多委托视角下行政监察论文

2022-04-25

摘要：新《行政诉讼法》修订颁布之后，行政首长出庭应诉制度正式成为一项带有鲜明中国特色的司法运作机制。从制度变迁的角度来看，行政首长出庭应诉制度经历了一个从地方政策试验到中央立法吸纳的过程。今天小编为大家精心挑选了关于《多委托视角下行政监察论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

多委托视角下行政监察论文篇1：

环境行政协助：界定、要件与责任

[摘要]环境行政协助是解决环境风险外溢性、整体性与环境行政职权部门化设置之间矛盾的一项重要制度安排。环境行政协助具有临时性、被动性和辅助性的特征，既是一种单方行为，也是内部行为与外部行为的统一。中国政府应当明确规范环境行政协助的实体和程序要件，明确协助主体与被协助主体在环境协助中的责任归属问题，积极借鉴国际上的一些先进立法经验，走出环境行政协助无法可依的困境。

[关键词]环境行政协助;环境行政职权;环境管理

环境风险具有外溢性和整体性特征，而环境行政职权设置的部门化特点，导致二者之间存在矛盾与冲突。1989年《环境保护法》第7条确立，环境保护行政主管部门统一监督管理、各部门分工负责的环境行政职权体系予以协调。2014年《环境保护法》进行修订，其中第10条虽弱化了各部门分工负责的表述，但环境专门法、单行法中还客观存在着分工负责的职权安排。环境行政职权分割在不同部门各自为政，“踢皮球”和“搶椅子”现象时有发生，造成了环境行政管理困境。2018年行政机构的大部制改革重点是将“生态环境”和“自然资源”行政主体整合，但仍未能实现对环境行政职权的完全统一。例如2018年通过的《土壤污染防治法》中的第7条，在强调生态环境主管部门的统一监督管理外，继续要求农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。可见，环境行政横向协调机制仍有待加强，而行政协助是处理行政主体横向关系的基本制度，将其引入环境行政中，通过诸环境行政主体彼此间的行政协助，可以突破法律上对职能部门的僵硬化分工，改善环境生态管理的部门主义，实现建设美丽中国、建设生态文明整体目标下的通力合作和相互配合。

一、环境行政协助的法律界定

（一）环境行政协助的概念

按协助主体是否限于行政主体，行政协助可分为广义上的行政协助和狭义上的行政协助。广义上的行政协助，是指无隶属关系的行政主体之间或者行政主体与非行政主体之间，因公共利益、行政目的或者紧急状态的需要而发生的帮助与协作。其中，非行政主体是指行政机关以外的其他国家机关，以及公民、法人和其他组织等。司法协助、社会协助也属于广义的行政协助范畴。狭义的行政协助，是指由于职务上的需要，没有隶属关系的行政主体之间在各自职能范围内提供帮助与协作①。

中国学界对狭义的行政协助的理论认知经历了不同阶段的演变，形成了“公务协助”“职务协助”及“职务协作”等不同概念。第一阶段主要基于行政组织法视角，较为普遍地使用“公务协助”概念来具体归纳行政机关之间的横向关系，即行政协助是指无隶属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要互相提供方便并助其完成公务的行为①。第二阶段主要基于行政职权视角，较为普遍地使用“职务协助”概念，以协助主体“不享有管辖权”为必要条件，使之与行政授权、行政委托相并列，成为对行政职权的动态描述，即行政协助是指对某一事务无管辖权的行政主体，基于有管辖权行政主体的请求，依法运用职权予以协助的行为②。第三阶段则基于行政程序视角，行政协助被置于行政程序法之中，即行政协助是在没有隶属关系的行政机关之间进行的类似于司法协助的行为③。基于以上三个阶段的演变历程可以看出，行政协助在狭义上就是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的行政主体提出协助请求，协助主体依法提供职务上的帮助，以支持被协助主体实现其行政职能的制度。基于此，笔者认为，环境行政协助是指环境行政主体在自身职权行使的过程中受到阻碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，协助主体依法提供职务上的帮助，以支持环境保护行政职权行使的制度，但不包括同一环境行政主体基于管辖地域差异而进行的相互协助。

（二）环境行政协助的法律特征

一是临时性。环境行政协助具有临时性的特征，因其并非贯穿于被协助主体的行政行为的始终，亦不由协助主体提供全程帮助，而是对某一个案中的某一问题予以临时协助，即协助行为完成或消失后，环境行政协助应立即停止。

二是被动性。环境行政协助的启动以被协助主体“有协助之请求为要件”，不得依职权主动作出行政协助。不同行政机关都有特定的职权，扮演着不可替代的角色。不得主动作出行政协助有助于维护设官分职的体制，符合行政组织法上机关任务与权限范围的界定，确保各司其责，避免执行力较大的行政主体自行管理其他部门事务，间接扩张其管辖和职权范围④。环境行政协助的被动性特征不同于人在“社会协助”中依现实情况给予主动协助，同时亦使协助行为不同于行政主体之间基于合作观念的经常性行政主动联合行为，例如行政主体之间的信息共享行为⑤。

三是辅助性。协助主体实施行政行为或事实行为，旨在辅助、补充被协助主体的主行政行为，促成特定行政目的的实现。由此可见，环境行政协助是协助主体在自身权限范围内为被协助主体的主行为提供某种额外服务⑥，若没有被协助主体的主行为，就不可能产生辅助性行政协助行为。在行政行为的行使程度上，环境行政协助必须控制在辅助和补充的范围内，若超出此界限，则被协助主体的主行政行为就不存在，环境行政协助亦不具有意义。因此，环境行政协助应当是一种因请求而行使的某一完整的行政行为中的不独立部分，否则难免会存在被协助主体以请求协助方式转嫁自己的行政任务风险，亦可能出现协助主体越俎代庖而违法履行他方行政职权的情形。

（三）环境行政协助的法律性质

一是单方行为。关于环境行政协助的法律性质，存在是双方行为还是单方行为的争议。双方行为说认为，环境行政协助包括被协助主体的请求与协助主体的答复，即被协助主体与协助主体之间是一种提供协助的双方行为，并且请求与答复发生在行政主体之间，因此环境行政协助是发生在不同行政主体之间的双方行政行为。单方行为说认为，环境行政协助行为是协助主体协助被协助主体的行为，不能因为环境行政协助存在两个不同的行政主体即认定其为一种双方行为。环境行政协助强调的是“协助”，包含被协助主体的主行政行为与协助主体的辅助行政行为，最终效果乃是主行为加辅助行为的结果①。

中国的环境保护行政散见于诸多部门，但环境问题又往往具有整体性，单凭一两个环境行政主体难以全面、彻底地解决问题。行政一体化理论指出，各行政主体应当以实现共同的社会管理为总目标，相互配合、相互协调地行使各自的管理权限，行政协助是实现行政一体化的重要制度，是为了促进各主体之间展开有效合作②。若将环境行政协助视为双方行为，则被协助主体发出的协助请求，只有经协助主体答复之后，才能产生法律效力，那环境行政协助是否成立则完全取决于协助主体的意愿，这与环境行政协助设立的初衷恰好相悖。笔者认为，环境行政协助是一种单方行为，具有部分强制性，被协助主体向协助主体发出协助请求之后，除特别规定的禁止事由外，协助主体不得以某种理由拒绝协助，即被协助主体发出协助请求时就产生了法律效力。

二是内外部行为相统一。关于环境行政协助的法律性质还存在着是内部行为还是外部行为的争议。内部行为说认为：行政协助乃是一种无需行政相对人参与的内部行为，其发生与否一般取决于请求机关的请求和被请求机关的回应③。外部行为说认为：行政协助的主行为及辅助行为均应囊括在行政行为范畴之内，行政协助行为最终对行政相对人的权益产生影响④。笔者认为，环境行政协助的内部行为说与外部行为说并不冲突，只是侧重的阶段不同，前者强调行政协助的发生阶段，后者则强调协助主体的协助行为实施阶段，将两个阶段相结合才能构成完整的环境行政协助，故环境行政协助在本质上是内部行为与外部行为的统一。

