农村医疗制度法律审视论文

2022-04-26

摘要：农村最低生活保障法律制度的建立，对于我国贫困线下的人民生活起到最基础的保障，对解决贫困问题意义重大。目前我国农村最低生活保障制度无论在规范化程度还是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它在全国建制时间不长还存在很多问题。完善我国农村低保制度的对策有：准确确定农村低保对象；健全农村低保的法律法规；合理制定低保标准；增加低保资金投入等。下面是小编精心推荐的《农村医疗制度法律审视论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

农村医疗制度法律审视论文篇1：

国外立法对我国农村医疗保障制度的启示

摘要：我国是农业大国，农村人口占全国总人口的百分之70到80，大多数农村人口收益低微， “看病难、看病贵”的问题非常突出，因此，对广大农民健康的关注以及农村医疗保障改革，已经成为我国社会保障体系建设的重中之重。在“新医改方案”出台的大背景下，通过比较外国相关法律制度，对我国农村医疗保障的现有制度和不足进行研究与分析，提出进行改革和完善的对策，从而切实维护和保障广大农民的权益，落实宪法和法律的要求。

关键词：农村医疗保障；比较；立法

2009年4月，我国《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》（简称“新医改方案”)正式出台，提出了要建立覆盖全民的基本医疗保障制度的总目标，并且明确规定了政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。根据“新医改方案”提出的新型农村合作医疗制度的规划，在3年内，新型农村合作医疗制度的参保(A)率将达到90％以上； 2010年，新型农村合作医疗制度的补助标准提高到120元／年/人，增幅为50％，新型农村合作医疗制度的最高支付限额，逐步提高到当地农民人均纯收入的6倍以上；基本公共卫生服务经费标准到2011年将不低于20元／年/人，完成中央规划支持的2．9万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，每个县1-3所，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。虽然“新医改方案”的实施会使农民参合覆盖面达到了一定规模，但我国农村医疗保障制度在根本上依然存在着诸多问题，如果这些问题得不到解决，我国农村医疗保障改革的进程将会受到严重影响。因此，实行农村医疗保障制度的法制化，加快农村医疗保障制度建设，实现农村医疗制度的跨越性发展，已经成为众望所归。

一、我国现行农村医疗保障制度的缺陷

（一）政府职能缺失

政府作为国家行使行政管理职能的机构，承担着行政决策的责任。世界任何国家的政府，无论是在本国医疗保障体制的建立与运行中，还是在医疗保险资金提供上，或是在国家医疗保障制度的设计、管理、监督等方面都起到举足轻重的作用。作为农村社会保障制度的重要组成部分，农村医疗保障制度无论从制度构架还是组织运行，都离不开政府的支持和扶助，这已经从我国农村合作医疗的曲折发展历程中反复得到验证，尤其是当前的新型农村合作医疗制度的推广工作，更显示出政府作用的不可或缺性。

笔者认为，新型农村合作医疗制度作为一项政府主导下的医疗保障制度，具有明显的公共产品的特质，政府提供公共服务的最基本手段就是制度的供给，政府在新型农村合作医疗制度的建立和发展上有着不可推卸的责任。然而就我国目前的情况来看，政府对农村医疗保障的财政支持力度严重不足。尽管中央政府已明确表示将对农村医疗给予资金扶持，但关于扶持比例是多少、资金如何到位等这一系列问题缺乏相应的责任规范和制裁办法。在实际运作过程中主要是依赖地方政府的行政手段来推进的。再加上由于缺乏强有力的监督机制来确保政府为农村医疗保障投入配套和充足的经济资源，致使政府投入资金常常不能到位。由于新型农村合作医疗制度从本质上属于农村社会医疗保障制度，只能由作为社会代表的政府出面向所有社会成员供给社会医疗保障制度，从而达到资源配置的最优化，实现公众健康利益的最大化。因此，政府在新型农村合作医疗制度的设计、推广及具体的实施上，其角色的定位以及职能的健全起到至关重要的作用，并且应在综合性农村医疗保障制度体系构建的法律保证、出资扶助、运行监督和部门协调等环节中有所作为。

（二）监管机制缺失

对于我国的目前不完善的农村医疗保障制度而言，需要国家和社会长久的、有效的监督和管理。首先，我国缺乏对医疗机构的监管。当农民出现医疗问题时，最早接触的是医疗机构，医疗是一种专业性较强的技术性服务，使得某些医疗机构为了获取更高的利润而要求病人购买价格昂贵的药品，对无力支付费用的病人采取拒绝治疗或者让其提前出院等做法。目前，在我国农村地区也大量充斥着私营医疗机构和人员，很多原来公有的卫生院(所)在市场化改革中也变成了私人承包经营，利益的驱动导致假医假药、乱收费等现象充斥农村医疗市场。其次，缺乏对卫生行政部门的监管。卫生行政部门是医疗管理权力的执行者，其行政能力的质量直接关系着医疗保障制度发挥作用的大小。如果对卫生行政部门监管不力，必将导致社会医疗体系的混乱以及腐败的滋生。再次，缺乏对地区社会保障部门的监管。社会保障部门被誉为公民生存基线的掌握者，把持着诸多方面的社会保障资源，这就更需要对地区社会保障部门的行为进行有效的、透明的监管和管理。

