人民调解转型的法律路径:从政府主导到市场竞争

2022-09-11

人民调解作为我国ADR的重要组成部分, 其基本目标是降低纠纷解决的社会成本。计划经济阶段是人民调解蓬勃发展的时期, 进入90年代后, 随着市场经济转型的提速, 人民调解日益萎缩。2011年全国人大颁布《人民调解法》, 试图振兴人民调解, 但政府指导的原则性规定和财政支持的制度安排却导致人民调解异化。笔者认为, 人民调解必须顺应市场经济转型潮流, 在市场竞争中谋求发展, 产业化、职业化应当成为人民调解转型的未来趋势。本文就人民调解的几个法律问题展开探讨。

一、人民调解在市场转型中萎缩

1、人民调解旨在降低社会成本

无论是将人民调解定性为正式制度还是非正式制度, 作为一种程序性规则, 人民调解的基本目标都应该是最小化社会成本。[1]程序性规则所带来的社会成本等于管理成本和错误成本之和。管理成本是争议各方在不同程序阶段的所有耗费总和;错误成本是在执行程序规则时运用实体法错误所带来的成本, 包括错误结果所带来的扭曲激励。

人民调解的制度绩效表现为降低纠纷解决的社会成本。一方面, 降低管理成本。人民调解植根于我国“和合”文化, 利用道德、法律、情感将纠纷化解在诉讼之前, 更加方便、快捷、保密, 节约诉讼费用和律师费用, 减少时间成本。节约的管理成本在当事人之间分配, 实现当事人利益最大化。另一方面, 降低错误成本。调解行为有助于信息交换, 降低乐观预期, 促成和解协议达成, 并与诉讼结果趋于一致。

2、市场转型导致调解功能弱化

市场经济转型导致人民调解功能弱化, 难以满足降低纠纷解决成本的制度需求, 造成人民调解不断萎缩。具体表现在以下几个方面。

首先, 市场经济转型使得纠纷具多样性、复杂性、跨区域性的特征。脱离了国家集权中心, 分散决策的市场机制使得纠纷形式多样、关系复杂, 新型纠纷层出不穷, 且不受地域限制, 以情感、信任为纽带的传统调解模式难以应对这些新型纠纷。其次, 市场经济条件下的纠纷解决机制强调专业性。市场经济是制度经济、法治经济, 法律成为调整社会关系的基本规范, 社会纠纷表现为权利义务争议, 纠纷解决最终以权利实现或义务履行的形式展现。因此, 当事人在选择纠纷解决机制时, 更加注重法律专业性, 倾向于采用诉讼方式解决。再次, 市场经济转型导致调解权威下降。多元化发展趋势冲击了计划经济体制下以血缘、亲缘和单位缘连接而成的社会共同体, 居住和生活上的独立性与私密性, 导致了熟人社会向陌生人社会的转变。传统社会中人民调解充分发挥作用的权威和影响力被大大削弱。[2]

二、人民调解在政府主导下异化

1、政府财政难以提供长效激励

政府通过财政支持重启人民调解, 试图将其建构为公益性事业, 却无法为人民调解提供长效激励。当前, 经费不足是制约人民调解发展的重要因素, 尽管《人民调解法》规定, 由政府提供经费保障, 但财政支持会给政府带来沉重负担, 在经济欠发达地区难以落实;财政激励本身具有短期性、易变性的特点, 政府缺少持续提供财政支持的激励;财政经费的支出取决于政府意志, 难以实现公平取得, 且为设租寻租提供条件;财政支持的取得无需成本, 易培育依靠政府财政的食利者, 造成市场萎缩。

另一方面, 财政支持导致纠纷成本外化, 有违人民调解降低社会成本的制度目标。税收是政府财政的主要来源, 政府财政支持人民调解, 相当于由全体纳税人承担纠纷解决成本, 却由纠纷当事人独享调解服务, 调解成本外化至全体纳税人, 导致社会成本增加。此外, 这种制度设计使得人民调解成为纯公共物品, 未能要求当事人在成本与收益之间进行衡量, 不利于调解协议的达成, 并且可能引发“调解爆炸”。

