项目备案文件解读

2022-07-21

第一篇：项目备案文件解读

项目备案申请文件示本[1]

关于﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡项目备案的请示(函)

安溪县发展和改革局：

﹡﹡﹡单位(我单位)拟在﹡﹡﹡﹡﹡﹡投资建设﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡﹡项目，项目符合国家产业政策且不属于《政府核准的投资项目目录》范围内，为此，特申请项目备案。现将项目有关情况呈报如下：

一、项目名称、建设必要性

二、项目建设地点、用地面积、用地性质

三、项目建设规模和主要建设内容

四、项目总投资及资金来源(包括项目资本金)

五、建设工期

六、效益分析

七、其他需要说明的情况请予备案。

附件：1.福建省企业投资项目备案申请表

2.固定资产投资项目节能登记表(报告表或报告书)

3. 企业营业执照、法人代表身份证并加盖公章 4. 银行出具的资金证明

单位公章

××年××月××日

(联系人:***,联系电话:*******)

第二篇：山东省基本建设项目登记备案办法山东省人民政府令解读

山东省人民政府令 (第 146号

《山东省基本建设项目登记备案办法》已经 2002年 10月 16日省政府第 28次常务会议通过,现予发布,自 2003年 1月 1日起施行。

省长张高丽

二 00二年十月三十一日

山东省基本建设项目登记备案办法

第一条为简化基本建设项目办理程序, 优化经济发展环境, 根据国家和省有关规定, 制定本办法。

第二条本办法所称基本建设项目 (以下简称项目登记备案,是指对由企业自主决策、使用自有资金、商业银行贷款或者通过市场融资投资建设的竞争性项目, 取消项目建议书和可行性研究报告的审批,并以项目登记备案证明取代项目审批文件的制度。

第三条除下列项目仍按照基本建设管理规定进行审批外,其他项目一律实行登记备案: (一国家产业政策限制发展的项目; (二基础设施和自然垄断性行业的项目; (三政府投资的项目; (四机关和事业单位建设的项目; (五利用国外贷款和国内政策性贷款的项目; (六国家和省规定必须进行审批的其他项目。

第四条县以上发展计划部门负责项目登记备案工作;建设、国土资源、环保、消防等有关部门依据各自职责做好相应的管理工作。

第五条县以上发展计划部门应当加强登记备案项目的监督检查,做好项目信息的汇总、分析和公布,正确引导投资方向,为社会提供高效优质服务。

第六条项目登记备案实行分级办理。省属项目和总投资限额以上的项目, 由省发展计划部门负责办理;其他项目由市、县 (市、区发展计划部门负责办理。

项目总投资限额由省发展计划部门确定。

第七条申请项目登记备案的企业, 在作出投资决策后, 应当向发展计划部门提交企业营业执照副本、项目可行性研究报告、环境影响评价批准文件和项目登记备案申请等资料; 新增建设用地的,还应当提交用地预审文件。

提交的资料应当真实、有效。

第八条发展计划部门应当对申请登记备案项目的下列内容进行审查: (一是否符合国家产业政策、投资政策的规定; (二是否符合国家、省有关环境保护、土地和资源利用的规定; (三是否符合法律、法规的其他有关规定。

第九条发展计划部门自收到登记备案相关资料之日起 3个工作日内, 对符合前条规定的项目予以登记备案, 并出具登记备案证明; 对不符合规定的项目不予登记备案, 并书面说明理由。

第十条发展计划部门出具的登记备案证明与批复的其他项目的可行性研究报告和下达的投资计划具有同等效力, 企业可凭登记备案证明办理用地、规划、建设、消防等手续。对应当实行登记备案而未依法登记备案的项目, 有关部门不得办理相关手续。国家和省另有

规定的,从其规定。

第十一条取得登记备案证明后项目发生重大变更或者 1年内未开工建设的, 必须重新办理登记备案手续,原登记备案证明自然失效。

第十二条有下列情形之一的,为项目发生重大变更: (一建设地点发生变更的; (二主要建设内容发生变化的; (三建设规模有较大变动的; (四新增用地面积超出原备案面积的; (五总投资额超出原备案数额 30%以上的; (六变更建设方案可能对环境产生重大影响的。

