办案责任制改革背景下主任检察官与检察委员会之权力划分

2022-12-04

党的十八届三中全会明确将主任检察官制为主要内容的检察官办案责任制改革作为司法管理体制改革的重要内容。党的十八届四中全会在此基础上提出完善主任检察官办案责任制, 落实谁办案谁负责的举措, 将主任检察官制改革进一步向纵深推进。检察委员会作为中国特色社会主义检察制度的重要内容, 具有科学民主决策、加强宏观指导和实现内部监督三大功能, 对于保证案件质量、维护司法公正具有显著作用。抓好检察委员会工作是抓好检察机关中心工作的重要途径和方式。而检察委员会作为检察机关的最高决策机构, 如何在检察官办案责任制改革中, 实现两者权力的合理划分至关重要。

一、主任检察官与检察委员会之权力划分的核心问题

强化检察官在司法工作中的主体地位, 依法赋予其执法办案的相应决定权, 是检察权司法属性的内在要求。长期的检察实践中, 强调的是检察长或检察委员会作为主体, 代表检察机关对外行使权利, 以司法属性比较典型的审查批捕职能为例, 一般采取承办人—科长 (处长) —检察长的行政化审批模式。如遇重大案件, 按照“刑事诉讼法”规定, 应由检察委员会决定。检察官作为办案者处于审而不决的地位, 违反了刑事诉讼的直接言辞原则, 影响了检察权的内部独立。而检察官办案责任制, 是以主任检察官为主体的办案组织享有一定范围的办案决定权, 独立承担相应责任, 并受到监督制约和职业保障的检察业务工作机制。具体而言, 是在检察业务部门设置若干主任检察官, 以其为办案组织的负责人并对案件办理负主要责任的制度。主任检察官制的核心内容在于对主任检察官的“放权”, 或者“还权”, 也就是说要加大检察官在行使诸如审查逮捕、公诉等具有司法属性的检察职能的独立决定权。

主任检察官制度在本质上是对现有检察权的重新配置, 其良好运行, 离不开科学合理的权力划分和规范的程序制约。《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制, 在检察长的主持下, 讨论决定重大案件和其他重大问题。”检察官办案责任制中检察官独立行使职权的要求, 与检察委员会民主决策的规定存在一定冲突。同时, 当前的检察委员会工作也存在许多不容回避的问题, 如:检察委员会决策程序的行政色彩浓重、委员素质参差不齐、责任追究及考评机制不健全、缺乏有力的外部监督。在这种情况下, 通过改革和完善检察委员会工作, 以程序制约权力, 合理约束主任检察官的自由裁量权限, 是保证主任检察官制真正实现司法公正和效率的必然要求。换言之, 检察官办案责任制改革, 如何实现对主任检察官合理“放权”和利用检察委员会严格“限权”, 是处理好检察官办案责任制与检察委员会关系协调衔接的核心问题。

二、主任检察官与检察委员会之权力划分的具体构想

(一) 依法、合理、逐步“放权”, 循序培养主任检察官司法的独立人格

1.“放权”应依法。依据“刑事诉讼法”和“人民检察院组织法”, 检察长和检察委员会是作为代表行使检察权的主体。随着法治建设进程的不断加快, 和司法体制改革的深入推进, 1979年制定的“人民检察院组织法”在许多方面已不能适应检察工作发展的需要。但对于主任检察官的“放权”范围, 必须具有足够的法律支撑。在相关法律修改之前, 主任检察官独立行使案件决定权的范围, 必须以检察长授权为前提。同时, 法律明确规定应当由检察长、检察委员会委员行使的职权, 应当由检察长或检察委员会行使。

2.“放权”应合理。虽然目前很多实行主任检察官制的国家, 对于主任检察官放权范围广泛, 有的甚至扩大到所有案件的决定权, 但司法体制改革应立足于本国具体国情, 因地制宜。由于几千年的传统积淀, 加之西方文化的不断交融, 形成了中国特色的法制体系。虽然我国的检察官队伍水平在逐年提高, 司法环境也不断改善, 但不容否认的是与西方发达国家相比还有一定的差距。深刻的历史、政治、文化影响, 时至今日, 社会关系的“人情”味道仍比较浓重, 主任检察官身处这样的整体环境中, 难免不受影响。因此, 目前强调检察官完全独立办案为时尚早。

