银行监管文件解读

第一篇：银行监管文件解读

商业银行合规管理相关文件解读 课后测试 单选题

1. 银行高级管理层每年至少( )次识别和评估银行所面临的主要合规风险问题。 √ A 一

B 二

C 三

D 四

正确答案： A 多选题

2. 合规风险管理强调( ) × A 独立性

B 长期性 C 被审查性 D 有效性

正确答案： A C D

3. 以下哪项制度的建立，有利于合规风险管理( ) × A 合规绩效考核制度 B 合规问责制度

C 安全保卫制度 D 诚信举报制度

正确答案： A B D

4. 我们可以采取以下哪些措施来防范合规风险( ) √ A 在全行范围内形成“合规创造价值”的理念 B 建立良好的、有效的管理制度 C 建立有效的监督机制 D 要有有力的处罚机制

正确答案： A B C D

5. 合规风险管理机制建设要从高层做起，银行高层要亲力亲为，做到( )A 写 B 改 C 查 D 奖 E 罚

正确答案： A B C D E 判断题

6. 合规应从高层做起。 √ 正确

错误

正确答案： 正确

7. 银行董事会负责制定和传达合规政策，确保合规政策得以遵守。 √

正确 错误

正确答案： 错误

8. 银行的合规部门应该是独立的。 √

√正确

错误

正确答案： 正确

9. 合规职责一定是由“合规部”或“合规处”承担的。 × 正确 错误

正确答案： 错误

10. 合规部门的工作范围和广度应受到内部审计部门的定期复查。 √ 正确

错误

正确答案： 正确

第二篇：十九大文件解读

光明日报社论：新时代新气象新作为

中国共产党第十九届中央委员会第一次全体会议，选举产生了新的中央领导机构，习近平同志再次当选为中央委员会总书记，一批德才兼备、年富力强的领导干部进入新一届中央委员会和中央领导机构。选举结果充分体现了全党的意志和全国各族人民的意愿，展现了我们党朝气蓬勃、永葆活力、奋发有为的精神风貌。作为新时代中国特色社会主义事业的坚强领导集体，必将继续引领全国人民，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往继续奋斗。

千里之行、始于足下，艰难困苦、玉汝于成。十八大以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡、波澜壮阔的五年，五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的。以习近平同志为核心的党中央不忘初心、砥砺奋进，有效应对国际国内诸多风险和挑战，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革，开启了中国特色社会主义新时代。为了党和人民事业继往开来，为了推进党的领导层新老交替，他们中的许多同志带头从党中央领导岗位上退下来，表现了共产党人的宽广胸怀，表现了对党和人民事业的无限忠诚。此时此刻，全党同志满怀深情，向他们表示衷心的感谢和崇高的敬意!

中央领导集体的新老交替，是党在组织建设上的传承接续，也是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期，在发展思路、总体部署上的接力。党的十九大和十九届一中全会，描绘了立足新时代、展望新目标、肩负新使命、开启新征程的宏伟蓝图，进一步指明了党和国家事业的前进方向。党的十九大制定了适应时代要求和人民愿望的大政方针和行动纲领，把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道，确立为党必须长期坚持的指导思想，这对于我们党团结带领亿万人民实现中华民族伟大复兴的历史使命具有重大而深远的意义。全党同志坚信，以习近平同志为核心的党中央，一定会高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，继往开来，带领全国人民夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。

展望未来，鹏程万里。习近平同志在新一届中共中央政治局常委与中外记者见面会上发表了重要讲话，着重强调：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。新时代要有新气象，更要有新作为。”全党同志要牢记使命，坚定以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把智慧和力量凝聚到落实党的十九大提出的各项任务上来，进行伟大斗争，建设伟大工程，推进伟大事业，实现伟大梦想，不忘初心，继续前进，奋力开创中华民族伟大复兴更加光明的前景。

“不要人夸颜色好，只留清气满乾坤。”中国共产党有着坚定执着的理想信念，百折不挠的革命意志，无所畏惧的牺牲精神，立世兴邦的文化自信，中国共产党的历史功绩是从伟大实践中干出来的，是镌刻进人类历史丰碑的，中国共产党永葆蓬勃朝气，永远做人民公仆、时代先锋、民族脊梁。十九大和十九届一中全会是继往开来的大会，为新时代我们党立起了新的历史坐标，指明了新的奋斗方向，接下来，让我们更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，奋力走好新时代的长征路，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往继续奋斗!

人民日报评论员：让中国特色社会主义展现更强大的生命力

——一论学习贯彻党的十九大精神

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每逢重大历史时刻，我们党总能提出具有全局性、战略性、前瞻性的思想纲领，推动党和国家事业打开新局面、开辟新境界。

党的十九大胜利闭幕了，这是我们党在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会。这次大会上，我们党在政治上、理论上、实践上取得一系列重大成果，就新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题阐明了大政方针，就推进党和国家各方面工作制定了战略部署，是我们党在新时代开启新征程、续写新篇章的政治宣言和行动纲领。当前和今后一个时期全党全国的首要政治任务，就是学习宣传贯彻党的十九大精神，使党的十九大精神成为推动党和国家事业发展的强大思想武器。

贯彻落实党的十九大精神，在新时代坚持和发展中国特色社会主义，要求全党全国来一个大学习。要按照总书记强调的，在学懂上下功夫，在弄通上下功夫，在做实上下功夫。要在全面系统的基础上突出重点、抓住关键，把着力点聚焦到习近平新时代中国特色社会主义思想是党必须长期坚持的指导思想上，聚焦到5年来党和国家事业取得历史性成就和发生历史性变革上，聚焦到作出中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾等重大论断的深远影响上，聚焦到贯彻落实党的十九大的重大决策部署上，聚焦到总书记是全党拥护、人民爱戴、当之无愧的党的领袖上。推动十九大精神进企业、进农村、进机关、进校园、进社区、进军营、进网站，让干部群众鼓足干劲为实现党的十九大确立的目标任务而奋斗。

中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，中国特色社会主义进入新时代，这是十九大报告对我们党所处历史方位的重大政治判断。学习贯彻党的十九大精神，必须牢牢把握总书记强调的四个“深刻学习领会”：深刻学习领会中国特色社会主义进入新时代的新论断，才能认清我国发展新的历史方位，把握新时代中国共产党人的历史使命，增强“四个自信”;深刻学习领会我国社会主要矛盾发生变化的新特点，才能认识关系全局的历史性变化，适应时代要求;深刻学习领会分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标，才能把握新时代中国特色社会主义发展的战略安排，激扬接力奋斗的精气神;深刻学习领会党的建设的新要求，才能毫不动摇把党建设得更加坚强有力，增强坚持和发展中国特色社会主义的自觉性和坚定性。

