耕地保护工作论文

本论文主题涵盖三篇精品范文，主要包括《耕地保护工作论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。耕地是支撑人类经济社会发展的一种重要土地资源,保护耕地不仅为确保粮食安全生产提供了资源基础,还直接关系所在国家或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。耕地是农业生产的基础,是最宝贵的农业生产资料,是农业持续发展的重要保障。

第一篇：耕地保护工作论文

社会资本、耕地价值认知与农户耕地保护支付意愿

摘要 主体间信任作为一种信息简化机制和行为约束机制，降低了协作治理中的交易成本。基于对内蒙古15个旗县草原治理的问卷调查，研究运用结构方程模型，探讨了协作治理中主体间信任对主体间协作程度的影响及其作用机制。研究发现：①主体间信任程度、不同参与主体的参与程度和不同协作实现方式的使用程度均对主体间协作程度具有显著的直接正向影响，且以不同参与主体的参与程度的影响作用最大。②不同参与主体的参与程度与主体间信任程度具有显著的正向影响，且对主体间信任程度和主体间协作程度的关系具有显著的正向中介作用。其中，新闻媒体、宗教组织和非政府组织等参与主体的参与程度的中介作用最大。③不同协作实现方式的使用程度与主体间信任程度具有显著的负向影响，且对主体间信任程度和主体间协作程度的关系具有显著的负向中介作用。其中，市场机制和社会力量等协作实现方式的使用程度的中介作用最大。④多群组分析发现，性别和收入具有显著的调节作用，且女性和低收入群体的调节作用更大。研究提出，要想提高草原治理的协作程度，应高度重视培育主体间的信任程度，提高新闻媒体、宗教组织和非政府组织等次要参与主体的参与程度，适当控制市场机制和社会力量等协作实现方式的使用程度，并对不同性别和收入的群体采取有针对性的策略。

关键词 主体信任;协作方式;参与主体;协作程度;草原治理

文献标识码 A

“十二五”以来，我国生态文明建设已上升到国家战略地位，成为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。但是，生态文明建设是一项复杂的系统工程，单一主体治理模式的失灵现象日益增多，因此，“构建政府企业公众共治的绿色行动体系”，实施多元主体共同参与的协作治理[1]，是加强我国生态文明建设的必要举措，且主体间协作程度影响着生态环境治理的效果。在协作过程中，多元主体形成一种复杂的社会网络，而主体间信任是一种重要的主体间关系，具有简化信息、减少摩擦的润滑剂作用，影响着协作程度的高低。Ansell 和Gash[2]通过对137个跨政策部门协作治理案例进行文献荟萃法分析，得出信任是影响协作成功与否的重要因素;罗伯特·D·帕特南[3]认为，社会信任、互惠规范和公民参与网络和成功的合作相互支持，相互强化，一个共同体的信任水平越高，合作的可能性越大。特别地，我国是一个“低信任度”的国家[4]，且具有“差序格局”社会特征[5]，那么，在中国国情下，①主体间信任是否对协作程度具有显著的影响?②如果有，这种作用机制或路径又是怎样的呢?本研究将有助于为信任理论和协作理论提供新的中国视角。

1 概念界定与研究假设

1.1 概念界定

1.1.1 多元协作

学界从不同的側重点对多元协作进行了界定。例如，Ansell 和Gash[2]基于协作论坛、参与者、参与者角色、目的、正式性和焦点等六方面的特征，将协作治理定义为“一个或多个公共机构直接将非政府利益相关者卷入到正式的、以共识为导向的和协商的集体决策制定过程中，旨在制定、执行公共政策或管理公共项目”;Wood和Gray[6]从组织间关系的角度，将协作定义为参与各方从不同角度关注某特定议题，并利用共同的规则、标准和组织结构，有建设性地利用彼此之间的差异需求问题的解决办法;Ring和 Van dc Vcn[7]从集体行动过程的角度，认为协作是一个自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定规则和组织结构以处理彼此之间的关系，解决共同关心的事务的动态过程。可以看出，学者们的定义都会涉及到“参与主体”和“协作方式”，因此，本文在已有研究的基础上，基于“多元”和“协作”的自身概念[8]，将多元协作定义为多个参与主体通过某种协作方式解决某一公共问题的过程。

1.1.2 信任

信任在心理学、经济学、社会学等不同学科有不同的定义。例如，心理学家将信任界定为个体内部较为稳定的心理特质或信念，即信任方认为被信任方的言词、承诺以及口头或书面陈述可靠的一种概况化期望，关注的焦点是个人的心理状态及其对环境的反应。经济学家从委托—代理关系的角度出发，将信任定义为一种社会资本，认为信任涉及行为者是否甘冒风险自愿转让资源或资源控制权的问题，且可以减少监督和惩罚的成本;社会学家从人际关系的角度，将信任定义为由人际关系中的理性计算和情感关联决定的人际态度，强调信任者会根据信任对象的特点(如外在行为层面、能力层面、动机层面、人格层面等)来选择是否建立信任关系。由此可以看出，主体间信任包括信任方和被信任方，即信任方对被信任方能力、人格等方面可信性的一种心理预期或行为取向。对信任方而言，信任是信任方对被信任方能做某事且不会损坏自己利益的心理预期，影响着信任方是否参与协作或是否增加参与协作的程度;对被信任方而言，信任作为一种非正式约束，影响着被信任方在协作过程中的行为选择，自觉维护被信任方的利益。

