透过中央城市工作会议分析我国现阶段城市病治理问题

2022-09-12

改革开放以来, 我国的经济建设不断加速, 国民经济水平逐年增长, 在这个过程中, 城市作为国家政治运行、经济建设、社会变革、文体交流以及人民生活的重要载体, 取得了长足的进步和发展。三十年间, 我国的城市体系日趋健全, 基础设施逐步改善, 公共服务日益丰富, 管理水平持续提升, 在提高城乡经济水平、完善城市功能、促进社会进步、优化城乡一体化布局、增进民生福祉等方面发挥了不可替代的重要作用。

党的十四大确立社会主义市场经济制度以来, 我国的城镇化发展经历了一个“低开高走”的过程:国家统计局数据显示, 从1978至2014年底, 我国城市数量由193个增加到653个, 城市常住人口从1.7亿增加到7.3亿, 城镇化率从18%提升到近55%, 年均提高大约1.02%, 这标志着我国已经从传统“农村社会”迈入现代“城市社会”。工业化规模的逐步扩大、服务业的日渐发展以及城镇化进程的加速推进, 使城市的二、三产业吸收了大量农村剩余劳动力, 这就从一定程度上改变了城乡之间的劳动力配置结构, 提高了城乡之间各类生产要素的分配效率, 推动了城市经济持续快速的发展, 并对周边村镇产生辐射作用, 带来了城乡间经济和社会结构的深刻变革, 进而促进了城乡居民生活水平的全面提升, 取得了前所未有的发展壮举。

然而, 随着改革进入“深水区”, 经济发展步入“新常态”, 我国在城镇化驶入高速发展快车道的同时也出现了一系列的城市管理问题。据相关部门数据统计, 截止2015年底, 我国的城镇化率已达56.1%, 城市常住人口达到了7.7亿人, 这相比于改革开放之初城镇化率的不足20%, 可谓是现代化建设进程中的大跨步。根据城镇化发展的一般性国际标准, 当一个国家或地区的城镇化率达到30%~70%区间时, 城镇化就达到一个快速发展的进程, 而据我国《国家新型城镇化规划 (2014-2020) 》预测, 到2020年底, 我国城镇化率将达到60%左右, 这就意味着我国将面临更加严峻的诸如交通拥挤、环境污染、人口膨胀、基建滞后等城市病问题, 给我国的城市规划和城市运营管理带来巨大的挑战。

1. 我国目前城镇化过程中显现的“城市病”问题

根据城市发展的内在规律, 城市化呈“S”型上升规律, 而“城市病”则具有先升后降的“倒‘U’型”升降规律。当城镇化率在30%~50%时, “城市病”处于显性阶段;城镇化率在

50%~70%时, “城市病”有可能集中爆发[1]。我国经过改革开放三十多年的快速发展, 城镇化率不断提高, 这必将使得城市经济发展方向、城市管理模式、城市社会结构以及城市文化形态发生根本性的转变, 而在这种快速而复杂的转变过程中, 具有我国自身特点的“城市病”也逐渐暴露了出来。

1.1 城市规模盲目扩张

美国城市经济学家阿瑟·奥沙利文认为, 在城镇化快速发展时期, 大城市以其更大的集聚效益, 吸引更多的人口和资源进入其中, 使小城市规模难以扩大, 从而造成城市规模的“两极分化”趋向[2]。随着城镇化进程的不断加速, 以及更多的农村人口向城市流动和聚集, 城市面临着有限的土地资源与不断壮大的工业产业、急剧的人口增长之间的矛盾。这种矛盾就直接导致了一些城市“摊大饼”式单圆心扩散发展, 盲目追求片面地扩大城市建设用地和规模, 导致城市中心拥挤不堪, 城市郊区则门庭冷落, 并使城市土地级差无法得到充分体现, 造成土地经济资源的浪费。同时, 无序的城市扩张也破坏了城市的“耕地红线”, 损坏了农民利益, 进而加剧了城市与周边村镇之间的土地矛盾和社会矛盾, 造成社会不稳定因素。