（三）法律保障缺失

我国农村医疗保障法律制度建设整体滞后，我国至今为止尚没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律或法规。尤其在农村医疗保障的立法价值取向、政府职能定位、资金筹集方式、法律实施与监督机制等方面存在许多不足。 2002年，国家颁布了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》， 2003年，卫生部、财政部、农业部联合颁发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。需要指出的是，前面提到的《意见》和《指导意见》都是由国务院相关部委制定的、带有强烈行政管理色彩的政策性文件，而国务院制定并组织实施的《突发卫生事件应急机制》等行政法规只涉及农村医疗保障制度的单个层面。因此，以上立法都还是停留在行政法规、规章的立法层面上，其内容都过于简略，随意性大，法律效力也相对较低，这就容易导致法律规定的不确定和适用时的困难。

二、外国农村医疗保障制度的实践

英国是最早实行全民医疗保险的国家，其国家医疗保险类型最具代表性。英国医疗保险服务的原则主要体现为：第一，要对每个公民(包括农民)提供广泛的医疗服务；第二，卫生服务经费大部分从国家税收中支出；第三，卫生服务体系由社区初级服务、地区医疗服务和中央医院服务三个级别组成。1948年，英国通过了《国民医疗保健服务法》，实行对所有医疗机构的国有化改革，即医疗机构的医护人员是国家卫生工作人员，公立医院占全部医院总数的95%，包括综合医院和专科医院。1964年，英国颁布了《国家卫生服务法》，规定凡是英国公民，无论其有多少财产，均可免费享受公立医院的医疗，患者只需付挂号费。目前在英国医疗总费用中，来自政府税收的费用约占79%，其他费用来自社会保险缴费、患者自己负担的医疗费用以及其他收入。

美国是实施商业医疗保险模式的典型代表。在美国，80%以上的国家公务员、私营企业雇员和农民都是商业保险制度的参加者。美国商业医疗保险的主要模式是：医疗保险主要由市场经营和管理，政府只负责老年人和贫困者的医疗保险。保险经费主要由个人和企业负担，政府基本不负担。该模式的主要缺陷是社会公平性较差，还有相当多低收入的小企业雇员、个体劳动者和农民家庭享受不到医疗保险。

日本的农村医疗保险在20世纪30年代就已经有所萌芽，战时颁布的《国民健康保险法》开始把健康保险的范围普及到农民。《国民健康保险法》的宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题，缩小城乡之间和企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。1959年，日本农民医疗保险制度正式建立，其中医疗保险基金的大部分来自政府补助，个人只交纳少部分保险费。1961年，日本进入了全民医疗保险的时代。日本的医疗保险体制分为雇员健康保险和国民健康保险两大类。雇员健康保险制度的适用对象主要是全国拥有5人以上的企业的雇员及其家属，均被强制加入雇员健康保险；国民健康保险以区域为单位，由各个基层地方政府负责管理，其对象为农民、个体经营者、无业者和不能享受雇员健康保险的退休人员以及上述三等亲以内的抚养家属。除了上述保险外，日本农民互助保险组织的存在也大大减轻了农民的医疗负担。

韩国政府比较重视农村的社会保障，其医疗保险制度覆盖全体农民。1963年，韩国颁布了第一部《医疗保险法》，实行自愿性保险，参保人数不多。从20世纪70年代后期起，韩国开始实行强制性保险。1981年，在农村进行第一批试点， 1988年，开始在全国农村强制实施，覆盖率为90%的农民， 10%的贫困农民由政府提供医疗救济费用。然而韩国并没有专门针对农民的医疗保障制度以及单独的医疗保障法律，农民的医疗保障从属于整个韩国的全民医保体系。韩国在发展农村医疗保障制度上采取的是先城市后农村的方法。在1960年之前，韩国农村的医疗保障几乎是空白。20世纪90年代后期，农民已经和别的阶层一样被完全纳入到社会保障的各个范围之内，逐步建立了覆盖整个社会的医疗保障体系。

泰国针对农民及流动人口而推行的是一项全民医疗服务计划名为“30铢计划”。它是由中央财政按照一定标准，将资金预拨到省，省卫生管理部门再分配给相应的医疗卫生机构。参与本计划的国民到定点医疗机构就诊，无论是门诊还是住院，每诊次只需支付30铢的挂号费(对收入低于2 800铢的农民可予以免缴)，即可得到一系列的医疗服务：第一，预防保健，包括体检、计划免疫、妇幼保健及艾滋病预防等；第二，门诊和住院服务，包括医学检查、治疗及《国家基本用药目录》规定的药品和医疗用品；第三，不多于2次的分娩；第四，正常住院食宿；第五，口腔疾病治疗等。

印度自1947年独立以来，一直在致力于构建免费的农村医疗保障制度。现有的印度农村医疗系统包括四个层面：村卫生中心、初级卫生中心、社区卫生中心、地区医院。村卫生服务中心主要负责母婴健康、计划生育和预防接种，也发放一些非常基本的药品。初级卫生中心很像中国的乡镇卫生院，但是没有病床，较为严重或需要住院的病人只能送往社区卫生中心或地区医院。社区卫生中心和地区医院类似于中国的县医院和地区医院，其设施和医护人员配备相对较为齐全，一般只接受社区卫生中心转来的无法处理的病人。新政府上台后出台的2005-2012年“全国农村健康计划”，提出了一系列旨在加强现有农村基层医疗机构的措施：将卫生医疗预算提高到GDP的2%-3%；要求地区政府根据“全国农村健康计划”制定“地区健康计划”，包括医疗、卫生、供水、营养等各个方面的内容，以全面提高农村地区的医疗服务条件和医疗服务水平。另外，印度还大力推行面向非正规产业和非正规就业者的医疗保障制度。

