耕地非农化问题论文

写论文没有思路的时候，经常查阅一些论文范文，小编为此精心准备了《耕地非农化问题论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！摘要：本文分析了开展耕地保护补偿机制建设的目的及主要内容，然后探讨了具体地区在耕地保护补偿机制建设中取得的成效，最后给出今后进一步推进耕地保护补偿机制建设的措施。

第一篇：耕地非农化问题论文

中国耕地质量保护与提升问题研究

摘要本文基于经济学的研究视角，对耕地质量进行了重新定义，并对我国耕地质量保护与提升的发展历程进行了系统的梳理与总结，期望为我国耕地质量保护与提升问题提供一条新的解决路径。研究发现，耕地质量不仅包括地力质量、空间质量、工程质量与生态环境质量等四个方面的内容，更需要从私人物品属性和公共物品属性两个新的维度来对其内涵进行系统划分，从而为这一问题的解决提供理论基础。在对耕地质量重新定义的基础上，对我国耕地质量问题分阶段历史考察及深入研究发现：1949年以来，受经济社会发展阶段、相关政策等因素的影响，我国耕地质量保护与提升依次经历了爱护与改善阶段(1949—1978)、维持与利用阶段(1978—1984)、弃损与恶化阶段(1985—2005)、遏制与维护阶段(2006—2010)、保护与提升阶段(2011至今)等5个动态调整的历史阶段，但是这一动态调整过程尚不完整，而不完整盖因耕地质量保护与提升的上升阶段还处于形成和发展过程之中。理论回溯与检视这一演变历程，得到的重要政策启示是耕地质量的保护与提升，既离不开农业生产经营者，包括农户和新型经营主体的自为意识和自觉行为，以及相关利益主体包括农村集体经济组织的投入及社会公众的参与和监督;更离不开政府的引导、监管和扶持。认为，进一步强化政府相关支持政策和投入力度，不仅关乎耕地质量的保护与提升，更是关乎当前农业供给侧结构性改革的实现和民生福祉的长期改善和持续增进。

关键词耕地质量;保护与提升;概念界定;历史分析

改革开放以来，我国的工业化和城镇化水平得到了迅速提高，一方面，受制于农业经营的比较收益较低以及社会总体环境意识的薄弱，导致了我国耕地数量和质量的不断下降，粮食安全和食品安全问题突出，不利于“新五化”和全面建设小康社会的实现;另一方面，耕地保护一直是我国的一项基本国策，中共十九大报告更是进一步强调：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，2014和2016年农业部和国家统计局的最新统计数据显示，在我国96.78亿亩农业用地中耕地仅有20.24亿亩，且耕地质量的整体水平不高，优等质量的耕地仅占耕地总面积的27.3%，这表明我国耕地质量的保护与提升刻不容缓。因而，耕地质量保护與提升的实现，不仅有利于解决当下我国面临的粮食安全、食品安全和生态环境问题，更有助于实现经济社会协调可持续发展的千秋大业。

土地尤其是耕地因为其对人类的生存和发展起到基础性的作用，同时由于生态环境的日益恶化，近年来，诸多学者对耕地的保护和与耕地相关的污染问题进行了许多有益的研究。他们在对耕地质量内涵进行不断拓展与深化的基础上[1-2]，对耕地质量的检测与评价的相关技术与方法进行了进一步的思考与创新，并从相关利益主体视角出发，提出了多种提升耕地质量的有效举措[3-4]。但是，这些研究多从自然科学领域进行，围绕经济学视角研究还存在一定不足。基于此，站在经济学的视角，对耕地质量进行重新定义，并以此来拓展耕地质量保护与提升的经济学研究视野，如用历史的分析方法来考察我国耕地质量保护与提升的演变历程，具有重要的现实价值和历史意义。

1耕地质量：从经济学角度对概念的一个重新界定现阶段，针对耕地质量的内涵还存在着一定的争议，并没有形成较为一致的观点。从经济学说史来看，约翰·斯图亚特·穆勒[5]在研究农业生产相关问题时，根据对生产的限制条件，把自然因素区分为有限制的土地因素和无限制的阳光、空气等因素。此后，延伸穆勒的相关思想，学者们从物自身的基本层次出发，对耕地资源保护的内涵区分为耕地本身的保护和耕地外部自然条件保护两个维度，并从多个维度对耕地资源乃至耕地质量的内涵进行了不断的拓展和丰富[1]。虽然此类定义对耕地质量的相关研究进行了有益的拓展，但是却没有充分考虑到耕地质量的外部性特征，基于此，借鉴前人的研究结论、突出本文的研究旨趣，笔者尝试从经济学角度对耕地质量作出如下诠释和新的定义。

耕地质量是指在一定的管理水平下，耕地上进行农作物生产的总体能力，包括耕地私人物品(由集体所有到两权分离再到“三权分置”，耕地长期不变，农民获得了土地的“准所有权”。故而，在我国也可以把耕地作为类私人物品来进行分析)质量与公共物品质量两个内在维度：私人物品质量是指耕地质量中需要耕地的所有者和经营者进行保持和维护的因素，即在作物种植、灌溉、排水、施肥等人为管理措施影响到的耕地质量方面的内容，主要包括地力质量维度和空间质量维度里面的私人物品维度;而公共物品质量是指耕地质量中具有公共物品属性的相关因素，难以单靠耕地的所有者和经营者来保证，更多的是需要公共投资来进行提升的部分，主要包括空间质量维度里面的公共物品维度、工程质量和生态环境质量。具体内涵见表1。