1.2 城市人口急剧膨胀

恩格斯在对近代城市的发展进行深入论述时认为, 城市化主要是近代资本主义工业化所带来的人口脱离农村向城市集中的过程, 城市越大, 吸引力越大[3]。城市人口的快速膨胀, 对城市的住房承载力、基础设施水平、公共服务能力、教育资源配置力等城市组成要素提出了严峻的挑战。以广西为例, 广西壮族自治区统计局“2015年全国1%人口抽样调查”数据显示, 从人口居住地统计标量看, 截止2015年末, 全区常住人口中, 居住在城市的人口为2257万人, 占统计总量的47.06%;而居住在乡村的人口为2539万人, 占总量的52.94%, 这与2010年底的统计数据相比, 城市人口增加了408万人, 增长率为22.07%, 同时乡村人口减少了222万人, 缩减率达到8.04%, 城市人口比重上升约6.95个百分点。从该项数据中分析可知, 五年间广西区城市人口增加408万人, 增长人数接近于同期南宁市城市常住人口总数, 农村人口向城市的快速集聚和流动必将给广西的城市, 特别是由于地处山区而受限于较少城市建设土地面积的桂北一带的各个城市带来沉重的就业、医疗、社保、教育、交通、居住等城市生产生活要素的压力和负担。

1.3 城市环境污染严重

改革开放以来, 由于我国城镇化的快速发展、发展模式的粗放、资源消耗型产业的集群以及结构的不合理等原因, 城市污染问题变得日益严重。从水资源来看, 目前全国655个城市中现有近400个城市缺水, 其中约200个城市严重缺水[4];从城市辖区内的污染源来看, 据相关机构测算, 随着城市汽车保有量的增加, 城市大气中有60%~70%的污染源自于汽车尾气排放, 而城市的工业废物、建筑垃圾和居民日常生活垃圾成为了城市固体废物污染的重要来源, 从测算数据分析来看, 这三大污染源使得城市垃圾以每年约10%的速度增长, 且限于目前技术的不成熟和居民环保意识的淡薄, 这当中的大多数垃圾无法通过系统全面的分类回收来进行有机转换等形式实现固体垃圾的重复利用, 只能进行简单的填埋或燃烧, 从而在一些地区或城市出现了“垃圾围城”现象;从大气环境污染来看, 近几年来饱受争议的我国北方地区许多城市出现的重度雾霾天气和人人期望的北京“APEC蓝”就是城市环境污染的典型案例, 雾霾不但污染了城市空气, 破坏了城市形象, 而且还损害了人民健康, 间接地造成了城市公共卫生安全隐患。

1.4 城市交通拥堵不堪

随着我国经济发展水平的提高, 人民可支配收入的不断增长, 以及人们消费观念和需求的进一步提升, 城市私家车的保有量不断攀升, 使得城市公共交通道路和基础设施的负荷和承载压力越来越大, 进而产生了公共交通秩序混乱无序、城市道路严重堵塞、行人与车辆互抢道路等城市公共交通问题。据统计, 全国655个城市中, 约有三分之二的城市交通在高峰时段出现拥堵, 一线和部分二线城市交通拥堵十分严重[5]。以昆明来看, 高峰时段一二一大街、学府路、青年路等城区路段机动车的平均通行时速只有10公里左右, 已经接近于交通瘫痪的峰值临界点。交通拥挤造成公共道路使用效率低下, 城市运行效率降低, 人们出行成本增加, 因此使得人们在出行时心情烦躁不安, 从而加大了引发城市交通事故的概率, 造成一定的公共和私人的经济损失。同时, 交通拥堵过程中汽车长时间处于高转速、低速度运行状态, 造成排出的汽车尾气成倍增加, 大大加重了城市的空气污染, 进而加剧了城市热岛效应, 严重损害了城市居民的身体健康。

2.“城市病”问题出现的原因分析

2.1 城市规划不科学, 城乡结构二元化

城市规划是城市建设的基础, 一份科学和系统的规划对于城市空间结构优化、产业合理布局、城乡协调发展具有积极的指导作用, 然而多年来我国的许多城市在这方面的工作却存在诸多的问题。