三、借鉴国外经验，完善我国农村医疗保障制度

综观外国的农村医疗保障制度，可以看出各国在建立农村医疗保障体系时都充分考虑了本国的经济社会实际，其中有诸多值得我国借鉴的经验。

(一) 进一步加强政府在农村医疗保障中的责任

如同英国政府一样，我国政府首先应明确农村医疗保障制度的定位，并将其纳入到国家社会保障体系当中。首先，可以鼓励私营医院参与到国家公共卫生服务中来，调动一切可以利用的资源为我国农村医疗保障制度服务；其次，政府应利用各种途径多渠道筹集农村医疗保障资金，例如引导社区、企业、慈善机构、外资机构及个人的捐助，尤其是在发达地区提倡和开展社会捐助行为，充实农村合作医疗基金。还可以将农业税转化为农户社会保障税，征收后进行专户储蓄，专用于农民养老和医疗保障方面。再次，我国政府要加大对公共卫生的投入，目前公共卫生服务体系比较薄弱、服务能力有限，一些重大传染病、地方病、职业病没有得到有效预防。

(二) 建立完善的监管机制

只有建立公正独立的农村医疗制度监督机制，才能对合作医疗筹资、组织、管理等各环节以及各方主体的行为进行监督，从而确保新型农村合作医疗制度能够顺利运转。监督机构应当定期审查各定点医院对参合农民采取的医疗方案或医生开具的处方单，重点审查药品的选择和用药量、大型设备检查的必要性、新特药和自费项目的控制情况以及是否存在诱导性住院等。同时进一步加强对农村医疗市场的监管力度，严格农村医疗机构、从业人员、医疗设备等方面的准入审批权，依法取缔非法行医、无证生产经营等违法活动。政府还应统一规定或限制药品的使用范围和医疗价格，如果超过此限制条件，医院就应受到质询，或对超过的部分，医疗保险机构不予报销；尝试按疾病类别规定医疗费用限额，实行医院费用总量控制等。

(三) 建立多层次、多形式的农村医疗保障制度

就目前农村医疗的保障制度的现状而言，我国应建立多层次、多形式的医疗保障体系。在中国不同地区，广大农村在很长时期内人均收入和医疗支付能力持续处于较低水平，维护“低水平，广覆盖”的合作医疗是农民基本医疗需求的保障。因此，可根据各地实际情况，选择不同的农村医疗保障模式。同时，还可以建立补充医疗保障制度作为基本医疗保障制度的补充。鼓励农民通过农村专业合作组织、专业协会等为会员集体投保等方式解决医疗保障问题，在东部沿海农村及城市郊区等富裕地区，农民还可以自愿寻求商业保险的保障，以满足他们不同层次的医疗保障需求。需要指出的是，建立农村医疗救助制度也十分必要。这是专门针对于经济欠发达地区建立的特殊医疗保障制度，资助贫困农民参加新型农村合作医疗，可有效缓解因病致贫和因病返贫等现象。

(四) 进行城乡资源整合，优化资源配置

在建立多层次、多形式的农村医疗制度的同时，还应当注意资源的优化整合，避免浪费，努力使城乡卫生资源配置倾向公平，扭转卫生发展“重城轻乡”的思想和做法。目前，全国的医疗资源70％以上集中在城市，医疗卫生领域的高新技术，先进设备和优秀人才都集中在大城市大医院。普通农民得了病在当地得不到有效治疗或者不信任当地的医疗机构，只能投奔大城市大医院。因此，需要重新配置城乡医疗资源，减低农村医疗费用，扭转医疗卫生资源“规模失控”与“资源短缺”的不平衡局面。可鼓励城市“三甲”医院积极在周边农村地区开设分院，输出优秀医疗人才资源。

(五) 加强立法，为农村医疗保障制度提供法律支持

法律可以保证制度的稳定性和权威性，避免制度的随意性，增强制度的可信赖性。而且上升到法律层次，使农民对农村医疗保险的认识会有提高，大大增强其对保险的信任程度。自1884年德国首先制定《疾病保险法》以来，世界各国的医疗保障制度立法工作纷纷兴起。例如日本，除了《国民健康保险法》外，还制定了其他一系列相关法律法规，以保障农村医疗保障制度的发展。而且，日本的国民健康保险在整个管理经营监督过程的每个环节都有法律的制约，法律制约的效应远大于权力制约效应，保证了机构运行畅通无阻。

然而，我国至今为止尚未制定一部全面调整医疗保障社会关系的法律，在这方面缺乏一套可依据的具体标准。笔者认为，应尽快制定我国的《医疗保障法》，将与农村医疗保障制度有关的立法纳入其中，首先要做的就是提升相关地方立法的力度。农村医疗保障制度的建立，涉及到中央政府和地方政府财政支持，涉及到税费改革及中央与地方财权划分等复杂的问题。中央政府主要是宏观调控，平衡地区间的医疗保障状况，地方政府则是解决好当地的医疗保障问题。在国家立法和地方立法上，前者应该从大层面上充分考虑情况，制定符合大发展目标的农村医疗保障法律；后者则显得灵活一些，可以根据地方具体经济发展水平、农村医疗保障覆盖率等方面的因素考虑制定法律法规，可以在财政责任、统筹级别、医疗补助等方面保留合理的差异性。