2中国耕地质量保护与提升嬗变历程：1949年至今农业是我国国民经济发展的重要基础性产业。历史地看，中国经济社会每一次重大变革几乎都与土地制度改革、包括耕地质量的演进紧密关联。可以说，中国土地制度的变迁、包括耕地质量的演变史折射的正是中国经济社会变革史的一个重要的侧面。由于本文定义耕地质量包括私人物品属性和公共物品属性两个维度，因而，在对我国耕地质量问题进行历史考察并对其进行阶段划分时，需要从这两个维度来综合进行观察。考虑到数据的可获得性和耕地质量两种属性的内涵，在此，采用人均粮食产量来表征耕地质量的私人物品属性(土壤质量、耕地平整程度等)，用人均有效灌溉面积来表征耕地质量的公共物品属性(农田水利建设等)。这是因为耕地质量这一研究主体的特殊性，缺乏充分的研究数据，故而我们需要选取一个可获得且连贯的指标来进行表征，从而实现边际增量的研究推进。从我国的现实国情来看，粮食产量更多的是农民在受到相关政策影响和选择相关技术的前提下，进行的个人有限理性决策，可以表征耕地质量的私人物品属性。从我国可获取的研究资料来看，人均有效灌溉面积不仅数据连贯，可以反映耕地工程质量，也可以对生态环境质量(如灌溉用水环境、生态涵养功能)产生反映，因而可以达到本文的研究目的。此外，由于在新中国特有的制度背景和语境下，耕地质量的变化作为一种客观的事实和表征，它的背后实际上是受制于我们的体制和政策变化的影响与制约，因而，在进行历史演进阶段划分时，不仅考虑耕地质量私人物品属性和公共物品属性，也把国家相关政策(如社会主义改造、取消“农业税”)作为阶段划分时间节点的依据。表2对耕地质量保护与提升的不同阶段进行了描述。

2.11949—1978年：耕地质量的爱护与改善阶段

耕地质量保护与提升的第一阶段为：1949年新中国成立到1978年中国共产党十一届三中全会的召开。由图1可知，耕地质量的公共物品属性在这一时期总体处于不断提高的状态，而耕地的私人物品属性在公有化前后虽然具有一定的差异，但是总体处于一种提升状态。进一步看，这一阶段又可以以1953年社会主义改造为时间节点进一步划分为两个时期。

2.1.11949—1952年：耕地质量的恢复与爱护期

新中国成立以后，随着农村土改的完成，截至1952年近3亿无地少地的农民，分到了7亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等;还免除了每年向地主缴纳约350亿kg粮食的地租[6]。农民群众尤其是广大贫下中农拥有了自己的土地，其不再是给地主等打长工或者租种别人的土地来进行农业生产，这促使了农民更加珍惜与爱护其所获得的土地，对自己的土地进行精耕细作，这有助于耕地质量私人物品属性的提升，简言之，就是修复长期战争和地主雇佣生产方式带来的耕地破坏，进一步调动了农民进行耕地质量保护与提升的积极性。由于政府鼓励恢复和开垦在长期战争中废弃和破坏了的耕地，这直接带来了短时间内我国耕地数量和质量的恢复与提升。从历史资料来看，1949—1952年，耕地质量得到了一定程度的改善，尤其是耕地质量中私人物品属性的改善，其重要的体现就是粮食产量较大幅度的增加。1950—1952年，粮食和棉花年均产量分别增长12.6%和43%，农业总产值增加了485%[7]。

2.1.21953—1978年：耕地质量公共物品属性的提升期

这一时期开始推行社会主义改造，由互助组、初级社、高级社到人民公社的建立，使得我国农村集体经济从无到有、由小到大，并最终形成“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制架构，壮大后的农村集体经济开展了广泛的基本农田水利建设及其大量的耕地保护基础性工作。具体来看，由于“以粮为纲”战略是党和国家的核心战略，这一时期各级政府在全国范围内进行了大规模的垦荒运动，使我国的耕地面积从1958年到1970年增加了1.8亿亩。此外，始于1955年的农业合作化运动使我国耕地的产权由农民私人所有制转为集体所有制，到1958年，全国总共形成了2.6万多个人民公社，全国总农户的99%以上的农户也作为参与主体进入到了人民公社中来(1.2亿户)[7]。1975年的《宪法》明确提出这一时期“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”是我国生产资料所有制的两种主要形式。此间，随着耕地的集体化，農民失去了土地的经营权益，从事农业生产的积极性有所降低，耕地的私人属性受到抑制而式微。但是，与此不同的是，这一时期我国耕地质量的公共物品属性却得到了显著的提升，一个典型的表现就是修建了大量的农田水利设施和农村道路。可以说，我国现存的许多大型灌溉工程和水库都是在这一时期修建的，至于中小型水利工程就更是数不胜数[8]。总体来看，结合这一时期耕地质量的私人物品属性和公共物品属性“此抑彼扬”的变化情况，我国耕地质量总体是处于一种缓慢改善的状态。

