想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《大气论文范文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要：《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称草案)的公布引起了各界热烈讨论，为了凝集共识，需要对大气污染防治法的修订宗旨、基本原则和治理机制等基本问题予以重新审视、检讨。
第一篇：大气论文范文
大江大河显大气
据说，悬挂于联合国大厅的世界地图上，中国的版图上仅标注了四个城市，其中一个便是重庆。在重庆市的西南部有一个狭长的半岛，这就是渝中区，渝中区地处长江和嘉陵江的交汇处，是重庆市的中心城区，经济、文化及商贸中心，也是重庆市的“母城”。整个城市依山而建，三面环水，西高东低，山路陡峭、比高悬殊，形成独具特色的“山是一座城、城是一座山”的奇特“山城”景象。现代重庆人的祖先“巴人”早在几万年前就开始了他们在巴山渝水上繁衍生息，土生土长的重庆人遗传了祖先“巴人”的秉性，生性耿直，侠骨义肠，敏于行而讷于言。一方水土养育一方人，同时也形成一方文化。巴渝文化正是在这种高山河谷、大起大落的艰苦环境中形成的。八年的抗战时期，重庆作为大后方，中国各界的社会名流、达官贵人以及西北逃难的人纷纷云集重庆。渝中半岛作为核心之地更是成为各路精英的首选，各种文化出版物的发行，大剧院上演的抗日话剧，咖啡厅、舞厅、酒肆茶楼等纷纷出现，这一切对本土文化形成了巨大的影响和冲击，形成了独具特色的陪都文化、抗战文化，而在此时由中国共产党及其领导人毛泽东、周恩来所领导的中共南方局和八路军办事处更是以其从事的和追求的伟大目标成为全中国人民跟随的一面旗帜并成为影响几代人的红岩精神。渝中区 “精神堡垒”解放碑，激励和鼓舞着中国人民的抗日斗志。渝中区是重庆的门户，而这扇门就是题有“古渝雄关”四个大字的朝天门，其位于两江交汇处，独享天时地利的头等要津，一代伟人邓小平也是在朝天门码头乘船东去前往法国留学。在这里有唐代诗人李商隐“巴山夜雨涨秋池”的浪漫惆怅，还有清代诗人姜会照“万家灯火一江涟”的美好风景，更有一代伟人毛泽东“数风流人物，还看今朝”的大气磅礴。
渝中区教育就是在这样浓郁的山水文化，深厚的人文底蕴，绵长的历史肌理中浸润滋养，形成自己所独有的精神气质。多年来，孜孜不倦的渝中区教育人身怀美好的教育情怀来书写着渝中区的教育，在教育过程中注重文化的浸润，在不断的传承与创新中以行动育德。积极营造美丽校园，开展丰富多彩的活动，关注学生的心理健康，加强教师队伍建设，联合社会资源参与育德，这写下了西部地区教育最璀璨的一页。
校园：诗意育德
“久入芝兰之室，而不闻其香”，好的环境对熏陶人、教育人的具有重要作用。校园环境是一种特殊的文化载体，它积淀着历史、传统、文化和社会的价值，具有潜在而巨大的教育功效。渝中区将德育内容以“润物细无声，随风潜入夜”式的温柔融入到校园文化环境建设，巧妙和谐的贯穿德育主线，将教育的本真潜伏、弥漫、浸染于整个校园，让学生置身于如诗如画的美好校园中，不知不觉地感悟到校园环境文化对自己心灵净化和情感熏陶。渝中区将学校的校园维修与学校环境并肩打造，在整体规划和布置校园自然景观中，注重办公室、教室、走廊等内部环境的布局与建设，发挥校报、校刊、宣传橱窗等宣传阵地的作用，让学子们在浓郁的校园文化环境中受到熏陶和感染，促进身心和谐健康成长。人和街小学围绕“人和文化”，建设了匠心独具的学校大门、多个富有“人和”特色文化内涵的主题文化广场，建成了“人和教育博物馆”。精一民族学校将民族教育课程文化建设与校园环境文化建设天衣无缝的结合，民族吧、非遗苑、民族文化长廊、民族之窗等让学校的每一处都诉说着各美其美、美美与共的心语和故事。
渝中区推进健康向上的人文校园环境建设。围绕特色学校建设总体规划，同时大力引导全区校园立足渝中城市文脉和自身实际，不拘一格建设健康向上的特色人文校园环境。积极支持各校园充分挖掘巴渝文化、抗战文化、红岩文化等渝中特有文化资源，加强校园物质文化、精神文化、制度文化建设，不断升华办学内涵，努力形成良好的校风、教风、学风，精心培育健康向上的人文校园环境。如求精中学的“精益求精文化”、29中学的“红岩文化”、求精中学的“国防文化”、57中学的“三品”文化、鹅岭小学的“军营文化”、曾家岩小学的“恩来精神”文化等等，都具有自己鲜明的特点。三是以班级文化建设为突破口，实施健康向上的人文校园环境建设“细胞工程”。突出学生主体、班级特色，广泛开展以“温馨教室、文化教室”为主题的班级文化建设活动，营造健康向上、文明和谐的班级环境和氛围。四是积极推进人文校园示范学校建设，努力打造一批在全市、全国有影响、有口碑的健康向上的人文特色校园文化品牌，培育形成特色分明、内涵丰富的渝中特色校园群体。大坪中学的“足球”特色，精一民族小学的“民族教育”特色，马家堡小学的“书香校园”特色，解放小学 “书法”教育特色。校园文化与特色学校建设的有机融合，使我区中小学的校园文化肩上呈现出异彩纷呈的局面。
