面取消农业税，这标志着在我国延续2600年的古老税种从此退出历史舞台，具有划时代的重大意义。

2.农村行政管理体制改革是实现城乡一体化建设的必然要求。党的十七大报告明确提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。要实现城乡一体化发展，就必须改革现行的农村行政管理体制，着力推进党的建设和社会管理、基础设施建设、发展规划、公共服务等各个方面的一体化发展，以党的建设一体化带动其他方面建设的一体化发展，实现新农村建设的宏伟目标。

二、农村行政管理体制改革中存在的问题

改革开放20多年来，我国在政府行政管理体制改革方面所作出的努力是积极的，所取得的成就也是显著的，主要表现为管理理念发生变化，行政基点走向科学;管理范围发生变化，政府职能渐趋合理;行政方式发生变化，管理手段不断完善;行政基础发生变化，政府行为日益规范;干部素质发生变化，行政能力有效提升。这些成就为进一步深化行政体制改革、推动完善的社会主义市场经济体制建设创造了有利的条件。但仍然存在一些亟待解决的问题，具体体现在以下问题：

1.基层政府行政机构臃肿。目前，我国农村普遍实行市县乡三级政府的行政体制，普遍存在机构臃肿、冗员充斥和职责不清的问题。根据国家审计署2002年对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行的审计调查，发现财政收入水分较大，认为隐瞒赤字普遍，债务负担沉重。截至2001年底，这49个县(市)累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。与此不相称的是。自1994年以来，这49个县(市)总人口增长4.6%，财政供养人员却增长了22%[1]。农村基层行政管理层次过多。机构庞杂，管理人员太多，权力过重，“八个大盖帽管一个破草帽”，严重限制农村经济发展。如果目前的冗员现象不及时改变，那么，干部手中的权力迟早还会变成向农民索取金钱的工具。庞大的县乡财政赤字可能使政府投人新农村建设的财政转移支付又被中途截留的危险，一些基层政府为摆脱财政危机和生存困境，很有可能违反财经纪律来挪用财政转移支付资金为干部发放工资。公共利益的执行者转而成为公共利益的夺取者，这将严重影响新农村建设的顺利开展。

2.农民缺少参与政治的组织形式，农村民主政治建设仍需完善。目前在中国，没有一个组织能够真正站在农民的立场上为农民说话。农民只能被动地接受，默默地承受各种不公平的待遇，而缺乏应有的权利保护。缺乏村民参与的决策往往脱离村民的实际承受能力，也难以得到村民的充分理解和支持，所以广大群众建设新农村的巨大潜能就无法挖掘出来，自觉参与新农村建设的热情就会被遏制，最后，广大农民对村委会干部的监督权得不到有效落实，村务公开、财务公开、民主理财的推行也难以实现，导致社区公共资源在使用过程中效率低下、浪费严重。不能把有效的资源全部用于新农村建设。

3.基层政府在经济管理中过多地采用行政手段。农村现行的行政管理体制在干部任用上，主要的方式还是以组织点名考察为主。从而导致基层干部均按上级命令或指令开展工作，而并没有真正做到他们的份内工作，体现在脱离本地区实际的经济发展规划，指标脱离实际，导致基层虚报浮夸，统计数字失实。这种做法农业和农村经济的健康稳定发展造成了很大危害，严重损害了农民群众的切身利益，影响了广大群众参与新农村建设的积极性和主动性。

4.农村财政投资体制存在弊端。由于中国的财政运行模式，导致财政命脉和投资大多掌握在上级手中，越是基层，财政越困难。所以向上级争取项目、申请资金，已成为农村各级政府的一项重要任务，久而久之就会产生政府行贿、投资回扣等腐败问题。以上问题，不但造成了人为浪费，增加了行政成本，而且由于农村基层财政大多十分紧张，所有花费难以正常核销，在一定程度上助长了各种截留、套取国家建设资金行为的发生。