3.“放权”应逐步。对主任检察官的放权可以分为三个阶段。第一阶段是:检察长给主任检察官对一般刑事案件的的决定权, 对于重大、疑难、复杂案件应提交检察长或检察委员会决定。此阶段, 对案件办理实行检察官办理———主任检察官决定和主任检察官 (可在普通检察官的协助下) 办理———检察长或检察委员会决定的双重办案模式。第二阶段是:除特别重大、疑难、复杂案件提交检察长或检察委员会决定外, 赋予主任检察官绝大部分案件的最终决定权。第三阶段是:待体制、机制、检察人员素质等各方面条件完全成熟时, 赋予主任检察官对其办理的所有案件的最终决定权, 完全确立其独立办案的主体资格。司法体制改革不可能一蹴而就, 主任检察官的独立司法人格也需要循序培养。“放权”只有合理、逐步推进, 并在实践中不断探索修正, 才能最终实现司法公正、效率的目标。

(二) 建立案件分类的刚性标准, 以检察委员会制衡主任检察官的自由裁量权

由于法律对于哪些案件属于应提交检察委员会讨论的重大、疑难、复杂案件没有明确界定, 在以往的检察工作实践中, 基层检察机关经常出现的做法是, 当案件在事实认定、法律适用上分歧较大, 出现疑难复杂情形时, 往往会选择向具有领导关系的上级检察院相关部门请示汇报, 得到明确答复后依照执行。如果案件本身不存在难以解决的法律问题, 但是对案件的处理结果有可能引起当事人自杀、上访等比较大的社会风险时, 案件往往会提交实行“集体责任制”的检察委员会讨论, 由检察委员会最终决定处理结果。检察委员会在决定某些重大、疑难、敏感案件时, 并没有充分发挥其应有的作用, 反而成了“承担责任”的代名词。

根据文章的构想, 目前主任检察官制处于案件分流的第一阶段, 即双重模式并行阶段。推行检察官办案责任制后, 为避免主任检察官出现上述为推卸责任把案件报送检察长或检察委员会审批, 使改革流于形式, 无法提升司法质量和效率的现象;同时避免主任检察官权力的不恰当扩张和滥用, 损害案件质量, 产生司法腐败的情况, 需要根据审查批捕、公诉等不同检察职能特点和要求, 通过建立等级划分的刚性标准, 对于哪些案件属于主任检察官决定权限范围, 哪些案件仍应采取三级审批制, 尽最大可能的进行细化规定。

在此问题上, 上海、湖北等地主任检察官制的试点经验, 在当前具有一定借鉴意义:在赋予主任检察官对一般低风险案件处理的最终决定权, 同时规定对重大、疑难、复杂高风险案件应由主任检察官亲自办理, 最终决定权仍由检察长或检察委员会行使的前提下, 为案件设置风险等级。通过对案件性质、宣告刑期、证据复杂程度、社会影响大小等情况综合进行评定, 根据综合风险高低, 共分为若干等级。从而确定重大、疑难、复杂案件范围。本文认为, 为有效的加强对主任检察官制的内部监督和制约, 在有了明确的刚性标准后, 对案件进行风险等级评定划分的工作应交给案件管理部门进行。当然, 对于主任检察官在接到案件后, 经过详细审查, 认为案件确属应当提交检察长决定的, 经检察长同意也可以提交。对于提交检察委员会讨论决定的案件的程序, 设定为由主任检察官提出建议, 应经检察长批准后, 可以提交。

(三) 加强检察长、检察委员会对执法办案活动的领导和监督

主任检察官制强调的是改变以往案件行政化审批的模式, 赋予主任检察官作为独立个体对案件的最终决定权。对于办案人员在处理案件权力上的扩大, 必然要求建立健全相应的监督制约机制, 而加强检察长和检察委员会对主任检察官制下执法办案活动的领导和监督是必要环节。

1.应当明确主任检察官与检察长、检察委员会的关系。主任检察官依据检察长授权, 作为检察办案组织的主体, 依法独立行使办案职权。但因其授权源于检察长, 必须服从察长的指挥、决定和命令。检察长作为最高长官, 检察委员会作为最高决策机构, 主任检察官对于应当提交其讨论的案件, 必须依法提交不能擅自决断, 并对案件的事实和证据负责, 对于检察长、检察委员会对案件做出的最终决定, 必须严格依照执行。