活动：多彩育德
丰富多彩的校园文化活动，不仅使孩子学到知识，锻炼自己的能力，同时活动还可以带来动感美、精神美的享受，让孩子在潜移默化中能受到美的熏陶。2004年以来，开展了一系列的主题活动，如“我是五好小公民”“传承民族精神，共建和谐校园”“知荣辱，树新风，促成长”“直辖十年看家乡”等。2009年以来，以爱国主义教育为主线，围绕“在家孝敬父母，在学校尊敬师长，在社会奉献他人”的主题道德实践活动，集中开展了“我们的节日”“五心四好”“学雷锋，做美德少年”等主题活动。特别是本学年，围绕“中国梦”，各校组织开展了“九童圆梦”系列主题教育活动，包括童谣中国梦、童绘中国梦、童书中国梦、童写中国梦等主题活动。渝中区教委还相继开展了环保征文、“珍爱生命，健康成长”征文、“好书伴我行”征文、“颂唱优秀名歌”“珍惜青春，拒绝网吧”“做诚信人，办诚信事”征文、“崇尚真善美，学做诚信人”“五好小公民”征文演讲活动和主题教育活动。组织学生参加市级“红岩精神助我成长”演讲比赛，承办了全市中小学生弘扬和培育民族精神月启动仪式、全市中小学德育巡回报告会启动仪式、市“学生教育安全周”开幕式、市学雷锋活动启动仪式、成功组织了“半岛文化节”、解放碑“周末音乐会”、“为了山里的孩子”和“第九届三峡国际旅游节”开幕式等大型活动学生观众组织工作，以网际活动方式开展了“传承民族精神”为主题的新童谣和儿童诗歌征集传唱活动和“我身边的道德故事”DV作品征集评选活动，“守规则，树新风”卡通宣传画和宣传动漫制作比赛活动，学校优秀德育网页评选活动和校园德育剧、德育心理剧展演活动。
心育：和谐育德
德育的主体是学生，学生的身心健康关系到最后德育成效的呈现。没有良好的身心健康，就不会有孩子们的全面发展。渝中区将生命教育、青春期健康教育，心理素养教育与品德素养教育有机融合，培养学生健全的人格和乐观、向上、坚毅等良好的个性心理品质，促进学生身心全面和谐发展。
渝中区关注每一位学生心灵的健康成长，根据不同学段孩子生理、心理发展特点和成长规律，将心理健康教育与班级文化建设、实践活动、班团队活动有机融合。近三年来，渝中区教委与计生委一起召开了20次以上的中小学生青春期健康教育工作联席会，成立了小学五年级、初中二年级、高中二年级课题组，编写了小学、初中、高中青春健康教育读本，印发成册，将在新的一学期送到中小学生手中。同时，渝中区重视心理健康教育教师队伍建设，出资200多万建设了8所心理健康教育示范校和20所实验校，建成了区级层面的心理健康教育指导中心，今年100多万的心理健康教育设备招标已经完成。同时每年都要举行专兼职心理健康教育教师专题培训，全区所有学校都设置了心理咨询室，配备了专兼职心理健康教师，提升了学生的心理素质。在2013年举行第一届渝中区德育心理剧比赛，2014年1月，在重庆市首届中小学心理健康教育活动课竞赛中，渝中区分获小学、初中、高中一等奖。
渝中区充分发挥区心理健康教育指导中心的作用，扎实开展心理健康教育教师培养培训，推进心理健康教育课程建设，完成第二批中小学心理健康教育示范校设施设备的配备工作。实施“青春关爱工程”，加强学生生涯发展指导，探索小学、初中、高中、中职各年龄段学生开展生涯发展教育的目标定位、主要内容、途径形式和相关保障制度等，促进学生健康成长。
教师：榜样育德
渝中区极力提高教师践行“立德树人”的自觉性和“育人为本、德育为先”的意识，推动德育队伍专业化发展，努力培养专家型德育队伍，围绕“教书育人，为人师表”，整体提高教师职业道德素质。通过“铸师魂，养师德，练师能，做师表”活动、“树、创、献”活动、新老教师结对子、争先创优等活动，积极创设师德师风建设的良好环境，促进教师特别是青年教师加强师德修养，树立良好的“学者，师德、师范、师表”形象，正确认识自身社会价值，把外在的师德师风要求自觉内化为自身的需要。
渝中区以提高德育工作能力为重点，加大了德育工作队伍的建设力度，在四个层面上进一步优化德育工作队伍结构，即德育行政管理层面包括教育行政部门德育分管领导、德育专干、德育中心组成员；德育课程教学和科研层面包括中小学德育教研员、中小学德育专委会成员；学校层面包括分管校长、德育主任、团队干部、年级组长、班主任、思想品德教师、学生干部；校外教育层面包括教委关工委成员、校外辅导员、法制副校长等。自2004年起，教委每年至少举办一次德育专干培训班，聘请专家学者讲课，设置德育论坛，研讨专题工作，集中精力解决专干的观念转变、德育制度建设、校内外资源整合、管理手段、评价体系等方面存在的问题，运用新课程理念和信息技术切实改进德育工作思维方式和管理方式。2012年12月，教委组织各校德育工作者到华南师范大学进行了集中培训，最近几年，在市内还每年2次参加了市外专家学者德育工作方法与技巧的培训。各校积极开展学生会、团委、班委、团支部、学生社团等学生干部的培训，常规管理放手由学生组织实施，让学生在自我管理中培养做人的尊严感、道德感、责任感，让学生在自我参与活动中获得一种愉快的精神体验，从而提高学生自主管理能力，努力营造德育人人管的良好氛围。