1.2 研究假设

首先，信任是协作的起点，协作过程也是信任建立过程[9]。张云宁等[10]通过研究信任水平、互惠性偏好与PPP项目绩效的协同关系，得出信任水平对PPP项目绩效起正向作用;许婷和杨建君[11]基于286家中国企业调研数据，得出企业间信任对合作具有促进作用。因此，基于已有研究和对现实的观察，本文提出假设H1。

H1：主体间信任程度与协作程度显著正相关。

其次，信任作为信任方的一种心理预期，影响着参与主体相互沟通与学习的行为取向[12]，进而影响着一致利益追求和共同价值信仰的形成，影响着信任方是否参与协作及参与协作的程度。例如，孙艳华和晏书诚[13]基于湖南省浏阳市生猪合作社的237份社员数据，得出合作社内部信任正向影响社员合作意愿与参与行为。此外，多元协作治理离不开多元主体的参与，但由于参与主体在利益、价值、权力、能力、资源、组织、地位、知识等方面存在差异，不同参与主体在协作过程中的参与积极性和角色作用并不相同，因而参与程度也不相同。例如，Futrell[14]指出，当参与主体认识到参与协作能为他们产生实质性利益时，他们的参与动机会增加;但如果他们觉得他们的参与仅仅是咨询性的或形式上的，他们就会拒绝参与;一些主体并没有足够的时间、精力或自由去参与比较费时的协作过程，或者一些主体可能不具备讨论高端技术问题的能力或技术[15]。但是，参与主体的参与程度是影响协作程度的重要影响因素。例如，Donald F. Kettle[16]认为，多元主体协作的实现范围受协作主体的使命、资源、能力、责任和职责等因素的共同影响。因此，基于已有研究和对现实的观察，本文提出假设H2.1和H2.2。

H21：参与主体的参与程度与主体间信任程度显著正相关。

H22：参与主体的参与程度与协作程度显著正相关。

最后，信任作为一种社会资本，影响着被信任方在协作过程中的角色或作用的发挥，能够减小协作过程中的交易成本，影响着协作实现方式的使用程度。此外，由于协作实现方式反映了协作过程中具有领导作用的主体，一定程度上体现了主体间的不平等性，影響着参与主体对协作过程公平性的感知，这与主张相互平等的信任关系相悖。例如，Echeverria[17]认为美国环保组织对工业组织的信任程度较低，认为发展利益与环保倡导谈判桌上的谈判是不公平的，环保组织在协作过程中将处于不利地位[18]，多元治理的有效性受到怀疑。同样地，协作实现方式的使用程度与协作过程中具有领导作用的主体密切相关，影响着协作程度。Ansell 和Gash[2]指出，主体间存在权利或资源不平衡等现象，协作的实现需要处于领导地位的主体采取积极的策略以代表弱势主体，在协作过程中发挥化解冲突、促进协作的作用。Lasker和Weiss[19]认为，领导主体在一定程度上能够赋权和代表弱势群体的利益，能够整合不同参与者的知识，促进相互理解。基于已有研究和对现实观察，本文提出假设H3.1和H3.2。

H3.1：协作实现方式的使用程度与主体间信任程度具有显著负向相关关系。

H3.2：协作实现方式的使用程度与协作程度具有显著正相关关系。

需要说明的是，多元协作主张参与主体平等参与协作过程，但并不排斥实际领导作用的存在[20]，因此，本文基于参与主体在资源、权力以及所起作用等方面存在差异，结合已有研究[8]与现实观察，将我国草原治理中的参与主体与协作方式的类型进行了划分。其中，根据利益相关者理论，将参与主体划分为农牧民P1、家庭P2、公众(除农牧民)P3、企业P4、社区P5、政府P6、学者P7、宗教组织P8、非政府组织P9、新闻媒体P10和国际组织P11等十一个主体，且不同参与主体的参与程度是不同的。

根据协作过程中具有领导作用主体的不同，将协作方式分为以地方政府为主导M1、以政策法规为主导M2、以社会力量为主导M3、以市场机制为主导M4、以习俗惯例为主导M5、以村社为主导M6和以自愿参与为主导M7等七种方式，且不同协作实现方式在协作过程中制定规则、惩戒违纪行为、促进实现协作等方面的作用发挥不同，其使用程度有所不同[9]。

2 研究方法与数据收集

2.1 研究方法

本文主要运用问卷调查的研究方法。一方面，通过问卷调查对各社会主体进行广泛的数据收集，能够近似反映草原协作治理中的真实情况，避免研究者的先入为主或其他偏见;另一方面，能够进一步运用结构方程模型的分析方法，更深入系统地反映变量间的路径关系。当然，研究还可以运用田野调查等质性研究方法，但由于研究人力物力的局限，本研究结果将在以后的研究中运用其他研究方法进一步检验。问卷内容包括两部分，第一部分为性别、收入等基本信息部分;第二部分为主体间信任程度、协作程度、参与主体的参与程度和协作实现方式的使用程度等研究变量部分，且选项为五分制李克特量表(见表1)。