首先, 没有科学完善的城市规划体系, 城市管理者对城市规划的认识较浅。一些城市的规划者和管理者对城市规划没有一个清晰和系统的认识, 忽视了城市规划与城市经济发展、城市公共服务提供、城市产业结构布局、城市基础设施建设以及城市生态延续等各个要素之间的关系, 使得城市规划滞后于城市建设的速度, 造成空间上“摊大饼”式无序扩张, 产业上零散分布, 服务上“供不应求”。

其次, 城市规划的执行和落地缺乏连续性。有些城市建设主体部门对城市规划只是“纸上谈兵”, 制定出来之后仅仅停留于“墙上挂挂”, 而没有具体落实到执行层面, 特别是个别地方政府“一届班子, 一种规划”, 使得城市规划“一年一个样, 三年大变样”, 导致城市建设失去指导主线, 错乱无序发展。

最后, 城市规划理念落后。一些城市在城市规划中片面强调简单的城市功能性分区, 加之城市“摊大饼”无序扩张, 导致城市居民的居住地和工作地在空间上相隔甚远, 使得不少市民每天都要在两地之间来回流动, 这不仅增加了他们的时间和经济成本, 也从一个侧面加重了公共交通的压力, 进而加剧了城市交通拥挤。

2.2 城建理念有偏颇, 城市管理不系统

在城市建设和管理的出发点和理念上, 许多地方城市建设规划及管理主体都存在着一定程度上的偏颇, 过多地强调“以城为核心”, 坚持“一切从城市建设出发”, 从而忽视了城市建设要“以城市居民为本”的科学发展理念, 具体体现在:提到城镇化规划和城市建设, 就机械式套用“要发展, 先修路”的思想理念, 改造和扩建各类城市外围道路、打造各类商业化城市广场、搞“大、洋、怪”标志性建筑;提到发展城市产业, 就只注重城市GDP的增长, 通过招商引资, 大搞短期内能够见效的“政绩产业”, 打造各类所谓城市“精品工程”, 没有致力于通过进一步挖掘可持续发展的第二产业来长期带动城市经济的绿色可持续发展, 也没有充分拓展城市服务业的规模来创造更多的城市就业岗位吸纳进城务工人员, 最终导致城市政府忽视了与人民生活休戚相关的城市公共社会事业。此外, 每当出现各类城市管理问题时, 各责任主体各自为政, 各扫门前雪, 无法形成城市管理的系统化、科学化联动机制, 导致城市政府在城市管理工作中无法提供更优质的公共服务。

2.3 户籍管理不健全, 城镇制度有偏颇

城镇化进程从本质上来说就是农民进城的过程, 是乡土农民转变为城镇居民的过程, 也就是一个外地人移入、低收入群体转入城市的过程, 而在这个过程当中扮演着重要角色的就是户籍管理制度。我国户籍制度的一个最重要特点就是根据所处的地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口, 这种区分农业和非农业城乡二元户籍制度在城镇和农村之间挖出了一道“鸿沟”, 就目前的城镇化发展阶段来看, 从某种程度上说这是对公民身份的一种不公平、有失偏颇的单纯按生产要素和地域来划定的等级界定, 对部分农民工带有一定的歧视性。在城镇化进程中, 由于户籍管理的不灵活、不科学, 农民工“人进城, ‘份’不进城”, 使得他们无法享受城市居民应该享有的相关惠民政策、社会保障和社会福利, 在城市中工作生活两头难, 进而扩大了城市贫富差距, 导致城市居民和外来人口之间的隔阂不近反远。