客观地看，改革开放前为实现我国重工业优先发展战略，政府通过人民公社制度、统购统销、户籍管制等带来的工农业产品价格“剪刀差”积聚了大量农业生产剩余，在牺牲“三农”利益的前提下，对我国工业体系乃至国民经济体系建立起到不可低估的历史性奠基作用。然而，人民公社制度集体所有、集中劳动、平均分配内在的体制性缺陷却严重抑制了农民生产劳动积极性，束缚了农业生产力发展，从而带来农业生产效率的降低和农业发展的相对缓慢。这一时期，由于当时科技水平落后和“以粮为纲”战略的叠加影响，增加粮食产量主要通过增加耕地面积等外延式、粗放型生产方式来实现，耕地保护主要体现为在耕地数量增加，而不是耕地质量的改善。当然，前面所述这一时期农村集体经济重点开展的广泛农田改良、水利兴修，客观上又有效地提升了耕地质量中的公共物品属性。

2.21978—1984年：耕地质量的维持与利用阶段

由图1可知，1978—1984年，我国耕地质量的公共物品属性转而减弱，但是耕地质量的私人物品属性却转入快速上升阶段。这是因为：随着农村改革、家庭联产承包责任制的实施和相关政策的逐步推开，多数地区农村集体经济组织渐渐走向弱化，具有公共物品属性的农田水利、农村基本道路等难以得到常规维护，甚至还受到不同程度的破坏，耕地质量的公共物品属性不可避免地出现了一定程度的下降。但是，由于“包产到户”打破了吃大锅饭时代的“搭便车”行为，农业生产者从事农业生产积极性得到了显著提高，而耕地作为最基本的农业生产投入要素，农业生产者有内在动力对其承包使用的耕地质量进行必要的保护与提升，进而使耕地质量的私人物品属性得到提升。这一阶段，透过耕地质量的公共物品属性和私人物品属性“一降一升”现象的背后，我们看到，其反映出农村集体经济组织的“统”与农户个体的“分”之间关系在家庭联产承包责任制改革之初就出现失衡，这种有“分”无“统”或少“统”的情势一定程度上抑阻了农业生产率的持续提高。当然，总体来看，由于处于改革开放的初期，耕地质量的公共物品属性和私人物品属性“一降一升”现象也才初有显露，其影响力尚且有限。故而，耕地质量在这一期间也还处于一个总体的维持与利用阶段。

进一步看，这一阶段我国耕地保护存在着明显的问题：耕地数量不断减少和政府在对待耕地保护问题上“重量轻质”的价值偏差有关。由相关年份《中国统计年鉴》可知，我国全社会固定资产投资强度从1978年开始逐步增强，全国全社会固定资产投资总额由1978年的1 299.99亿元增长到1984年的3 372.5亿元，增加2.6倍。此外，这一期间乡镇企业建设用地和宅基地的需求非常旺盛，国有存量建设用地却日益减少，变更耕地用途、增加建设用地供给成为了解决这类需求的现实选择。由此出现我国耕地数量由稳定乃至增加转为减少的拐点，这几年我国迅速减少约2303.25万亩的耕地。基于此，并受“以粮为纲”战略后续的影响，中央政府十分强调耕地保护尤其是控制耕地数量减少的重要性。国务院分别在1978和1981年的《政府工作报告》指出，要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增长”，并确立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策;1982年颁布的《全国农村会议纪要》中，明确提出要把保护耕地作为我国的一项基本国策;1983年《当前农村政策的若干问题》指出，我们需要“爱惜每一寸耕地”，并对违规“占用耕地建房”的行为进行严格的控制和处罚。在此基础上，国务院出台了《关于禁止侵占耕地建房的通知》等一系列耕地保护的相关文件，明确要求各级政府要重视耕地保护工作，采取切实有效的举措来进行耕地保护。但是，这一期间的耕地保护政策更多强调的是保持耕地数量，遏制耕地数量的减少，并没有给予耕地质量保护应有的重视。

由上可知，虽然这一期间我国耕地质量总体处于一种维持与利用阶段，但是，由于耕地数量的不断减少和政府在进行耕地保护时重视数量而忽视质量的價值取向，为之后我国耕地质量的不断恶化留下了隐患。

2.31985—2005年：耕地质量的弃损与恶化阶段

这一阶段耕地质量的私人物品和公共物品属性都程度不同地遭到破坏，呈现出“双下降”走势。由图1可知，此间耕地质量的公共物品属性一直处于一种快速下降态势，而耕地质量的私人物品属性也处于一种维持和下降趋势，1985—1997年间总体处于一种维持状态，1997—2005年出现了急速下降。

从私人物品属性来看，20世纪80年代乡镇企业异军突起和“民工潮”的出现，大批农民要么“离土不离乡”，在本地乡镇企业务工，要么“离土又离乡”，涌向东南沿海等异地打工，各地遂出现承包地等耕地疏于管理、甚或放任自流、弃耕抛荒的普遍现象;加上城镇化的迅速发展，占用大量的优质农地，也促使耕地质量恶化。客观地看，这一阶段中国乡镇企业的快速发展，一方面虽然解决了农村中的部分隐形失业劳动力的就业问题，但却造成了污染的扩大;另一方面，“民工潮”的出现，经历了一个从“盲流”到“合法”的诱致性制度变迁到强制性制度变迁的艰难过程。肇始于农村劳动力的自发流动，冲破了“城乡分治”、城乡差异化户籍制度的藩篱，到1984年，国务院颁布的《关于农民进入城镇落户的通知》开始认可“有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口”，这为广大的农民在城市合法生存提供了一定的制度保障，事实上撬动了封闭的城市户籍制度，是对我国户籍制度改革的破冰之举。但是，站在耕地质量的角度看，伴随这一阶段乡镇企业的蓬勃发展和“民工潮”的涌现，耕地质量受农业生产者重视的程度却在逐步降低，这也直接导致了耕地质量的私人物品属性的恶化。