习近平新时代中国特色社会主义思想是党的十九大报告的灵魂，是我们党划时代的重大理论创新，是马克思主义中国化的最新成果。学习贯彻党的十九大精神，必须站在新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义的高度，深刻理解把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想的重大意义。从“八个明确”到“十四条坚持”，习近平新时代中国特色社会主义思想构成了系统完整的科学理论体系，深刻理解这一思想的时代背景、历史地位、科学体系、精神实质、实践要求，深刻理解贯穿其中的坚定信仰信念、鲜明人民立场、强烈历史担当、求真务实作风、勇于创新精神和科学方法论，我们才能把握其鲜明的继承性、创新性、时代性、指导性。广大党员干部要在学习中增强“四个意识”，用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，始终同人民想在一起、干在一起，始终为实现人民对美好生活的向往而奋斗。

“全党要坚定信心、奋发有为，让中国特色社会主义展现出更加强大的生命力!”党的十九大向全党发出了伟大号召。新时代要有新气象，更要有新作为。让我们把思想和行动统一到党的十九大精神上来，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚定不移地坚持和发展中国特色社会主义，在中华民族发展史上书写新光荣，在世界社会主义发展史上铸就新辉煌。

人民日报评论员：阔步走进中国特色社会主义新时代

——二论学习贯彻党的十九大精神

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正确认识我国社会所处的历史方位，准确把握我国社会主要矛盾，是建设中国特色社会主义至关重要的问题。

“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，党的十九大作出的这一重大政治论断，是我们党坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，从党和国家事业发展大局出发，从历史和现实、理论和实践、国内和国际结合上思考得出的正确结论。这一论断，清晰地指出了党和国家事业所处的时代坐标，为明确下一阶段的历史任务、坚持和发展中国特色社会主义指明了方向。

如何认识新时代?我们可以从历史新起点、理论新建树、发展新目标、矛盾新变化四个层面加以把握。5年历史性变革，我们解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，党和国家事业发展站到了新的历史起点。我们党在新的伟大斗争中形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，实现了马克思主义中国化的又一次历史性飞跃，构成了划时代的理论新建树。我们踏上了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，确立了未来中国发展进步的新目标。我们提出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，阐释了这一关系全局的历史性变化对党和国家工作提出的新要求。认真学习贯彻党的十九大精神，要求我们深入领会这一重大政治论断的丰富内涵，主动适应新时代中国特色社会主义的发展要求，不断提高党和国家各项事业的发展水平。

新时代要有新气象。总书记用“三个意味着”，从中华民族、科学社会主义、人类社会三个维度，深刻阐明了中国特色社会主义进入新时代的标志性意义;用“五个时代”，从伟大事业、发展目标、人民幸福、民族复兴、人类贡献五个方面，深刻阐明了中国特色社会主义进入新时代的历史性贡献。同时也以“基本国情”和“国际地位”两个没有变，提醒全党在充满信心的同时，必须保持头脑清醒。迈进新时代，强起来的飞跃令人振奋，民族复兴的光明前景令人期待，但我们不能忘记，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。在新时代的征程上，还需要我们以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，付出更为艰巨的努力。

中国特色社会主义进入新时代，在中华人民共和国发展史上、中华民族发展史上具有重大意义，在世界社会主义发展史上、人类社会发展史上也具有重大意义。走进这个伟大的时代，是我们这一代人的幸运。坚定信心，埋头苦干，为实现党的十九大确立的目标任务而奋斗，我们就一定能写好坚持和发展中国特色社会主义这篇大文章，让中国特色社会主义展现出更加强大的生命力。

新华社评论员：深刻把握新时代的历史方位 ——三论学习贯彻党的十九大精神

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明确方位才能找准方向，把握大势才能赢得未来。“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。党的十九大在承前启后、继往开来的关键节点上，对我国发展所处历史方位作出新的重大政治论断，为制定党和国家大政方针提供了理论依据，进一步指明了党和国家事业的前进方向，具有重大现实意义和深远历史意义。学习贯彻党的十九大精神，一个重要方面就是深刻领会“新时代”的丰富内涵，准确把握我国发展新的历史方位，更好地肩负起新时代的历史使命。

新时代的到来，是长期奋斗的结果。改革开放之初，我们党发出了走自己的路、建设中国特色社会主义的伟大号召。从那时以来，我们党团结带领全国各族人民开拓进取，不断把中国特色社会主义事业推向前进。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全党全国各族人民共同奋斗，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的，这是中国特色社会主义进入新时代的实践基础和现实依据。

中国特色社会主义进入新时代，在中华人民共和国发展史上、中华民族发展史上具有重大意义，在世界社会主义发展史上、人类社会发展史上也具有重大意义。这意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景;意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜;意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。“三个意味着”，既深刻阐明中华民族从苦难走向辉煌、实现伟大复兴的奋斗历程和历史大势，更深刻揭示中国特色社会主义的世界意义，进一步坚定了我们坚持和发展中国特色社会主义的信心和决心。

新时代带来新任务，新任务提出新要求。高举中国特色社会主义旗帜，坚定不移走中国特色社会主义道路，新时代是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代;聚焦目标任务、践行战略安排，新时代是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代;坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，新时代是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代;振奋精神、凝心聚力，让梦想成真，新时代是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代;高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，为人类进步事业而奋斗，新时代是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。新时代的丰富内涵，明确回答了举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、担负什么样的历史使命、实现什么样的奋斗目标的重大问题，展现了当代中国共产党人的雄心壮志和使命担当。

新时代要有新气象，更要有新作为。让我们从新的历史起点砥砺前行，拿出勇气，拿出干劲，在新时代的宏阔画卷上绘就更加辉煌的图景，大踏步迈向更加美好的未来。

深刻认识主要矛盾的历史性变化——四论学习贯彻党的十九大精神

新华社评论员

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正确认识和把握我国在不同发展阶段的社会主要矛盾，是科学判明发展形势、正确制定大政方针的重要前提，事关党和国家事业发展全局。“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的十九大对我国社会主要矛盾发生历史性变化的重大政治论断，深刻揭示我国经济社会发展的阶段性特征，为我们准确把握新时代的发展新要求提供了重要依据和实践遵循。