需要指出的是，立法时应重点考虑城乡差距因素，解决地域不平衡性所造成的农民负担。新型农村合作医疗制度虽主要在农村推广，但城乡这种二元地域对抗机制，存在着此消彼长的不平衡性。据调查显示：占我国人口总数70％的农民享有的医疗财政补助仅为总补助的30％，而人口数不到30％的城镇居民却占用了多达70％的医疗财政支出。这种保障权利分配的地域不平衡性导致了广大农民不断陷入“因病致贫，因贫致病，因病返贫”的恶性循环中。如果这一问题得不到解决，法律对此没有任何价值倾向，那么我国农村医疗保障立法便失去其生命力和价值性。

结论

完善我国农村医疗保障制度是是一个相当复杂的问题。在我国由于区域经济发展很不平衡、政府职能缺失、财政投入不足、医疗资源结构不合理，加之农民对农村医疗保障制度的认识有限导致了现今我国农村医疗保障困难重重。因此，只有进一步完善政府职能，拓宽资金筹集渠道，严格监管并进行专门性的立法才能有效推动我国农村医疗保障制度的发展，才能真正的促进社会公平，改善民生。

参考文献：

［1］张维龙.综合性农村医疗保障构架的制度分析［J］.中南财经政法大学学报， 2007(2)：20-24.

［2］程吉生.我国农村医疗保障制度的法律审视与思考［J］.求实， 2006（2）：92-94.

［3］丁少群，高海霞.国外农村医疗保障模式的比较研究［J］.生产力研究， 2006(12)：166-167.

［4］孟令芸，李士雪，徐缓，张英杰，刘晖.日韩两国农村医疗保障制度对我国新型农村合作医疗制度的启示［J］.中国卫生经济， 2009（12）：105-107.

［5］G Carrin， M Desmet， R Basaza.Social Health Insurance Development in Low—Income Developing Countries：NewRoles for Government and Nonprofit Health Insurance Organizations in Africa and Asia［R］.The United States of America Library ofCongress Cataloging—in—Publication Data， 2001.

［6］RansonKent， JowettMatthew.DevelopingHealth Insurance in India：Background Paper，Prepared for Govt of India Work-shop on Health Insurance［R］.New Delhi，2003.

［7］唐德龙，冯英.我国农村医疗社会保障中的政府责任分析［J］.北京科技大学学报（社会科学版）， 2005(1)：36-40.

Enlightenment of Foreign Legislation on Rural Medical Security System in China

Lin Jing

(Department of Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou 510006, Guangdong, China)

keywords: rural health insurance; compare; legislation

（责任编辑：邓泽辉）

作者：林晶

农村医疗制度法律审视论文篇2：

我国农村最低生活保障制度的现状研究

关键词：农村最低生活保障制度；低保；现状成因

一、低保相关概念

“农村低保户”是农村最低生活保障户的简称，它一般是指家庭年人均纯收入低于农村最低生活保障标准且已经纳入农村最低生活保障范围的家庭。所谓最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。农村社会保障制度是稳定农村社会、保障农民基本生活的一项基本制度。从1994年在山西省民政局在阳泉市开始试点，到现在农村低保在全国各地全面展开。我国农村低保制度经过多年的探索、发展，取得相当可观的成绩，例如保障人数增加、保障金标准提高等。

二、低保现状

在20世纪90年代以来，我国一些地方特别是东部发达省份，开始探索建立农村最低生活保障制度，90年代末，我国的部分地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。从1992年山西开展农村最低生活保障试点后，我们经过了15年的艰苦探索，于2007年6月国务院召开了农村最低生活保障工作会议并且于2007年7月下发了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》（国发[2007]19号），这样农村最低社会保障制度就在全国正式建立了，是农村社会保障制度建设的一个历史举措，同时解开了法制建设层面的新篇章。农村最低生活保障制度的建立标志着我国政府已全面投身到最低社会保障的建设中，广大劳苦人民的生活将得到基本的保障。通知下发后，2007年底，我国的31个省和自治区，直辖市都纷纷出台了农村最低生活保障政策。有1 407.7万户3 100.9万人纳入农村最低生活保障的制度范围，全年投入农村最低生活保障资金75.6亿元，全年人均保障标准为1 032元，月人均补差30.8元。在以后的实践中，农村最低生活保障制度使农村的社会保障政策走入到一个新阶段，对农村的贫困问题，做出了有效的解决。

总体看，农村最低生活保障框架基本确立，管理制度逐步健全，组织机构基本形成、人员队伍陆续到位，农村最低生活保障体系基本建立。

三、建立农村最低生活保障制度的意义

农村最低生活保障法律制度的建立，对于我国贫困线下的人民生活起到最基础的保障，对解决贫困问题意义重大。

首先，农村最低生活保障制度的建立，加大了保障的力度，构筑了农村最后一道安全网。维持基本生活是社会救助最原始、最基本的功能，即是对贫困主体提供衣、食、住、行等必需的生活条件，保障他们基本的生存。对处于最低生活保障标准之下的贫困群体实施救助，让每个贫困人口能够维持最低的生活标准，也就是维护了农民作为公民，他们所应当享有的基本的生存权利，就这一点，具有非凡的意义。

其次，农村最低生活保障制度的建立，缩小了贫困差距，缓解了农村的社会矛盾，对消除不安定因素起到了积极作用。农村的贫困人口的最低生活得到保障，对于社会稳定作出了贡献，邓小平曾指出“农村人口占我国人口的80%，农村不稳定，整个政治局势不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困”[1]。只有社会稳定了，经济和社会才会不断向前发展，社会要稳定，农村首先要得以稳定，三农问题一直是我们社会主义建设的关键，受到广泛的关注，所有农村最低生活保障的建立为三农问题的解决，奠定了一个安定稳定的基础。