再从公共物品属性来看，造成其不断下降的原因主要有如下两个方面：一是这一阶段对农业的重视程度有所降低，改革与发展的重心随着国有企业改革的推开遂由农村转到了城市，围绕农村进行的改革基本处于停滞状态，农业的投入也存在欠缺。另一是这一阶段耕地保护的力度有所下滑，并且有限的保护力度又放在了耕地数量上面。政府虽相继出台了大量的耕地保护条例和文件，对耕地数量的占用也起到了一定的遏制作用，但是总体来看，并没有有效遏制这一阶段耕地质量的破坏与恶化。

总之，这一阶段耕地质量的公共物品属性和私人物品属性均处于下降的“双降”状态，并于20世纪90年代末期出现了急剧的下降。总体来看，耕地质量处于一种弃损与恶化状态。

2.42006—2010年：耕地质量的遏制与维护阶段

由图1可知，在2006至2010年间，耕地质量的私人物品属性再度出现了一定程度的回升，而公共物品属性受到破坏的速度有所下降，显现出“一升一降”的发展态势。总体来看，耕地质量在这一阶段开始出现一定程度回升并逐步提高的发展状态。

从私人物品属性来看，在剔除人口增长的因素后，耕地质量的私人物品属性依旧在本期内增加了7.6%。究其原因，2006年元旦起我国正式废止《农业税条例》，表明自封建社会以来存在了2600多年的“皇粮国税”在中国共产党的英明决策下彻底地退出了历史舞台。农业税的取消有效地降低了农业生产者的负担，有利于我国“三农”问题的解决，更是体现了我国“工业反哺农业”的发展趋势，是党和政府一项重大的惠农举措。再加上农业补贴力度的逐步增强，农村的土地开始有价值了，不再是经济负担或者单纯生产资料。此外，始于2008年农村土地确权颁证的逐步展开，承包地农民稳定了其对自己承包土地的价值预期。由此，承包地农民又开始对土地重视起来，这非常有利于耕地质量的私人物品属性的提升。

从公共物品属性来看，在剔除人口增长的因素后，耕地质量的私人物品属性依旧在本期内增加了6.2%。究其原因，2006—2010年农业税的取消，集体经济受此影响进一步弱化，加剧了耕地质量公共物品属性的下降乃至破坏程度。所幸地是，政府开始意识到了问题的严重性并采取了切实有力的措施以改变和提高耕地质量。这不仅体现在2004年起涉农的中央一号文件的再度连续出台和重农信号的传递，更体现在党和政府很快颁布的一系列旨在重视和加强耕地保护的政策上。2006年，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确指出加强耕地保护是我国相关土地调控工作的重中之重。2007年，《物权法》规定了农民被征用或者占用耕地的补偿问题，对我国农地征用制度进行了进一步完善，也是对农民权益的保护和耕地价值的显现。2008年9月，国土部在其颁布的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中指出，非农建设占用耕地必须要实行“先补后占”的政策，唯一的例外就是国家重大工程可以暂缓，这也进一步完善了我国的“占补平衡”制度;10月中共中央在其《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，我们国家不仅要“坚决守住18亿亩耕地红线”，保障我国的粮食安全，也要“坚持最严格的耕地保护制度”，来实现我国耕地资源的可持续发展。在党和政府相关文件精神的指引下，国土部以土地整治为平台，协同有关部门整村推进“田水路林村”综合整治。2010年的中央一号文件进一步指出，我国要夯实农业农村发展基础，必须要“大力建设高标准农田”和“抓好水利基础设施建设”。

事实上，从上分析可见，本文从耕地质量的私人物品属性和公共物品属性双重属性维度来考量耕地保护问题，与党和政府的系列重视和加强耕地保护政策措施是高度契合的。同时，也旨在强调耕地质量的保护与提升既离不开承包农户源自自身利益的自为意识和自觉行为，更离不开政府的引导、监管和扶持，以及相关利益主体包括农村集体经济组织的投入及社会公众的参与和监督。

2.52011年至今：耕地质量的保护与提升阶段

由图1可知，耕地质量的公共物品和私人物品维度的属性都得到了显著提高，即双重属性都处于“双升”的发展趋势，并且在耕地数量保护的基础上越来越重视耕地质量的保护与提升。究其原因，是因为党和政府越来越重视耕地质量保护与提升，并且不断地加大对“三农问题”的投入，不断提高外部激励水平，进而通过加大政策和资金投入力度带来了耕地质量的公共物品属性;也通过深化“三权分置”改革、促进土地合理流动和适度规模经营，培育新型经营主体和新型职业农民，大力发展现代农业等方式进行内部激励，从而实现耕地的生产与经营主体不断提升具有私人物品属性的耕地质量维度。