2.2 数据收集

本文问卷发放主要集中在内蒙古自治区，自东向西包括呼伦贝尔草原、锡林格勒草原和阿拉善荒漠区，这一横断面覆盖了内蒙大部分干旱和半干旱生态系统，反映了气候和植被的梯度变化。本文综合考虑草原类型、草地质量、各地发展水平等实际情况，最终确定了15个典型旗县，共发放1 600份问卷，实际回收1 375份，回收率达85.94%。

需要说明的是，本文将对性别和收入进行多群组分析，但由于收入的个别选项样本数量较少，因此，本文根据已有研究、专家咨询以及内蒙古人均收入水平的评估，对选项进行合并，重新划分为高、中、低三类。具体而言，本文将“1 000元及以下”与“1 001～2 000元”合并为“低收入”，将“2 001～3 000元”与“3 001～4 000元”合并为“中收入”，将“4 001～5 000元”及“5 001元以上”合并为“高收入”。样本男女及高中低收入群体统计见表2。

2.3 信度与效度检验

本文对问卷进行信度和效度的检验。在信度检验中，整个量表的克伦巴赫α系数为0.884>0.7，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两个量表的克伦巴赫α系数分别为0.926和0.886，均大于0.7，因此，信度通过检验。此外，在效度检验中，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两个量表的KMO值分别为0.915和0.889，均大于0.8，因此，效度通过检验。

3 结 果

3.1 结构方程模型及研究假设均成立

该结构方程模型中没有负的误差方差，且都达到显著水平;没有很大的标准误差;潜在变量与其测量指标间的因素负荷量值在0.5～0.95之间;整体模型适配度检验各项指标均达到理想水平(见表3)，这表示本文结构模型与实际数据相契合，模型的收敛效度佳。

由研究假设检验(见表4)可知，各假设p值均小于0.05，标准方差均为正值，90%的置信区间均不包括0，因此，假设H1、H2.1、H2.2、H3.1、H3.2均成立。

为了检验主体间信任程度和协作程度之间的中介效应是否显著，本文进一步运用AMOS软件中的Bootstrap程序进行检验，由表5可知，主体间信任程度对协作程度的中介效应显著存在，且中介效应为-0.051，总效应为-0.318，中介效应占总效应的19.18%，为部分中介，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两条路径的中介效应分别为0.01和-0.061。

3.2 变量间的直接效应、间接效应和总效应

由表6可知，从直接影响来看，主体间信任程度对协作实现方式使用程度的影响程度(-0.318)最大，对协作程度的影响程度(0.187)居中，对参与主体参与程度的影响程度(0.038)最小。其次，从间接效应来看，主体间信任程度只对协作程度具有间接效应(-0.051)，从总效应来看，对协作程度影响最大的变量是參与主体的参与程度(0.268)，其次是协作实现方式的使用程度(0.191)，最后是主体间信任程度(0.137)。

特别地，研究发现，主体间信任程度对不同参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度具有不同的间接效应(见表7)。其中，在对各参与主体(P1～P11)参与程度的间接效应中，主体间信任程度对新闻媒体(0.03)、宗教组织(0.03)、非政府组织(0.03)等主体参与程度的影响较大。在对各种协作实现方式(M1～M7)使用程度的间接效应中，就其影响系数(绝对值)而言，主体间信任程度对社会力量主导(-0.255)和市场机制主导(-0.261)的协作实现方式使用程度影响相对较大。

3.3 性别和收入的调节效应

为了区分上述假设在不同群体中的成立情况，以便对不同群体采取差别化的方案，本文进一步运用多群组分析法，选择性别和收入两个重要的个体或群体特征变量作为调节变量。结果显示(见表8)两分组数据均符合已有模型。在性别方面，男女群体中六组假设都显著成立，但路径系数大小不同。其中，在H1、H2.1、H3.1中，女性组的系数均远大于男性组，而在H2.2、H3.2中，女性与男性组相差不大，因此，整体来看，主体间信任程度在女性群体参与协作过程中的影响作用更大。在收入方面，低收入群组在各假设中的系数均大于其他群组，这说明主体间信任程度在低收入群体参与协作过程中的影响作用更大。

4 主要结论与政策建议

4.1 主要结论

本文基于内蒙古15个旗县草原治理的实证研究，运用结构方程模型，探讨了协作治理中主体间信任程度对协作程度的影响及其作用机制。具体而言，主体间信任程度 对协作程度的影响机制是一个复杂的体系，包括主体间信任程度对协作程度的直接作用机制，不同参与主体参与程度和协作实现方式使用程度的中介作用机制，以及性别与收入的调节作用机制。

第一，主体间信任程度与协作程度显著正相关，即主体间信任程度是合作的前提，高信任度的主体间有助于增 强主体间的合作意愿和动机，往往更容易采取合作行为[21]。

第二，参与主体的参与程度具有显著的正向中介作用，以新闻媒体、宗教组织和非政府组织等参与主体的中介作用最大。主体间信任程度能够促进参与主体之间的相互理解和学习，形成一致的价值观，从而更愿意投入时间、精力、资金和技术等。同时，参与主体的参与程度也正向影响协作程度。在我国草原治理中，由于各主体对共同资源的共同依赖程度影响了他们在地方资源管理纠纷治理中的参与程度[22]，因此，主体间信任程度对不同参与主体的参与程度影响不同，其中，对农牧民、家庭、社区、大众、政府、企业等参与主体的影响较小，而对非营利组织、宗教组织、专家学者、新闻媒体等主体的参与程度影响较大。

