陕西省野生动物致害补偿办法的进一步完善建议

20世纪90年代以来, 对野生动物资源的保护不仅在我国得到重视, 还在全世界范围内更是上升到了不容忽视高度。野生动物不仅是和人类一起生存在美丽的蓝色星球上的物种, 还是人类的朋友, 是生活在同一个家园的亲人。野生动物对于保护地球环境, 维护生物多样性的重要作用不言而喻, 对于人类而言, 失去了野生动物就是失去了同一个家园的亲人。改革开放以来, 随着经济的发展, 国家经济实力的提升加上国际、国内对于环境问题的大力关注, 我国各地许多濒危的野生动物都得到了及时的保护和照顾, 其数量也在得以稳步提高, 但是随之而来, 当我国对于野生动物的保护水平愈来愈高, 野生动物数量越来越多时, 野生动物伤害人畜、破坏农作物的事件也越来越多。陕西省秦岭山区生活着数量庞大无法记数的野生动物种群, 是世界上野生动物资源最为丰富的地区。长期以来, 秦岭山区每年都有居民遭到国家重点保护的野生动物的伤害, 多人死亡;陕西汉中、安康、商洛3市野生动物伤人事件层出不穷, 并且造成巨大的财产损失;野生动物资源丰富的秦岭山区自古以来就是贫困地区, 这些地方的农民本来就非常贫穷, 再加上承担保护野生动物的重任遭受野生动物侵害所造成的损失, 使当地农民的生活更加艰辛, 野生动物的侵害对秦岭山区农民的生活造成了重大影响。因此, 如何使野生动物和当地居民和谐相处, 进而完善我国的野生动物致人损害补偿制度, 对于加强野生动物保护, 维护当地农民的利益, 具有重要的现实意义。这不仅关系到我国山区经济的可持续发展, 这是实现全面小康社会攻坚作战的最后一公里。

1 野生动物致害补偿的立法现状

1.1 国家立法现状

从我国的国家层面来看, 我国目前还没有一部专门解决野生动物致人损害补偿的立法文件, 现有法规中涉及野生动物致人损害补偿内容的法律条文仅见于《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》。这两部法律也是目前我国各省市制定的野生动物致人损害赔偿标准最重要的法律依据。虽然绝大多数省、自治区都在其条例和办法中规定了野生动物致害的补偿规定, 但对于法规的进一步规定过于原则和抽象, 实际操作起来很难把握。

1.2 陕西立法现状

陕西省于1991年11月29日公布施行了《陕西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》, 并且于2004年8月3日、2010年3月26日两次修改。2004年制定了《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》实施细则, 并于2005年颁布施行。

就全国范围来看, 关于野生动物侵害立法陕西省走在全国的前面, 但是由于立法时间太久, 鉴于当时的立法技术、立法水平, 已经不能适应经济发展和社会发展。

2 陕西省野生动物致害补偿制度存在的不足

陕西省于2004年制定了《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》 (以下简称《补偿办法》) 和《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》实施细则 (以下简称《实施细则》) , 对于陕西省野生动物致害补偿制度存在的不足之处进行一一具体分析。

2.1 补偿对象的范围过于狭窄

《补偿办法》第二条规定, 在本省行政区域内, 国家和省重点保护陆生野生动物造成人身伤害或财产损失有下列情形之一的, 受害人有依照本办法取得政府补偿的权利。由此可见, 国家三级保护动物即《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》中的动物造成人身伤害和财产损失不予赔偿。对此, 一是不利于保护国家三级保护动物, 二是不利于保护公民人身和财产所受的损失。

2.2 申请财产损失补偿的期限太短, 所需条件过于繁琐

《补偿办法》第六条规定:重点保护野生动物给居民造成财产损失, 受害人要求取得损失补偿的, 应自受损害之日起10 d内向当地县级人民政府林业行政主管部门提出申请。陕西省野生动物频出之地一般是森林茂盛的林区, 以陕西富县为例, 森林覆盖率在60%以上, 在一些深山密林处生活的居民他们每出山一次都需要走很长的山路, 才能到公路沿线乘坐公共汽车, 交通非常不便。加上信息闭塞, 文化程度低, 对他们来说, 几乎难以做到在10 d内向县级林业行政主管部门提出申请。

