金融综合改革背景下民间融资的检察保障途径设想

2022-09-12

随着全国金融综合改革的推进, 特别是2012年3月28日国务院决定温州市为金融综合改革试验区以来, 浙江温州在金融综合改革中进行了一系列的有效尝试, 将原有游离在监管体制以外的民间融资行为转纳入到金融监管体制当中, 有效减少了民间融资行为法制风险。但是金融监管手段并不能完全避免民间融资行为的违法风险, 因此, 作为独立行使法律监督职能的检察机关, 在金融综合改革背景下, 可以发挥检察职能司法保障作用, 助推金融综合改革健康发展。

一、金融综合改革背景下民间融资的检察保障功能的内涵与特点

2012年3月28日, 国务院常务会议通过了温州金融综合改革试验区方案, 使得温州正式迈开了金融综合改革的步伐。《温州金融综合改革总体方案》中提出的十二项主要任务, 将民间融资、民间资金作为温州金融综合改革的首要对象。

(一) 温州模式中民间融资改革介绍

浙江温州作为我国经济发展的领头城市, 是民间资本的高度汇集地, 也是商业发展的需求与银行金融业发展矛盾极为突出的城市, 温州商人独有的“一元做十元生意”的经营和投资理念, 使得他们在传统金融业融资渠道不能满足自身投资需要的情况下, 将手伸向剩余而又丰富的民间资本。2010年至2011年, 金融危机波及到温州经济, 温州商人因短时无力偿还民间融资出现了震惊全国的“跑路潮” (1) , 也使温州、浙江、乃至全国认识到民间融资金融改革是扶起温州经济的唯一出路。也就是在这一背景下, 2012年3月28日, 国务院常务会议通过了温州金融综合改革试验区方案。

(二) 金融综合改革中检察保障的功能内涵和特点

检察机关作为法律监督机关, 检察职能的立足根本是依照法律规定独立行使检察权, 检察权的独立性和专业性使得其与经济发展、金融综合改革没有较为直接的作用关系, 但是随着检察机关围绕中心工作、服务大局意识的增强, 服务金融综合改革的作用也逐步显现。我们认为, 这一作用即是透过个案为支点, 发挥检察机关法律监督职能, 引导金融综合改革合法、规范发展。由此可见, 金融综合改革中的检察保障功能是检察机关依法运用检察权服务地方大局发展, 引导金融综合改革健康发展的作用体现。以温州金融综合改革中民间融资改革为例, 相对于政府对市场的第一手监管手段, 检察保障功能是存在于市场监管手段之后的具有谦抑性的司法保障手段, 它体现为对民间借贷纠纷个案的法律监督功能、民间融资行为转化为金融犯罪的打击功能以及对民间融资的间接引导功能。民间融资领域的检察保障功能存在以下两大特点:

1. 检察保障功能的滞后纠错性

检察保障功能的滞后纠错性, 一方面来源于刑事法律在金融领域中惩罚打击的滞后地位。经济发展首要的调节者是市场本身, 而金融综合改革首要的监督者则是政府“有形手”对市场的引导和监管。在民间融资领域也不外乎这个道理, 政府市场监管部门对民间资本有着先手的引导监管地位, 而检察保障功能在时间顺位上只能通过民间借贷引发纠纷的民事诉讼抗诉、民间融资转化的金融犯罪或者市场监管部门在处理民间融资中的职务犯罪这三种情况进行惩治打击和监督建议。这三种情况是首要监督者即市场监管部门监督职能无法解决或者履职不到位所致, 案件本身的出现就带有滞后性。另一方面, 检察保障职能滞后纠错性来源检察职能依法打击手段的谦抑性, 与市场自我调节和市场监管部门监督相比, 检察职能保障手段具有刑法谦抑性特点, 以民间融资领域改革为例, 除民间借贷引发纠纷的民事诉讼抗诉案件外, 其他所涉及的金融犯罪审查逮捕、审查起诉和职务犯罪侦查都是穷尽一切市场监管手段和行政处罚手段后不得不以刑事法律惩罚的刑事案件。

2. 检察保障功能的超前预防性

检察保障功能的超前预防性, 来源于检察机关在基于法律监督地位的监督建议作用, 主要是以制作检察建议、发送分析报告、开展预防宣讲等方式, 为金融综合改革职能部门提供法律建议和职能预防, 从而为地方政府提供金融综合改革的决策依据。以温州民间融资改革为例, 检察职能的超前预防性, 是在惩罚和打击民间融资引起的各类犯罪之后, 检察机关根据个案案发的特点与规律, 对某一民间融资突出问题制发检察建议或者对某一民间融资领域发生的职务犯罪案件进行预防总结, 这里的超前性是指以个案案发暴露的金融犯罪趋势、职务犯罪职权漏洞为指导提前为金融综合改革市场监管部门提供决策依据和预防建议。