三、扎实推进农村基层行政管理体制改革

随着中国现代化进程的不断加快和党对农村政策的调整，现行农村行政体制急需改革。中共中央国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中特别强调要全面深化农村改革，因为这是健全社会主义新农村建设的体制保障，是实现城乡一体化建设的理论指导，是使中国广大农民群众生活水平提高的基石。要扎实推进农村基层行政管理体制改革，当前的任务主要是要从以下几个方面努力：

1.科学设置政府行政机构，裁减农村行政冗员。政府改革应由减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的地方行政体制框架改革，销市地一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，实行市、县分置，逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，继续加大农村政权改革力度，实行以合并机构、裁减人员、撤乡并村为主的行政减员方案，缩减编制，减政放权。按地域人口重新确定县乡政府财政供养人数，定期检查，严格控制，不得超标。坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。

2.完善村民自治制度，进一步加强农村基层民主法制政治建设。实行村民自治既要坚持党的领导又要善于改进党的领导方式和方法。十五届三中全会提出：“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”[2]严格按照《村民组织法》。切实推进村民直接选举制度的普遍实施。进一步完善农村村民自治结构和民主议事机制，真正让农民自己当家作主，保障村民对村内重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权，依靠群众的力量搞好新农村建设。在加强农村基层民主政治建设上把握好两个环节：一个是村级，主要任务是推行村民自治，鼓励和支持农民积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;一个是乡镇，当前的主要任务是坚持和完善乡镇人民代表大会的代表直接选举制度，乡镇人民代表大会要认真履行法律赋予的各项职权，严格依法行事。

3.推进政府职能转变，建设权责一致的责任政府。照权责统

一、依法有序、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究。健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示、公众听证、决策评估等制度，不断提高科学民主决策水平，努力建设执政为民的服务政府，推进新农村建设中，政府要切实履行发展农村社会事业的责任，统筹考虑城乡公共资源分配，发扬求真务实的精神，多做一些深人实际的调查研究，多解决一些新农村建设中遇到的热点难点问题，多办一些为广大人民群众排忧解难的实事，实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。

4.扩大农村政权财政自主权。改革农村财政投资体制，逐步减少下级政府向上级政府缴纳的税收数目，将税收的大部分尽量留在基层。除跨县市实施的大型项目外，在有关部门的监督下，本地区的建设项目由本地区自行立项，自行投资，自行实施，节约行政成本，杜绝投资黑洞。化县乡财政功能，规范县乡财政行为，加大公共财政覆盖农村的力度，完善财政补贴农民资金管理和支付方式。

5.统筹城乡党建资源配置，加快推进城乡一体化进程。推行农村基层行政管理体制改革，整合组织、合并村庄只是手段，统筹城乡党建资源、加快城乡统筹发展步伐才是目的。我们紧紧抓住村庄合并、农村社区建设的机遇，将统筹城乡党建工作纳入到城乡一体化发展大局中进行谋划和推进，组织开展一个社区一名大学生村官、一个社区一个部门帮扶、一个社区一个企业支持、一个社区一套规划发展、一个社区一个政策扶持等活动，推动城市优质资源向农村延伸、城市公共设施向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。

四、总结

我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展的重要阶段，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村行政管理体制改革提供了有力的保障。但是中国的市场经济尚不十分成熟，中国的广大农村还处在传统农业社会阶段。因此，要因势利导调整经济、社会体制，改变城乡二元结构，要继续深化农村行政体制改革，扩大农民的民主权利，加强制度创新，并且及时加以深化。只有这样，“三农”问题才能逐渐走出困境，中国的经济才能保持持久的动力，继续健康发展，社会主义新农村建设才能取得成功。

参考文献：

[1]韩云平。对我国农村行政体制改革的思考 [J]。行政论坛，2007(3)，89-91。

[2]李述章。农村行政管理体制创新[J]。农业，2004，71。

第五篇：深化城市管理执法体制改革实施方案

为深入贯彻《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号)精神，深化我省城市管理执法体制改革，现结合我省实际，制定本实施方案。

一、改革目标和内容

(一)改革目标。到2017年，实现市、县政府城市管理领域机构综合设置和住房城乡建设领域行政处罚权集中行使。到2020年，城市管理地方法规和标准体系基本形成，执法体制全面理顺，队伍建设明显加强，保障机制健全完善，管理服务便民高效，现代城市治理体系初步形成。