正确判断和处理社会主要矛盾，是辩证唯物主义和历史唯物主义的基本要求。毛泽东同志曾指出：“捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”这是我们党在长期奋斗中形成的重要经验。革命时期，我们党正确把握中国社会主要矛盾，据此制定正确的纲领、路线、方针、政策，取得了新民主主义革命的伟大胜利。新中国成立以来，党的八大指出国内的主要矛盾是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾;党的十一届六中全会指出我国所要解决的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。实践深刻昭示，只有立足实际、实事求是，准确判断社会主要矛盾，才能制定正确政策，采取正确行动，推动党和国家事业沿着正确轨道向前发展。

深刻认识主要矛盾的历史性变化，要牢牢把握我国发展的阶段性特征和人民群众对美好生活的向往。经过改革开放近40年快速发展，我国总体上实现小康，正迈向全面建成小康社会。随着社会发展进步，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国已经成为世界第二大经济体，社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

事物的运动发展是变与不变的统一。必须清醒看到，我国社会主要矛盾的变化，没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。要把握“变”与“不变”的辩证关系，牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情和最大实际，牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线，为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而继续奋斗。

矛盾是事物发展的根本动力，“矛盾推动生活前进”。从“物质文化需要”到“美好生活需要”，从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题，我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。“世异则事异，事异则备变。”要认识新矛盾、顺应新形势、展现新作为，紧紧围绕解决发展不平衡不充分问题，贯彻新发展理念，深化供给侧结构性改革，实现更有质量和效益的发展;发展社会主义民主政治，用制度体系保证人民当家作主;推动法治建设，促进社会公平正义;推动社会主义文化繁荣兴盛，更好满足人民精神文化生活需要;提高保障和改善民生水平，打赢脱贫攻坚战，多谋民生之利，多解民生之忧;加强和创新社会治理，确保人民安居乐业;建设生态文明，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

“我们要牢记人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。顺应人民新期待，更好满足人民各方面日益增长的需要，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感，更好推动人的全面发展、社会全面进步，我们必将书写新时代中国发展的新答卷。

第三篇：ppp文件解读

一、引言

2014年12月4日财政部和发改委同日就PPP发枪，出台发布3份PPP文件，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。想必住建部偷着乐，原建设部早在2004年颁布126号文就提出要在市政公用领域推行特许经营制度，毫无疑问是住建部首发PPP第一枪。以前，大家都在谈要不要PPP，三枪之后，现在则到了如何PPP(实操阶段)。毫无疑问，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称财金〔2014〕113号文)出台对“政府和社会资本合作项目”(PPP项目)项目实际操作产生积极正面推动作用。

二、按照中国目前法律规定PPP项目应该适用《中华人民共和国招标投标法》

财金[2014]113号文第一条开宗明义“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，这不是财金[2014]113号文主笔的疏忽而是蓄意。

财金[2014]113号文第十一条“

(七)采购方式选择”称“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”明确规定PPP项目采购适用《政府采购法》，这是财政部一贯的观点，先前的财金[2014]76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。

笔者认为，法律适用问题是重大问题，财政部将PPP项目纳入《政府采购法》符合中国法律(包括《政府采购法》)吗?笔者认为将PPP项目纳入《政府采购法》不符合现行中国法律规定。

为什么有人将PPP项目纳入《政府采购法》调整?笔者认为，原因复杂。作为中华人民共和国执业律师，本文仅仅从法律角度分析原因。

首先，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不清楚PPP项目并不是“政府投资项目”。

(一)国际实践证明PPP项目不是政府投资项目。

1、PPP模式中典型的BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。

2、2014年10月23日发布的《第二十一届APEC财长会联合声明》附件A《APEC区域基础设施PPP项目实施路线图》明确“考虑到APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式”，传统的政府采购模式无疑是政府投资项目。

3、英国PPP模式最佳实践表明PPP项目是“私人融资”项目，PFI现在是PF2是也。

(二)财金[2014]113号文第二十四条明确“政府和社会资本合作项目”(PPP项目)不是“政府投资项目”。

财金[2014]113号文比比皆是“政府和社会资本合作项目”，何为“政府和社会资本合作项目”?按照财金[2014]76号文关于PPP定义(解读)，其实我们可以将“政府和社会资本合作项目”置换成“PPP项目”。那问题来了，PPP项目是政府项目吗?PPP项目是政府投资项目吗?PPP项目是私人投资项目(非政府投资项目)吗?财金[2014]113号文第二十四条明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。”充分表明PPP项目是“非政府投资项目”。政府能否“根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”(国发[2014]60号文)将PPP项目认定为(转变)为“政府投资项目”?笔者的观点，如此认定不妥。

其次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士无视中国法律规定。(1)主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略(忘了)《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”之规定!(2)主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略(忘了)《政府采购法》第二条第四款、第五款及第六款对货物、工程和服务的定义。《政府采购法》明确定义“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”为了适用《政府采购法》，有人就将PPP项目认定为是政府采购服务。笔者认为，将PPP项目解释为服务采购是闭着眼说话，有点点无赖哦。(3)财政部政府采购管理办公室主任的观点十分典型，但是似是而非。该主任在第六届“中国-亚行知识共享平台：深化公私合作”研讨会上有个主题发言，该主任认为“按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法”。笔者对该主任的观点不表示异议，国际上确实是将PPP项目纳入政府采购。可以言必称国际惯例但不要忘记中国国情和法律规定。中国《政府采购法》第二条第二款明确“政府采购”内涵为“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，由此可以得出结论：在中国货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准是否使用“财政性资金”!该主任还称“各国实践表明，PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务;另一类是使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。”笔者对此也没有异议(确实是事实)。但是按照中国《政府采购法》分析，由于“使用者付费”的PPP项目也就是特许经营项目还款来源为终端用户付费政府并没有财政性资金投入，将“使用者付费”的PPP项目纳入政府采购范畴不符合中国采购法。

再次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不懂PPP项目为什么要适用《招标投标法》。法律包括《政府采购法》明确规定工程采购必须适用《招标投标法》，这是明确无异议的。工程项目为什么要适用《招标投标法》进行公开招投标?相关的招标投标法律规定不是从“融资”(钱)角度来规定的(在此不展开)。

最后，“《招标投标法》强调工程建设项目，《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不应适用《招标投标法》;有些PPP项目是用户付费，或无法判断是否属采购范围，不应适用《政府采购法》。实践中，两部法律都以公开招标为主要方式，整个招标过程过于严格，对长达十几、几十年的合同，没有给政企双方足够的协商空间。”(王守清语)，对教授的观点笔者十分赞同。笔者也认为《招标投标法》更适合工程采购的传统模式而不适合PPP项目，故要修法。笔者认为，修法远远不够，要尽快出台PPP专门法律。

