行政道德视角下行政强制法的完善

2023-02-16

《行政强制法》实施以来, 行政机关滥用强制权、违规行政的案例仍然时有发生, 比如之前受到舆论关注的河南平坟事件等。因此完善的立法并不意味着完善的执法, 其中一方面原因就是行政机关和人员的道德缺失问题严重。

一、行政道德概念和特征

所谓“行政道德”是指行政机关及其公务员, 在行政管理活动中所必须遵循的职业道德。行政道德是一般观念所称的“道德”的一种特殊类型, 它既有一般道德所具有的普遍性, 又因为与行政权力、行政人员相关联, 从而具有自身的特殊性。具体来说, 行政道德的特性分为以下几点:

1.主体的双重性。行政道德的主体是行政官员, 其身份是双重性的, 行政官员除享受普通人的权利外, 还应为人民利益着想, 不仅要“独善其身”, 更要“兼济天下”。2.行政道德的责任性。违反一般道德的人通常只接受道义谴责, 但违反行政道德的官员则可能承担法律责任, 或者承当相应的政治责任, 如问责, 引咎辞职等。3.行政道德的示范性。对于市场主体来说, 主管部门的行政官员的一切行政行为, 都将深刻影响到市场的运行, 对于个人来说, 行政官员是否恪守职业操守, 将直接影响到行政相对人的个人利益。从这一逻辑中我们即可看出, 行政官员的行政道德失范, 会对行政相对人和其他民众产生一种特别恶劣的连锁反应效应, 导致社会各个环节的人员主动或者被迫做出相应的道德失范行为。

二、《行政强制法》所追求的行政道德

法律的精神中仍然包含了道德要求, 我们亦可以从《行政强制法中发现一套明确的行政道德规范。

(一) 倡导合理行政

在实现法定目的的前提下, 国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。《行政强制法》法中有很多相关内容, 比如该法第二条明确规定行政强制只能用于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形。第二十条亦规定行政强制在目的已经达到或条件已经消失的情况下应当立即解除。第二十三条关于查封、扣押的规定中更是强调不得查封扣押公民的生活必需品, 在第四十三条关于行政强制执行中规定行政机关不得再夜间或者法定节假日实施强制执行等等。

可见, “合理行政”是行政机关应当遵循的首要道德标准。

(二) 强调依法行政

纵观《行政强制法》的各项条文, 其在总则部分就多次强调了“依法行政”的原则, 比如第一条明确将该法的根本作用界定为“保障和监督行政机关依法履行职责”, 在第四条更是明确要求“行政强制……应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。在分则条文中《行政强制法》亦有相关规定, 比如第十八条要求行政强制须向上级负责人报告并获批准, 听取当事人的申辩等等。在强制执行的部分, 《行政强制法》更是引入了“司法监督”, 促使行政机关更严格地按照法律法规的规定履行职权。

(三) 保障权利救济

为行政相对人提供权利救济的渠道是行政机关在执法过程中应当遵循的基本道德之一。《行政强制法》在总则部分的第八条赋予了行政相对人的陈述权、申辩权、行政复议申请权。在强制执行的部分, 《行政强制法》亦进一步强化了行政相对人的司法救济途径, 明确了在三种情形下, 法院应当在裁定强制申请时应当听取被执行人的意见。

三、《行政强制法》适用过程中的道德缺失现象

(一) 效率与公平之间的取向偏差

我国在行政工作层面一直秉持着“效率优先, 兼顾公平”的口号, 然而对“公平”却没有充分“兼顾”。在效率为根本导向的行政行为中, 就不可避免地破坏公平, 产生道德失范, 比如在查封和扣押的行政工作中为了尽快办理案件、规避自身风险, 可能不加随意扩大查封扣押的范围, 损害被执行人的财产权利。所以应当做出更加有效的制度安排, 纠正目前行政机关在自身道德规范中的不正确价值取向。

(二) 程序正义观念的缺失

《行政强制法》对行政机关特别强调了“程序正义”这一道德规范, 但是在实际工作中, 我国的行政机关却往往不重视“程序正义”, “河南周口平坟事件”就是行政机关不遵守程序正义的典型案件, 也因未严格履行立法法中的程序而广受诟病。程序上的违规通常会导致权力滥用, 没有程序的约束, 行政人员的个人意志就容易凌驾于法律的公平, 这就使得行政机关在行政强制中的道德无法得以体现。

(三) 权力寻租的泛滥

“一些习惯于旧体制下‘行政权力支配社会’的行政官员, 钻改革的空子, 为行政权力设租, 进行‘权力寻租’活动, 导致腐败现象愈演愈烈, 这是新旧体制转轨过程中最常见的行政道德失范现象。”权力寻租行为的泛滥, 对行政道德的影响是破坏性的, 如果没有相应的制度对权力寻租进行有效遏制, 那么行政道德必然会受到漠视。

(四) 对潜规则的认同感

潜规则是指在法律、道德等社会公认的正式规则之下所存在的一种非正式的, 但是又广为大家所接受的规范。不少行政机关和人员在实际工作中却往往仅在口头上做做“依法行政”的文章, 私下却普遍认同“潜规则”。比如对于强制拆迁的行政复议问题, 行政机关通常倾向于“维持决议”, 鲜有在强拆中行政复议纠正违法强拆的案例出现。对潜规则的尊重和恪守, 导致“依法行政”实际上被束之高阁, 成为了掩盖潜规则运行的装饰品。

四、完善《行政强制法》实施的建议

(一) 构建有效的监督制约机制

目前《行政强制法》仅确立了原则性的监督制度, 在实际工作中, 我们还应细化制度保障, 规范行政机关的行为, 除现有的司法监督外, 还应当引入系统性的外部监督机制, 充分利用体制内和体制外的监督资源, 发挥纪检监察部门和社会舆论监督的作用, 引入立法监督、行政听证等多种监督机制, 及时地追究违规行政人员的政治和法律责任, 对其进行问责、弹劾或者迫使其引咎辞职等等, 通过强有力的监督和制约, 才能保证行政强制权随时运行在阳光之下, 始终服务于公共利益。

(二) 引入程序性制裁

行政机关在行政强制的过程中若没有按照法律规定的程序严格执行, 那么具有撤销权的机关可以因为行政行为的程序瑕疵而责令行政机关予以纠正, 或者在直接撤销行政强制的决定。这样就能促使行政机关在做出行政强制决议或执行行政强制的时候更加注意自身的程序合法性。

(三) 强化针对抽象行政行为的制约

行政强制权的滥用, 其基础往往在于抽象行政行为的滥用, 行政机关通过制定规范性文件的方式, 违法剥夺不特定主体的权利, 进而在行政强制中获得“不法的”的法律依据。为此我国最新的《行政诉讼法》中特别规定了针对行政规范性文件的合法性审查机制, 但具体到《行政强制法》来说, 应当将行政强制的司法审查与规范性文件的合法性审查充分结合, 在违规的行政强制行为实施之前, 就应当发现并予以制止, 同时对违规的规范性文件也应当一并予以纠正。这种事前纠正是权利制约的应有之义, 通过更为有力的权力制约机制, 防止行政权的滥用, 进而保证《行政强制法》得到公正的适用。

摘要：本文从行政道德的角度解析了《行政强制法》在实施过程中的道德缺失, 包括行政机关对公平和效率问题的价值取向的偏差、“程序正义”观念淡薄等等, 并针对这些问题, 以构建行政道德规范为总体思路, 分别提出了完善《行政强制法》的建议。

关键词：行政强制法,行政道德,缺失,完善