具體来看，这一阶段，政府不断重视耕地质量保护与提升，在农业方面也不断加大投入，进一步促进和壮大农村集体经济，培育农村集体合作组织，其对实现我国社会主义根本原则的共同富裕和经济社会的健康发展发挥了极其重要的作用。这是因为农村集体经济组织具有合作经济的优势，可以承担起部分农村社会性公益事业，其发展壮大有利于耕地质量公共物品属性的保护与提升。同时，政府对耕地质量进行保护与提升时，应着重从如下三个方面着力：其一，通过促进农村经济的发展来提高耕地质量保护与提升的内在激励;其二，通过发展农村生态文明来营造起耕地质量保护与提升良好的生态环境氛围;其三，通过专项耕地地力补贴的管理、执行、监督来实现耕地质量保护与提升的落地。

随着我国农村各项改革的推进，事实上已经形成农地所有权、承包权和经营权的分离。2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式确立三权分置的改革，明晰赋予经营权应有的法律地位和权能，在流转经营、合作经营的现实背景下，“三权分置”改革可以给予耕地的实际使用者以保障，让其可以获得保护与提升耕地质量的后续收益，从而实现其对耕地质量私人物品属性保护与提升的内在激励。

耕地质量保护与提升问题是一个涉及全体社会公众的极度复杂问题，特别是在今天，随着人民收入水平的提高和社会生态环境的日益恶化，社会公众的环保意识不断觉醒，其往往通过食品安全和生态环境与耕地质量联系起来。因而，要实现耕地质量保护与提升，必须充分激发社会公众的参与和舆论监督作用。从社会第三方来看，近年来出现了大量的各类环保组织，其对相关环境污染和破坏问题进行了曝光和舆论谴责，这在客观上保护了环境。同时，也出现农民耕地保护协会等专业第三方保护组织。

进一步看，“十二五”以来，耕地质量保护与提升越来越受到党和政府的高度重视，并提到国家粮食安全的战略高度。党和国家领导人在相关文件中明确要求：“保障粮食安全的根本基础不是单纯坚守耕地红线，而是保障耕地质量”“粮食增产不能牺牲耕地质量”，并在此基础上确定了耕地质量保护与提升的进一步安排(见表3)。

经过多年的发展和完善，我国耕地保护基本形成了相关法律、制度和执行手段在内的一个较为完善的体系。但是这一体系是从耕地数量保护立场出发的，对耕地质量保护与提升的指导作用还有待加强。此外，由于经济社会阶段的原因，耕地质量下降的压力依旧巨大，耕地质量的大力提升还有待进一步推进。

3结论与政策启示

基于经济学的视角，我们探寻从私人物品属性和公共物品属性两个新的维度来对耕地质量的定义进行了重新界定，这为我国耕地质量保护与提升问题提供了一条全面而新颖的解决路径。基于此，通过归纳和总结发现：总体来看，我国耕地质量保护与提升经历了“爱护与改善-维持与利用-弃损与恶化-遏制与维护-保护与提升”五个动态调整的历史阶段，但是这一动态调整过程尚不完整，而不完整是因为耕地质量保护与提升的上升阶段还处于形成和发展过程之中。

通过对新中国成立以来，耕地质量保护与提升发展过程历史分析可以发现，耕地质量保护与提升是一个涉及到诸多利益主体的复杂现实问题，因而，要实现不同相关利益主体的“利益共融”，从而实现相关主体的多中心协同治理机制。具体得到如下政策启示：第一，耕地质量保护与提升离不开政府的投入，虽然要发挥市场的决定性作用，但是在关乎国计民生、具有显著外部性的领域，如耕地质量保护与提升方面，政府依旧需要担负起其不可推卸的责任。第二，耕地质量具有的私人物品属性要求我们必须进一步激发耕地的经济价值，从而给直接利益主体(如新型职业农民、家庭农场、农业合作社等新型农业生产与经营组织)以激励，促使其采取耕地质量保护与提升行为。这种激励从内部来看，需要发展生态农业，从外部来看，要进一步加大对农业的补贴力度，以此来提升农业的比较收益，激发耕地质量的价值。第三，要进一步恢复、健全和壮大农村集体经济组织，从而为耕地质量的保护与提升提供一定组织基础。第四，要着力引入社会第三方机制(如农民耕地保护协会)，构建社会监督机制，激发社会公众的耕地质量保护与提升意识，强化耕地质量保护与提升中的社会力量，实现社会广泛参与的社会监督机制。

(编辑：李琪)

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(1.School of Economics， Southwestern University of Finance andEconomics， Chengdu Sichuan 611130， China;2.Western Research Center of China， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130，China)

Key wordscultivated land quality; protection and promotion; concept definition; historical analysis中國人口·资源与环境 2019年 第29卷 第4期 CHINA POPULATION， RESOURCESAND ENVIRONMENT Vol.29 No.4 2019

作者：王军 李萍 詹韵秋 田世野

第二篇：耕地保护补偿机制建设相关问题浅析

摘要：本文分析了开展耕地保护补偿机制建设的目的及主要内容，然后探讨了具体地区在耕地保护补偿机制建设中取得的成效，最后给出今后进一步推进耕地保护补偿机制建设的措施。