三、结合本土实践学习国外最佳实践(如何理解SPV)

财金[2014]113号文第一条“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，对此笔者可以理解。通观财金[2014]113号内容我们可以得出结论：财金[2014]113号文主笔参照了国际实践无疑。财金[2014]113号文内容包括附2名词解释充分证明了“令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革”之说是有充分依据和理由的。

笔者认为财金[2014]113号文关于“项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构”及第二十三条“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”之规定有点点混乱。第二十三条是三段话，牵涉到至少三个以上主体，“相关机构”是相当神秘(何机构)?“相关机构”是否就是“项目实施机构”?“相关机构”同“政府”是啥关系?信托还是代理?“项目实施机构”同“政府”也是有区别的。根据中国公司法来理解，财金[2014]113号文之二十三条如此规定有点点混乱，法律关系不清，存在利益冲突。

笔者不敢妄下结论，称财金[2014]113号文参照英国PPP最佳模式.笔者可以结合英国最新规定(也不新了)谈谈英国PPP项目中项目公司股权结构(股权投资)最新实践。

英国PPP/PFI的新模式PF2。二十年来，公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功，在英国大多数公私合伙项目采取的私人融资项目(PFI)来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者(领先)地位。然而，事实上在英国，公私伙伴项目也不是都取得了成功。由于损耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光泽(吸引力)。2012年12月5日，英国财政部(HM Treasury)公布“关于公私伙伴关系新模式”(A New Approach to Public Private Partnerships)政策文件(英文简称：PF2 Policy) 和“私人融资(2)标准化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文简称：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年发布的私人融资项目指引(PFI guidance)的“私人融资项目标准化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。PF2继续采用公私合营的模式，PF2又对原有的PFI机制作了很多重大的变更。英国财政部长Osborne称，新的机制将给纳税人提供更高的价值，其更具有确定性且能保证更快的实现交付。PF2新变化有许多，从原有的PFI机制变动中，我们也可以略微看到未来英国中央政府采购模式的趋势和走向。

PF2关于股权投资及SPV组成新变化。PF2新变化之一体现在英国SPV(特殊目的公司或项目公司)不允许具体采购公共部门(对应中国“项目实施机构”)投资入股并持有SPV股份。但是为了加强公私伙伴关系，英国财政部在财政部内新设立一个机构，名字叫central government unit(CGU)(希望中国财政部拟设立“中央支持基金”匹配CGU),由它关注PPP项目的商务问题(commercially-focused)。CGU投入并负责公共部门股权投资安排(the public sector equity investment vehicle)，GGU独立于采购公共部门。具体采购公共部门不投入股权投资，换句话讲，SPV(项目公司)的股东不包含具体采购公共部门，这是解决公共部门作为采购人和投资人双重角色利益冲突体制安排。

国家发改委牵头研究、调研并起草的“基础设施和公用事业特许经营法”“起草说明”中称，特许经营立法，有利于发挥市场机制作用，促进政府职能转变。通过特许经营，政府从市场能有效配置资源的领域退出，有利于解决管办不分的问题，妥善处理好合同签订者与监管者的身份。笔者认为，笼统提政府退出是不全面的。在监管问题上，英国的经验是地方政府退中央政府进。

笔者提醒PPP专家们高度关注英国SPV组成的新变化新规定新安排。互联网时代，要跟上别人的步伐，吸收别人好的机制及做法，如此可以少走弯路。

四、如何理解财金[2014]113号部分相应条款

(一)如何理解财金[2014]113号文第六条“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”?

第六条其实是个定性判断(经验判断或价值判断)，在法律人士看来第六条其实是可有可无。中国及世界PPP项目的实践均表明“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”适宜采取PPP模式。能否反过来讲“投资规模不大、但有需求、价格调整机制不太灵活、市场化程度不高的基础设施及公共服务类项目”不适宜采取PPP模式吗?恰恰是“投资规模不大、但有需求、价格调整机制不太灵活、市场化程度不高的基础设施及公共服务类项目”更需要PPP。那些项目可以采取PPP模式?笔者认为国家发改委“政府指导下的最新操作模式分为经营性项目(具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目)、准经营性项目(经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施)、非经营性项目(缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务)(发改投资(2014)2724号文)或许更全面。笔者要指出的是(提醒)“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”是否就必须采取PPP模式吗?这要结合物有所值来判断，详见下面论述。

笔者认为PPP模式实际是个治国模式，各行各业都可以适用PPP模式包括政治体制。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)强调，PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，如此重要的变革(改革)举措更应该做好顶层设计。

(二)如何理解财金[2014]113号文第八条“财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”之规定?

笔者认为，根据国际上最佳实践，第八条规定则是牵住了是否实施PPP模式的牛鼻子。根据财金(2014)113号文对定性和定量的解释，笔者可以得出结论：项目适宜或不适宜采取PPP模式不在于“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”而是在于采取PPP模式“与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”及采取PPP模式“是否降低项目全生命周期成本”。笔者将第八条要表达的观点提炼出(明确)是否“物有所值”(value for money)是项目是否适用PPP模式的关键(前提条件)。

(三)如何理解财金[2014]113号文第九条“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”?

笔者认为，第九条规定十分有意思，可以解读(理解)为财政部门的一票否决制。在财税体制改革的大的背景下，十分必要。党的十八届三中全会对财政的定位是“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这与过去所讲的“财政是庶政之母”有异曲同工之处，皆说明了财政的重要地位。笔者认为，财政部门一票否决制这其实是财神爷最最利害之处。“开展财政承受能力论证”这是财政部特有的角度，地方政府及其他政府部门行政首长不可能如此考虑问题。是否可以理解第九条实为实施PPP模式前提条件(关键)?如此理解非常正确(当然不错)。举轻明重，传统模式(政府投资项目)更应该“开展财政承受能力论证”!笔者认为第九条规定可以如此理解(引申)：如果政府没有财政承受能力，甭说PPP模式项目就是传统模式项目都不能上马。笔者认为，按照逻辑发展的脉络，第九条之规定应该放在第八条之前：只有通过了财政承受能力的项目(PPP项目和非PPP项目)(项目上不上问题)才可以进行“物有所值”的评价(项目如何上问题)。

(四)如何理解财金[2014]113号文第十二条“财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”之规定?