第十三条企业违反本办法,有下列情形之一的,由发展计划部门责令限期改正,情节严重的,可并处 3万元以下罚款: (一应办理而未办理登记备案手续擅自开工建设的; (二项目发生重大变更而未重新办理登记备案手续的; (三提供虚假资料或者采取其他手段骗取登记备案证明的。

具有第 (三项情形的,发展计划部门应当及时收回登记备案证明,并告知金融机构等有关单位和个人。

第十四条发展计划部门和其他有关部门违反本办法, 有下列行为之一的, 责令限期改正, 情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一为不符合规定的项目出具登记备案证明的; (二对符合规定的项目,拖延、拒绝办理登记备案手续的; (三为未取得登记备案证明的项目办理用地、规划、建设、消防等相关手续的。

第十五条本办法自 2003年 1月 1日起施行。

第三篇：规范性文件备案

今年年底，我国要宣布中国特色社会主义法律体系的建成。在这个法律体系当中，囊括了宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也就是说，规范性文件在这个体系中是不可或缺的一部分。

关于到底什么规范性文件的问题，其实从广义角度来说的话，我们国家有关权力机关或行政机关制定的法律、法规、规章、司法解释、以及作为行政管理依据的文件都可以被称作规范性文件，因为它们有一个共同的特征，也就是“规范性”，都是用来规范管理相对人行为的，其实同时，它对我们有关机关本身的行为也同样起着规范的作用。

平时我们所说的规范性文件，也就是今天我们所说的规范性文件，是从狭义的角度来说的，也就是说，它是由行政机关发布的作为行政管理依据的文件。虽然说，我们这里所说的规范性文件不在立法范畴，但它是一种准立法行为。制定规范性文件，是宪法赋予行政机关的一项工作职责。在实践中，各级政府、各部门出台的规范性文件数量也相当多，内容涉及行政管理的方方面面，在各行政机关的日常管理中被大量的使用。所以，它在我们的日常管理中也算是扮演着非常重要的角色。

由于规范性文件它是一个抽象的行政行为，它跟我们平时的行政执法这样的具体行政行为不一样，执法行为针对的是具体的人，具体的事，是一次性行为，它的影响面相对比较小;而规范性文件，它针对的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范围、一定时期内可以反复适用，相比之下，它的影响面要大很多。可以说，一件好的规范性文件，可以造福一方，一件不好的规范性文件，可能会祸害一片，因此，我们在制定规范性文件过程中把好质量关实在是非常的重要。

一、市政府规范性文件的制定程序以及其中需要注意的有关问题

市政府在1996年制定了《规范性文件制定程序暂行规定》，这是我市建市以来制定的第一部成型的，专门规范规范性文件制定程序的文件。2007年，市政府对这个《规定》进行了修订，并作了重新发布，重新发布后的这个文件，从规范性文件的制定原则、立项、起草、审查、决定、公布、备案等方面对文件的制定程序作了比较明确的规定。政府法制机构，在政府规范性文件制定程序当中，承担着政府规范性文件审查和备案的职责，在我们平时审查和备案过程中，发现了很多问题，值得研究，也值得注意。

(一)规范性文件制定原则

规范性文件制定的原则是，在规范性文件中，不得违反法律、法规和规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。也就是说，我们制定的规范性文件的内容，不得违反“上位法”规定，影响管理相对人权利义务。具体来讲，主要有以下几个事项不得设定：1行政处罚，2行政许可,3行政收费，4行政强制,5其他应当由法律、法规和规章设定的事项。

(二)立项

按照市政府《规范性文件制定程序规定》第二章的规定，市政府各部门或各县(市、区)政府认为需要由市政府制定规范性文件的 , 须在每年的11月底前，提出下一的规范性文件制定计划，按程序向市政府法制机构申请立项。市政府法制机构对各单位制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，并拟订下一规范性文件制定计划，报市政府审定。未列入制定计划的项目，原则上不予制定，有关单位认为急需制定的，须向市政府法制机构提出申请，经市政府法制机构组织论证后，报市政府审定。