(二)改革内容。

1.优化机构设置。各市、县全面推行城市管理领域大部门制改革，实现管理执法机构综合设置，具备条件的纳入政府机构序列。目前实行规划、建设、管理一体化体制且运转良好的，保持现有体制不变。将有关城市地下空间管理职责归并到城市管理部门，建立健全地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。

2.调整部门职责。各市、县将市政公用设施运行、市容环境卫生和园林绿化管理等方面的全部职能，以及需纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分职责，整合到城市管理部门，并由该部门行使上述领域的行政执法权。全面推进部门内综合执法，将住房城乡建设领域行政处罚权统一交由城市管理部门行使。2016年年底前，各市、县调整、公布相关部门权责清单。实行跨部门、跨领域综合执法工作的市、县，可将城市管理领域行政执法工作纳入综合执法范围。

3.理顺层级权责。科学界定市与市辖区城市管理部门职责分工，设区市城市管理部门以指导、监督、考核为主，同时承担重要设施的养护管理和跨区域及重大复杂违法违规案件查处;市辖区城市管理部门负责其他设施养护管理和行政执法;赋予街道(乡镇)相关城市管理职能，可由市辖区派驻执法机构开展执法，其业务工作接受派出部门领导，日常管理以所在街道(乡镇)为主，负责人调整应征求派驻地党(工)委意见。

4.规范队伍管理。整合归并省级执法队伍，加强人员配备和能力建设。组织开展城市管理执法人员清理，严格实行执法人员培训考核、持证上岗制度，组织开展执法干部轮训，打造高素质执法队伍。从2017年起，严禁无行政执法资格的人员从事执法活动。设区市在充分考虑城市人口、执法任务等因素的基础上，2016年年底前制定出台城市管理执法人员配备标准，2020年年底前按标准配齐执法人员。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，完善工资福利政策，促进队伍稳定。2018年年底前，设区市建立统一的协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。

5.改进执法方式。2017年年底前，各市、县健全城市管理行政执法制度，进一步规范执法程序、办案流程。强化文明执法，推广全程说理式执法，杜绝粗暴执法和选择性执法。严格依法实施行政强制措施，严禁用不文明方式触碰当事人物品，严禁与管理相对人发生肢体冲突。提倡采取行政指导、行政调解等非强制手段，引导当事人自觉守法。强化执法监督，2017年起全面执行执法办案评议考核和执法公示制度，严格实行行政执法责任制，健全责任追究、纠错问责机制，确保执法公平、公正。

6.创新管理模式。强化源头治理，综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营和服务场所。推行网格化管理，2017年上半年各市、县完成管理网格划定，明确网格管理对象、管理标准，落实管理责任，实现无缝隙、全覆盖管理。大力推广以道路为载体的市政道路、绿化、环卫一体化综合养护作业模式，深入推进以机械化联合作业为特征的城市深度保洁，到2020年，各市、县40%以上的主次干路达到深度保洁作业标准。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，2016年年底前所有市、县整合形成统一的数字城市管理平台，2017年年底前建成全省统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接;2018年年底前各市、县建成综合性城市管理数据库，强化城市各类运行数据的综合采集和管理分析。每个设区市选择1个县(市)开展行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据采集整合试点，2020年实现多部门公共数据资源互联互通和开放共享。

二、完善机制

(一)完善依法治理机制。全面清理城市管理执法地方性法规规章和规范性文件，2016年8月底前完成首轮清理工作。健全城市管理执法地方法规体系，力争2017年年底前出台山东省城市管理行政执法条例，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任法定化。各设区市将城市管理作为“十三五”地方立法重点，加快研究制定适合本地实际、具有可操作性的地方性法规、规章。

(二)完善司法保障机制。各市、县要加快建立城市管理部门与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，2017年年底实现行政处罚与刑事处罚的无缝对接。健全城市管理部门与公安机关执法协调机制，依法严厉打击以暴力威胁方法阻碍执法的行为。审判机关要及时受理、审理城市管理类案件。研究建立城市管理执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，将严重违反城市管理法律法规的行为计入个人诚信档案，健全信用监管和失信联合惩戒制度，构筑诚实守信的城市治理环境。