关键词：耕地保护补偿机制;建设成效;推进措施

一、开展耕地保护补偿的目的

对国内现行的耕地保护政策进行分析可知，地方政府通过耕地保护能够获得的经济利益相较于发展工业化、城镇化是远远不如的。只要是地区的工业化、城镇化水平较高，那么地区经济必然是较强的，社会经济问题也能够得到切实解决。而耕地保护工作做得较好的地区，其经济实力应该是相对薄弱的，社会经济方面的矛盾也较为突出，地方财政显得较为困难，农民增收目标也难以实现。因此说，地方政府、广大农民对耕地予以保护的过程中想要获得一定的经济利益是不太现实的，因而保护耕地的积极性也就无法激发出来。从国家层面来说，只能够采用严管、强制的方式来完成耕地保护，此种政策所呈现的主要特征就是政府、农民一直处于被动保护状态中，内动力明显缺乏，而且难以持续。所以说，耕地资源较为丰富的地区应该要予以适当的补偿，并构建起耕地保护补偿机制，如此方可使得地方政府、广大农民的积极性能够被激发出来，主动投入到耕地保护工作之中，进而确保耕地保护、粮食生产能力的保障目标能够切实达成。

二、建立耕地保护补偿机制的内容

耕地保护补偿主要包括建设性补偿、激励性补偿。在我们国家，建设性补偿已经开展了十几年的时间，相关的规章制度已经构建起来，资金渠道也十分稳定，并确定了良好的效果。建设性补偿即是将补偿资金全部用于耕地质量改善、配套设施建设之上，在耕地保护方面是赋有成效的，然而却无法推进地方经济的发展，农民增收的目标也难以达成，因而对农民产生的吸引力并不大，无法将农民保护耕地的内动力激发出来。激励性补偿是对履行保护耕地义务的农民、地方政府和集体经济组织给予补偿，其特点是保护耕地的主体直接受益，能够提高保护耕地的积极性，效果显而易见。因此，目前耕地保护补偿工作的重点应该是建立激励性补偿机制。

三、耕地保护补偿机制实施成效

（一）提高了耕地保护意识

通过试点政策宣传和经济手段激励，增强了基层政府、农村集体经济组织和农户保护耕地的内在动力，提高了耕地保护意识，调动了农村集体经济组织和农户保护耕地的主动性、积极性，减少了违法用地行为的发生。

（二）增加了农村集体经济组织和农户收入

耕地保护补偿资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费等土地出让收益，通过从土地出让收益中按一定比例提取用于耕地保护补偿，体现了“取之于土，用之于土”的原则，有利于建设用地收益在城乡之间的合理分配，促进城乡协调发展，让耕地保护者在保持耕地用途不变的情况下，也可以得到较好的收益。

（三）提高了粮食综合生产能力

耕地保护补偿资金与耕地抛荒整治结果和农业“两区一基地”管护相挂钩，促进了粮食作物的种植;对农村集体经济组织的补偿资金，为农田基础设施维护和修缮提供了经济来源，提高了耕地质量和粮食综合生产能力。

四、耕地保护补偿机制面临的问题

建立耕地保护补偿机制，虽然对加强耕地保护起到了较好的促进作用，但在实践探索中也遇到了一些问题，这些问题也恰为耕地保护补偿机制构建的难点所在，需要进一步思考和研究。

（一）补偿标准确立难度大

以ZS市為例，各级补偿资金进行合计，最高补偿标准也就每年每亩100元，标准不算高，尤其与建设占用耕地产生的巨大效益难以相较。另外，由于耕地保护带来的地区经济效益损失、环境效益公共性价值、社会价值是一个复杂的、关联性很强的问题，其补偿价值的确定也很复杂。保护耕地所付出的机会成本如若得不到足够补偿，则补偿机制发挥的激励作用就会受到限制。如提高耕地保护补偿标准，又会带来下一个问题：钱从哪儿来？

（二）政府面临筹集补偿资金压力

目前，地方政府主要是从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入等费用中提取一定的比例，作为耕地保护补偿资金。但由于没有纳入财政预算，受土地市场情况的变化影响，耕地保护补偿资金很不稳定，政府面临筹集补偿资金压力。

（三）补偿对象存在动态性

耕地保护补偿的主体如果具体到农民个体，则随着农村土地的征收、用途的变化或人口的增减带来的土地承包关系变化等，都会给具体的补偿发放工作带来难度，且补偿资金落实到地块和农户工作量大;而如果将补偿主体定位于农村集体经济组织，又面临具体承担耕地保护的责任人得不到补偿，积极性难以调动的风险。以ZS市为例，因海岛的特殊地理环境，耕地集中连片度低，特别是实施“小岛迁、大岛建”战略后，部分海岛已无人居住，耕地保护主体和耕地坐落位置分离，给补偿对象的确定增加了难度。

五、完善耕地保护补偿机制的建议

（一）确立稳定的资金渠道

稳定的资金来源是确保耕地保护补偿机制持续健康运行的关键，建立完善补偿资金的筹集制度，形成财政支持的长效机制很关键。提高建设占用耕地费用和征地补偿费用;建立对耕地保护的财政转移支付制度，加大对耕地保护地区特别是重要粮食生产基地和商品粮基地的纵向和横向补贴，建立区域协调机制;有条件的地区可以设立耕地保护基金，充分吸引社会资金用于耕地保护;通过多个渠道提供经济来源，缓解地方政府资金筹集压力。

（二）确立科学合理的补偿标准

在确立稳定的资金来源基础上，对补偿标准给出制度上的总体安排，如梯度补偿标准等，并涵盖耕地的生态、社会保障等价值;根据经济发展水平和支付能力，逐步提高耕地保护补偿标准。

（三）多元化方式进行补偿

对农村集体经济组织和农户同步进行补偿，对农户的补偿部分由当地农村集体经济组织按规定代为进行发放，对农村集体经济组织的补偿部分主要用于农村公共服务的提升。可以对落实耕地保护责任较好的主体提供信贷优惠和免费技术培训，以低息贷款的形式向有利于耕地保护的行为和活动提供资金支持，通过技术培训提高农户的生产水平和就业能力。

参考文献：

[1]郑斌斌.财政支持耕地保护补偿机制建设实践与政策探讨[J].当代农村财经，2015（5）：27-29.