2.检察委员会应当充分发挥宏观指导作用, 及时总结办案经验和规律, 通过调查评估、梳理总结案件办理情况, 依据法律规定, 制定统一的执法标准, 以此指导主任检察官办案工作, 弥补检察官自身办案水平的不足, 同时防范自由裁量权的滥用。

(四) 必须实现权责统一

检察机关内部的“案件质量标准”, 规定了作为承办人员的检察官、部门负责人、检察长以及检察委员会应当承担责任的情况划分, 责任形式。由于责任追究过于泛化, 实际操作性有待进一步加强。因此, 要协调衔接检察官办案责任制和检察委员会两者的关系, 建立明确的责任追究机制是必不可少的环节。

1.明确责任划分。由主任检察官行使的权力, 其对该决定承担相应的责任;由检察长或者检察委员会行使的权力, 此时负责办案的主任检察官只对呈报审批的案件的事实和证据负责, 对最终的决定不承担责任;如果检察长或者检察委员会部分或者全部改变主任检察官的决定的, 主任检察官对改变的决定不承担主任。

需要明确的是:对于认定事实、适用法律没有问题, 而社会风险较大的案件, 承办人不但会面临当事人上访、缠诉等多重压力, 而且会更顾虑处理不当后责任追究的问题。对于此类案件的处理, 本文认为只要主任检察官是在进行了必要的释法说理和劝解工作的前提下, 严格根据案件事实, 尊重法律的基础上进行处理, 即时造成了现实社会风险后果, 也不应对主任检察官追究任何形式上的责任。唯有如此, 才有助于培养主任检察官司法的独立人格, 同时避免因“维稳”而放弃法律原则, 造成“闹访”和不良效应。

2.改革检察委员会责任追究形式。由于检察委员会的集体责任制, 致使经过检察委员会讨论的案件, 即便产生了法律错误, 由于检察委员会对案子的处理决定实行的是集体责任制, 也难以将错误归结于具体的检察委员会委员。正因如此造成个别委员责任心不强, 不注重提高业务水平, 在发表意见时, 人云亦云。甚至在处理个别案件时, 由于种种原因, 发表了背离法律的意见。要改变检察委员会“集体责任”等于“无责任”的传统, 对外实行集体决定集体责任制的同时, 制定详细的内部追责标准, 对检察委员会委员进行有效的制约。

3.完善追责考核制度。确立执法责任终身制, 同时明确追责情况:一是显有疏失, 二是故意为之。根据责任程度, 分别承担民事、行政和刑事责任。为避免损害司法独立人格之培养, 判断有异不应属于追责范畴。设立主任检察官和检察委员会委员考核档案。对应当追责的情形和判断有异的, 均应计入档案, 扣减相应等级的分数。考核可以三年为限。扣减分数达到一定数量的, 应当取消主任检察官或检察委员会委员资格。

4.实现主任检察官和检察委员会委员权责相统一, 与此相适应的, 应探索主任检察官、检察委员会委员职业保障机制, 提高其政治待遇, 设定特殊职务津贴, 在畅通晋级渠道等方面给予相当待遇。

主任检察官制是检察机关管理构架由行政化、层级化向扁平化、专业化的重要转变。突出了主任检察官独立办案的地位, 适应了司法工作规律, 有利于实现检察权的内部独立。该制度的实行, 是一项涉及检察工作诸多方面的系统工程。除本文阐述的四个方面以外, 在检察官办案责任制与检察委员会关系协调衔接问题上, 还需以实行主任检察官、检察委员会委员严格的任免准入制度为前提, 健全对检察官的专业化、精英化培训体系, 对主任检察官制的组织形式以及检察委员会工作不断进行规范。

摘要：主任检察官制作为检察官办案责任制改革的主要内容, 是对原有检察权的重新配置, 必然会对检察机关的内部机构设置、责权划分产生重要影响。处于最高决策机构地位的检察委员会, 在实施主任检察官制的框架下, 如何实现两者的协调衔接成为亟需解决的问题。本文在认真总结分析当前办案责任制和检察委员会在责权厘清方面存在问题的基础上, 借鉴上海等地主任检察官试点工作的经验, 提出主任检察官与检察委员会之权力划分的具体构想。

关键词：主任检察官,检察委员会,衔接