第三，协作实现方式的使用程度具有显著的负向中介作用，以市场机制主导和社会力量主导等协作方式的中介作用最大。主体间信任是一种相互平等的关系，是一种内在的约束机制，主体间信任程度越高，主体间的地位差距越小，从而降低了协作实现方式的使用程度;但协作实现方式的使用程度降低了，则其在接受、授权和动员参与主体积极参与方面的作用就受到削弱，从而会降低协作程度。在我国草原治理中，以地方政府为主导、以政策法规为主导、以自愿参与为主导等协作实现方式的使用程度受主体间信任程度的影响较小，而市场机制为主导、社会力量为主导等协作实现方式的使用程度受主体间信任程度的影响较大。

第四，性别和收入具有显著的调节作用。就性别而言，说明女性天然的感性特质和较强的责任感[23]，使其较男性而言更容易相信他人，也更愿意投入协作过程。此外，就收入水平而言，说明收入不同的群体对协作的需求程度也不同，影响着其价值判断和行为选择，其中，低收入群体对协作的需求更高。

4.2 政策建议

主体间信任是协作过程的润滑剂，在协作过程中起着信息简化作用和行为约束作用。基于以上研究，提出如下建议：首先，提高草原治理中各个参与主体的参与程度，尤其是非营利组织、专家学者、新闻媒体、国际组织、宗教组织等主体的参与程度，优化草原治理中的主体网络结构。目前，我国各主体的参与程度差别较大，鼓励非营利组织等组织积极参与协作过程，有利于集中其资金、技术、专业等方面的资源，从而提高治理绩效。其次，适当控制草原治理中不同协作实现方式的使用程度。协作实现方式的使用程度一方面能够提高协作程度，但另一方面也对主体间信任程度具有制约作用，因此，需要在发挥其促进协作作用的同时，促进主体间的平等。最后，对草原治理中的不同群体采取有针对性的策略，例如，由于男性和中高收入群体的参与积极性相对较小，因此，通过宣传教育，提高男性与中高收入群体的参与协作的意识，采取相应鼓励措施或优惠政策，使其积极参与到草原协作治理程中。

本研究促进了多元协作治理和信任等社会资本的理论完善，也为我国其他领域的协作治理实践提供了指导。当然，本研究仍具有一定的局限性。由于研究人力物力的限制，本研究仅对内蒙古15个旗县进行问卷调查，未来研究将扩大地区选择，以验证结论的外部有效性。

(编辑：李 琪)

参考文献

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作者：朱庆莹 陈银蓉 胡伟艳

第二篇：深入开展耕地保护工作 提升农业综合生产能力

耕地是支撑人类经济社会发展的一种重要土地资源,保护耕地不仅为确保粮食安全生产提供了资源基础,还直接关系所在国家或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。耕地是农业生产的基础,是最宝贵的农业生产资料,是农业持续发展的重要保障。随着我国人口增长和工业化、城镇化的快速发展,耕地数量逐步减少的趋势不可逆转,在这种情况下,为确保国家粮食安全生产,有效促进农业增效和农民增收,改善生态环境,只有不断加强耕地质量建设与管理,通过质量的提高来弥补数量不足。中低产田改造成高产田可以使单产提高10%,就相当于新增了相应耕地数量,在城市扩张、耕地数量减少的今天,无疑是个非常好的保护粮食安全生产的重要措施。

白城市作为吉林省西部重要粮食生产基地,耕地的作用十分重要,而耕地质量更是关系到粮食的产量,关注耕地质量也就是关注粮食生产问题。

1.白城市耕地现状

1.1耕地数量状况 吉林省白城市人均占有耕地少,并呈逐年减少趋势。人均耕地占有量逐年减少已成不可逆转的趋势。耕地后备资源匮乏,且开发成本趋高。随着农村工业化进程加快,白城市耕地资源特别是后备资源日趋紧张,原有的耕地后备资源已开发殆尽。

1.2耕地养分状况 白城市土壤类型分为11个大类,以黑钙土、草甸土为主。因土壤类型和施肥水平不同,各县(市、区)耕地养分状况及其变化情况存在较大差异。通过对耕地主要养分含量情况进行对比分析,一是耕层有机质含量呈下降趋势;二是耕层速效氮、磷含量有所增加;三是锌硼等微量元素含量不足,难以满足农作物生长的需求。

1.3耕地理化性状 耕土层退化。由于连作,土壤风蚀、水土流失严重;犁底层增厚。由于实行联产承包,土地分散经营,大马力的大、中型农机具锐减,耕翻整地深度不够;耕作层板结。由于玉米种植面积大且多年连作,米豆、米薯、米杂等良好的轮作制度不复存在,难以做到用地养地相结合。