[2]查曹民.耕地保护补偿机制建设试点成效分析[J].城市地理，2014（12）：34-34.

[3]童锦.临安市全面建立耕地保护补偿机制[J].浙江国土资源，2016（12）：63-63.

作者：贡小佳

第三篇：浅论新农村建设与耕地保护问题

摘要：社会主义新农村的建设必然会占用一部分土地，本文针对目前我国提出的“建设社会主义新农村，统筹城乡发展”的要求与保护耕地之间的矛盾，提出了以提高土地集约化利用来提高耕地质量及数量，促进农村经济、文化的发展，确保耕地总量动态平衡的目标，以保证建设的同时又合理利用和保护耕地。

关键词：新农村建设;耕地保护;对策

胡锦涛总书记在十七大报告中提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。……”，由此可见，建设社会主义新农村的重要，它是从根本上解决“农业、农村、农民”问题的关键。农民是以农业为生，耕地就是最基本的生产、生活资料，失去了耕地就意味着失业，可能就无法生存。所以，在建设社会主义新农村的过程中，保护耕地是重中之重，只有协调好建设与保护这两者之间的关系，才能推动农村的社会、经济、文化、政治各方面的顺畅发展。

一、保护耕地对建设社会主义新农村的必要性

建设社会主义新农村是农村经济、社会、文化、政治发展的需要，是推动国民经济持续稳定发展，早日全面实现小康社会的需要。众所周知，土地是农民赖以生存的根本，也是农民最需要得到保障的权益。农业是国民经济的基础，耕地是最基本的农业生产资料，国民经济和人民生活所需要的粮、棉、油和其他工业原料等农产品大多是由耕地提供的，解决我国人口吃饭问题始终是耕地保护的首要任务。据国土资源部公布的调查数字显示，我国人均耕地面积由2004年的0.094公顷(1.41亩)减少到0.093公顷(1.4亩)，仅为世界平均水平的40%。我国以仅占世界7%的耕地养活了世界22%的人口，人多地少的矛盾十分突出。特别是近年来，在人口不断增长、城市无限外延以及建设城乡一体化的情况下，耕地却呈现出不断减少的逆向变动趋势，使我国的人地矛盾更趋尖锐。

新农村的发展也是农业生产、农民生活、农村经济、文化、教育的发展，耕地保护是发展的基础。土地是建设的依托，社会主义新农村建设必然会用一定的土地作保障，为此而占用土地，甚至包括一部分耕地是不可避免的，这制约了农业生产的发展。要协调好发展与保护两者的关系，只有保护好、利用好有限的耕地资源，才能使农村经济可持续稳定发展。从根本上讲，保护耕地就是保护有限的基本农田，这是为了更好地保障农村和农业的发展。由于我国农村土地产权制度的不完善，在耕地被大量占用而引发的补偿安置不到位或低价补偿的问题，已成为影响农村社会稳定的重要因素。因此，在新农村建设过程中要保护好耕地，保障农民群众享有的知情权、决策权、参与权和监督权，才能保证农民生产生活的稳定和农业的可持续发展。同时，通过新农村建设，使人口、土地、产业集聚，将闲置地、低利用地、分散地集中到一起，改变农村土地利用的浪费现象，缓解我国耕地资源紧缺的形势。积极开展土地开发、土地整理、土地复垦工作，实现耕地总量的动态平衡。

二、建设社会主义新农村与土地的集约化利用

(一)社会主义新农村的建设提高了土地集约利用的程度

现今农村社会经济发展水平较低，农民群众的文化教育程度普遍不是很高。建设社会主义新农村有利于提高村民们的文化素质，减少农业人口，控制人口的增长速度，从而减少对耕地的占用。同时，建设社会主义新农村使农村经济发展水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。农业科技的广泛应用，提高了耕地质量，增加了农业产量，在集约利用土地的同时，使农民收入有所增加。

(二)建设统一规范小区、养老院及各种配套设施，发挥土地的规模效益

目前，我国农村大多以历史上形成的自然村为主，村庄小而分散，农户宅基地处于放任状态，由于农村建房缺少统一规划，造成农民建房自由度大，建房占用耕地多且杂乱无章。农村住房建设过度占用耕地已经达到触目惊心的地步，从我国城市与农村人均居住面积对比看，呈逐年增长的趋势，且农村高出城市2~3倍，一些农民建了新房而旧房又不肯拆，占地面积越来越大，导致耕地面积日渐缩小。农村的土地资源使用率低下这已是不争的事实，耕地撂荒，造成大量土地得不到有效利用。这既浪费了农村集体耕地，又不利于农村居民住宅基地的管理。按照保护耕地、集约用地的原则，限制建设独立式住宅，鼓励农村居民建设多层式住宅或在农村建设规范小区统一规划，集中建设，从而将分散的自然村改造为人口和房屋相对集中的居住区和耕地相对集中的生产区，这对于土地的有效保护以及农业集约型、规模型生产有积极作用。