二、环境行政协助的实体要件

（一）环境行政协助的法律主体

环境行政协助的法律主体主要是被协助主体和协助主体，二者之间为横向关系，没有隶属性。当环境行政主体在行使职权时受到阻碍，环境行政协助的协助主体根据其请求提供协助。倘若二者之间存在隶属关系，则下级环境行政主体应当服从上级环境行政主体的命令，协助其履行职权，那么环境行政协助在此并无意义。

其一，环境行政协助的被协助主体，是指在行使行政职权过程中因受到阻碍而无法继续履职，从而向其他行政主体请求协助的一方主体。在环境行政协助中，被协助主体应当具有环境行政管理职权。环境问题具有复杂性、整体性和交叉性的特点，尽管中国历次行政机构改革都强调职权整合，但环境行政管理职权仍散落于众多行政机关中，存在环境保护的职能交叉、共同管辖等问题。2018年国务院进行了第7次机构改革，根据第十三届全国人大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，中国主要有生态环境部、自然资源部两个环境行政主體，此外农业农村部、文化和旅游部、应急管理部等在依法行使部分环境行政管理职权时亦是环境行政主体，上述环境行政主体均可能成为环境行政协助的被协助主体。

其二，环境行政协助的协助主体，是指收到环境行政协助请求并办理协助事务的行政主体，主要包括两类：一是具有环境行政管理职权的环境行政主体，例如生态环境行政机关、自然资源行政机关、农业农村行政机关、文化旅游行政机关、应急管理行政机关、水利行政机关等;二是不具有环境行政管理职权的行政主体，例如监察机关、公安机关、财政机关、工商机关等。环境行政协助在中国的法律文本中尚未明确建立，既有规定也较为粗糙，协助主体往往被简单地表述为“其他部门”“有关部门”等。例如2010年修订的《环境行政处罚办法》第27条规定：“需要委托其他环境保护主管部门协助调查取证的，应当出具书面委托调查函。受委托的环境保护主管部门应当予以协助。无法协助的，应当及时将无法协助的情况和原因函告委托机关。”反观法国的《环境法典》，在1993年第93—787号法令中就对环境行政协助的协助主体予以较为明确的规定：“他（环境部长）可以求助于：（1）村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会和农学全国委员会;（2）矿业全国委员会;（3）农业、渔业部、工业、邮电通信和外贸部及装备、交通运输和旅游部的省级部门;（4）内政、领土整治部、科研和高等教育部、社会事务、卫生和城市化部的中央行政管理部门以及它们的驻外省机构，尤其是预防电离辐射中心总部;（5）法国海洋开发研究院。”中国应当借鉴法国《环境法典》的立法经验，结合中国已有的环境行政协助的实践经验，在法律上将环境行政协助的协助主体予以尽可能详细的明确列示。

（二）被协助主体的职权行使受到阻碍

环境行政协助具有临时性、被动性及辅助性的法律特征，简言之，环境协助行为发生在被协助主体行使职权遭遇障碍而需要被请求行政主体予以协助之时。职权行使阻碍往往是由于行政资源等事实上的原因造成，有如下几类：

一是环境行政主体因缺乏专业性、技术性人员而阻碍其职权行使。例如环境行政主体需要对某化工厂的排污设备予以行政检查，但由于缺乏专业的设备、技术与人员，难以独立完成设备检查、水样指标化验等工作，需要向其他相关行政主体请求协助。

二是环境行政主体无法自行调查履行职权所需要的事实材料。例如环境行政主体需要对军事管理区内的污染物排放及治理情况予以行政检查，但无法自行调查获取相关事实材料，需要得到军方协助。

三是环境行政主体自行调查事实资料的成本高、耗时长、效率低。例如环境行政主体调查餐饮企业违规处置餐饮垃圾情况时，请求城市管理行政机关予以协助，充分发挥其人员多、在地巡视的优势，可以大大提高调查效率。

四是环境行政主体在紧急情况下无法自行履行其行政管理职权。例如发生海上突发溢油事故时，为防止泄露的油料对周围的海洋生态环境以及周边居民的生产生活产生重大影响，环境行政主体可以请求有关海事行政机关、渔政行政机关予以协助，启动紧急预案，防止环境事态进一步扩大。

（三）协助主体对协助事项不具有行政职权

倘若请求予以协助的事项，依据法律、行政法规或其他法律文件已属于被请求机关的任务范围，则此项任务的执行不属于环境行政协助行为。例如德国《行政程序法》第4条第2项对此予以排除式规定：“有下列情形，无职务协助之存在……所协助之行为，被请求之官署应视为从事自己之职务行为者。”换言之，协助主体倘若对协助事项具有相应的管理职权，则属于行政主体之间的联合执法行为，而不是行政协助。

（四）环境行政协助的费用负担

环境行政协助的过程将发生诸如环境污染治理费等各种费用成本，往往牵涉巨大的经济支出，费用如何负担是环境行政协助的关键。

对行政协助费用负担主体的认定，目前世界上主要存在三种立法案例：一是由行政协助的被协助主体负担，例如韩国;二是由行政协助的协助主体负担，例如德国《行政程序法》的原则规定;三是由行政协助的被协助主体和协助主体共同负担，例如德国《行政程序法》的例外规定。笔者认为，为确保协助主体具有提供协助的积极性，中国法律宜采取第一种模式，即由被协助主体负担环境行政协助费用。

根据环境行政协助的实施程序，如果被协助主体是因阻碍无法行使职权而向协助主体发出协助请求，那么请求之前的成本、费用不属于环境行政协助费用范围;协助主体完成协助任务后产生的成本、费用，亦不属于环境行政协助费用范围。环境行政协助过程产生费用的具体金额，应当严格按照产生的成本、费用计算，既不能多算，也不能少算。鉴于环境行政协助的多样性以及被协助主体与协助主体之间关联度，费用不宜在法律上予以明确规定，而是双方协商约定费用金额及支付方式。当环境行政协助双方对费用金额产生争议时，应当由双方的上级行政主体决定。

（五）环境行政协助的法定禁止事由

在中国，环境行政协助应当定性为单方行为，以避免协助主体无理由地、随意地拒绝提供行政协助。参考域外立法例，笔者建议在法律上明确规定以下情况可拒绝提供环境行政协助：一是被请求协助事项为宪法、法律所禁止的;二是若提供协助将损害国家利益、公共利益或者个人利益的;三是协助主体不具有提供行政协助的能力;四是根据强制性规定，协助主体对相关资料应当予以保密的。

三、环境行政协助的程序要件

程序是现代行政法治的重要内容之一，亦是法律生命力的重要表现，行政主体必须按照法律规定的程序行使职权，环境行政协助亦概莫能外。环境行政协助的法律程序主要包括环境行政协助的请求提出、环境行政协助的审查决定、环境行政协助的执行、环境行政协助的争议解决等。目前，中国对环境行政协助仅有较为零散的、简单的规定，相关程序更是处于“无法可依”的状态，亟需完善环境行政协助中职权权力行使的方式、步骤、时效等的法律规范，以确保环境行政协助高效、顺利地实施①。

（一）环境行政协助的请求提出

环境行政协助是行政主体基于环境行政主体的请求而实施的行为，若无被协助主体的协助请求，则无协助行为的发生。若行政主体在无协助请求的情况下，主动实施所谓的协助行为，应当属于公法意义上的无因管理。基于环境行政协助的被动性特征，协助的启动必须以被协助主体的协助请求提出为前提。