也就是说，各部门、各县(市、区)政府在下一，有以市政府名义制定规范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制办提出制定计划，经法制办审核，报市政府审定后执行，没报计划的，下一原则上市政府不予考虑，除非有充分的理由能够证明急需制定。

(三)起草

市政府的规范性文件，一般是由市政府工作部门负责起草的，极个别的，内容涉及几个工作部门职能的重要的规范性文件，由市政府法制机构或主要部门牵头，组成专门小组来负责起草，但一般都是由市政府工作部门负责起草的。在起草过程中应该注意以下几点：

第一，要做好调研论证。一个制度制定后要使用比较长的时间，这个文件是不是必要，是不是切合实际，中间的制度怎么设计，对于重点、难点、敏感性问题的处理是否适当，文件主要内容是否能经得起实践的检验，等等，都需要进行深入的调查研究。在起草一个文件之前是不是经过深入的调查研究了，是不是听取各方意见了，它不光是程序问题，有时候还是态度问题，尤其是涉及重大问题的文件的时候。

第二，规范性文件的内容应该具体、明确、具有可操作性。凡国家法律、法规和规章以及上级规范性文件明确规定的内容，原则上不作重复规定。规范性文件的内容里面一般要对制定目的、制定依据、基本原则、调整对象、具体规范等做出明确规定。

第三，起草规范性文件，应对内容相近的现行规范性文件进行清理。意思是说，原来就有一个文件，现在起草的这个文件是对原来那个文件的替换，那应该在新起草的这个文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文号发布的某某某文件同时废止”。

第四，关于规范性文件名称的问题。规范性文件的名称一般可以称办法、规定、决定、意见、通知等，但不能称“条例”。国务院制定的行政法规、省级人大制定的地方性法规可以叫“条例”，但规范性文件不行。

第五，起草规范性文件的同时，应撰写起草说明(重要)。起草说明的内容应包括：该文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法规依据、想要明确和解决的主要问题、起草经过、调研和征求意见情况、对有争议问题的协调情况、主要条款的解释和其他需要说明的问题等。规范性文件的起草说明，就像一个产品的使用说明书一样，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景和制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，便于提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件的起草说明对于提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。

(四)审查

《河南省规章规范性文件备案办法》明确提出规范性文件在发布之前必须要经法制机构审查，未经审查或审查未通过的，不得发布施行。审查文件，主要是从这么几个方面：

第一，合法性。规范性文件的制定，主要就是为了使国家的法律、法规、规章和政策在本地得到具体执行和实施，所以它不仅不能同国家的有关法律政策相抵触，而且还必须与它们相统一。需要说明的是，要求规范性文件与法律、法规、规章和政策相统一，并不是要求和上级规定一一对应，照搬照抄。也不能片面站在部门角度，对法律、法规、规章各取所需、断章取义，形成加工国家法律的不正常现象。我们在法律、法规、规章规定的范围内从具体办事程序等方面作一些适当的细化和明确还是可以的。

制定的规范性文件必须合法，这是基础，关于它的合法性，我们需要把握好这么几点：

一是不得违法设定行政处罚。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规范性文件不得设定，这里所说的不得“设定”，它不但包括不能自己“创设”新的行政处罚，也包括不能“改变”法律、法规、规章确定的行政处罚的“种类和标准”，这一点我们一定要把握好。在平时制定的规范性文件当中，违法设定行政处罚的例子很多，比如说，我国《兵役法》罚则中有一条，大概意思是对退役士兵不安臵的，由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款。这里问题就来了，兵役法规定只是说到“可以罚款”，对按什么来罚，罚的幅度是多少没有规定，实际上这个规定是没有可操作性的，但假如我们在规范性文件中将它变得可操作，那是违反行政处罚法的，是不可以的。