最后，农村最低生活保障制度的建立使我国农村社会保障体系更加的完善。张秀兰和顾昕教授认为，从国际背景下审视目前中国农村最低生活保障制度，“可以说，中国以最低社会生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系，在制度框架上已经同发达国家接轨，在亚洲发展中国家无疑取得了领先地位。”[2]当前，农村五保户供养、农村医疗救助与农村最低生活保障构成了农村社会救助制度框架的主体。在这其中，农村最低生活保障制度是农村社会保障体系中的基础，把它建设好，为农村社会保障体系更好的建设奠定了根基。

四、农村最低生活保障制度现存的问题

2007年至今，农村最低生活保障制度无论在规范化程度还是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它全国建制时间不长还存在很多问题。

1.难以准确界定低保对象

农村居民最低生活保障制度，原则上以农村全体特困居民为对象，凡生活水平低于最低生活标准的特困农民都应得到保障。包括无劳动能力、无生活来源、无法定扶（赡）养义务人或无法定扶（赡）养义务人的未成年人、老年人；因疾病、残疾或其他种种原因造成特困的人。有的地方甚至還规定，由于好吃懒做、游手好闲等各种非正常原因导致家庭困难的不能列入最低生活保障的范围，可见低保对象的类别很多。在此基础上，保障对象的家庭收入来源也十分复杂，计算保障农户的家庭收入并不容易，特别是其土地与家庭养殖业之外的收入很难确定，运用统计测算的方法在实际操作中费时费力而且结果不理想。由此可以看出，审定保障对象是非常复杂、细致重要的工作，然而在现实中，“人情保”现象也是普遍存在的，就更加难以准确界定低保对象。

2.立法的滞后

目前农村居民最低生活保障制度的法制化、规范化水平还不能令人满意。各地虽然颁布了一些法规、条例和规章，但大多是单项的、功能单一、缺乏力度，没有形成有机的法规体系。至今，全国性的《社会救济法》迟迟没有出台，还没有一部完整规范的法规。立法的滞后，造成了社会救济管理上的不规范，救济对象把握不准、救济标准高低不一、救助经费分配不公等现象时有发生。

3.保障标准偏低、保障范围较小、实际覆盖面有限

由于地方财力有限，总体来看将保障标准压得很低。在现行物价水平下，难以有效地保障这些对象的基本生活，很多农村低保对象生活境况依然很艰难。再次，很多地方由于资金的有限，在制定农村最低生活保障标准时，不是“量体裁衣”而是“量布裁衣”，根据经费来制定低保标准和保障的人数，没有进行科学的测算，带有很强的随意性，没有根据当地贫困农民的具体情况作出准据的标准制定。这些就导致了低保保障范围较小和低保覆盖面的有限。

4.关于保障资金存在的问题

明确而又稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障制度的必要条件，保障资金没有落实，制度订得再好也难以实施，保障对象就得不到实际好处。由于中央财政目前没有设立该项资金的专项预算科目，在实施中，都是由地方财政主要是市、县、乡、村四级按比例分担，那么在资金筹集中存在这样一个矛盾，就是经济比较发达的地区，地方财政和村集体财力都比较强，需要救助的人数也不是太多，救助资金和物资基本能到位。但在经济不发达和落后地区，地方财政困难，保障资金的筹集和到位十分困难，而且，越是经济不发达的地方，贫困人口越多，救济面越大，需要的资金越多，贫困地区的农村居民最低生活保障制度很难真正落到实处。

5.低保实施中存在的监督约束问题

“人情保”、“关系保”现象在农村低保制度的推行中屡见不鲜。部分农村居民为了领取保障金，瞒报财产使用各种不正当手段来争取领取低保的名额。导致农村低保制度养了一些懒汉，没有切实落到实处。一方面由于现行的低保制度在实施的过程中还存在一些不足，让懒汉钻了制度的漏洞，另一方面，在农村，农民的法律意识和维权意识相对淡薄，在面对确定低保对象有失公允的状况下，往往采取默默忍受的态度。这些因素就阻碍了农村低保制度的健康、有序的实施，归其原因，还在于我们广大的农村地区，在实施农村最低保障制度的过程中，没有有效的监督约束机制，没有一个客观公正的环境。

五、完善我国农村低保制度的建议和对策

1.准确确定农村低保对象；健全农村低保的法律法规；合理制定低保标准；增加低保资金投入

审定保障对象是十分复杂的，准确到位的确定低保对象，才能将政府财力保障落到实处，因此应该建立一套准确统计和测算农民家庭年收入的方法。可以将农民的家庭收入细分为：种植收入、养殖业收入、加工业收入、各种劳务收入、各类救济补助、接受的抚养费、赡养费和义务兵优待金等其他收入，然后分类进行统计测算，规范公正的确定低保对象，并辅之以村民大会的评议监督，可以提高农村居民最低生活保障工作的科学化、规范化管理水平，保证这项工作健康的进行。

2.健全农村低保的法律法规

我国农村低保立法的滞后，已严重影响了农村最低生活保障制度的发展，完善法规体系是农村最低生活保障制度建设中一项紧迫而重要的工作。要建立完善的法律法规体系，健全农村居民最低生活保障制度的法律法规。要加强立法，将最低生活保障管理逐步全面纳入到法制管理的轨道之中，切实做到有法可依。同时，还要加强农村行政执法人员的素质建设，提高执法水平，增强执法的能力，在法律的范围内，避免“人情保”“关系保”现象的发生。