一般而言，行政行为可以书面、口头或其他法律允许的形式作出。笔者认为，书面形式更符合法律明确性、减轻证明负担及行政机关按照规程制作案卷等的客观要求，故建议环境行政协助的请求提出应当以书面为原则、口头为例外，即被协助主体启动环境行政协助程序时，需由协助主体提交《商请行政协助函》请求，而《商请行政协助函》应当明确载有以下内容：被协助主体的身份事项;请求协助的基本事由;对行政任务的简要陈述;对协助执行时间、方式及地点等的要求及相关法律依据;实施协助的费用负担;协助请求的答复时限;《商请行政协助函》作出的主体、时间，并加盖公章。

考虑某些环境行政协助的发生情形存在偶然性与不可预知性，若一味要求以书面形式提出请求，则可能耽误最佳的执行时机。笔者认为，在不立即开展环境行政协助将严重影响最终效果的紧急情况下，可以使用口头形式提出协助请求并予以回复作为例外。例如中国台湾地区对环境行政协助的相关规定为：“除紧急情况外，请求应以书面为之。”此外，应当在口头形式提出协助请求后，待有可能的情况下必须将有关书面材料一并补齐，毕竟例外情形不能否定公文的书面形式的根本原则。

（二）环境行政协助的请求答复

环境行政协助的请求答复，是指无论协助主体是否答应被协助主体的协助请求，均应当在合理期限内对协助请求予以回应，即以适当方式将结果告知被协助主体。答复形式亦应当以书面答复函为原则，即协助主体收到《商请行政协助函》后，应当依情况就《商请行政协助函》有关内容加以审核，并以书面形式回复《答复函》。

协助主体同意予以协助的，《答复函》应当载有协助的方案、实施协助的预估期限等内容;协助主体拒绝提供协助的，《答复函》应当依据环境行政协助禁止事项的规定，告知被协助主体拒绝提供协助的具体理由。中国法律应当对《商请行政协助函》答复期限予以限定，若法定期限内协助主体未予以回复的，视为同意向被协助主体提供协助。

（三）环境行政协助的争议解决

环境行政协助的被协助主体和协助主体一旦发生争议，双方协商乃是最符合行政效率的争议解决途径。在现代行政中，行政职权的行使呈现出柔性化的发展趋势，加之行政协助的雙方主体均属于行政系统，存在共同的行政一体化目标，因此被协助主体和协助主体协商解决环境行政争议存在现实基础。此外，中国法律应当对双方协商的期限予以合理限制，尽量缩短争议协商时间，为达成一致协商结果提供法律保障。

若出现协商后未达成一致或者无协商必要的情形，一般有以下几种解决方式：一是由双方共同的上级机关处理;二是由协助主体的上级机关处理;三是由本级政府处理;四是允许争议双方向法院起诉，通过法院判决以解决争议。对于环境行政协助而言，若由协助主体的上级机关处理，难免有护短之嫌;若由双方共同的上级机关处理，虽然权威、公正，但环境行政协助恰恰存在双方主体并无共同的上级机关的情况。中国目前的法律体制中尚无通过法院解决行政协商的法律依据。可见，环境行政协助争议由本级政府处理最为恰当。

四、环境行政协助的责任归属

环境行政协助将被协助主体和协助主体联系在一起，共同保障环境保护事务的顺利履行。但被协助主体与协助主体在行使各自职权的过程中，由于行为违法或不当，给行政相对人等造成不利影响时，法律责任的归属问题则成为难题。有权力就有责任，行政权力的行使者均有滥用权力的可能，若缺少对行政协助的法律责任规定，被协助主体和协助主体均有可能转嫁或者规避自身责任①。鉴于环境行政协助内外部行为相统一的法律性质，可将法律责任分为内部法律责任和外部法律责任。

（一）环境行政协助的内部法律责任

环境行政协助的内部法律责任，是指环境行政协助的违法或者不当行为只发生于被协助主体与协助主体之间，并且未对行政相对人的权利义务产生直接影响的，应由环境行政协助双方主体共同承担法律责任。关于被协助主体与协助主体之间的相互责任问题，可以基于过错责任为主、公平责任为辅的归责原则。协助主体需要承担法律责任的主要情形包括：协助主体消极协助，造成不良后果的;协助主体无故中止行政协助，产生严重影响的;协助主体提供的证据资料明显有误，导致被协助主体据此作出的行为违法的;协助主体的协助行为未按被协助主体要求的方式、方法进行，造成严重后果的;协助行为超出请求协助范围的。当协助主体在实施协助行为不存在故意或重大过失的情况下，则应当由被协助主体承担法律责任。

（二）环境行政协助的外部法律责任

环境行政协助的外部法律责任，是指在被协助主体、协助主体行使环境行政管理职权的过程中，直接对行政相对人的权利义务产生影响时所应当承担的法律责任。承担外部法律责任的情形主要包括：被协助主体本身的行政行为违法，造成行政相对人损害的;协助主体作出的协助行为违法或不当，造成相对人权益受损的。笔者认为，环境行政协助实施的行为造成行政相对人权益损害的，不论造成该损害的行为主体是被协助主体还是协助主体，对外均应由双方共同承担法律责任，对内则根据各自的过错程度等因素分别承担法律责任，这样不仅有助于保护行政相对人的合法权益，也利于被协助主体与协助主体的内部责任划分。

五、结语

环境行政协助涉及行政横向关系协调的基本问题，但由于中国采取行政分别立法模式，现行行政法未对行政协助予以规范，以致缺乏实施依据。因此，笔者建议进一步修改《环境保护法》，在第10条生态环境统分结合管理体制规定的基础上，确立环境行政协助制度，重点明确定位、规范实体、程序要件，并强化责任归属。此外，在各环境单行法修改中，应当对环境行政协助的被协助主体、协助主体及豁免禁止事由等要件，依据环境要素差异予以个性化的细化规定。同时，相关行政主体应当制定本部门关于环境行政协助或被协助的操作规程、岗位责任等部门规章制度，从而走出环境行政协助无法可依的制度困境。

作者：闫海　郭戈

多委托视角下行政监察论文篇2：

行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角

摘要：新《行政诉讼法》修订颁布之后，行政首长出庭应诉制度正式成为一项带有鲜明中国特色的司法运作机制。从制度变迁的角度来看，行政首长出庭应诉制度经历了一个从地方政策试验到中央立法吸纳的过程。从各地关于行政首长出庭应诉制度的政策文本出发，不难发现社会稳定压力与地方法制竞争的外部因素影响，而且行政首长出庭应诉制度的实践运作，也主要依赖于数字考核的指标控制而非行政法治的自我拘束。从中国行政诉讼模式变迁的大背景下观察，行政首长出庭应诉与行政诉讼协调和解、行政诉讼司法建议制度根源自相同的法理，均旨在实现纠纷的实质性化解，而不再将合法性判断视为行政诉讼的核心议题。

关键词：行政诉讼行政首长出庭应诉政策试验

前言

十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度” 。不仅如此，随着《行政诉讼法修正案（草案）》三审稿获得第十二届全国人大常委会第11次会议的审议通过，新修订的《行政诉讼法》中明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政诉讼司法实践中原本波澜不惊的行政首长出庭应诉制度，一时间获得前所未有的曝光率与关注度。尽管修订前的《行政诉讼法》中并没有明确的条款规定，但从地方司法实践中观察，行政首长出庭应诉的诉讼实践早已运行多年，并且各地规范性文件中就案件类型、出庭应诉程序、法律后果等诸多方面做出了细致规定，① 为中央统一的立法实践积累了大量司法经验。并且，从司法政治学的角度观察也不难发现，在地方发展型政府的模式统摄下，社会稳定等外部压力引发的行政首长出庭应诉的制度需求。从这个视角来看，中国行政诉讼在行政首长出庭应诉、协调和解、司法建议等制度装置上的近期拓展，均秉承了相同的司法政治原理。