(三)完善市场推进机制。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。大力推广政府社会资本合作、政府购买服务等方式，推进市政基础设施和公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营;环卫保洁、园林绿化管养、公共交通等公共服务事项，优先采用政府购买服务方式提供。吸引物业服务等社会力量参与城市管理，鼓励品牌企业创办公益性社会组织。

(四)完善部门协调机制。2016年10月底前，建立全省城市管理工作协调机制，统筹协调解决制约城市管理工作的重要问题。2016年年底前，建立完善由市、县政府主要负责同志牵头、相关部门参加的城市管理协调机制，加强组织协调、监督检查和考核奖惩。健全城市管理部门与相关部门之间的行政许可、行政处罚、行政强制等信息共享机制，加强部门工作会商，形成管理执法工作合力。

(五)完善经费保障机制。健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制。各市、县政府将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。

(六)完善社会共治机制。加强城市街道、社区区域化党建工作，充分发挥党组织在社会治理中的领导核心作用，发挥好政府主导作用，引导辖区内各类组织和个人共同做好城市管理工作。各市、县依法建立社区公共服务准入制度，完善社区协商机制，增强社区自治功能。推动城市管理进社区，增强城市管理社区服务功能。畅通公众有序参与城市治理的渠道，倡导城市管理志愿服务，推广“百姓城管”等志愿服务模式。挖掘、提炼、弘扬符合本地特点的城市精神，引导市民群众热爱城市、关心城市。组织开展新市民培训。深入开展文明城市、文明社区、文明行业、文明单位、文明校园、文明家庭创建活动，以文明创建促进城市文明提升。

三、实施步骤

按照试点先行、分步实施、统筹推进的原则，将城市管理执法体制改革分三个阶段有序实施。

(一)试点先行阶段(2016年8月-12月)。选择临沂市、泗水县作为全省城市管理执法体制改革试点，8月底前制定试点工作方案，12月底前完成试点任务，实现城市管理机构设置到位、职责划转到位、队伍整合到位、重心下移到位，形成较为完善的改革推进机制，为全省城市管理执法体制改革提供示范和经验。

(二)全面推开阶段(2017年1月-12月)。2017年1月底前，各设区市制定改革具体方案，报省住房城乡建设厅、省编办、省法制办备案。完成城市管理执法职责划转和机构调整，科学界定市、区、街道(乡镇)城市管理执法职责。完成执法人员清理、干部轮训和持证上岗工作。强化城市管理人员配置工作，基本满足管理执法需要。城市管理执法进一步规范，市、县数字城市管理平台建设和城市管理热线整合工作全部完成。

(三)巩固提升阶段(2018年1月-2020年12月)。建立健全城市管理执法地方法规体系和标准规范，城市管理执法队伍素质明显提高，城市管理市场化机制进一步完善，网格化管理体系基本建成，城市管理和服务水平全面提升，群众满意度明显提高。

四、组织领导

(一)落实责任。各市、县党委要切实加强对城市管理工作的领导，将推进城市管理执法体制改革、改进城市管理列入重要议事日程，把握改革方向，研究重大问题，分类分层推进。各市、县政府要制定时间表、路线图，确保各项改革措施落地。省住房城乡建设厅负责指导全省城市管理执法工作，研究制定有关政策规范，做好组织协调、监督检查和考核评价工作。省住房城乡建设厅、省编办、省法制办要及时总结各地经验，切实强化对城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。省委、省政府有关部门要加强协调配合，支持和指导各地推进改革工作。

(二)严格考核。从2017年开始，将城市管理纳入全省新型城镇化考核和领导干部政绩考核体系。积极推广城市管理绩效管理和服务承诺制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制。加强城市管理效能考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

(三)加强宣传。高度重视宣传和舆论引导工作，正确引导社会预期，加强对城市管理先进典型的正面宣传，及时回应社会关切。推进城市管理信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。