我们自己不能设立行政处罚，对不该罚或者没有权力罚的，我们罚了，那是违法的。但是，同时，对该罚的，我们不去处罚，那也是违反行政处罚法有关规定的。有时候,有很多法律规定说违反什么什么行为的，“可以”处以多少多少钱罚款，我们在引用这样的条款的时候不能把“可以”这两个字取了，有“可以”这两个字和没有这两个字是不同的概念，一个是视情况可以罚，也可以不罚，一个是没有选择的余地，必须要罚。另外，我们还得注意的是，我们制定的文件中也不能出现“从重处罚”、“依法予以上限处罚”“依法予以下限处罚”这样的实体性规定。行政处罚里面规定一个罚款的幅度，那是法律对行政执法机关赋予的自由裁量权，我们不能以一纸文件让它变了味。

曾经我们在审查文件过程中有单位提出过，说在行政管理过程中经常发现被管理人的某些行为是违法的，不合适的，国家法律虽然没有规定本单位可以处罚，但该单位不管没人管，不处罚又制止不了，不能听之任之。在这里我们需要明确一点，我国对行政机关的职责有一个基本的原则，也就是职权法定，法无明文规定不可为，既然国家没有规定你可以罚，那你就不能罚，你罚了，你就违法了，以违法行为制止违法行为显然是不合适的。

另外，从规范性文件制定技术方面来讲，我们建议文件中尽量不要规定罚则，因为我们没有设定行政处罚的权力。即使在文件中规定了，也只能是引用法律、法规、规章的原话，没多大必要。再说了，我们就是去执法的时候，下行政处罚决定书，其中引用的处罚依据也肯定都是法律、法规、规章，而不会是规范性文件。

二是不得违法设定行政许可。行政许可通俗的讲，就是允许某人做某事，我们以前都叫行政审批，基本就是这个意思，不过行政许可和行政审批在范围上还是有些区别的。规范性文件不得设定行政许可，这是《行政许可法》的规定。这里的不得设定行政许可和不得设定行政处罚类似，也就是说，规范性文件不但不能“创设”新的行政许可“项目”，也不能“增加”行政许可的“条件或环节”。能设定行政许可的只有法律和法规,规章都基本没有，只有省政府规章可以设定为期一年的临时性的行政许可，可见，国家对可以设定行政许可的要求是相当严格的。也就是说，这个事项国家法律、法规让你批，那你就可以批，没说让你批的，你就不能批，同时，经你批准需要什么条件这也都是法定的，是不能随便更改的。

三是不得违法设定行政收费。我们国家现在还没有一部规范行政收费的法律，《行政收费法》已经酝酿了好多年了，到目前还没有出台。但是虽然没有法律来规范行政收费行为，但国务院有规定。根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，可以规定行政事业性收费的最低层级的机关为省政府文件、省级财政和物价部门联合下发的文件。地市级政府及其以下是没有权力设定行政收费的。这里面，我们不但不能“设定”行政收费“项目”、也不能“增设”收费“范围”，或者擅自“增加”收费“标准”。

四是不得违法设定行政强制。在规范性文件中随意设定行政强制的现象比起行政处罚、行政许可、行政收费要少一些。行政强制的措施比如有行政强制戒严、强制戒毒、强制查封、扣押、冻结、强制销毁、强制划拨、强制扣缴等等，这些在规范性文件中也是不能自己创设性地设立的。我国的《行政强制法》可能很快就颁布了，这又将是一部规范行政行为的法律规范。

在合法性方面除以上几点需要把握外，我们在平时的规范性文件审查过程中还存在着其他一些问题，需要注意，主要有：

1、如政府越权规定减免所得税和土地出让金等，这在招商引资文件中很普遍，但这是不可以的。

2、违反国家有关政策。比如曾经有个地方出台的一个政府规范性文件要求外来务工人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用人单位实施处罚。这与中央和国务院关于减轻外来务工人员的负担的相关精神是相违背的。

3、违反市场经济原则。比如含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容，妨碍了市场的公平竞争。咱们国家2008年施行的《反垄断法》专章对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了明确规定。

4、关于“解释权”的问题。政府制定的文件规定“由部门负责解释”，部门制定的文件规定“由科室负责解释”，这和“谁制定、谁解释”的法律精神是相违背的。关于解释权的问题，《规章制定程序条例》第三十三和三十六条有比较明确的规定，这个规定对规范性文件也是适用的。