2.4 基础设施不完善, 市政配置有滞后

当前, 导致“城市病”主要的硬件原因是给城市的产业发展、经济增长以及人民日常生活需求提供城市公共服务所需要的基础设施承载力严重不足。根据国家统计局的数据, 从全国平均量来看, 截止2014年底, 我国城市人均拥有道路面积15.34平方米, 每万人拥有公共交通车辆12.99标台, 人均公共绿地面积13.08平方米, 每万人拥有公共厕所2.79座, 城市用水普及率97.6%, 城市燃气普及率94.6%。从数据结合国家政策分析来看, 虽然目前城市用水、城市燃气、公共厕所等人民生活必需的基础设施呈逐年增加的趋势, 但是随着户籍制度改革的逐步推进以及国家全面放开二孩政策的实施, 在未来一个时期内城市人口将大量增加, 这对城市公共基础设施的人均拥有量来说, 务必会逐渐下降, 城市基础设施建设滞后与城市化发展和城市人口快速增长之间的矛盾会日益加重。因此, 随着城市产业规模的不断扩大, 城市化进程的快速推进, 各项国家政策导致的城市人口的增加, 城市基础设施种类不够丰富、数量不够足、质量不够高的状况已经成为我国促进城市健康、和谐、可持续发展的关键基础性问题。

3. 中央城市工作会为“城市病”开药方

城镇化是发展中国特色社会主义事业的基本途径和主要战略之一, 是接下来一个时期内经济社会发展的必然趋势, 而“城市病”是城镇化过程中出现的必然现象, 快速的城镇化过程必然伴随有“城市病”。对此, 2015年12月召开的中央城市工作会议就为改革开放以来我国出现的上述“城市病”问题提出了解决的思路和要求, 并为“十三五”后我国的城镇化道路进行了顶层设计。

会议着重强调在当前和今后一个时期, 我国城市规划和治理工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观为指导, 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会相关精神, 深入理解“创新、协调、绿色、开放、共享”的城市发展新理念;坚持“以人为本、科学发展、改革创新、依法治市”的新型城镇化发展道路, 着力转变城市发展方式, 完善城市治理体系, 提高城市治理能力;花大力气解决“城市病”等突出问题, 不断提升新型城镇化水平、增强城市竞争力、提高城市环境质量和人民生活质量, 努力建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市, 走出一条符合中国国情并具有中国特色的城市发展道路。对此, 我们要从以下几个方面着手解决“城市病”问题。

3.1 构建科学合理的城镇体系

防治“城市病”, 一个重要的制度设计就是要构建一个科学、合理、系统化的城镇均衡发展体系。对此, 这就要求城市治理者在向国外先进城市学习的基础上, 坚持从我国实际出发, 遵循我国城镇发展的客观规律和特殊情况, 努力打造出区域级中心城市、省级中心城市、中小特色产业城市、中心集镇加新型农村组的梯级城镇体系, 进而协调城镇数量、质量以及城市职能等级的合理化、均衡化发展。此外, 城市政府可根据各地区自身实际情况, 着力摸索一条新型城市市郊社区的建设路子, 因为新型城市市郊社区建设是城乡一体化发展到特定阶段的现实客观需要, 是在空间上破除传统城乡二元结构新的切入点, 也是促进城市产业辐射区域的经济增长点, 因此, 通过新型城郊社区化建设, 整合城市郊区的公共资源, 统一规划、建设市政基础设施, 提供城市相关公共服务, 切实解决好这一个“点”的问题, 有效建构起一个良性互动、相辅相成的城镇体系, 进而解决进城务工农民的安居和生活问题, 从而有效分解城镇化过程中大量而又集中的人口流动给城市中心区域所带来的各种压力。

3.2 尊重城市规律, 科学规划城市

中央城市工作会议指出, 我们要以城市群为主体形态, 尊重城市发展的客观规律, 科学规划城市空间布局, 实现城市的紧凑集约、高效绿色、可持续发展。对此, 各级城市主管部门在开展城市规划时, 要遵循各地城市发展规律, 科学规划, 严格执行, 一张蓝图干到底, 具体做到:首先, 要根据城市自身功能定位来规划城市的发展道路, 建构好城市在这一功能定位下的各层次结构安排, 打造出具有鲜明特色的“商业—文化—生活”之间协调有序的城市体系;其次, 要合理统筹城市各区域间的规划, 在微观层面对城市市区内各个区域开展规划时, 要做到有针对性、有比较优势和有特色的点面结合的城区规划, 防止区域间重复建设和恶性竞争, 并进一步完善区域协调, 按照人口比例等合理配置公共资源, 促进公共资源的均衡配置, 使公共资源得到有效使用, 进而减少市民在各个区域之间的“钟摆化”流动;再次, 要在产业支撑上下功夫, 通过实地调研和分析, 确定城市发展的主导产业, 并在此基础上规划出产业结构, 引导产业合理集群, 创造产业规模经济;最后, 在建筑风格上下功夫, 既要保持本地传统特色城市风格, 又要融入现代化设计, 使二者相互融合, 避免“洋、怪、大”。