3.合理制定低保标准

我国各地之间的经济发展水平差异较大，各个地方在制定農村最低生活保障标准时不能一刀切，不能急于求成，应从实际出发，有计划有步骤地进行，根据各自的实际情况制定出最低生活保障的标准。在认真调查研究的基础上，根据自身的实际情况测算出最低生活保障标准，适时的调整标准，切实维持对象的基本生活水平。调整标准，首先要根据经济发展、消费结构和物价水平的变化，确立合理的标准，同时扩大范围，努力做到应保尽保，在救济的同时，关注农民的自救，做好“输血”工作，同时积极引导农民自身的“造血”能力，以低保制度为跳板，切实解决农民中存在的贫困问题。

4.增加低保资金投入

资金是保障，没有必要的资金，社会救助工作就不可能开展起来。农村最低保障制度之所以在这短短几年内成为农村社会保障的主体制度，其关键在于中央政府对农村最低生活保障制度的重视与承诺，中央财政对农村最低生活保障制度的介入。同时，由于我国农村最低生活保障制度目前仅仅是建制初期，农村最低生活保障标准与水平还很低，所以国家的财政还需要源源不断的支持，为低保制度的不断完善，提供基础的资金保证。同时，可以考虑在县级以上政府建立最低生活保障资金的调剂金，倾斜投入经济落后、集体财力不足、救济人口较多的地方。

参考文献：

[1]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：149.

[2]中国农村最低生活保障制度研究[EB/OL].http：//www.doc88.

com/p-093900481361.html，[2006-09]

（责任编辑：许广东）

作者：郭丹

农村医疗制度法律审视论文篇3：

法治视野下我国弱势群体的行政救助

摘要：在现代法律文明下，弱势群体的生存现状能反映一个国家的文明程度。我国已建立起以基本生活救助制度、专项救助制度以及临时救助制度为内容的行政救助体系，但不管是行政救助体系本身还是具体的实践都面临诸多问题。本文尝试从法治视野审视我国弱势群体的行政救助，分析我国行政救助制度存在的问题，并提出解决方案，以期对行政救助相关问题的解决有所帮助。

关键词：行政救助；弱勢群体；权利保障

严格来说，行政救助原本并非一个专业的法律术语，而只是国内行政法学者们在研究国外行政法相关理论的意译词。目前，行政法学界对行政救助的概念尚未达成统一共识，但学者们的观点大体可被划归为广义的行政救助和狭义的行政救助两个层次。广义的行政救助范围极其宽泛，包括行政主体对生活贫困者在医疗、卫生等方面的基本生活保障，行政主体对个人、组织、群体的经济上或非经济上的鼓励、扶持等，甚至还有学者将行政主体为公民提供的公共设施等公共服务也纳入行政救助的范畴。狭义的行政救助指，依据法律法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象给予一定的物质救援和帮助。随着社会的进步和经济的发展，上述广义和狭义两种观点都存在一定问题：广义的行政救助将行政主体提供公共服务等公共管理行为纳入行政救助的范畴显然与行政救助本身救援、帮助的特性无太多关联；狭义的行政救助仅将救助的形式限定在物质帮助范畴又过于狭窄，从与时俱进的角度出发，行政主体对特定主体非物质上的帮助乃至文化上、精神上的救助都可能成为行政救助的形式。笔者认为，行政救助指依据法律、法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象或者特定情况下处于困境的公民给予物质利益、与物质相关等利益、人身权利、精神文化等方面救援、帮助的具体行政行为。

2002年3月朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议所作的报告中指出“对弱势群体要给予援助”，这是我国第一次以官方形式使用“弱势群体”一词。从行政救助的性质看，行政救助是当某些社会成员的生存现状在社会生活水平之下且其生存权面临威胁时政府采取的一项保障制度。行政救助的性质决定了行政救助的对象为弱势群体，这一群体大致分为两类：一类是常态下的特定对象，如老年人、残疾人、妇女、儿童、城市失业人口、下岗工人、农村贫困农民等；另一类是特定情况下非常态的救助对象，如遭受自然灾害、突发意外事件等的公民。

一、我国弱势群体行政救助之现状

依据内容划分，我国对于弱势群体的行政救助可分为3大类：第一类是基本生活救助制度，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助3项内容；第二类是专项救助制度，包括医疗、教育、住房、就业4方面的救助；第三类是临时救助制度，临时救助是行政救助各项救助的兜底。①

（一）基本生活救助制度

第一、最低生活保障。最低生活保障制度分为两大类，一类是城市居民的最低生活保障，另一类是关于农村的最低生活保障。我国1999年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》是我国城市居民全面开始享有最低生活保障的标志。2007年7月国务院下发的《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定了我国农村的最低生活保障。

第二、特困人员供养。特困人员供养，是对特定人群进行的行政救助，包括老年人、残疾人、未成年人、城市流浪乞讨人员等特殊群体。《老年人权益保障法》规定了对城市老年人和农村老年人的救助问题。《残疾人保障法》规定了应对残疾人进行保护和救助。2003年“孙志刚案”发生后，我国颁布实施的《城市生活无着落人员救助办法》使得我国对流浪乞讨人员的管理由强制收容转变为自愿救助。此外，我国《未成年人保护法》、《农村五保供养工作条例》等，也有对相关特定人群行政救助的规定。