二、金融综合改革中民间融资对检察保障的必然性需求

温州金融综合改革中的民间融资改革是通过规范发展民间融资和加快发展新型金融组织两个方式进行的, 分别是通过建立民间融资备案管理制度, 建立健全民间融资检测体系, 以及鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革, 依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织, 符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行等具体举措进行民间融资改革的。以上两种方式将民间融资手段纳入市场监管制度当中, 有利于发挥市场调节和政府监管“两只手”的作用, 但是民间融资背后的违法隐患并没有消除, 反而在金融综合改革后将更加显现。

(一) 金融综合改革前后民间融资领域金融犯罪案件数量分析

因民间融资有一定的区域流动性, 所引发的金融犯罪管辖权也有所迁移, 仅统计温州一处的金融犯罪案件数据可能存在统计样本数量过少的问题, 因此, 这里我们以2007年至2012年六年的浙江省民间借贷引发刑事案件数量为分析样本 (2) 。

2007年至2012年六年间浙江省检察机关受理审查起诉的非法吸收公众存款案共有974件1756人, 集资诈骗案共有559件721人。我们截取金融综合改革前后2009年至2012年以上两类案件的案件数和人数, 可以看出2009年、2010年、2011年三年间两类案件数量和人数较为平稳, 但2012年迅速上升, 达500件882人。由此可见, 发生“跑路潮”的2010年、2011年间金融犯罪案件数量并无增加, 反而在金融综合改革试验区开展的2012年, 浙江省域内非法集资类案件的发案件数和人数较前几年数量急剧增加。

(二) 金融综合改革前后民间融资领域民事案件数量分析

金融综合改革造成的另一个影响就是民间融资纠纷引起的民事诉讼案件。原有民间融资纠纷在没有被监管之前, 多数是采用私力救济的方式向债务人催讨欠款, 在被监管之后, 随着市场监管制度的完善, 特别是民间融资备案管理制度和相应的监测体系的建立, 引导债权人以民事诉讼途径索取债务。从法治角度看, 金融综合改革对民间融资的法治引导作用显而易见, 但这也对金融综合改革区域内的司法权运行提出了更高的要求。

以温州市所辖法院2012年全年受理金融借款纠纷案件数量来看, 2012年全年共受理金融借款纠纷案件6548件, 收案标的194.19亿元, 较2011年金融借款纠纷案件1452件, 收案标的37.12亿元分别上升350.96%、423.14%。 (3)

(三) 金融综合改革后民间融资呈现出的特点及与检察职能的契合性分析

由以上浙江温州金融综合改革中呈现的数据可以看出, 温州金融综合改革举措使民间融资的制度监管力度增强, 会对民间融资司法环境起到两方面的影响, 即民间融资领域金融犯罪案件增加和金融民事纠纷的增加, 虽然这两方面的影响会对司法机关工作带来较大的压力, 但也为检察机关履行金融综合改革检察保障功能提供了案件基础和途径向导, 也要求检察机关从金融综合改革中呈现出的特点中, 寻找检察职能服务金融改革的契合点。

1. 金融犯罪案件多发, 新类型案件层出不穷。

温州针对民间资本进行金融综合改革之后, 一方面原有民间资本融资的暗流在监督制度下不复存在, 众多以前不为人知的非法吸收公众存款、非法集资甚至集资诈骗案件也随之浮出水面, 如轰动全国的“温州女老板吴英集资诈骗案”, 再如利用虚假诉讼案件追回民间融资损失案件等等;另一方面一系列暴露出的金融犯罪案件受到法律严惩, 也预示着国家通过金融综合改革规范民间融资的决心与信心, 实现刑法对民间资本的底线规范作用。

在金融犯罪案件频发的背景下, 检察职能中审查逮捕、审查起诉等职能就可以发挥其打击金融犯罪, 引导民间融资法制化发展的作用。如通过审查逮捕、审查起诉职能开展某一类金融犯罪专项惩治活动, 对某一时期频发的金融犯罪案件案发特点和预防建议进行统计分析, 对分析得出的报告提供地方政府作为决策依据或者作为预防相应犯罪的基础材料。

2. 民事纠纷案件多发, 诉讼裁判压力增大。

温州金融综合改革之后, 民间融资纠纷被引导上民事诉讼解决的法制途径, 使得地方法院承担的民事裁判压力日渐增大, 这也为检察机关开展民事诉讼法律监督和控告申诉工作提供了可行途径。