3.3 以人为本, 科学发展

亚里士多德曾说, 人们之所以乐意来到城市, 是为了让自己生活得更加美好。因此, 城市的发展, 说到底就是“以人为本, 以人为城”的新型城镇化发展。以人为本, 就要改变以前城镇化过程中存在的“见城不见人”的落后的发展方式, 以实现与人民群众生产生活戚戚相关的各要素在城市里的全面发展为目标来进行城市规划与管理的顶层设计, 做细规划、谋全发展、管好城市, 通过城市的全面发展来不断满足城市居民的各项工作、生活以及个人发展需求, 并通过制度设计切实保障城市居民在城市中的经济、政治和文化权益, 让全体市民都能够共享城市发展的果实。同时, 在构建“以人为本”的城镇化过程中, 要加快推进户籍制度改革, 破除农业和非农壁垒, 消除城乡间经济二元结构;逐步完善城乡间政策配套方式, 着力以改善民生为重点, 强抓社会建设, 实现城乡居民, 特别是进城务工人员自身“住有所居、劳有所得”, 其家庭成员“学有所授、病有所医、老有所养”, 从而改善流动人口、农民工等城市弱势群体的生活条件和社会保障水平, 有效避免城市内部出现两极分化, 减少新二元结构出现的风险。

3.4 完善城市基础设施, 满足人民公共需求

国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出, 要坚持共享发展理念, 合理确定公共服务设施建设标准, 加强基层社区公共服务场所建设, 形成“以社区级公共基础设施为基础, 市、区级公共基础设施衔接配套的公共服务设施网络体系”。因此, 要加大政府财政投入, 出台相应扶持政策, 通过PPP合作, 即BOO、BOT、BOOT等方式吸引民间资本参与基础设施建设领域, 进一步加快和改善公共基础设施建设速度, 提高城市公共基础设施的建设和管理质量。此外, 在前期规划时, 基础设施的规模可适度超前配置, 使得城市供水、供电、供气、排水、停车场等市政设施能够有一定的预留空间应对快速膨胀的需求以及受自然灾害和人为因素影响而给城市基础设施带来的突发承载力, 从而全面提高城市的运行和管理效率, 保障城市各个要素的有效、安全运转。

4. 结语

新型城镇化是我国通向现代化必然的历程和扩大内需的潜力所在, 其对于拉动国民经济持久稳定增长具有重要意义, 而伴随其中的各种“城市病”问题也是我们必须面对的必然事件。我国虽然处于快速的城镇化进程之中, 并且目前出现的种种“城市病”问题也已经引起了中央的高度重视, 只要我们吸取以往城镇化发展中的教训, 吸收西方“城市病”治理的经验, 在“十三五”时期乃至更长一段时间内, 通过我们对城市的科学规划和有效的治理, 我国的城镇化一定会走向健康的发展道路。

摘要：新民主主义革命胜利后, 党的工作重心从农村重新转移到城市, 成为了我国社会主义城市建设和管理的新开端, 特别是党的十一届三中全会后实行改革开放, 以及十四大确立我国社会主义市场经济制度以来, 我国的城市建设取得了长足发展, 城镇化步入快速发展的轨道, 人民的物质文化精神生活得到极大的满足和提升。然而, 随着城镇化进程的不断推进, 城市垃圾、交通拥堵、空气污染、环境恶化、基础设施建设滞后等诸多“城市病”问题也随之显现并日益加重, 成为阻碍城市健康发展的“绊脚石”。在当前城市化发展的“拐点”上, 中共中央召开了中央城市工作会议, 对“十三五”后的城市建设、发展和治理做出顶层设计。本文结合2015年中央城市工作会的相关文件及精神, 对当前我国城市发展中存在的“城市病”问题进行分析研究, 并提出相应的建议和对策。

关键词：城市化,城市病,城市工作,城市管理