2.保护耕地质量在白城市的主要做法

2.1测土配方施肥 近年来,国家把测土配方施肥技术作为提升粮食综合生产能力的重要措施,作为转变农业增长方式、实现农业节本增效的重要途径,作为保障粮食生产和农产品质量安全的重要手段。作为支农惠农的重大政策,白城市的测土配方施肥工作从2005年开始,至今已有7个年头。随着工作力度和财政投入的逐年加大,测土配方施肥推广面积在不断扩大,取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益,农民科学施肥的意识普遍增强,切实认识到了测土配方施肥的好处,采用测土配方施肥技术的积极性比较高,有效控制了盲目施肥、过度施肥现象的发生,减轻了由于施用化肥所产生的面源污染,遏制了农田生态环境的恶化趋势。现在全市测土配方施肥推广面积已达50万公顷,化验土样10万个,发放农民施肥卡10万份。肥料利用率提高了3%~5%,每年增产粮食近2亿公斤,农民增收1.5亿元,节约化肥490万公斤,节约成本690万元。

2.2增施有机肥 在推广测土配方施肥技术的同时,积极引导农民增施有机肥,以提高土壤有机质含量、改善土壤结构、培肥地力、提高耕地质量。近几年,虽然有机肥的施用量有了较大幅度增加,但有些地方领导和农民对有机肥的认识不足,积造有机肥的基础设施不配套,缺乏政府强有力的组织引导,有机肥积造完全靠农户自发,很难形成规模,而且技术比较落后,质量较差。这几年,我省出台了“增施有机肥补贴试点”政策,达到20立方米以上给予补贴10元,每公顷施用商品有机肥(有机质含量不低于30%)1000公斤以上给予补贴150元。这一政策的试点和全面施行,必将大大激发农民积造、施用有机肥的热情,对提高耕地质量将产生深远的影响。

2.3普及根茬还田技术 经过多年的宣传推广,加之翻地整地及灭茬机械的改良,白城市玉米根茬还田技术普及很快。在推广根茬还田的同时,还积极探索了秸秆机械粉碎还田等有效途径,但受收获习惯和大型农业机械缺乏的限制,现阶段秸秆还田还难以大面积普及。

3.耕地质量保护工作存在的问题与困难

各级政府及相关部门在耕地质量保护方面虽然做了大量工作,但由于受主客观条件的制约,还存在不少问题和困难。

3.1重视不够 耕地质量是农业生产能力的基础和核心。加强农业综合生产能力建设是促进粮食增产和农民增收、解决当前矛盾和促进长远发展的结合点,是抵御农业自然风险和防范市场风险、提高土地产出率和提升农产品竞争力的有效途径,是增强农业发展后劲、促进国民经济持续发展的重要保障。对此,各级政府虽然很重视,农民群众也有认识,但在实践中往往停留在口头上,缺少实实在在的政策措施,普遍存在重数量轻质量,重产出轻投入,重使用轻建设等问题。

3.2投入不足 一是近年涉及耕地质量建设的国家投入主要是农业综合开发项目,但资金投入额度小,只能采取“撒芝麻盐”的方式,远远满足不了实际需要,按每公顷改造费15000元计算,每年最多只能改造6000公顷左右,以这样的速度,白城市现有的中低产田还需改造30年以上(按白城市总耕地74万公顷的1/3计算)。二是近年涉及耕地质量监测方面的投入远远满足不了实际需求,市县两级土肥管理部门只能做一些简单的土壤理化分析,根本不具备应有的耕地质量监测手段。三是国家在田间基础设施建设上投入不足,地方财政能力有限,白城市各类田间基础设施比较落后的局面始终没有得到改善。灌区工程基本是70年代建成投入使用的,工程老化失修,大中型水库带病运行,致使水利工程难以发挥作用,农业生产仍是靠天吃饭。

3.3综合措施难以实施 培肥地力,提高耕地质量多是单一的项目,只是借助工程措施改造中低产田,对耕地内在的质量建设,难以提出明确目标。特别是增施有机肥、秸秆还田、耕地质量监测、农田污染防治等工作,国家缺乏必要投入,难以在面上推开。

3.4管理体制和相关制度不完善 《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《吉林省耕地质量保护条例》规定,“耕地质量建设的主管部门是各级政府的农业行政部门”,但农业部门在耕地质量建设计划安排、资金分配、项目管理等方面实际权限极其弱化。在项目规划、资金调配、工程实施等具体工作中,各部门之间有机协调和配合、资金整合不够,责、权、利分离,使有限的资金未能投入到耕地质量建设的关键环节,造成耕地建设的数量和质量难以得到保障。由于管理体制不完善,不仅在地力和田间基础建设上存在管理不到位的问题,在耕地环境建设的监督管理方面也比较薄弱,特别是随着工业化、城市化进程的加快和农药、化肥的盲目投入,农业的点源、面源污染日趋严重,工业废水和城市污水随意排放、城市垃圾和废弃物大量向农田倾倒、过度施用农药和化肥、畜禽粪便到处堆放、大量使用非降解农膜的现象屡见不鲜,导致耕地质量明显下降。白城市化肥常年施用量50万吨(折纯量为17万吨),施用强度接近730公斤/公顷,远高于世界平均水平。而且氮肥的利用率仅为30%~50%,磷肥的利用率仅为10%~20%,钾肥利用率仅为30%~50%,剩余的养分都残留在耕地中。全市每年农药使用量超标,使用强度为5.4公斤/公顷,利用率仅为30%,使耕层农药残毒含量越来越高。全市农膜使用量较高,回收率低造成土壤污染。因城市污水和废弃物污染仍很严重,给环境造成很大破坏,以至于造成污染后,难治理,耕地质量下降。