2.3 补偿经费省市县三级分配不够合理

陕西省《补偿办法》第九条规定:人身伤害医疗救治费和人身财产损害补偿费列入各级财政预算, 由各级财政按照财政管理体制分级负担。人身伤害的各级分配尚可。经济损害赔偿则不够合理, 陕西省野生动物资源丰富的地区往往是经济比较落后的未开发林区, 如延安黄龙县, 陕南秦巴山区, 这些地区国家为了保护环境, 禁止发展任何工业, 没有工业支持, 当地政府的财政收入不足, 如果再从财政中支出一部分赔偿野生动物造成的主要损失, 容易使当地政府养成执法惰性。

2.4 补偿比例过低, 不利于保护林区低收入农民

陕西省《补偿办法》第八条规定, 经县级以上人民政府林业行政主管部门确认, 有本办法第二条规定情形之一的, 按照以下标准给予一次性损害补偿:

(一) 造成身体伤害但未丧失劳动能力的, 补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的3倍;

(二) 造成部分丧失劳动能力的, 补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的10倍;

(三) 造成完全丧失劳动能力的, 补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的15倍;

不论人身损害补偿还是经济损害补偿, 标准都过于偏低应该考虑到林区居民本身收入就较低, 遭受人身和财产损失后, 补偿过低不仅不利于保护林区居民, 甚至会激化人和野生动物的矛盾, 山民容易对野生动物进行猎杀, 不利于野生动物的保护。

3 对于陕西省野生动物致害补偿办法的完善建议

3.1 拓宽补偿范围

为贯彻落实《中华人民共和国野生动物保护法》, 加强对我国国家和地方重点保护野生动物以外的陆生野生动物资源的保护和管理, 根据《野生动物保护法》第九条, 即“国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录, 由国务院野生动物行政主管部门制定并公布”的规定, 经研究, 我国于2000年5月在北京召开专家论证会并制定了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》 (简称“三有名录”) , 于2000年8月1日以国家林业局令第7号发布实施。陕西省在2004年制定《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》实施细则时, 却没有将“三有名录”中的动物列为致人伤害和财产损害补偿的动物范围之中, 故此, 建议陕西省修法将“三有名录”中的动物列入损害补偿的动物范围之内。

3.2 精简手续, 设立乡级办事机构, 方便群众申请补偿

20世纪80年代以前, 很多林区在乡镇一级都设有林业站, 但现在很多地方都将林业站撤销。前文已述, 野生动物频出之地大多是边缘林区, 道路不便, 加之信息闭塞, 而且人身、财产损失多发于农忙时间, 农民忙于农活, 少有时间去县级林业主管部门去申请补偿, 故此, 建议设立乡级办事机构, 或者将申请损害补偿的申请书提交于乡镇府, 由乡镇府转交给县级林业主管机构, 并且加长申请补偿的时间, 以便于农民申请补偿。

3.3 减少市县级赔付比例, 预防市县级执法惰性

重点保护野生动物造成人身伤害的, 医疗救治费和损害补偿费省级财政负担80%, 设区市、县级财政各负担10%;造成农作物、经济林木、家畜损害的, 损害补偿费省级财政也应该负担80%, 设区市、县级财政各负担10%。如前文所述, 野生动物频出之地大多是无工业之环保地区, 如陕西省之汉中、安康、商洛三市, 此三地是国家南水北调之水源地, 国家禁止任何工业建设, 当地经济发展完全靠农业和以旅游业为主的第三产业, 经济状况欠发达, 故此, 对于农作物等经济补偿也应该像人身损害补偿一般, 由省级财政负担80%, 市县两级各负担10%。

3.4 拓宽资金来源, 加大赔偿力度

从陕西省《补偿办法》第八条可见, 陕西省补偿比例过低, 故此应当积极拓宽补偿金的来源, 大幅度提高野生动物致人损失补偿的比例。为了能让遭受野生动物损害的山民得到有效的补偿, 建议由省财政设立专项基金野生动物致害赔偿基金, 专门用于野生动物造成的财产损失和人员伤亡补偿, 专项资金专款专用, 资金来源可以财政拨款、社会捐赠、国际资助等多种途径实现。此外, 也可以探索以保险的方式来补偿林区居民的损失, 由省市县各级财政和山区居民共同缴纳保费, 合理安排各自缴纳的比例, 通过保险的方式来补偿人身和财产损失, 提高赔付比例让林区居民得到更多的补偿。总之, 只要是能够合法地筹集资金, 只要有利于保护林区居民和野生动物的办法, 都应该大力推广。

摘要：在全国范围内, 陕西省现行的野生动物致人损害补偿办法虽然立法走在全国的前列, 但仍然存在缺陷和不足, 这既不利于弥补受害人的损失, 也不利于对野生动物的保护, 基于此提出了一些建议。

关键词：野生动物,国家补偿,立法现状