项目识别是适用PPP模式的前提，这个问题的重要性等同于国际私法中的识别问题。国际上的经验表明，项目适用PPP模式前提条件是物有所值，对此财金[2014]113号文的主笔十分清楚。财金[2014]113号文其实明确了通过“物有所值”和“财政承受能力验证”是项目适用PPP模式的前提条件。笔者在此要强调，鉴于“项目识别”中物有所值评价和财政承受能力验证的重要性，中央部门应该出台相关操作指南。地方确实需要中央层面的指导，地方政府需要的是实实在在的操作指南、标准合同、技术规范，如何Value for money。

(五)如何理解财金[2014]113号文第十七条关于项目采购方式之规定?

虽然财金[2014]113号文规定“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”，但是财金[2014]113号文编制者十分清楚“竞争性磋商”采购方式是PPP项目采购最佳实践。故在财金[2014]113号文对“竞争性磋商采购方式”作出十分详细的规定。笔者也认为，按照目前法律规定，PPP项目应该适用《招标投标法》。在《招标投标法》管辖下，工程采购采取公开招投标是常态。如果工程项目实施“竞争性磋商”则要修法。

(六)如何理解财金[2014]113号第二十八条关于争议之规定?

财金[2014]113号第二十八条提到在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注“合同修订、违约责任和争议解决”都是重大问题。律师对争议解决条款十分关注，然而财金[2014]113号第二十八条关于“

(三)争议解决”“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”没有采纳国际上通行的“争议解决升级条款”的最佳模式。笔者希望在将来出台的标准合同文本中见到同国际接轨的关于纠纷处理升级条款。

五、结论和建议

(一)笔者没有能力对推进PPP模式遇到的重大问题谈体会遑论谈观点，笔者仅仅是围绕着财金[2014]113号文部分相关条款谈点学习体会。

(二)建议尽快出台PPP专门法律，对推进PPP项目法律障碍进行清障，对顺利进行PPP项目牵涉的法律问题进行规范，做好PPP顶层设计。当务之急是要参考国际上最佳实践，总结中国几十年BOT/PPP本土实践，形成中国特色的PPP法律、标准合同文本和操作指引。

(三)建议中央相关部门出台一份(二份就多了)“物有所值评价指南”切实指导PPP项目识别工作。

(四)建议在中央层面成立PPP中心，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由副总理牵头的跨部委PPP协调机构，旅游行业都有哦。

第四篇：中央1号文件解读

2016年中央一号文件文件全名是《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，这是我国自改革开放以来指导“三农”工作的第18份中央一号文件，也是自2004年以来连续发布的第13份中央一号文件。党中央为何要连续多年发布指导“三农”工作的一号文件?今年的文件有哪些亮点?这份文件会给农民带来哪些实惠?跟城里人有啥关系?

亮点1：用新理念引领农业农村发展

1月27日公布的“中央一号文件”，明确了“十三五”时期推进农村改革发展的理念和目标，那就是牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，确保到2020年现代农业建设取得明显进展，农民生活达到全面小康水平，社会主义新农村建设水平进一步提高。

在新年伊始发布“中央一号文件”，是党中央释放的强烈信号，也是总书记多次强调的，重农固本，是安民之基。任何时候都不能忽视农村、忘记农民、淡漠农村，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

这次的“中央一号文件”，突出特点是以“新理念”贯穿始终。通观全文，约15000字，共分6个部分30条，农业供给侧结构性改革、厚植农业农村发展优势、释放农业农村发展新动能„„是不是新词格外多?这些新词背后，体现的都是新理念。

亮点2：做好农业供给侧结构性改革

推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是促进农业持续稳定发展、加快农业现代化的必然要求。怎么做好这篇大文章，2016年中央一号文件给出了答案。

当前我国农业发展中存在的农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源错配及透支利用等突出问题，是供给侧结构性矛盾的集中显现。抓住农业供给侧结构性改革，就抓住了提高农业市场竞争力、实现可持续发展的“牛鼻子”。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品供求由低水平平衡向高水平平衡的跃升，是当前和今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

推进农业供给侧结构性改革，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，使农产品供给更加契合消费需求，更加有利于资源优势的发挥，更加有利于生态环境的保护，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。

推进农业供给侧结构性改革是一篇涉及生产力调整和生产关系变革的大文章，当前要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板这六项重点任务。

但是，必须明确保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务。决不能把推进农业供给侧结构性改革简单等同于压缩粮食生产，决不能搞运动式调整，务必要保住粮食生产能力。

亮点3：下大力气补齐农村这块“短板”

全面建成小康社会，农业农村是短板。“三农”发展的成效，直接关系到全面建成小康社会的成色。在决胜阶段的今后五年时间里，要时不我待，坚持强农惠农富农政策不减弱，保持农业稳定发展和农民持续增收，加快缩小城乡发展差距，确保亿万农民同全国人民一道迈入全面小康社会。

农业农村“短”在哪?最直观的“短”在基础设施和基本公共服务上。历史形成的城乡面貌反差，虽然在这些年有了很大改观，但是“城市像欧洲，农村像非洲”的现象依然存在。怎么办?一号文件提出了“两个重点”，即把财政支持的基础设施建设的重点放在农村，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇。当年免除义务教育学杂费是从农村扩展到全国的，这次文件提出率先从建档拉卡家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，又走到了城镇前头，这就是下大气力。

农业农村的“短”，还在环境和生态上。面对有限的农业资源，我们必须坚持严格保护和高效利用“双管齐下”，对耕地和水资源坚持最严格的保护制度和管理制度。

农村最短的一块短板就是脱贫。2014年农村还有7017万贫困人口，如果到全面建成小康社会之时，农村还有大批贫困人口，那么小康社会的成色就会受到影响，人民群众不会满意，国际社会也会质疑。中央下了大决心，做出了大决策，就是到2020年使现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。为此通过一揽子重大举措，来打一场脱贫攻坚战。过去叫扶贫攻坚，现在叫脱贫攻坚，从“扶”到“脱”的一字之变，折射的是必胜的坚定信心和深厚的为民情怀。

亮点4：厚植农业农村发展优势

厚植农业农村发展优势是今年中央一号文件的一个亮点。文件明确提出：必须充分发挥农村的独特优势，深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村的新产业新业态，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑，让农村成为可以大有作为的广阔天地。

一个鲜丝瓜只能卖三四元钱，但丝瓜瓤可以卖到十元钱，这一价格上的跳跃得益于保健鞋垫的开发和畅销。事实上，不管是粮油肉菜蛋奶，还是其它经济作物，经过深加工都可以产生更大的附加值。为此，一号文件提出要推动农产品加工业转型升级，支持粮食主产区发展粮食深加工，支持建设加工技术集成基地，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌。