4.加强耕地质量保护与管理的建议

4.1加强培训 就耕地质量情况对农业管理部门工作人员对农业科技推广人员进行有针对性的培训,使农业技术推广人员对耕地质量保护提高意识。培训内容不仅包括《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《吉林省耕地质量保护条例》等,还可以涉及保护耕地的具体技术。充分发挥土肥科技在耕地质量建设中的作用,各级土壤肥料教学、科研和技术推广部门要加强合作,联合开展土壤改良与地力培肥、土壤退化与防治、污染耕地修复与防治、新型肥料研发与施肥技术推广、土肥技术标准制定、耕地质量检测和耕地质量预警系统等方面的基础理论与应用技术研究。结合“农业科技入户工程”的实施,加强技术培训,提高农民素质,促进土壤肥料科技成果转化。只有工作人员在指导农民具体保护耕地时具备丰富相关知识,才能更好把这项任务做好。

4.2加大资金扶持力度,实施项目带动战略 近年来,由于投入不足,国家改土项目的面积和质量难以保证,增施有机肥、秸秆还田、培肥地力、科学施肥、耕地质量监测、防治农田污染等重要工作进展缓慢。建立耕地质量保护与建设专项基金,用于耕地质量建设项目,同时要做好新增耕地的地力培肥建设。全面实施耕地有机肥增补工程,进一步组织实施平衡施肥行动,提高农业生产效益,改善农产品品质,保持和提高土壤肥力,促进农业可持续发展。

4.3实行耕地质量数字化的动态管理 建立不同地区地力数据库和监测点,运用地理信息系统、全球卫星定位系统以及现代测试技术,了解各地地力变化情况,密切关注耕地质量的动态变化,建立耕地质量评价制度和预测预警系统,为制定合理的施肥方案、耕地地力培肥措施、耕地质量管理提供资料,并为政府科学决策提供指导和服务。

4.4提高认识 加强耕地质量建设与管理对国家粮食安全生产和农民持续增收具有举足轻重的作用。只有各级党委政府把这项工作摆上重要议事日程,采取有力措施,才能尽快扭转农田生态变劣、耕地质量下降的局面,确保耕地的永续利用和生产力的稳步提高,达到农田生态环境与效益的和谐统一,实现农业可持续发展。这就要求各地严格落实相关法规,加大耕地保护宣传力度,实行科学规划,组织实施方案,落实责任部门,规划资金投入,为科学保护耕地进行因地制宜的制定地方性法规,建立符合本地实际的科学的促进耕地保护规划体系,做到保护耕地质量促进农业现代化和科学发展。

作者：石勇

第三篇：我国耕地保护对策研究

摘要：保障发展和保护耕地资源这个两难命题，历史性地摆在我们面前。通过严格的规划、落实.我国耕地减少速度得到了有效遏制。但是，粮食安全问题依然存在，耕地保护形势依然严峻，耕地保护的压力依然很重，守住18亿亩耕地红线依然面临很大挑战。作者认为，我国应当通过建立耕地保护的专门法律制度，节约用地、合理规划建设用地，加强耕地生态环境治理、提高耕地质量，积极稳妥开发、复垦、整理宜农荒地，推行耕地储备制度，加大破坏耕地行为的责任追究力度等路径，来达到耕地保护的目标。

关键词：耕地;耕地保护;资源

文献标识码：A

一、我国加强耕地保护的战略意义

在我国960万平方公里的国土面积中，耕地面积仅占三分之一，其中只有34%的耕地分布在平原、盆地，有66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，优质耕地比例较低，分布极不均衡，且坡地数量较大，耕地质量、数量劣势明显。特别是近年来耕地动态发展状况堪忧，虽然为保证粮食安全，我国提出了确保18亿亩耕地的红色警戒线。但是据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示，我国耕地面积近年来一直呈不断下滑之势，从1996年的19.51亿亩、2002年的18.89亿亩、到2006年的18.27亿亩、2008年12月31日的18.2574亿亩，这意味着，

“十一五”期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。随着近年来我国社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，进一步加剧了耕地数量的锐减，自然灾害、环境污染导致了耕地质量的下降;而土地需要承载的人口数量又在不断增长，生活需要、经济发展需求在不断增加。耕地于我国而肓，其战略意义显而易见。

耕地作为基础性资源，作为国人赖以生活、社会经济赖以发展的根基，如若锐减，穿透18亿亩的警戒线，我国的社会经济发展、粮食安全、社会安定都无从谈起。因此，面对当前城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地、资源消费快于生产等现实问题，耕地锐减与需求快速增加的矛盾，保障发展和保护土地资源的两难命题，历史性地摆在我们面前，我国耕地保护的战略意义毋庸置疑。