第三、受灾人员救助。国务院颁布的《自然灾害救助条例》规定了我国自然灾害的救助问题，为规范相关部门的自然灾害救助工作提供了法律依据。

（二）专项救助制度

第一、医疗救助。我国的医疗救助制度是保障弱势群体获得基本医疗卫生服务的制度。2009年，我国民政部联合多部门发布的《关于完善城乡医疗救助制度的意见》规定要对困难群众进行多种方式的救助。此外，《社会救助暂行办法》第五章规定了我国医疗救助的申请人员、医疗救助的方式等内容。

第二、教育救助。我国教育救助的相关规定分布在多部法律及行政法规中，比如《义务教育法》规定了义务教育阶段不收学杂费，教育部联合民政部发布的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》规定了教育救助4类对象、救助实施的具体程序等。

第三、住房救助。我国《社会救助暂行办法》规定住房救助的对象包括住房有困难的最低生活保障家庭及分散供养的特困人员两大类，救助的形式包括配租公共租赁住房、农村危房改造等多种形式。此外，《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以及《经济适用住房管理办法》这3个规范性文件确立了我国的经济适用房制度，《廉租住房保障办法》规定了对城市低收入住房困难家庭给予廉租住房保障的救助。

第四、就业救助。我国存在大量关于就业救助的专项法律法规，比如《就业促进法》、《残疾人就业条例》、《关于进一步做好下岗失业人员再就业的通知》等。

（三）临时救助制度

2014年《社会救助暂行办法》颁行后，国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》决定在全国范围内建立临时救助制度。临时救助制度在我国还是一项新兴的制度，该制度的建立有两方面作用：一方面是弥补其他救助制度所不能覆盖的盲区；另一方面是救助对象经其他救助制度救助后仍需要被救助的，临时救助制度可以发挥再次救助的保底功能。

二、我国弱势群体行政救助面临的困境

从我国对于弱势群体进行保护的3类行政救助制度来看，我国的行政救助体系基本能涵盖我国弱势群体的基本需求。但我国行政救助存在的一些问题影响了其对弱势群体权利的保障。

（一）行政救助体系不完善，各救助制度之间衔接不畅

首先，行政救助法律规范的立法层次较低，欠缺规范性。我国存在大量行政救助方面的法律行为规范，但集中以较低层次的法律规范形式出现，立法随意性较大。其次，未严格区分行政救助与社会救助。行政救助与社会救助是两个不同的概念，两者在实施主体、救助性质、救助的行为模式以及法律后果等方面都存在很大的差异，而我国立法过程中往往将这两者规定在同一法律規范中，导致相关救助的责任主体不明晰、责任方式不清楚。最后，各行政救助制度衔接不畅。由于行政救助的立法层次低，可以制定行政救助方面法律法规的适格主体有很多，立法主体多而分散，这导致行政救助体系内各具体制度容易发生矛盾和冲突。

此外，我国当前行政救助的法律规范多表现为单行法，而且某些法律规范的出台存在基于现实形势所迫而被动立法回应现实需求的特征，②因此，行政救助体系中的各具体制度零散而不统一。这都使得各行政救助制度之间的衔接出现问题。

（二）行政救助重实体轻程序

“当前，忽视对程序制度的建设是我国行政救助制度面临的重要问题之一。”③整体来看，我国行政救助法律规范重实体轻程序，具体表现为：行政救助法律规范中救助程序的规定明显偏少，缺乏有关必要程序的规定。我国现有的行政救助法律规范中，存在一定关于救助程序的内容，但主要集中于行政救助的申请程序，缺乏后续变更、撤销、终止等行政救助退出程序的规定。此外，我国行政法中普遍存在的公众参与程序、监督程序、信息公开程序等在行政救助法律规范中都没有体现。

行政救助相关程序的不完备将导致两方面的不利后果：一方面，行政救助缺少退出程序的规定，会引发国家行政救助的对象只进不出，大大增加国家救助压力，救助资源得不到有效利用；另一方面，公众参与程序、监督程序、信息公开程序等程序的缺失容易导致行政机关在行政救助过程中恣意行使权力，影响行政救助运行中的公平、公正。

（三）行政救助权利救济不充分

救济是保障权利实现的核心要素，没有救济的权利只能算是法律规定的一纸空文，而我国行政救助法律规范对权利救济的规定并不充分。

首先，行政救助救济的受案范围过窄。我国旧《行政诉讼法》第11条第6款将行政救助救济的受案范围限定于行政机关没有按照法律规定发给抚恤金。我国新《行政诉讼法》第12条第10款将受案范围扩展至行政机关没有按照法律规定支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇。我国《行政复议法》第6条第10款也将行政机关没有按照法律规定支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇纳入了行政复议的范围。可以看出，只有抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的发放问题才能通过行政诉讼或行政复议予以救济。而实践中，公民在面对行政机关救助不当、救助不公、无故停发、私自减发、无故迟发救助物资款项等情况时，该采取怎样的救济途径，法律都没有规定。

第二，行政救助在救济过程中的程序机制不完备。当前，我国行政救助的救济主要通过行政诉讼和行政复议两种途径。行政诉讼的优势在于公正性，但对于弱势群体而言存在费用高、程序多、耗时长的弊端。行政复议的优势在于能同时审查行政救助案件的合法性与合理性，且行政救助相对人的花费较低，缺点在于行政复议属于内部解决途径，双方当事人没有公开的举证、质证等环节，容易出现上下级包庇的情况。此外，不管是行政复议还是行政诉讼，都对书面的案卷材料等提出较高要求，而多数行政机关在行政救助过程中缺少制作相应的案卷材料，这也为弱势群体提起行政诉讼或申请行政复议增加了难度。