(三)加快农村剩余劳动力转移，将闲置地变为耕地，扩大耕地数量

随着我国产业结构的不断调整，非农产业的收益率普遍高于从事农业生产的收益率。这促使农村剩余劳动力向城市转移，随着大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市购买了商品房安家落户。受流转限制等原因，进城农民好多都没有处理自己的旧宅基地，这表明农村宅基地整理的潜力很大。可以将这些空闲出的宅基地和非农用地进行合理的土地整理和土地复垦，转化为耕地，以缓解耕地压力。集约化利用土地，从而扩大耕地面积。

(四)加强土地整理、整治以增加耕地面积，提高土地生产力

将零碎、高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以综合治理，不但可增加耕地面积，还可以提高土地产出率。在建设社会主义新农村过程中，进行合理的土地整理、开发，投入一定的人力和资金，变粗放用地为集约用地，从而保护耕地数量，提高耕地质量。

三、建设社会主义新农村中土地利用存在的问题

社会主义新农村建设过程中，在建设新农村与保护耕地的关系中存在着一些问题：

(一)乡镇企业布局分散，用地规模过大

据有关统计数据显示，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1%，在建制镇的占7%，其余98%的乡镇企业绝大多数在村及村以下。由于企业的过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了大量圈占农田，削减农业生产的问题。

(二)农村土地产权不清

农民对土地的依赖性很强，农民更渴望通过明晰的土地产权来获得长期稳定的生活来源和保障。土地产权不清是耕地保护不力的重要原因。多年的实践经验证明，不明晰的土地产权使得农户不愿过多地对土地进行投入，使农户对耕地过度或粗放使用。

(三)新农村的建设缺乏科学合理的规划

区域差异使得我国农村产业发展和生产生活方式也有所不同，目前制定的《村镇规划编制办法(试行)》不完全适应我国南北东西部村镇的实际情况，在新农村规划时缺少深入调查研究。

(四)政府行为不规范

耕地保护主要是如何建立保护意识和保护行动之间的联系，尽管政府与个人都有保护耕地资源的意识，但由于利益的驱动使他们的保护意识没有促成有力的行动。建设社会主义新农村以来，有些地方由于对新农村建设的内涵理解不透彻，又刮起了一阵“圈地”风，农村建设中占用耕地甚至基本农田更是轻而易举。据调查，一些地方为了招商引资，甚至打出了低地价零地价的优惠政策，这些从根本上损害了农民的利益，是不可行的。

四、缓解社会主义新农村建设与耕地保护之间矛盾的措施

(一)选择与资源条件相适应的发展方式和速度

目前，我们国家正处于工业化、城镇一体化快速发展时期，从其它国家的经验教训看，这一时期是耕地减少最快的时期，要严格控制盲目占地，减少不合理占地。在保持城镇一体化与工业化同步发展的同时，要结合新农村建设的特点及时合理调整村镇结构，以突出中心村，避免分散布局，同时，要加大土地整理力度，有效保护耕地和增加耕地面积。只有正确选择了新农村建设发展的方式和速度，才能充分发挥农村集约用地优势，减少耕地占用，以利于耕地保护。

(二)改革征地制度，完善征地程序

我国人地矛盾突出，很多村镇不能很好地处理新农村建设与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。最重要的是征地规模过大，且许多耕地都处于闲置状态;同时，农民权益得不到保障，在征地过程中被征地农民得不到公平合理的补偿。有的地方把农民的土地当作生财之路，违法违规征地，因不合理征地引发的农民上访问题已成为影响社会稳定的一个因素。这都暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。要改进土地征用补偿方式，严格控制征地规模;同时，强化土地利用规划约束和用途管制;改善征地程序，保证农民的知情权和参与权;确保失地农民的长远生计。

(三)借助科学技术提高耕地的产出率，以集约利用土地

我国农业经济产出率目前还处于较低水平，建设社会主义新农村要推广先进的农业生产技术，提高农业生产的科技含量，从而提高耕地质量，增加粮食产量，实现集约利用土地。

(四)以严格的法规制度促成耕地保护行为

严格执行土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地复垦开发整理等政策，促进耕地保护政策的规范化、法制化，这是控制耕地减少的根本保证。新农村建设过程中，政府部门要从保证国家生存和发展的高度出发，对耕地面积及生产能力进行全面保护。

(五)积极发挥政府的职能作用

将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容。政府保护耕地，可通过购买农村土地的发展权来限制农地转变用途，这既可以提高农民从事农业生产的比较利益，又可增加试图改变农地用途的成本。还要建立起新农村建设、城镇化发展与农业现代化水平相适应的对耕地保护的有限机制，引导和利用建设用地的收益来补偿耕地，激励农民的耕地保护行为。

(六)采取措施防治退化，保护耕地质量

在新农村建设中要针对当前耕地质量退化的问题，加强对耕地保护的投入，科学治理水土流失、土地沙化、耕地盐碱化等退化问题。同时，也要进一步增加对耕地保护的资本和科学技术要素的投入，提高单位面积的产量，以缓解耕地紧缺的压力。若只保护耕地数量，不保护耕地质量，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量条件的恶化，仍会影响耕地的综合生产能力。所以在保护耕地数量的同时，更要重视耕地质量的保护。

(责任编辑：郭金宇)

参考文献：

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作者：刘　佳　黄冬梅