为此，我国在不断加大耕地的保护力度，完善其保护机制。《土地管理法》对耕地的征用、补偿、开发、复垦等建立了严格的管制制度，同步实施的《基本农田保护条例》，建立了较为完善的基本农田保护制度体系，《省级政府耕地保护责任目标考核办渤实行了省长作为第一责任人对本区域内规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负责的制度，加之我国全面实施的土地督察制度，到2008年度我国耕地面积净减少29万亩，比上年度净减少数量下降50%，创历年来的新低，耕地减少速度趋缓，怛我国耕地保护的紧迫性仍然未从根本上得到缓解。

二、我国耕地保护面对的挑战

社会经济发展离不开资源，耕地资源的消耗是无法避免的。在发展社会经济的过程中，耕地保护将面临着更严峻的挑战。

(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率

我国目前土地利用成本较低，投入较少的劳动和资本即可获得巨大的利润，致使人们不珍惜土地资源，城市化进程中大量占用耕地现象未得到应有的控制，甚至蔚然成风。在农村，一户承包经营几亩、且分散多处的耕地，这种小规模的农业承包经营，给耕地流转和集中带来诸多限制，不利于实现农业技术的进步，不适应现代农业发展的需要，直接影响耕地的生产效率。改革开放30年来，农村人口不断向城市转移，农村减少6000多万人口，耕地被撂荒和得不到保护现象较普遍，农村的一些村落萎缩，耕地不仅未被整理出来，村庄用地反而增加了2亿亩，这些地带多是耕地连片的平原地带。为此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特别是农村什么时候萎缩到什么程度，农村的土地能不能被整理出来，能整理出来多少土地，都是我们应当认真思考和解决的问题。

(二)耕地污染、退化现象严重

除了自然灾害毁损外，工业发展、矿山开采、简单的农业耕种对耕地保护都带来了诸多负面影响。目前我国土地资源还是大量地配置到工业中，为追求利润，工业生产中固体废物、工业废水、废气等不达标污染物的排放在不断增加，致使耕地质量下降、农作物绝产现象时有发生，受污染后的耕地退化、甚至变废。矿山开采忽视对土地的节约利用，土地复垦、复绿机制不健全，私采乱挖直接占有耕地，都直接导致了耕地的浪费和退化。近年来，面对农业生产资料的不断上涨，农业技术进步的缓慢，农业的生产率低下，农民耕种土地漫不经心，有些地区的耕地撂荒、质量退化，甚至被沙化，耕地生态环境在不断恶化。

(三)耕地开发、复垦、整理措施不力

我国耕地后备资源贮备有限，后备资源不能轻易开发、使用，需要由国家统一规划。这就要求必须将耕地开发、复垦、整理的重点放在对现有已利用的耕地资源的开发、复垦、整理上。但由于缺少配套的技术标准和政策措施，监管不到位，且土地开发、复垦、整理资金来源渠道过窄，挪用、不能及时兑现等现象时有发生，致使耕地在整理之后其质量等级不能及时得到确定，耕地的开发、复垦、整理不到位，耕地数量和质量得不到有效保障。

(四)社会转型加重了耕地的承载负担

在我国城镇化发展过程中，“大城镇化”的区域扩大态势明显。从农业社会向城市社会转型，即意味着土地资源的再次分配，再分配过程中虽然利益的兼顾与选择面临着诸多的挑战，但是实践中土地资源的分配方向则基本是单一的，依赖土地生存的农民“被城市化”的原因大多在于此。城市化进程中城市居民的安居问题的公众关注程度居高不下，城市建设用地供给增加的情况在短期内难以改变，耕地数量的进一步减少成为一个不争的事实。同时，面对日益高涨的房价，数据庞大的进城务工农民在城市安家还只能是一个良好的预期，返乡带来的农村人口老龄化，人口流动期间退耕导致的耕地退化，失地农民的社会保障等一系列社会问题仍将给我国的社会经济发展带来诸多不利影响，耕地承载负担日益加重的趋势仍将延续。

三、加强我国耕地保护的构想

(一)建立耕地保护的专门法律制度

我国目前在《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《国土资源部关于闲置土地处置办法》、《土地开发整理若干意见》等法律法规中，从土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征用耕地审批、非农业用建设占用耕地审批、占用耕地补偿、耕地开发复垦和增加有效耕地的土地整理等方面对耕地保护问题作了一系列原则性规定，这也使得我国近年来耕地的净减少数量开始下降。但是从我国耕地保护的整体形势上看，制度建设仍然相对滞后，也缺乏操作性。实践中，我国还是

多依赖中央政府的宏观耕地政策来进行调控，多倾向于耕地的数量安全，缺乏耕地的质量、生态、产权、文化等方面的关注，使我国耕地保护显现出制度建设的急迫性。

在我国现有的土地法律制度框架下，建议制定专门的《耕地保护法》，进一步明确耕地保护与占补平衡的立法宗旨，拓宽耕地的保护范围;明晰耕地的产权归属、相关主体的责、权、利，理顺所有权和使用权关系，特别是维护农民对耕地的承包经营权，解决耕地的所有权虚置问题，调动农民保护耕地的积极性;建立严格的耕地征收、补偿审查机制，严控各种占有耕地的行为;完善耕地开发、复垦、整理制度，构建保护耕地的补偿和奖励机制，实现耕地的永续利用;建立耕地环境监测制度，确保耕地质量;构建科学的耕地保护责任机制，提高全社会的耕地保护意识，有效防范和严厉制裁各种破坏耕地的不法行为。