一、从地方政策试验到中央立法吸纳

从规范主义角度来看，修订前的《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均没有任何一项具体条款对行政首长出庭应诉制度作出明确规定，② 行政首长出庭应诉制度是由地方政府与地方司法机关首创试验的。从司法政治学的视角来看，在当代中国司法领域中，地方法院被明示或者默许可以在正式立法之外进行司法政策的地方试验，这类地方试验在意识形态层面既需要保持国家法律体系的一致性，同时也允许地方司法实践中的差异创新，在政策试验过程中，地方之间往往会相互借鉴司法创新实践，通过政策模仿与学习来进一步推动司法政策的向前发展。③ 可以说，司法政策的地方试验模式是中国行政诉讼制度变迁的重要机制，尤其在行政诉讼管辖权改革、行政诉讼简易程序等制度改革过程中，④ 司法政策地方试验的改革模式早已屡见不鲜。

与之相比，行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度延续了地方政策试验的诸多共性，在修订前的《行政诉讼法》缺乏任何具体条文规定的前提下，各地出台了诸多规范性文件对于行政首长出庭应诉的案件类型、应诉程序等事项作出殊异化的界定，体现了地方政府之间的法治竞争态势。⑤ 在这一政策试验与地方竞争的过程中，各地关于行政首长出庭应诉的规定也相互模仿借鉴，逐步表现出趋同化的特征。⑥ 但值得注意的是，这类政策试验的发起者绝大部分并非源自司法机关，而是由本级地方行政机关倡导推行的，并且该政策创设也得到了国务院的高度认可，2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定“要认真做好行政应诉工作，鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉”，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》中进一步要求“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”。可以说，行政首长出庭应诉的地方政策试验在得到最高行政机关的肯定之后，在全国进一步铺陈推广也就顺理成章。

行政首长出庭应诉政策尽管已在全国得到全面推广，但只有获得《行政诉讼法》的明确规定才算真正取得合法化的地位。然而《行政诉讼法修正案（草案）》一审稿中并没有涉及行政首长出庭应诉的内容，直到二审稿才增加一项规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，该项规定在三审稿中得以保留并获得最终通过。就此，行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度作为一种由地方自发主导的试验性政策，最终被法定化，这种变迁模式仍然依循了当代中国从地方政策试验到中央立法承认的常规衍化路径。⑦

二、各地行政首长出庭应诉的案件类型化规定

通过对各地政府出台的有关行政首长出庭应诉的规范性文件梳理不难发现，并非所有的行政诉讼案件均要求行政首长必须出庭，各地规范性文件中设定了诸多类型化限制，一般是要求社会影响重大、对于本单位行政活动将产生重大影响的案件才适用行政首长出庭应诉的强制性规定，除此之外，各地通常均会要求本年度的第一起行政诉讼案件行政首长必须出庭应诉，譬如《徐州市政府关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》（徐政发〔2007〕70号）第2条规定：“行政机关当年发生第一起行政诉讼案件，行政机关法定代表人应当出庭应诉。”而所谓的影响重大更多关涉的是社会稳定或者标的金额巨大事项，譬如《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第6条规定：“下列行政诉讼案件，行政机关行政首长应当出庭应诉：涉及人民群众生产、生活和社会稳定的群体性行政诉讼案件；社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件。”再譬如《东莞市人民政府办公室关于加强全市行政机关行政首长出庭应诉工作的通知（东府办〔2013〕141号）》中规定：“具有下列情形之一的，行政机关首长应当出庭应诉：本机关当年发生的第一宗行政诉讼案件；案件复杂，可能对本机关行政执法活动产生重大影響的案件；在本市范围内有重大影响、可能影响社会稳定的群体性案件。”

对于社会稳定事项的重视，几乎在各地的规范性文件中均有重点强调，譬如《盘锦市人民政府办公室关于实行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作制度的通知（盘政办发〔2013〕9号）》中规定：“行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件包括涉及征收补偿、社会保障、劳动权益的行政诉讼案件与重大群体性行政诉讼案件。”《荆门市行政首长出庭应诉暂行规定》第6条规定：“下列行政诉讼案件，行政首长应当出庭应诉：二十人以上集团诉讼、以及新闻媒体或者互联网关注等社会影响重大的行政诉讼案件；涉及土地或者房屋征收、重大安全责任事故、资源环境保护等行政诉讼案件。”

诸多地方对于社会稳定的事项类型划分非常详细，最为典型的譬如《平顶山市人民政府关于加强行政机关首长出庭应诉工作的通知（平政〔2013〕28号）》中规定：“有下列情形之一的，行政机关首长应当出庭应诉：因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环境保护等社会热点问题引发的群体性行政争议案件；涉及食品药品安全、生产安全等重大公共安全的案件；涉及重大安全責任事故、重大群体性事件或者重大群体性上访的案件。”这一代表性条款基本上囊括了当代中国群体性事件触发机制的几类核心事项——农地征收、城市房屋拆迁、社会保障政策、企业改制、环境污染等引发的群体性事件与公共抗争。这些社会稳定敏感事项引起的行政诉讼案件由于涉及到公共政策调整与重大利益分配问题，法院很难通过判决的方式解决这类“多中心议题”，⑧ 况且由这些事项触发的群体性事件与信访压力，司法系统亦无力承担，面对“社会稳定”这类一票否决的地方考核事项，⑨ 只有也必须通过地方行政首长出场的方式才能协商处理，⑩ 可以说，行政首长出庭应诉规定可以视为中国行政诉讼“多中心司法”的重要表现形式之一。B11

对于行政补偿、赔偿等涉及财政支付款项的案件，强制性的出庭应诉要求也极为常见，譬如《邢台市人民政府关于进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度的通知（政字〔2014〕16号）》规定：“对于下列行政诉讼案件，被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉：涉及农村集体土地征收补偿或者房屋征收补偿的案件；涉及公民人身自由的行政赔偿案件；造成公民死亡或者丧失劳动能力的行政赔偿案件；因环境污染引起的行政赔偿案件。”对于行政赔偿类型案件设定行政首长出庭的强制性要求，的确有助于法院实现协调化解行政纠纷，新修订的《行政诉讼法》尽管仍未承认行政诉讼中调解制度的合法地位，但对于行政赔偿、补偿案件予以了例外。B12因此，行政首长出庭应诉的规定可以视为行政赔偿调解条款的制度补充。

尽管从文本规范上观察，对于行政首长出庭应诉的案件类型标准存在地区差异，各地规定繁简不一，但其实如果进一步抽丝剥茧，繁杂的类型化规定从本质上而言，均旨在实现法治主义的象征功能与实质纠纷解决功能。譬如对于年度第一起行政诉讼案件以及人大代表、政协委员参与旁听的案件，B13 施以行政首

长出庭应诉的要求更多旨在表达一种法治进步的象征意义；而对于涉及社会稳定以及行政赔偿的案件，要求行政出庭的目的则在于实现纠纷的实质性化解，因为在地方首长负责制的现有体制下，只有行政首长亲自出庭参与诉讼，才有权力调整公共政策与行政赔偿数额，从而真正实现案件的协调和解。B14

三、社会稳定压力引发的行政诉讼变革需求

从上一章节关于案件类型化的分析中不难发现，各地条款规定中最为普遍的行政首长强制出庭类型便是威胁社会稳定、带有群体性事件特征的行政诉讼案件。对于涉及社会稳定的行政诉讼案件，设定行政首长必须出庭应诉的强制性义务，最主要的考虑因素是通过行政首长的出场促使案件的协调和解，而非单纯判断行政行为的合法性与否，由此在根源上实质性地化解行政纠纷。