加大班主任队伍建设力度。渝中区教委逐步健全完善了班主任选任制度和培训制度，注重优化年龄和专业知识结构，注重年轻班主任的培养，运用传、帮、带的方式，着力改善班主任在教育技术、教育管理艺术、心理学等方面的积累，通过举办名师工作室、班主任教育案例、班主任活动方案、德育论文征集评选等年度专题活动方式，与学术水平鉴定和教师晋级评优相结合，切实提高了班主任特别是年轻班主任的教育能力和工作水平。同时开展班主任骨干培训，运用科学、系统和富有实践性的培训方式，让班主任树立现代教育观念，夯实教育理论基础，掌握班级教育和个体教育技能、技艺，提高组织协调教育力量和探求教育实践新知的能力。在六届市级班主任基本功大赛中，渝中区区参赛选手每届都获得一等奖。
生活：体验育德
“德”的引申义为一个人“践行人生的道路或道德”时在内心有所得的东西。德性的内涵是品德、人格的修养，其最高境界是“至善”。亚里士多德说：“德性是表现于习惯行为中的品格特征。‘习惯’是重要的。”育德就是要从培养一个人的良好行为习惯入手，让人在自愿自觉的在生活实践中感受、体验、辨别和生成道德观念，并知道自己的道德实践活动。为推动中小学开展社会实践教育活动，培养青少年社会实践能力，渝中区各校重视社会实践教育，努力将学生所学文化知识与社会实践相结合，促进德智体美劳在实践中的渗透，以促进学生全面健康发展。
渝中区在素质教育基地集中组织开展了高中军训、初中素质教育实践活动，在区劳技教育基地开展了技能实作培训。成立了区青少年创新学院，指导学生参与科技实践活动。各校把社会实践活动与学习雷锋活动紧密结合，支持和鼓励学生到社区、街道、幼儿园开展各种社会宣传，保洁护绿公益劳动、体育艺术展演、为孤残老幼、老红军做好事等活动，培养了学生热心公益事业，关心弱势群体，自觉服务社会的公民意识。全区有7所中小学被评为市区级科技特色学校，数十所学校被评为市区级文明礼仪示范校。渝中区劳技基地被评为全国优秀劳技基地，人和街小学被中国少年科学院授予“中国少年科学院科普教育示范基地”。
网络已成为影响青少年日常生活的最大因子之一，加强网络育德势在必行。渝中区以网络德育创新为突破口，构建了渝中网络德育平台。各校开展“文明小博客活动”，引导中小学生健康上网、快乐写博、文明写博，搭建师生和谐交流的新平台。各个学校根据自身的实际情况，策划了一些博客活动项目，形成校校有活动、活动有特色、师生共参与的生动局面，构建的学校、家庭、社会“三位一体”的教育模式。各校还对“家校通”、QQ群、微博、微信等，实现虚拟现实双管齐下，提高网络育德实效。如今，渝中区网络德育的整体架构已基本形成，教委机关、100%以上的学校、50%以上的家庭以及相关社会单位、社会部门都能以网络为平台，来实现对青少年思想道德建设的管理、教育、沟通、协作等多种功能，形成了强大的教育合力，营造了良好的教育环境。
“教育，一个肩膀挑着学生的现在，一个肩膀挑着祖国的未来。”学校德育工作是一项浩大又精细的工程，关乎着千家万户的幸福，关乎着人才的素养，关乎着祖国的未来和世界的明天，每一个学校德育工作者所肩负的担子，光荣而沉重，所从事的工作，任重而道远。渝中区的德育工作在建设美丽校园文化中慢慢浸润，在巴渝文化和红岩精神的激励下昂首奋进，在行动育德中将自己的独有的特色和精神风貌展现的淋漓尽致，我们相信渝中区未来的德育工作会继续书写自己的辉煌，并将最终沉淀为一本经典的德育大书卷。
责任编辑/王富丽
作者：高艺菲
第二篇：大气污染防治法修订之我见：兼评《大气污染防治法（修订草案）》
摘要：《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称草案)的公布引起了各界热烈讨论，为了凝集共识，需要对大气污染防治法的修订宗旨、基本原则和治理机制等基本问题予以重新审视、检讨。大气污染防治法的修订宗旨应体现以下几点：坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。大气污染防治法应当明确以下基本原则：大气质量优先原则、大气污染预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则。就修法定位来看，此次应作重大修订，并结合新实施的环境保护法，确立“多元共治、社会参与”的新型大气环境治理机制，明确大气环境公益诉讼的目标定位和功能，进一步完善政府的大气治理法律责任。
关键词：大气污染;温室气体;环境保护优先;公众参与;环境公益诉讼;政府责任
引 言
我国举世瞩目的雾霾問题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》发布的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。(1) 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息发布制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。(2)但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
(一)大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。
第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。
第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法(修订草案)》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署(EPA)于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署(Massachusetts vs.EPA)一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
(二)大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点(3)，我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要環境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。(4)
二、治理机制：多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在著严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
(一)多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。
(二)综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
(三)确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。
三、政府责任：完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。(5)综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。
第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大氣环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。
第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013—2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法(修订草案)》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释：
(1)十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法(修订草案)作的說明。
(2)参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//www.chinaenvironment.com，2014-12-23。
(3)《中华人民共和国环境保护法》(2014)第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
(4)有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，(11)，第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，(3)，第52-54页。
(5)有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，(2)，第75页。
参考文献：
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[8]徐以祥，刘海波.生态文明与我国环境法律责任立法的完善[J].法学杂志，2014，(7)：32.
[9]楚道文，安如喜.论我国移动源大气污染防治制度的完善——以《大气污染防治法》规范分析为视角[J].法学杂志，2013，(8)：44.
[10]常纪文.修改《大气污染防治法》 将其加强雾霾联防联控[J].中国法律评论，2014，(4)：238.
(责任编辑 吴兴国)
作者：曹明德 程玉
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