绿水青山就是金山银山。农村地区优美的自然环境、天然的农耕体验、新鲜的农家美食，对城里人有着极大的吸引力，发展休闲农业和乡村旅游的前景十分广阔。

开个农副产品“淘宝店”，已经成为农村青年追求的时尚，也吸引着不少大学毕业生和农民工回乡就业创业。要加快实现行政村宽带全覆盖，创新电信普遍服务补偿机制，推进农村互联网提速降费。同时实施“快递下乡”工程，开展电子商务进农村综合示范，完善县乡村物流体系。这些政策措施的落实，将会大力推进互联网与农业农村融合发展，推动农业生产与农产品加工、流通、服务有机结合，形成“接二连三”的全产业链，促进农民在家乡创业就业。

推动农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，根本目的是促进农民增收。要使农业新型生产经营主体既能引领现代农业发展、农村产业融合，也能成为带动农民增收的领头羊，就必须完善农业产业链与农民的利益联结机制。财政支农资金投向要与建立农民分享产业链利益机制相联系，让农民能从财政支农资金产生的效益中共享利益。

亮点5：激发农业农村发展的源动力

做好“三农”工作，关键在于向改革要活力。农业农村发展不但要从外部寻求突破，更要从内部挖潜，通过体制机制创新激活其自身蕴含着的巨大发展潜力。2016年中央一号文件要求，必须坚持不懈推进体制机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业活力，释放农业农村发展新动能。

当前，我国农业受国际农产品市场影响不断加深。现行粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度亟待改革完善。一号文件提出，要坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。同时，对于当前产销矛盾比较突出的玉米，提出要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。

巩固农业农村发展的好形势，保持农业稳定发展和农民持续增收，加大投入支持力度是硬道理。今年的中央一号文件提出要从三个方面着力。一是健全农业农村投入持续增长机制。要优先保障财政对农业农村的投入，坚持将农业作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加。二是推动金融资源更多向农村倾斜。三是要大力完善农业保险制度。

农村集体产权制度，是实现农民共同富裕的重要制度保障。文件提出，到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。

第五篇：解读中央一号文件

解读中央一号文件——统筹城乡发展 开拓农村市场

今年中央一号文件的最大亮点是统筹城乡发展。文件明确指出，加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。同时，文件还提出，要大力开拓农村市场，针对经济发展和农民生产生活需要，适时出台刺激农村消费需求的新办法、新措施。可见，扩大农村消费是今年一号文件的重要内容之一。扩大农村消费必须从统筹城乡发展的高度给予重视。

县及县以下消费品零售总额增长速度快于市级城市0.2个百分点

我国农村人口有72135万人，占全国人口的54.3%，农村消费对全国举足轻重。2009年，我国农村社会消费品零售总额增长速度明显快于城市。1—12月，全国市级社会消费品零售总额增长15.5%、县及县以下增长15.7%。造成此种差异有三方面的原因。

一是近几年中央以及各省加大了对县及县以下的财政转移支付力度。二是从2008年下半年以来，国家实施家电、汽车、摩托车下乡政策，对农民购买家电、汽车、摩托车实行财政补贴，由此带动了农村消费。三是与地级以上城市居民相比，县及县以下居民特别是农民的边际消费倾向要比城市居民高。2008年，城镇居民每增加100元用于生活消费的支出为62.4元，特别是城镇高收入者只有57.7元，而农民则平均为70.4元，其中20%的中低收入农民用83.6元消费，20%的低收入农民用192.2元消费(借债消费)。因此，在当前情况下，相对城乡两个群体而言，要刺激消费，增加农民收入、降低农民消费成本更有意义。

农民尚无法从制度和政策上享受城市化发展成果

首先，户籍制度难以实现一体化，农民工工资与城镇职工工资是二元政策安排，城镇职工劳动报酬明显高于进城农民工，农民工在医疗卫生、养老保障、住房租购、子女就学就业等方面也很难享受与城镇居民同等待遇。尤其是在全球金融危机影响下，外需持续下滑，使农民进城从而进入制造业受到了极大的冲击。

其次，与城市相比，用农村经济社会发展需要标准衡量，农村公共服务和基础设施建设依然落后。在现行体制下，财政资金“重城轻乡”，农村基础设施和社会事业建设问题还很突出，农民上学难、行路难、就医难、养老难等问题依然存在。目前全国还有2.3亿多农村人口饮水不安全，3.7万座水库处于病险状态，约1000万农村人口用不上电，还有部分乡镇和4万个行政村不通沥青路和水泥路。在教育、文化、公共卫生以及社会保障等领域，农村居民基本享受不到优质公共服务，甚至连基本的公共服务也难以保障。

再次，当前我国集体所有的土地不能进入

一、二级市场，土地交易主体不是农民，收益大部分不归农民，宅基地及房产不能跨社区交易、不能抵押，增值的土地卖出后，不但农民不能携带土地收益进城改变身份，也无法将绝大部分土地收益转化为农民自己的消费，这部分土地收益实际上变成了各级地方政府预算外收入和开发商的利润。

最后，目前我国正在推行农村金融制度改革试点，但改革试点推进速度太慢，试点范围太小，根本无法满足广大农民的需要。由此，农村金融结构不合理，农民和农村中小企业贷款难，并没有从制度上得到完全解决。同时，目前由于农村金融制度安排不合理，农民建房、购置家电、子女上学和婚丧嫁娶也缺乏正常渠道取得贷款，这也抑制了农村消费。

从政策和制度两个层面实现城乡统筹

当前和今后，增加农民收入、降低农民消费成本，扩大农村消费，核心是要从政策和制度两个层面实现统筹。

在政策层面：一是继续完善和落实现有各项农业农村政策，进一步增加对农民的直补、良种补贴、综合生产资料补贴和农机具购置补贴等，同时可考虑扩大良种补贴范围，并将牧业、林业、抗旱节水机械设备纳入农机具补贴范围;二是加快农村社会养老保险制度的改革试点工作，迅速扩大覆盖面，争取在三年到五年完成农村社会养老保险制度改革，以消除农民养老的后顾之忧;三是继续提高新型农村合作医疗筹资水平，增加中央和地方政府的补助标准，提高农民大病医疗报销上限，降低农民看病成本;四是扩大家电和汽车下乡补贴品种范围，增加每户购买补贴资金，提高补贴上限;五是按照新农村建设规划，支持农民建房，对农民建房实施补贴，推行建材下乡政策，以此扩大农村消费。