从制度变迁的视角观察，20世纪80年代经济分权之后，在以地方经济发展指标为竞争核心的发展型政府体制下，B15 地方政府的重心在于通过调动辖区内的各种资源推动经济增长，B16 以此满足地方官员晋升的根本需求。B17 这种分权竞争体制造成的不良后果是，地方政府对于社会保障、环境保护等非经济指标的漠视，B18 而对于土地等经济性资源的过分攫取利用，B19 由此引发了官民冲突、阶层冲突与财富再分配不公等诸多难题。可以说，“中国社会抗争数量迅猛增加的重要原因之一，可追溯到国家功能在不同领域的收缩和扩张，实际上国家转型中发展的新职能、创制的新政策和推动的新项目无一不在催生新的社会抗争”。B20 就此可以断言，地方发展型政府的运作机理是导致社会冲突困局的深层次根源。B21 具体来说，地方政府无论是推动城镇化过程中的征地拆迁行为，还是推动市场化改革中的国企改制政策，抑或招商引资中对于环境污染类企业的吸纳，地方发展型政府的行为模式是引发各类抗争行为的制度源头。实践观察中亦不难发现，当前社会不稳定因素与群体性事件往往由农村土地征用、城市房屋拆迁、社保政策调整、企业改制、环境议题等地方具体决策所诱发，B22 对于这类公共决策引发的行政诉讼事项，法院系统担负重大的维稳压力，且深嵌在地方发展型政府的运作体制下，往往缺乏制度能力予以化解。

面对沉重的社会稳定压力，行政诉讼的制度模式亦发生了体系性变化。首先是行政诉讼的司法实践早已突破了《行政诉讼法》中“禁止调解”的规定，大量的群体性行政纠纷被法院通过“协调和解”的方式予以化解。B23 2005年最高人民法院《关于妥善处理群体性行政案件的通知》中便强调：“对于农村土地征收、城市房屋拆迁等领域的群体性行政纠纷，各地法院尽可能通过协调方式予以解决。”地方层面亦出台了大量有关行政诉讼协调和解的司法文件，其中均强调了社会稳定因素对行政审判模式的影响。《上海市高院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》第8条第5款规定，“涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、企业改制、资源环保等矛盾容易激化，可能引起群体性利益冲突，或者对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成影响的”行政案件，法院可以进行协调。

除此之外，行政诉讼模式变革的另外一个特征则是司法建议的大量使用。司法建议在行政诉讼中最初仅仅是一项督促裁判履行的执行措施，B24 随着诉讼协调和解模式的不断深入，与之相配合，行政诉讼司法建议制度被用于调整地方公共政策、修正规范性文件等制度目的，B25 协调和解而后发送司法建议的行政审判方式，甚至很大程度上有取代合法性审查的趋势。B26

本质上而言，行政首长出庭应诉与协调和解、司法建议源自同一制度谱系，行政首长出庭应诉的重要功能在于促成诉讼案件的实质性和解，2009年最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中便明确提出“通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调和解提供有效的沟通平台”。法院通过协调和解模式解决诉讼争议，并随后以司法建议的手段进行地方公共政策的调整，这种流水线化的制度安排深刻揭示了行政诉讼面对维稳压力的自身变革逻辑。各地颁布的行政首长出庭应诉规定中存在大量涉及司法建议与协调和解的条款，其中较为典型的条款譬如《马鞍山市行政首长出庭应诉工作办法》第12条规定：“行政首长应当积极配合人民法院依法组织的调解、和解工作，促进行政争议实质性化解。”第13条规定：“行政机关对人民法院的各类司法建议，应当在30日内进行处理，并将处理情况告知人民法院。”类似条款同样可见《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第17条规定：“行政机关要加强同人民法院沟通和协调，建立健全联席会议制度和信息共享机制，沟通交流行政审判与行政执法的情况，促进行政争议的妥善解决。”并在第13条规定：“行政机关对行政应诉过程中发现的各类行政问题应当认真研究、及时整改；对人民法院的各类司法建议，应根据有关规定进行处理，并将处理情况及时书面报告人民法院。”《邢台市人民政府关于进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度的通知》中规定：“政府法制办要建立完善与同级人民法院之间的联席会议制度，定期分析行政诉讼案件受理、审判和执行情况，互通行政争议案件信息，研究讨论并为政府提供改进具体行政行为建议。”诸多地区对于不履行司法建议的行为还设定了相应的责任义务，譬如《固原市行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法》第14条规定：“行政机关在行政诉讼活动过程中，对人民法院提出的司法建议未按有关规定进行处理的，由监察部门按有关规定追究相应责任。”

可以说，从本質上而言，行政首长出庭应诉制度与行政诉讼协调和解、司法建议制度作为行政诉讼模式的内部谱系变革，B27 均源自社会稳定对于行政审判带来的外部压力，由此满足行政诉讼纠纷化解的功能性需求。从制度文本中也不难发现，行政诉讼这三类制度的具体条款之间存在诸多重复内容，譬如在行政首长出庭应诉规定中存在大量涉及司法建议与协调和解的条款，这也表明司法面对社会稳定的政治压力，法院对于行政诉讼模式所作出的体系化调整，这种制度调整亦可作为政治系统对法律系统存在侵蚀影响的例证。B28

四、行政首长出庭应诉的量化监督考核

绩效考核机制作为上级地方政府约束本辖区行政机关与下级地方政府的控制手段，在当代中国政治实践中得到了广泛运用，B29 诸多学者将绩效考核所形成的政治束缚，视为压力型体制的一种表现形式。B30 通常来说，各地政府通过量化绩效考核手段形成的晋升压力，可以有效发挥激励与监督效应，尤其“对于地方政府而言，其面对的是诸多繁杂的目标与指标，绩效考核是制定正确优先政策的重要指挥棒”。B31

各地出台的行政首长出庭应诉规定中几乎均存在相应的量化考核条款，将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政与法治政府建设的考核范围，由此塑造一种科层监督压力，以确保行政首长出庭应诉制度真正得以贯彻执行。譬如《江西省推进依法行政工作领导小组、江西省高级人民法院、江西省人民政府法制办公室关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知（赣依法行政字〔2012〕2号）》规定：“将行政机关负责人出庭应诉制度落实情况纳入依法行政考核内容，进一步完善依法行政工作考核指标体系，将行政机关负责人年度出庭应诉案件数与年度被诉行政案件数的比例高低作为衡量该地区、该部门依法行政工作的考核指标之一。对连续两年达不到行政机关负责人出庭应诉全省平均比例的，取消该行政机关当年度依法行政评优的资格。”同样，《宁波市人民政府办公厅关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知（甬政办〔2014〕123号）》规定：“市人民政府将行政机关负责人出庭应诉和旁听审理情况纳入法治政府建设考核评价体系。县（市）区人民政府应当结合工作实际，将行政机关负责人出庭应诉和旁听审理情况作为法治政府建设考核评价体系考核指标之一。”《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第15条则规定：“市、县（市、区）人民政府将行政首长出庭应诉工作纳入政府年度绩效管理考评体系并量化分值。具体考评办法在年度考评方案中确定。”

作为这种绩效考核的具体化要求，各地出台的行政长官出庭应诉规定存在大量严格量化的数字指标，规定了行政机关负责人每年出庭的次数要求与比例控制，譬如《广州市行政机关负责人出庭应诉暂行规定（穗府办〔2014〕46号）》第6条规定：“第一审行政诉讼案件一年在5件以上的（含5件），行政机关负责人出庭应诉不得少于2件；20件以上的（含20件），不得少于3件；100件以上的（含100件），不得少于4件。”以及《固原市行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法（固政发〔2014〕35号）》第7条规定：“行政机关年度内第一起行政诉讼案件，行政机关负责人必须出庭应诉；行政诉讼案件一年在5起以上的，行政机关负责人出庭应诉不得少于2起；10起以上的，不得少于3起。”这种政策模式是以行政诉讼年度总量为划分依据，以具体数字标准指明行政机关首长出庭应诉的最低数量要求。另外一种政策模式则是直接概括规定行政机关负责人出庭应诉的比例要求。譬如《上海市普陀区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理工作规定（普府〔2014〕39号）》第3条规定：“行政机关当年度发生行政诉讼的，该行政机关负责人出庭应诉的次数原则上不少于被诉案件数的30%。”与之类似的还有《三门峡市行政机关负责人出庭应诉工作规定（三政办〔2013〕41号）》第7条：“行政机关负责人出庭应诉比例不得低于本机关年度行政诉讼案件（包括一审和二审）总数的三分之一。”