(二)节约用地，合理规划建设用地

社会经济发展过程中，受趋利性价值观的影响，相关利益主体多关注耕地产出的收益性，则忽视耕地的资源性。当前，城乡建设用地是造成我国耕地数量快速下降的主要原因。

有数据统计，改革开放30年以来，农村减少了6,000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩;而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。在规划和用途管制的前提下，从节约用地大的格局来看，首先解决好农村建设规划问题，限制农村村庄用地扩大化，严格执行“一户一宅”的房基地使用制度，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设，加强对“空心村”、废弃房基地的整理，从源头上对占用耕地行为进行控制;其次，在城市化进程中走出盲目扩大区域建设的怪圈，改变“一刀切”的大城市建设思维，注重城市发展的科学规划，严格控制建设用地，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住，同时考虑通过放宽城市保障性住宅用地的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅;最后，通过土地使用税、房产税和累进税率等办法加强用地调节，减少用地。

(三)加强耕地生态环境治理，提高耕地质量

我国现有耕地中，高产田约占30%。中低产田约占70%，耕地质量不高、耕地质量总体呈下降趋势是我国耕地保护的又一严峻形势。除水土流失、沙化、盐碱化、贫瘠化、撂荒等对耕地质量和生态环境的破坏外，工业开发导致的重金属及其它有毒物质对耕地的污染、质量下降，土地开发整理复垦的耕地质量普遍较差是其中的重要原因。

数量保护是耕地保护的基础，质量保护、生态保护则是我国今后耕地保护的重点和支撑。在确保耕地保有量和基本农田保护面积的基础上，加强中低产田改造和高标准基本农田建设力度，培育和提高耕地的养育功能，改善耕地质量，加强耕地环境保护，改善农田水利条件和生态条件，防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化，防止污染，构造耕地生态系统，提高耕地生态功能。从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金建立耕地保护基金，专项用于耕地质量和粮食生产能力的提高，大力开展农业生态环境治理，使耕地占补平衡真正达到数量和质量并重，建设环境友好的耕地生态系统。

(四)积极稳妥开发、整理、复垦宜农荒地，推行耕地储备制度

据国土资源部估计，我国可开发耕地约1亿亩，但主要集中在生态环境较脆弱的西北和东北地区，通过复垦可以使我国工矿废弃地增加耕地资源1400万亩，通过土地整理可以增加耕地资源0.8-1.1亿亩。这就要求我国农村通过内涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在农村现有的土地上进行整理、开发、复垦，以增加耕地的面积，提高耕地质量，改善生态环境。通过建立严格的耕地整理、开发、复垦监管机制，明确监管主体、审查程序、验收标准、责任主体及方式，确立土地复垦年检制度，实现占补平衡。

我国耕地后备资源量仅为1.13亿亩，推行耕地储备制度在我国有着极其重要的现实意义。借鉴国外经验，根据我国农业发展规划，适时推出耕地储备计划，首先对于需要休耕的部分耕地予以补贴，对耕地实行短期保护;其次，根据退耕后的用途由农民同地方政府签订土地期限不等的退耕计划，对耕地实行长期保护。通过这种“休耕法”实现耕地的保护。美国在耕地保护中的“表土保留制度”，也值得我们借鉴参考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表层至少30厘米的耕土集中起来，然后运到别处造地，以确保耕地肥力和耕地面积，建立耕地后备资源。

(五)加大破坏耕地行为的责任追究力度

耕地保护问题已经不单纯是政府的职责，也是公众应有的意识和责任。目前我国土地违法违规行为虽然呈现了总体下降趋势，但2008年度国土资源部卫星遥感图片执法检查的172个城市中，平均违规违法占用耕地为建设用地面积的14.4%：172个城市中有46个城市违规违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例超过15%这一“问责红线”。我国违法占地现象之所以屡禁不止，很大的原因就在于破坏耕地行为的法律责任机制不完善，特别是存在着执法不利的问题。大量建设用地“未批先用”、“少批多用”、“批而未用”等违法现象突出，法律责任不明确，责罚不到位，违法成本低，执法不严等一定程度放任、默许了土地违法行为的发生。加强非法占用耕地的违法责任单位及责任人的严厉处罚，使其违法成本远超出现行征地相关税费及补偿安置费用的总和，使耕地红线真正成为一条高压线，才能真正体现出法律的威慑力，达到保护耕地的目地。

目前在土地执法过程中，懒政思维严重，不作为或慢作为，导致打击违法用地不利，一些基层政府为招商引资、出政绩，支持、默许土地违法的现象大量存在，违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。为此，我国土地执法需要继续保持高压态势，坚决遏制违法违规征占土地的势头，狠抓重大、典型的违法案件的处罚，以做效尤，警示公众。触犯刑律的，严格按照司法程序，移送公安机关，由司法机关依法追究其刑事责任。

作者：侯丽艳 任 杰 姜琳洁