2、政府主导造成行政和司法化

政府主导人民调解, 试图建立“大调解”模式, 导致人民调解的行政化和司法化, 难以实现当事人利益最大化。尽管《人民调解法》限定司法行政部门和法院仅能对人民调解实施指导, 但现实中调解过程却普遍由行政或司法人员主导。行政、司法机关更加注重解决纠纷, 追求“调解率”, 而当事人更加注重自身利益最大化。当事人囿于调解人员的国家工作人员身份, 在追求自身利益时可能有所保留;当事人担心调解对未来诉讼的可能影响, 不愿意透露完全信息, 造成和解协议难以达成, 或协议内容无法满足需求。此外, 政府主导人民调解造成了调解的垄断。法院附设型调解是当前主要的人民调解形式, 经当事人同意, 法院将案件交由附设的调解工作室调解, 使得工作室垄断了调解案件, 工作室缺少竞争意识和成本约束, 不利于调解效率的提升。

三、人民调解在市场竞争中振兴

1、市场竞争增强价值创造能力

人民调解能否振兴取决于能否为当事人创造价值, 只有为当事人带来价值, 人民调解才能成为当事人自愿选择的纠纷解决方式。市场经济转型导致人民调解功能弱化, 因此振兴人民调解应当着眼于强化其功能, 提升价值创造能力。

首先, 必须通过市场竞争激发调解人员的创新精神。人民调解与行政调解、司法调解最大的区别在于, 人民调解排除国家公权力的参与, 可以构建为一种市场化的纠纷解决路径。竞争机制是市场经济的动力源泉, 人民调解员为了应对市场竞争, 必须锐意创新, 综合运用各种知识促成和解协议达成, 实现降低纠纷解决成本、提升当事人收益的目标。其次, 必须充分挖掘人民调解的比较优势。相对于诉讼而言, 人民调解程序简单、形式灵活, 周期较短;调解依据多样, 只要不违背法律规定, 情感、道德等均可作为调解依据;调解员可以更加深入事件本身和当事人家庭, 促进信息交流, 寻求调解契机。这些优势能够使人民调解以更低的成本解决纠纷, 实现当事人利益最大化。

2、市场竞争激励产业发展

市场经济条件下的人民调解, 应该成为自负盈亏的营利性产业, 而不是依赖政府财政的公益性事业。只有通过利益激励和公平竞争, 才能吸引专业人才, 推动人民调解的产业化、职业化发展。

随着市场经济转型提速和纠纷性质变化, 人民调解更加依赖调解人员的专业知识, 产业化和职业化是人民调解发展的必由之路, 其基本要求是专业人才的大量涌现。想要吸引专业人才投身调解工作, 就必须将人民调解建构为有利可图的营利性产业, 为专业人才提供利益激励。现阶段的“调解免费”原则无法为转型提供长效激励, 不能增强调解的价值创造能力。因此, 应该突破调解免费原则, 引导人民调解成为营利性产业。

此外, 人民调解的产业化发展要求打破法院附设型调解工作室对案件的垄断。竞争机制发挥作用的前提是存在公平竞争的市场环境, 当前法院将案件直接委托附设的调解工作室调解, 导致其他调解机构无法获得调解案件, 难以与附设型工作室展开业务竞争, 造成竞争机制运转不畅。

四、人民调解在法律安排下发展

1、突破调解免费的原则性规定

发挥市场竞争机制的作用, 推动人民调解产业化、职业化发展, 首先需要突破《人民调解法》中“调解免费”的原则性规定, 逐步取消政府的财政支持, 使得人民调解能够成为自负盈亏的营利性产业。

关于人民调解的收费标准, 笔者认为, 无需法律规定, 可以完全交由市场决定。如果调解费用高于诉讼费用, 理性当事人自然会选择诉讼方式解决纠纷, 放弃人民调解;如果当事人认为, 调解更为快捷、保密, 能够获得比诉讼更多的预期收益, 自愿接受更高的调解费用, 当然也无可厚非。在趋于完全竞争的市场条件下, 调解费用会自发调整, 调解机构无法获得超额利润。

2、人民调解员的资格申请制度

人民调解员是人民调解的中心, 《人民调解法》规定, 人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。笔者认为, 在市场化、产业化的发展模式下, 可以实行人民调解员申请制度, 只要符合法定条件的公民均可申请成为人民调解员。人民调解员的筛选完全交由市场, 无需立法规定统一调解员标准。只有具备专业技能、社会威望、或者调解技巧高超的调解员能够在市场竞争中脱颖而出。