第二，必要性和可行性

上面说的是我们制定文件时要把握合法性，在把握合法性的同时，还得把握必要性和可行性。

发布文件就是为了落实的，这个文件是不是有必要发，是不是切实可行，它的发布能不能因地制宜地得到实施，解决实际问题，都是值得考虑的，因此，必要性和可行性也显得很重要。一个脱离了实际情况的规范性文件，是没有可操作性的，因此，在制定文件的过程中在考虑合法因素的同时，还得考虑是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技术关和语言关

这就要求我们制定的文件要主题明确、结构严谨、逻辑合理、语言规范、表述准确，我们起草文件时要注意尽量使用“法言法语”，这就对起草人员的业务素质、法律素质、文字功底和责任心都有一定的要求。需要强调的是，在规范性文件的审查程序中，有时候有些单位今天把文件送到法制办了，明天就想要，上午送来了，下午就想要，对于有些比较简单的文件，涉及法律问题不多的，没问题，我们很快就能出意见，甚至当时就能出意见。但是对于有些直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，我们在审查过程中还必须要按国务院有关规定向社会和有关单位征求意见，其中涉及重大事项的，还要召开听证会、论证会，或者上报市政府协调等，中间会需要一些时间，这个需要有些部门的理解和配合。

另外，我们平时在文件制定过程中发现还有一些问题很值得关注，比如“公共权力部门化”、“部门权力利益化”等“权力寻租”的情况还是经常出现，还有，利用规范性文件解决机构问题的情况也时有发生，这些问题都非常值得深思。

(五)决定、公布

在文件审查完后，报到市政府，市政府经有关会议审议、有关领导签署，就可以发布了。发布之后会按规定向社会公布。现在市政府公布规范性文件的方式一般是政府门户网站和政府公报。

在平时审查文件过程中，我们都比较严格，法制机构本身就是为政府提供法律服务的，我们必须得保证经我们审查的政府发出去的文件是合法的、可行的，是严肃的、规范的。有些时候有些同志不理解，说你们搞得也太严了，你们说这也不行，那也不行，那我们还干不干了，我们说这不是“我们”说不行，是“法律”说不行，我们必须要为政府负责，其实同时也是为各有关单位负责，我们的工作性质也决定了我们必须严格把关任何一件规范性文件。

现在关于文件的监督机制也越来越严格了，国务院和省政府都明确要求市政府制定的文件在规定期限内要报送省政府备案，接受监督审查。国家从2007年7月1日施行的《监督法》，其中专章规定人大对政府规范性文件的审查监督，这还是一个法定监督。所以，市政府的规范性文件并不是一发布就完了，还必须要报送省政府和市人大接受备案审查，审查没通过的，是不能使用的。

二、规范性文件的备案及其应该注意的有关事项

按照规定，不光市政府的文件要报省政府和市人大备案。各县(市、区)政府、乡镇政府的文件也要报送上级政府备案、市县政府各部门的文件也得报送本级政府备案，接受审查监督。市政府的文件给省政府和市人大备案，各县(市、区)政府和市政府部门向市政府报备的文件的具体审查工作在市政府法制办。

我们在备案审查中审查的主要内容包括(和规范性文件发布前的审查基本相通)：1是否超越法定权限;2是否违反国家有关法律、法规、规章或者国家政策规定;3规范性文件之间对同一事项的规定是否一致;4文件是否适当;5是否违反法定程序。

关于报备的程序方面，《河南省规章规范性文件备案办法》对报备的范围、报备的时间、需要报备的材料等方面都有比较明确的要求。关于报备的范围：凡是直接或间接涉及行政管理相对人权利义务，作为行政管理依据的文件都视为规范性文件，都要报送。不需要报备的有：

1、原文转发的上级部门规范性文件的文件。但在转发的同时又作出具体规定的除外;

2、单位内部文件;

3、平行文，比如向没有隶属关系的机关发布的函;

4、具体行政行为，比如就特定的人、特定的事发布的通报、通知、批复、公告、或者作出的行政许可、行政处罚或其他行政执法决定、行政复议决定等;

5、上行文，也就是对上级机关的请示报告;

6、会议通知;

7、领导讲话和不作为行政管理依据的会议纪要;

8、人事任免决定。