从以上诸多地方出台的行政首长出庭应诉规定中不难看出，这些严格量化的出庭应诉指标自身存在的矛盾之处。无论是比例要求还是最低数量要求的量化规定，均无法从法理上去解释为何一部分案件适用出庭应诉，另一部分案件便可以不受该规定的束缚。另外，所谓行政机关年度第一起行政诉讼案件，行政首长必须出庭应诉的强制性规定也缺乏法理依据，更多是一种形式主义与法制形象工程的表现。尽管如此，正如托马斯·海贝勒所言，“绩效考核同样亦是一种社会控制内部化、促使地方干部遵守国家价值观的拘束手段，上级政府可以通过绩效考核灌输塑造地方干部的价值观。”B32 尤其伴随十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”，对于各级地方政府依法行政的要求亦提升至前所未有的新高度，B33 在现有的地方晋升与行政发包体制下，B34只有借助中央的压力部署，地方政府负责人对于各类目标责任书之间的优先顺序才会重新定位，尤其是依法行政目标责任书才有可能从一类软指标，逐步衍化为一项带有强制拘束力的硬指标。另外需要指出的是，尽管通过绩效考核模式来推进依法治国的战略部署，也会存在过度形式主义、量化不合理等诸多弊端，但绩效考核手段的优势不仅体现在高度效率化特征，更为重要的作用则体现在，依法行政事项的绩效考核类型对于地方干部政绩价值观的重塑功能。B35

余论

行政首长出庭应诉制度作为行政诉讼的一项特殊政策工具，经历了从地方政策试验到中央立法承认的生长过程，在这种特殊的司法政策试验中，地方层面通过反复的司法实践不断积累经验，为《行政诉讼法》的修订吸纳提供了制度运行模板。行政诉讼作为一种国家权力结构的设计装置，必须置于宏观权力结构图景中观察，B36在当代中国特殊的地方发展型政府模式下，行政诉讼无法固守合法性审查这一核心议题，尤其面临社会稳定的重重压力，法院只能通过迫使行政首长出場的方式，借助协调和解与司法建议等司法装置，尽可能地修正地方政府的公共政策，由此试图化解社会矛盾冲突。与行政审判体制的近期变化相一致，行政首长出庭应诉制度的运作逻辑反映出中国行政诉讼自身的特殊性，行政首长出庭应诉的制度创设自始就采取了一种司法政治的生长策略，B37而非严格依循法律的自洽逻辑，这是中国行政诉讼在夹缝中求突破的生存哲学，B38更是中国行政诉讼鲜活的制度实践样本。

Key words：administrative lawsuitchief executive official as respondent in courtpolicy experiment

作者：卢超

多委托视角下行政监察论文篇3：

财政分权与行政发包：地方政府隐性债务的形成合力

[摘要]从财政体制与行政体制“合力”的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因，并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的历史演变过程。通过引入财政分权、土地出让收入、固定资产投资，文章对地方政府隐性债务进行了实证分析，发现地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为，导致这一现象的根本原因是行政发包制下，财政分权对地方官员的政治激励。对此，有效治理地方政府隐性债务，必须从完善地方政府融资约束机制和健全地方官员晋升激励机制两个方面着手。

[关键词]财政分权;行政发包;地方官员;隐性债务

一、引言

为了应对2008年国际金融危机，我国紧急实施了“四万亿”救市计划。该计划的实施有效提振了短期的经济活力，但却产生了一个至今还未解决的问题，即地方政府债务形成的风险。2014年国务院发布的国发43号文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》开启了对地方政府债务的监管大幕。然而，地方政府债务的规模并没有得到很好的控制，部分地方甚至出现了城投债违约事件。对此，党和国家高度重视。党的十九大报告确立“三大攻坚战”的首要任务就是“防范化解重大风险”，其中就包含防范和化解因地方政府债务迅速膨胀形成的金融风险。2019年年初，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习，习近平作出要“平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险”，要“坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展”等重要指示。地方政府债务的风险防范就是上述“防风险”的重要内容之一。

当前，地方政府债务风险的主要来源在于隐性债务。为什么2014年开启地方政府债务监管大幕后，地方政府债务规模不减反增？主要的原因就在于隐性债务。地方政府为规避法律、法规以及政策约束，利用政策漏洞，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资的目的（封北麟，2018）[1]。上述地方政府的“主动隐性举债”行为使得地方政府债务规模“越监管越膨胀”（马万里，2019）[2]。正是基于此，党和国家对地方政府债务的监管也更有针对性。2018年中办发布的27号文件《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，以及随后发布的《地方政府隐性债务问责办法》。这两个文件将债务管理的对象确定为“地方政府隐性债务”，开启了地方政府债务精准治理的阶段。

本文从财政体制与行政体制“合力”的角度来审视地方政府隐性债务扩张的原因。财政能力是国家能力的基础，也是刻画国家能力的首要指标。党的十九届中四全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全文在第五部分专门论述行政体制的章节（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系）提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。由此可见，理解我国的财政体制必须与当前的行政体制紧密结合。虽然我国的地方政府隐性债务形成的直接原因在于分权制的财政体制特征，但是行政发包制的行政体制特征进一步加剧了债务问题的产生。本文从财政体制与行政体制合力的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因，并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的演变过程。这也是本文的主要贡献之一。此外，本文还对“财权与事权不对等”的理论进行了完善，对所谓的“事权”导致地方政府隐性债务扩张的一些解释进行了修正和实证检验。

二、理论分析与研究假设

（一）财政分权与行政发包

财政分权体制是单一制、多层级国家在市场经济环境下财政制度的必然选择。单一制多层级行政体制的国家，中央受人民的委托，将经济发展与社会管理职能委托给了地方。这就是当前我国行政体制的三重委托关系。财政分权就是与该治理体系相适应的财政制度安排之一。政府间财政关系不是单纯的财政收支在各级政府间的分配问题，它与中央与地方的关系和行政体制之间存在深刻的内在联系。必须将政府间财政关系置于政府治理的视角下进行考察。

我国高度集中的行政体制很容易产生一种误解：中央集权下的地方政府是中央在各地的政治代理人，因此地方政府只会忠实地履行中央的政策和指令，没有什么特别的角色和地位。实际上，这是对中国政府治理模式特点的最大偏见。

举一个非常极端的例子，即使在计划经济时期，我国的政府治理体制也是相对分权的。Qian和Xu（1993）[3]研究发现，计划经济体制时期，中国地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例远高于比苏联，表现得更为分权。在改革开放之初，中国2 000多个县拥有生产农机的国有企业，300个县有钢厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69%和59%。这与所有其它计划经济体制国家形成鲜明的对比（许成钢，2008）[4]。实际上，即使我国在高度集中的计划经济时期，绝大多数产品的计划配置权也是广泛分散在全国各级地方政府。与苏联等东欧国家相比，使用“地方计划主义”概念更能刻画改革开放前中国的经济体制特征。在20世纪80年代以前，苏联中央直接控制了大约51 000个职位任命，而中国仅控制了约13 000个，不足前者的30%（Burns，1987）[5]。这说明在人事任命上，中国的地方政府也一直握有重要的决定权。周黎安对我國的这种政府治理的独特模式定义为“行政发包制”。行政发包制自建国以来，虽经历次完善和修改，但一直沿用至今。

所谓行政发包制，指的是上级作为发包方拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权）。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。上级将具体的行政事务执行权交给了下级，即承包方，并且承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，包括剩余索取权和面临强激励的特征（周黎安，2017）[6]。