三、弱势群体行政救助的完善

（一）健全行政救助体系，加强各救助制度衔接

只有健全了行政救助体系，各具体救助制度之间才能有序衔接共同发挥作用。这一目标的实现需要我们从多方面采取措施。

首先，积极推进出台全国性、专门性的《行政救助法》，明确行政救助的法律地位。制定专门性的《行政救助法》将对行政救助体系产生3方面影响：第一，与社会救助区别开，制定专门性的《行政救助法》，将明确行政救助独特而重要的法律地位，增加行政救助法律规范的权威性；第二，《行政救助法》中可以对立法机构的立法行为进行规范，避免立法机构立法的随意性，解决目前各行政救助法律规范之间重叠、交叉，甚至冲突的问题；第三，《行政救助法》的制定应兼顾现有各单行法的内容，统筹各项行政救助制度，使行政救助体系清晰完整。

其次，行政机关在具体行政救助过程中，应明确各救助制度的救助主体、救助范围和救助对象，避免重复救助或遗漏救助。在具体实践中，行政机关需要明确不同救助制度的救助范围和对象，遵循统一科学的救助实施标准和规范的技术操作准则，避免在救助过程中出现重复救助或遗漏救助的现象。

最后，行政救助相关立法应当具备适当的预见性与超前性。滞后性在我国行政救助领域显得尤为明显，比如，“非典”和“孙志刚案”使得原本存在的问题暴露后，《突发公共卫生事件应急条例》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》才得以颁布。因此，对于行政救助制度立法而言，应注重与时俱进，适当增强其预见性与超前性。

（二）构建行政救助的救助程序

在现代法治社会，程序的重要性愈加明显。正当程序的运行一方面可以为实体正义的实现保驾护航，一方面也是程序正义的体现。对于行政救助而言同样如此，完善的救助程序会促进行政救助的实施更加公正、有序。具体看来，需要从以下6点构建行政救助的救助程序：（1）完善行政救助的启动程序：行政救助的启动程序有依申请启动和依职权启动两种方式，目前我国依申请启动行政救助的规定较多，缺少依职权启动行政救助的规定，需要加以完善；（2）建立行政救助的审查批准程序：行政机关在收到申请人的救助申请后，需要及时对相关情况进行审查，经审查符合条件的应及时批准申请，不符合条件也应及时通知；（3）引入行政救助的听证程序：行政主体在做出救助标准、救助范围等决策前应听取公众意见，行政主体在做出拒绝救助、撤销救助等不利于当事人的决定时应举行听证程序；（4）建立事后审查监督程序：行政机关在实施行政救助后，应对当事人的财务、就业等状况进行定期或不定期的跟踪审查；（5）建立行政救助退出程序：经过事后审查监督，行政机关应对不符合救助条件的当事人依据不同情况下做出变更、撤销、终止行政救助等决定；（6）建立案卷管理制度：案卷管理制度要求案件材料合法取得且必须在行政救助相关程序中收集取得、案卷的制定和管理有序规范。

（三）完善行政救助救济制度

针对行政救助救济的受案范围过窄问题，可以从以下两点加以解决：一方面，扩大行政救助救济的受案范围。立法可以扩大行政救助救济的受案范围，将可能发生的行政机关的救助不当、救助不公、无故停发、私自减发、无故迟发救助物资款项等行为，也纳入行政诉讼及行政复议的受案范围。另一方面，完善行政救助在救济过程中的程序机制。法律援助在一定程度上缓解了弱势群体参加行政诉讼面临的费用高等压力，为我国行政救助相对人救济权利的实现提供了一定的支撑。但由于我国法律援助的受助对象范围较窄，法律援助的經费有限，许多弱势群体得不到相应援助。因此，有必要扩大法律援助的受助对象，增加法律援助的经费，以保障弱势群体可以通过行政诉讼途径实现自身救济权利。对于行政复议面临的问题，可以规定特定机关对行政复议行为的公正性予以监督，以保障行政救助案件进入行政复议阶段的公正性。此外，行政机关在具体的行政救助过程中应做好案卷制定和管理工作，避免因案卷材料缺失增加行政诉讼或行政复议的难度。（作者单位：广西大学）

注解：

① 此划分依据国务院2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》、国务院2014年10月3号颁布的《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》及2014年10月27日民政部副部长窦玉沛在民政部就《国务院关于全国建立临时救助制度的通知》新闻发布会上的讲话。

② 2003年3月“孙志刚案”发生后，国务院于2003年6月出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》并废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》可以体现行政救助立法的这一特征。

③ 应松年：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2009年版，第208页。

参考文献：

[1] 胡可用、曲淑辉：《社会救助暂行办法释义》，中国法制出版社2014年版。

[2] 席能：《行政救助法治化问题研究》，中国检察出版社2011年版。

[3] 应松年：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2011年版。

[4] 王治坤：《中国社会救助发展报告（2013）》，中国社会出版社2015年版。

[5] 李珍：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社2013年版。

[6] 朱力：《脆弱群体与社会支持》，《江苏社会科学》2005年第6期。

[7] 李昌麟：《弱势群体保护法律问题研究》，《中国法学》2004年第2期。