在民事纠纷诉讼案件增多的背景下, 检察职能可以有针对性的运行民事诉讼监督和控告申诉等职能, 监督民间融资纠纷引起民事诉讼审判过程, 以抗诉方式纠正审判程序中可能存在的错判、漏判, 并在控告申诉职能履行中关注民间融资领域的涉法涉诉信访案件, 积极引导, 化解矛盾。

三、金融综合改革背景下民间融资的检察保障途径设想

既然金融综合改革之后, 民间融资领域将出现金融犯罪案件频发、民事纠纷诉讼案件增加的现象, 且检察职能可以通过具体金融犯罪惩治、民事诉讼监督等方面发挥检察机关服务经济发展大局的作用, 因此, 我们认为检察机关在今后全国推进金融综合改革过程中可以探索以下几方面的检察保障途径:

(一) 设立服务民间融资检察联系点

从温州模式金融综合改革后, 金融犯罪案件和民事诉讼纠纷案件矛盾产生的时间点来看, 多数犯罪或者纠纷都源于民间资本私下借贷而产生。在金融综合改革之前, 民间资本相关借贷关系始终处于市场监管盲区, 在金融综合改革之后, 随着民间融资管理办法、民间融资备案制度和民间融资监测体系的建立, 民间资本的前期运作无疑受到了政府行政权监管的控制, 但其中法律风险和违法隐患仍然存在, 如何引导民间资本合法运行, 利用司法权遏止和惩罚违法的民间融资行为, 这就是检察职能发挥保障作用的机遇。

我们认为, 可以通过检察职能深入民间融资备案管理领域的方式, 开拓检察职能引导民间融资行为和规范政府监管行为合法化运行的有效途径。如在民间融资备案登记部门设立检查联系点, 提供民间融资相关法律知识咨询服务, 接受民间融资相关刑事案件线索或者职务犯罪案件线索举报, 同时也可以对融资备案登记部门和市场监管部门的行政监管行为进行实时法律监督。

(二) 探索民事行政检察职能的金融保障内涵

民事行政检察职能是检察机关通过办理民事、行政抗诉案件, 对审判机关的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督的一项职能。在金融综合改革背景下, 民事行政检察职能因其民事行政审判监督的职能地位, 在保障金融综合改革方面具有一定的实践意义。

我们认为, 一方面, 在民间融资引发民事诉讼案件数量急剧增加的情况下, 应当认真对待民事抗诉案件审查和支持抗诉工作, 重点关注在民事诉讼案件中可能存在的虚假诉讼案件线索;另一方面, 在行政诉讼案件中, 关注民间融资监管部门、市场监管部门为行政诉讼参与人的行政诉讼案件, 总结案件成因, 分析存在职权漏洞, 整理形成相应的分析报告, 以检察建议或者行政诉讼案件综合分析报告的形式发送给相关部门, 为完善监管职能运作方式提供参考。

(三) 构筑“侦监—公诉—职务犯罪侦查”金融案件查办机制

金融综合改革之后, 民间融资行为得到政府权力的监管, 使得原有市场监管部门权力大大增强, 但是这些行政部门内部监管权力的制约制度通常还不完善, 外部现有的法律监督也还未成熟, 因此, 如何在金融综合改革转型期, 监督好市场行政监管部门依法行政也是检察保障作用的又一用武之地。

我们认为, 检察机关应当认识到金融犯罪案件从民间融资行为而来, 因市场监督缺位而生的新特点, 树立审查逮捕、审查起诉协助收集职务犯罪案件线索观念, 可以整合侦监、公诉职能形成专门审查金融犯罪案件的办案小组, 也可由相关职务犯罪侦查部门人员参与, 挖掘金融犯罪背后可能存在的融资备案登记渎职、失职导致金融犯罪、市场监管部门人员收受贿赂对民间融资监管不到位造成重大损失等职务犯罪案件线索, 从而形成“侦监—公诉—职务犯罪侦查”三部门合力的金融案件查办机制。

摘要：随着浙江温州成为以民间融资为改革重点的金融综合改革试验区, 如何在民间融资行为被纳入市场监管后, 促进民间融资良性健康发展, 保障区域金融安全, 防范区域金融风险, 成为检察职能服务地方经济发展、保障金融综合改革的又一重要服务方向。作为非金融改革试验区的基层检察机关, 在金融改革全国推广之前, 应以温州之见提前摸索检察职能保障民间融资行为的途径, 拓展内设职能服务金融触手, 进一步为金融综合改革提供司法保障。

关键词：金融综合改革,民间融资,检察保障,途径设想