在制度层面：一是全面深入推进农村产权制度改革，完善农村市场经济体制机制;二是统筹城乡基础设施和社会事业发展，按照城市公共社会事业发展思路和政策推进农村公共事业发展，继续大幅度增加农村基础设施建设投资，加强农村公共服务体系建设，初步实行城乡公共服务均等化;三是加快农村金融制度改革，尽快扩大农村金融制度改革试点覆盖面，争取将农村金融制度改革试点扩大到全国每个县，让每位农民都能享受到金融制度改革的成果;四是进一步改革土地利用制度，赋予农民更加充分的土地权利，培育农民在土地交易和流转市场中的主体地位，让土地增值的收益更多地转换到农民手中;五是统筹城乡劳动力市场，进一步放宽农民工进城落户条件，从制度层面解决农民工同城不同权、同城不同待遇的问题。

大力推进农村金融创新

在2010年一号文件中，对单项问题说得最多，并反复强调的，就是农村金融问题。如在文件的第一部分“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”，第三个问题“提高农村金融服务质量和水平”就用了500多字的篇幅，就2010年农村金融工作的重点方面进行了部署。在其他部分，必要时也专门部署了农村金融工作，比如“继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。”“扩大贫困村互助资金。”“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。”“完善林权抵押贷款办法，建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政策性森林保险试点范围。”等等。可见，在2010年的农村工作中，农村金融至少是重点之一。

根据银监会的最新统计数据，到2009年6月底，全国共有金融机构空白乡镇2945个，分布在27个省(自治区、直辖市)，其中708个乡镇没有任何金融服务，分布在20个省(自治区、直辖市)。这些乡镇大多分布在边远山区，许多农民为了拿到国家的低保和惠农补助金等国家补贴，要花费一整天的时间，走几十里山路到附近的银行网点领取。金融服务的匮乏使国家惠农政策大打折扣。此外，我国还有仅有一个银行网点的乡镇8000多个，这样，金融服务严重不足的乡镇达到一万多个，占全部乡镇的三分之一。这还不算即便是金融服务机构比较健全但涉农服务依然不到位、无法满足农民需求的情况。金融要素的短缺已经严重制约着农业和农村经济的发展，在农业生产力三要素--土地、劳动力和资金中，资金要素的短板现象一直是我国农业综合生产能力难以迅速提高的最大影响因素。

那么，如何按照中央一号文件的要求，逐步解决农业和农村经济发展中的金融短板问题?

第一，按照一号文件的要求，“确保3年内消除基础金融空白乡镇”，要稳定和发展现有银行业金融机构服务网络，发展贫困农村地区简易金融服务，对于到贫困地区乡镇建立分支机构的金融机构，在税收等方面给予优惠。要进一步加快新型农村金融机构的培育和发展，用优惠政策鼓励新型农村金融机构到贫困地区设立分支机构。按照银监会的要求，凡是在金融空白乡镇发起设立三家及以上新型农村金融机构的主发起行，可以在中西部大中城市设立法人管理总部。在不具备商业可持续条件但交通相对便利的金融机构空白乡镇，可选择乡镇政府所在地或规模较大的行政村，开展定时定点或流动金融服务。此外，按照银监会的要求，凡是在全国百强县、大中城市及东部地区发起设立村镇银行的主发起人，必须按照规定，在国家扶贫开发工作重点县或中西部地区挂钩设立相应数量的村镇银行或贷款公司。总之，在市场经济条件下，金融部门的趋利性决定了三年内消除金融空白乡镇目标的实现任务艰巨，2010年必须扎扎实实地做好第一步工作。

第二，农村金融机构要以小额信贷为主推进金融产品创新。金融创新的目的就是要让金融机构更接近农户、农村中小企业与农民合作组织，减少交易成本、减少信息不对称导致的风险问题，从而增加对农户、农村中小企业与农民合作组织的信贷供给。首先，农村金融机构，尤其是农村信用社应大力发展小额信贷。农户小额信用贷款是我国农村信贷管理制度的重大改革，主要是以农户的信誉和偿还能力为依据发放的信用贷款，采取一次核定、分次发放、周转使用的办法，不需要抵押担保，比较适合农民借贷的特点;其用途既可以是农业生产、商品经营，也可以是农民消费，范围很广泛。总体而言，农户小额信用贷款适合农村以家庭承包责任制为基础的生产方式以及分散经营、规模较小的实际状况，同时，又使农村金融机构的借贷活动与广大农民群众密切结合，能充分体现合作金融组织的特点。实践证明，这种信贷管理制度的创新，深受广大农民群众和农村信用社的普遍支持和欢迎，只要认真按照程序来做，就会使之利国、利民、利社。

其次，农村金融机构应适应农民、农村经济发展多样化的需求，推进金融产品创新。应在小额信用贷款的基础上，积极推广诸如农户联保、同一区域、行业、农民联保互保贷款，中小企业联保、公司+农户，公司+农民合作组织+农户等贷款品种，促进为农服务。农村信用社在资金投向上，应努力做到了农户贷款优先;社员贷款优先;农业贷款优先。既满足广大农民的生产资金需要，又因地制宜引导他们走农业产业化经营的路子;既坚持规范的贷款条件和贷款程序，又适当地简化农户贷款手续;既坚持贷款自主决策，又实行贷款公开化制度;既发挥金融服务功能，又开拓服务领域。

再次，农村金融机构可以探索农村电力设施、公共设施长期贷款等业务，加大对农村基础设施建设中长期信贷支持;同时探索固定资产抵押贷款、动产质押贷款、个人委托贷款等贷款品种。对有市场、有效益、有技术、有发展前途的采用信用贷款与抵押贷款组合、采取整贷整还等方式，放宽贷款额度和还贷时间。同时，农村金融应尽快推广银行卡等产品与服务，充分利用商业化网络销售政策性金融产品，改变农村金融业务品种缺乏、服务方式单

一、结算手段落后的局面，增强农村金融创新能力，满足农村地区多元化的金融服务需求。

第三，大力推进抵押品替代机制创新。抵押品替代，就是指寻求农户和小企业所有的，本身不具有抵押品的特性，但是可以起到抵押品作用的资源。抵押品的作用是控制信贷风险，当存在信息不对称、信息获取成本大(交易成本大)时，要求借款人提供容易处置的抵押品，可以提高清偿回收率，降低信贷风险。此时，抵押品在某种程度上是对信息搜索活动的一种替代。那么，如果农户和小企业所拥有的资源，也能够减少信息不对称程度、节约信息搜索成本、节约交易费用。从而，大力发展抵押品替代机制，比如商业信用、信贷保险等，推进抵押品替代机制创新，就可以缓解农户和小企业“抵押品不足”困境，解决交易成本高、信息不对称问题，进而缓解农户和小企业贷款难的问题。