与行政发包制相适应的就是我国的财政分权体制。1958年财税体制重大调整后，中国的整个财政体制不可逆转地朝着分权的方向演进。总体来说，随着时间的推移，地方政府被赋予更多的财权和财力，在地方经济中拥有越来越多的话语权和自主权。改革开放以来，我国的财政分权体制经历过两个阶段，分别是财政包干制和财政分税制。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，标志着中央和地方的财政关系的重大调整，并被定义为“包干制”。所谓包干制，就是根据事业单位的行政隶属关系，对中央和地方政府的收支范围进行重新划分，并根据这一范围确定各地区的包干基数。进入到1994年，针对包干制十多年来运行过程中出现的种种弊端，包括中央财政收入占全部财政收入比例持续下降、中央和地方分成比例缺乏稳定性、税制过于繁杂、地方任意使用减免税政策等，国家开始实施分税制改革。分税制改革是建国以来最重要的财税体制改革之一，至今已经运行近三十年，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。分税制改革主要包括三大块内容：一是划分中央与地方的事权和支出;二是以税种划分中央和地方的财政收入;三是税收实行分级征管。

（二）假设的提出

值得注意的是，改革开放以来，虽然我国的央地财政收入分配体制不断变化，但是一直坚持层层相叠的分级体系。1994年的分税制改革主要对中央和地方的财权关系进行了调整，并未重新划分二者间的事权关系，而是依旧沿用原来的层层分包的支出责任体制。因此，尽管中国有一个单一的政府体制，但政府间的财政安排呈现出强烈的联邦制特点（黄佩华，2003）[7]。改革开放以来财政分权一直是我国财政体制的主要的特点。

Brennan和Buchanan（1980）[8]、Qian和Weingast（1997）[9]等对财政分权理论下的地方政府经济行为进行了系统的研究。学术界称之为“第二代财政分权理论”。他们的研究指出财政分权会导致两个结果：一是政府追求自身利益最大化，而不是像第一代财政分权理论认为的那样，政府是无条件地追求社会福利最大化。二是政府官员基于自身的物质与政治利益，容易产生寻租行为。这实际上是对“第一代财政分权理论”没有注意到地方官员利益和居民福利之间的激励相容不足问题的纠偏。因此，地方政府财政分权程度越高，地方政府官员运用辖区内财政资源进行融资，用于实现自身的物质与政治利益的动机就越强。上述地方政府的融资能力最终将反映在地方政府隐性债务的扩张。因此提出假设1。

假设1：财政分权与地方政府隐性债务扩张正相关，即财政分权程度提高会促进地方政府举债的动机。

上述假设认为财政分权程度越高会导致地方政府隐性债务越多，那么背后的机理是什么呢？诚然，财政分权程度越高，意味着地方政府运用辖区内财政资源的能力越强，可是地方政府到底是如何运用财政资源进行融资的呢？实际上，在当前分税制体制下，进一步研究财政分权与地方政府隐性债务间的关系，离不开对地方政府“土地财政”的理解。

土地财政作为现阶段中国经济社会的一种特殊现象，目前学术界对它尚无统一的定义。陈志勇等（2010）[10]认为土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。司海平等（2016）[11]认为，土地财政现象是我国经济发展阶段和特定制度环境综合作用的结果，其实质是地方政府利用高强度土地资源的资本化来增强政府财政能力。因此，在我国，土地财政不止涉及到土地财政的问题，还有土地金融的问题。不只是财政收入渠道，更是投资融资渠道。

当前我国的土地财政是指具有中国特色的地方政府可支配财力及其融资活动高度依赖土地运作的一种财政发展模式，是以政府为主体、围绕土地进行财政收支的政府融资活动，是土地制度、财政制度、金融制度有机结合和共同作用的结果。分税制改革后，地方政府加大了对土地出让和获取更多土地出让收益的预算外融资的力度。正是因为地方政府通过土地财政进行融资能力得到了显著提升，从而使得金融机构相信了地方政府的还款能力，进而推动了地方政府隐性债务扩张。因此提出假设2。

假设2：土地出让收入与地方政府隐性债务扩张正相关，即土地出让收入提高会促进地方政府举债的动机。

已有的大量文献认为因为分税制改革后我国的财权重心上移、事权重心下压导致地方政府不得不“被动负债”维持运转，即地方政府面临“财权与事权不对等”的尖锐矛盾（财政部财科所，2009）[12]。这种观点常见于2005年之前，主要是对当时县乡财政体制弊端和地方政府被动负债的原因进行解释。时红秀（2010）[13]对此提出了质疑，他认为，如果财权与事权不对等能够成为2005年以后地方政府债务形成的一种系统性解释，那么至少要在两方面找到现实依据：一是地方政府举债的资金必须集中使用于当地财政的经常性支出和行政性事务开支。二是越是贫穷的地方，政府负债越多。然而，他随后的实证研究发现现实与上述推论完全相反。类似的，刘煜辉（2010）[14]也持有相似的观点。他通过数据观察发现“四万亿”刺激计划实施过程中，地方的保障性住房开工率仍然很低。综上所述，地方政府的債务扩张并不是因为“财权与事权不对等”导致的“被动负债”，而是另有它因。

这个原因就是行政发包制下地方政府的投资偏好导致的“主动负债”。如前文所述，行政发包制下的上级（发包方）拥有正式权威和剩余控制权，体现在地方治理体系中就是权力不对称，即上级权力大于下级权力，下级权力来自上级的授予。与权力不对称现象并存的是信息不对称。下级（承包方）比上级更接近百姓，比上级掌握了更多的地方性知识，因此下级是信息占优方。作为信息占优方的下级，以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，例如倾向于投资市政、交通等可视性更强的“硬件”设施建设向上级彰显自己的政治业绩。与此形成鲜明对比的是，科教文卫、社会保障等可视性更弱的“软件”公共服务则往往得不到地方政府的重视（罗伟卿，2010）[15]。因此，从行政维度看，行政发包制对地方官员的政绩考核，形成了地方政府隐性债务扩张的主要政治动因。地方官员通过融资平台进行主动负债，获得对市政、交通等可视性更强的固定资产投资的资金支持。因此，本文提出假设3。

假设3：固定资产投资与地方政府隐性债务扩张正相关，即固定资产投资会促进地方政府举债的动机。

三、研究设计

（一）模型设计

本文的研究目的是检验地方政府隐性债务扩张的原因，结合曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]的研究，重点检验财政分权、土地出让收入与财政缺口对地方政府隐性债务的影响。

debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2landc，t+βinvc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

在上述模型中，各变量的下角标c、p、t分别表示所在的地级市、省份、年份。debt是因变量，代表所在地级市的政府隐性债务。fisc代表所在地级市的财政分权程度，land代表所在地级市的土地出让收入，inv代表所在地级市的固定资产投资。Xc，t-1是一组包含地级市经济特征的控制变量。λc、yeart、yeart×provp分别表示地级市固定效应、年份效应、省份与年份固定效应，εc，t是随机扰动项。

（二）变量定义

1.被解释变量

当前，地方政府隐性债务的主要承担者是地方融资平台公司。地方融资平台公司一般由地方政府设立，主要包括城市建设投资、城建开发、城建资产公司等，对城市投资和保障民生等进行融资。地方政府通过融资平台公司主要从事三种隐性债务融资：一是银行项目贷款，二是发行城投债，三是融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资（何杨和满燕云，2012）[18]。一方面，地方融资平台的城投债发行数据是当前唯一能获得地级市层面的公开数据，其余两项数据一般是不公开的。另一方面，现行体制下中央对地方政府隐性债务“最后偿还人”的责任，使得地方隐性债务扩张成为我国财政金融领域系统性风险的主要来源。城投债作为地方政府隐性债务的一个市场化窗口具有较高的研究价值（牛霖琳等，2016）[19]。因此学术界一般以城投债作为地方政府隐性债务的代理变量进行实证研究。本文在充分借鉴曹婧等（2019）[16]、刘柳等（2019）[17]、张莉等（2018）[20]的方法，从两个方面来说明地方城投债的发行情况：①发行概率（debt1）0 和 1 二值变量，若某年度该地级市发行了至少一次城投债，则取值为 1，否则为 0;②城投债总规模（debt2），鉴于不同地级市城投债规模差异较大，城投债总规模计算方法为地级市某年度城投债总金额加 1 后取对数，以避免出现负数的情形。

