试论环境风险的监控与治理

环境风险是指在自然环境中产生的或通过自然传递的, 对人类健康和幸福产生不利影响同时又具有某些不确定性的危害事件。从科学意义上看, 环境风险是指环境遭受损害的可能性, 包括环境风险发生的可能性以及风险所致损害的严重性。从主观意义 (文化意义) 上看, 环境风险是反映公众对环境危害发生的可能性以及对危害后果严重程度的认识。从环境风险的特性来看, 环境风险在自然环境中产生或通过自然环境传播, 这是环境风险区别于其它风险的典型外部特征。

1 环境风险与传统环境问题的差异分析

1.1 从危害发生的机制看

环境风险对人身利益、财产利益、生态利益的危害具有较大的不确定性即对环境风险所致的危害是否发生、如何发生、影响的深度广度大小等问题往往不能作出充分论证, 而传统的环境问题即环境污染和资源的破坏问题, 其发生机理的认识在科学上往往有较大的确定性, 正是基于这一点, 许多学者把二战之前的环境问题称作传统的环境问题, 二战后出现的新环境问题称为环境风险, 认为环境风险是一种新型的环境问题, 它在过去几十年中的重要性正快速地增长, 可能真正成为环境问题的主导类型, 如泄露风险、核废物处置中的污染、有毒的人工化学品的生产风险、氯化物释放产生的臭氧消耗风险DNA重组产生的危险。

1.2 从危害发生的原因来看

传统的环境问题产生的原因往往是人类在开发、利用环境与自然资源的过程中对生态规律的忽视。而环境风险很大程度上是一种技术风险, 是新技术的副产品, 污染因子大多是环境中根本不存在的物质, 例如基因改良产生的自然中本身没有的基因, 学者们把这类基因所致的污染称作“基因污染”。

1.3 从危害的后果来看

环境风险导致的危害具有很长的潜伏期, 而且种类庞多、数量巨大、后果波及的范围广, 受害者具有群集性;传统环境问题, 危害表现出的缓急程度具有急剧性, 危害存在期限一般较为短暂, 种类和数量具有相对的单一性、少量性, 后果是小范围或区域性的。

2 加强环境风险监控与治理的路径

2.1 风险识别

由于环境风险的多样化和复杂化, 必须加大对风险的识别力度, 了解风险的起源、潜在影响和关键环节, 识别风险可能爆发的途径和要素。这是环境风险治理的首要步骤, 也是基础性工作。地方政府应针对自然环境风险和人为环境风险分别展开风险识别。对自然环境风险, 地方政府应立足实际, 回顾历史, 了解当地易发及影响重大的自然灾害与环境危机主要存在哪几类, 以及当前是否依然存在风险。对人为环境风险, 应以地市一级为单位, 统计重大环境风险源的数量。重大环境风险源包括:生产或使用易燃, 易爆、有毒有害物质的企业, 易燃、易爆、有毒有害物质的集中仓储地, 毗邻江河湖泊的大型污染企业, 与市区过于邻近的大型污染企业等。建议环保部门对重大环境风险源的范围和种类做出明确界定, 以有效统计各地现有的重大环境风险源状况。

2.2 风险分析

对已经识别的环境风险应当进行风险分析。风险 (risk) =可能性 (1ikelihood) ×影响 (impact) 。因此, 可从风险爆发的可能性和影响两方面来衡量风险大小。对于自然环境灾害而言, 可通过气象卫星、计算机模拟等科技手段预测其风险的可能性和影响。而对于重大环境风险源来说, 则必须采用环境风险评价 (ERA) 的技术进行量化分析。最后, 可利用风险矩阵图来汇总可能性和影响, 对风险水平做出明确的定位。

2.3 风险评估

风险评估旨在决定风险是否可被容忍或接受, 因此又被称为风险容忍度 (risk tol erance) 评估, 它为采取何种风险对策提供了依据。如果风险是在可以容忍的范围内, 只需保持日常监控和定期检查即可;如果超出了容忍范围, 则必须采取相应的风险处置措施。风险容忍度的决定权掌握在专业而权威的相关职能部门手中, 如气象部门、水利部门、地震部门、环保部门等。一般而言, 发生概率极大、无论任何影响的事件, 以及发生概率一般、却带有极严重后果的事件, 都趟出了风险容忍的范围, 需要采取干预行动。

2.4 风险处置

超出风险容忍度之外的风险, 必须采取相应的处置措施。第一, 降低风险发生的概率:如进行人工增雨, 降低出现旱灾的可能。第二, 减少风险产生的影响:如政府和企业制定应急预案并定期演习, 减少突发环境事件带来的灾难性后果。第三, 规避风险:如叫停或关闭污染严重的中小企业, 避免污染事故。第四, 转移风险:可令污染大户搬离市区或大江大河附近, 将环境风险转移至相对安全的区域。第五, 共担风险:明确企业的环保责任, 并强制某些行业和领域投保, 建立企业、保险业与政府的风险共担机制。值得一提的是, 采取何种处置方法必须基于对成本收益的综合考虑, 以及风险性质要求如何处置最为适当。

2.5 风险监控

对风险的全程监控贯穿于风险管理的全过程。对自然环境灾害而言, 可通过技术手段对风险进行实时监控, 并及时发布预警;而对于重大环境风险源, 必须采取环保部门监督检查的方式实施监控。通过执法检杏与专项检查相结合、定期检查与随机检查相结合、明察暗访褶结合等措施, 对所辖范围内的重大环境风险源进行定期排查与布控, 以及时掌握风险源的最新动态。相关部门还应持续监控超出风险容忍度而采取处置措施的环境风险, 以获知处置效果以及是否导致新的风险产生。

2.6 风险沟通

与利益相关方的风险沟通是有效预防和降风险的重要保证。对于环境风险, 首先。应做好政府内部的风险沟通。其次, 政府应与相关企业做好风险沟通。最后, 政府与社会公众应积极开展风险沟通。

3 强化待生环境风险的治理

待生环境风险, 是指将要出台的立法、政策、规划、计划等宏观决策以及开发建设项目实施后对环境可能产生的风险。

3.1 环境风险评价

通过评价环境的不确定性和突发性问题, 关注事件发生的可能性和影响, 能够从源头上防范环境风险, 防患于未然。因此, 环境风险评价的产生对环境保护具有重要的战略意义。但作为始于20世纪70年代的新兴学科, 环境风险评价只是在少数几个发达国家发展较为成熟, 在我国尚处于研究和起步阶段, 目前我同普遍开展的是环境影响评价。

3.2 环境影响评价

首先, 要推进和规范环境影响评价中的公众参与, 要按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定, 建立健全公众参与机制。第一, 保证环评信息公开:建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应按照暂行办法的规定, 采用便于公众知悉的方式, 在一定期限内, 公开有关的环评信息。第二, 采取多种参与形式:建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式, 公开征求公众意见, 征求意见的期限应有所保证。其次, 要推动五大区域环保督查中心参与到环境影响评价审查中去。可利用建立环保督查机构这一契机, 使其充分参与到区域内规划和重大建设项目的环评审查中去, 在区域环境与发展综合决策中扮演积极角色。

摘要：危机管理强调事前机制, 也就是对风险的预防和处置。为从根本上遏制突发环境事件的频发态势, 必须从风险的视角出发, 对区域环境风险进行干预和治理, 预防环境风险向突发环境事件转化。

关键词：环境风险,监控,治理