在推进抵押品替代机制创新的同时，农村金融机构要探索放宽农村地区抵押物的范围。在欠发达地区，农村抵押贷款范围狭窄，农村抵押物变现能力很差，一般情况下，只有县城以上的商品房能够抵押;个体户则只有部分商品抵押与动产能够抵押;企业主要是设备抵押与固定资产抵押并且额度比较小。因此，应该充分总结近年来各地尝试的集体林权证抵押贷款、农村承包地使用权证抵押贷款、农村宅基地抵押贷款等经验，逐步允许小城镇的企业地产包括集体所有土地的使用权，以及农村宅基地、自留山的使用权、集体林权证、房屋产权证等做抵押，扩大农村有效担保物范围，并且改变抵押物贷款折扣过高的情况。

第四，发挥农民专业合作社的作用，增加对农户的信贷供给。新时期，农民专业合作社是建设现代农业，增加农民收入，提高农民和农业组织化程度的有效组织。首先，农村金融机构可以开发利用现有的、具有群众基础的农民专业合作社作为营销渠道，通过机构之间的联结，让基层组织直接面向农户提供零售性金融服务，而正规机构成为一个批发型机构，这种方式实际上利用了基层组织所具有人缘、地缘社会资本，来控制风险、减少交易费用，从而增加对农户的信贷供给。

其次，通过利用农民专业合作社的“基层组织社会资本”，农村金融机构不仅可以节约交易费用。而且，合作社成员构成时有一个筛选作用，减少了农村金融机构提供服务所面临的逆向选择问题。再者，若以农民专业合作社作为授信单位，或建立某种制度使得社员的贷款额度和整个金融机构的信用水平有关时，合作社成员之间还可以相互监督，降低了金融机构提供服务所面临的道德风险问题。

再次，根据一号文件的要求，要“支持有条件的农民专业合作社兴办农村资金互助社”，要从发达地区入手，逐步扩大到欠发达乃至贫困地区。对于兴办资金互助社的专业合作社应放宽条件，从合作社内部资金拆借开始，逐步扩大互助范围。对于这类专业合作社，要加强管理，把金融风险降到最低，以保护入社成员的利益。

第五，大力推进农村信用体系建设。决定金融服务业发展的根本原因是信息以及建立在信息基础上的信用。信用体系建设可以降低金融机构服务农户、小企业的交易成本、减少信用风险。首先，农村金融机构应充分认识到个人信用制度是金融机构发放小额信用贷款，控制信贷风险的一项基础制度，把建立信用体系、营造信用环境作为信用社生存与发展的关键来抓。其次，农村金融机构要采取措施，根据中国人民银行的信用采集系统，完善个人资信调查评估体系。农村信用社通过逐步建立和完善贷款对象的个人信用档案，对客户的道德品质、社会信用、家庭经济状况、主营业务收入、生产经营能力、资金需求、偿债能力等进行记载评价，为评价贷款人和担保人的资信状况，提供了及时、准确的参考依据。通过推进农村信用体系建设，减少信用风险，提高基层金融机构为农户服务的积极性，增加对农户信贷供给。

第六，强化和完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。早在2004年的一号文件，中央就指出“建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。”2005年一号文件更是要“抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。”但由于金融机构的趋利性和相关政策不配套，这一在发达国家和地区普遍推行的惠农政策在我国一直没有实行。借鉴发达国家和地区的经验，结合我们对农村信用社等金融机构调研的结果，我们认为，要真正使这一政策落到实处，首先要通过立法硬性规定县域银行业金融机构吸收存款用于当地发放贷款的比例，对低于这个比例的金融机构要处以重罚;其次，对于任何银行业金融机构，凡是对农户的小额贷款(比如5万元以下的贷款)均可享受相应的税收优惠政策，比如给予免征或部分免征增值税、企业所得税、营业税等优惠条件，吸引金融机构向小农户贷款;再次，对于向农民贷款超过一定比例的县域银行业金融机构，在存款准备金规模等方面给予相应优惠待遇。

构建完善的农村金融服务体系

农村金融改革和发展是推进社会主义新农村建设的重要抓手，是解决城乡统筹协调发展的长期课题。新形势下农业农村的发展，向金融业提出了建立现代农村金融制度的要求，正因为此，金融业近年来不断创新农村金融体制，放宽准入政策，正在加快建立商业性、合作性和政策性相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

在农村金融服务体系中，农行作为一支重要力量十分引人关注。可喜的是，农业银行实施股改并成立股份有限公司以来，公司治理架构初步建立并开始运转，风险控制体系趋于完善，内部改革和机制转换工作稳步推进，各项业务平稳快速发展。同时，积极探索“面向三农”和“商业运作”相结合的有效途径，以服务创新和事业部制改革试点为主线，不断增加涉农信贷投放，加强和改进“三农”金融服务，改革取得显著成效。

按照政策性金融机构改革“一行一策”的原则，农业发展银行的改革稳步推进。在确保粮棉油收购资金供应的基础上，农业发展银行积极拓展支农领域，支农能力不断增强。同时，着力转变思想观念，全面推进内部综合改革，为全面改革做准备。

农村信用社无疑是农村金融服务体系中的主力军。自2003年改革试点工作启动以来，农村信用社长期积累的沉重历史包袱逐步得到有效化解，存在的系统性、区域性支付风险问题得到了有效控制，财务经营状况和资产质量明显改善，资金实力和抗风险能力增强，支农信贷投放显著增加。截至2009年9月，农村信用社各项贷款余额占全国金融机构各项贷款余额的比例为12%，比2002年末提高1.4个百分点。其中，农业贷款余额2.1万亿元，占其各项贷款和全国金融机构农业贷款的比例分别为44%和95%，分别提高4个和14个百分点;农户贷款余额1.66万亿元，比2002年末增长近3倍。

在农村金融服务体系中，邮政储蓄银行这一生力军正日渐壮大。邮储银行坚持“服务城乡大众，支持„三农‟”的零售银行定位，将农村金融网点建设、为农民提供金融服务作为战略重点，逐步完善了城乡金融服务体系，进一步为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，并与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。他们不仅在农村地区始终保持着储蓄网点和汇兑网点，而且还新增、改造了郊区储蓄网点，为广大群众提供更全面、更便捷的金融服务。

此外，以村镇银行为代表的新型农村金融机构发展迅速，有效提升了对农村经济发展的金融服务供给能力。相信在金融业的 不断努力下，一个完善的农村金融服务体系必将为我国农村经济发展作出应有的贡献。