2.核心解释变量

①财政分权（fisc），用中央、地方两级财政收支来构造财政分权指标一般有三种方法：一是财政支出分权指标，即人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比;二是财政收入分权指标，即人均地方政府财政收入占人均中央政府财政收入比;三是考虑转移支付的财政分权指标，即在前述两种指标的分子或分母上加减转移支付。总的来说，因为地方政府的财政支出最直观地反映了其拥有的财权大小，因此国内的大多数文献都采用财政支出分权指标来反映地方财政分权程度。因此，本文借鉴肖鹏等（2017）[21]、张庆君等（2019）[22]的方法，以人均地方政府财政支出占人均中央政府财政支出比来衡量财政分权程度。②土地出让收入（land），以地级市当年土地出让收入占当年GDP作为土地出让收入的代理变量引入模型。③固定资产投资（inv），用该城市固定资产投资占GDP的比重衡量，该指标反映了地方政府对投资驱动的依赖程度（张莉等，2018）[20]。

3.控制变量

依据现有文献，选择以下两个指标作为控制变量引入实证模型：①经济发展水平，以人均 GDP的对数值（lngdppc）进行衡量。②人口规模，以人口密度（辖区总人口除以总面积）的对数值（lnpopu）来衡量。

（三）数据来源

城投债规模的统计数据主要来自于wind数据库，本文选择的样本期间为2008年至2015年。选择这个时间段进行研究主要基于以下认识：

（1）2008年是城投债发行的一个转折点（张莉等，2018）[20]。2008年“四万亿”刺激计划后，我国的城投债呈“井喷式”发展，这一时期，中央政府不仅没有限制地方政府的大规模举债行为，反而还有一定程度的鼓励。而在2008年以前，全国的城投债发行规模和数量都很少。因此本文样本时间的起点选择2008年。

（2）本文主要是考察地方政府隐性债务的形成原因。因为只有地方政府主动举债，其背后的影响因素才能被有效甄别，而只有在不受限制的环境中，地方政府舉债时的风险意识才最真实（李永友等，2018）[23]。我国的地方政府债务的严监管始于2014年。2014年颁布的 43 号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015 年年底颁布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，以及 2015 年1 月 1 日开始实施的《中华人民共和国预算法》使得城投债由原来的无序发行变成后来的有序监管。考虑到城投债发行从申请、审批到发行要近一年的周期，监管政策对城投债的发行影响存在滞后效应的，因此，本文选择样本的终点为2015年。

（3）进一步地，梳理上交所等金融机构对地方融资平台发行城投债门槛的要求后发现，自2016年起，发行城投债的融资平台公司被要求“来自所属地方政府的收入占比不得超过50%”。这一标准的提高，实际上是对城投债发行主体向市场化转型提出了更高的要求，从而将不少此前发行过公司债的城投公司挤出了市场。因此2016年以后的城投债发行政策受到重大政策调整的影响也不宜进入本文的研究样本。

四、实证结果分析

（一）发债概率与各变量之间的关系

根据前文的定义，城投债发债概率为二值选择，即发行了城投债则赋值detb1为1，反之则赋值为0。本文选择控制了时间和个体的固定效应模型（Fixedeffect Logit）进行回归分析（结果见表1），并且用Pooled Probit模型和Pooled Logit模型进行了稳健性检验（限于篇幅本文未示例，系数的显著性与表1一致）。

财政分权在所有回归结果里的系数均显著为正，意即随着财政分权程度的提高，地方政府发行城投债的概率会增加，因此假设1得到了验证。在逐步回归土地出让收入的过程中发现，用当期土地出让收入引入模型时，回归系数不显著（见表1中的②），用滞后一期的土地出让收入引入模型时，回归系数显著为正（见表1的③）。二者回归系数的差异说明土地出让收入对地方政府隐性债务的形成具有滞后效应。可能的解释是金融机构根据地方政府上年度的土地出让收入来判断本年度是否给予地方政府融资支持，这进一步说明了土地出让收入在地方政府融资中的具有隐性担保的重要作用，因此假设2得到了验证。在所有的回归结果里，固定资产投资对发债概率的系数显著为正，意即随着固定资产投资的增加，地方政府发行城投债的概率會显著增加，说明地方政府举借债务主要用于固定资产投资，向上级释放自己政绩的显示信号，因此假设3得到了验证。

（二）新增发债规模与各变量之间的关系

从发债规模视角进行实证分析，本文采用的是固定效应面板数据进行估计，结果见表2。从回归结果来看，财政分权在所有回归结果中显著，说明随着财政分权的提高，地方政府新增发行城投债的规模也会增加，假设1得到验证。在逐步回归引入土地出让收入的过程中发现，当期土地出让收入与新增发债规模在10%的显著性水平下负相关，这是与表1最大的不同。可能的解释在于当期的土地出让收入增加，使得地方政府的预算外收入增加，降低了对融资的规模需求。相比较于当期土地出让收入在10%水平上的显著，滞后一期土地出让收入在1%的水平上显著，结果要稳健得多。这与表1的回归结果是一致的，再一次说明了面对迅速城市化导致的巨额融资需求，以土地作为担保并进行偿债，已经成为近来年地方政府的首选，因而也常被称为是一种新的“土地融资”方式（张莉，2018）[20]。因此，假设2得到了验证。将固定资产投资引入模型后发现，固定资产投资对新增发债规模的系数显著为正，与表1回归结果对照，说明固定资产投资对新增发债规模和发债概率都有显著的正相关，假设3进一步得到了验证。

综合表1与表2，可以比较全面地认识地方政府隐性债务形成的机理。假设1是基于财政分权的角度，假设2和假设3是基于行政发包的角度。从两个体制的角度解释了我国地方政府隐性债务的形成原因。进一步的，就行政发包制视角，如果说假设2是从如何“获得”地方政府隐性债务提出的，那么假设3就是寻找如何“使用”地方政府隐性债务的答案。因此本文三个假设的提出，为理解地方政府隐性债务形成原因提供了多个维度的思考。表1和表2分别从发债概率和新增发债规模对三个假设进行了验证，均得到了预期的结果。

五、结论与政策含义

本文从国家治理体系的宏观视角考察我国地方政府隐性债务的形成原因，包括财政体制和行政体制。与以往研究地方政府隐性债务文献仅立足于近十年的债务发展脉络不同，本文将研究视角放置于建国以来财政体制、行政体制的演变，指出建国以来我国大部分时期都是保持财政的分权制和行政的发包制。当前地方政府隐性债务的形成就是上述两种制度形成合力的结果之一。

为了进一步验证地方政府隐性债务的形成原因。本文构建了以城投债发行概率和新增发行规模为因变量的面板回归模型，在控制了时间和个体效应的基础上，实证结果发现财政分权程度、土地出让收入、固定资产投入均与地方政府隐性债务正相关。本文认为地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为，而不是因为“事权超出财权”导致的“被动负债”行为，导致这一现象的根本原因是行政发包制下，财政分权对地方官员的政治激励。

本文的研究结论有利于进一步理解地方政府隐性债务的有效治理是一项系统性工程。不仅涉及财政体制的健全，也关乎行政体制的完善。党的十九届四中全会的《决定》指出要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制” “优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”等，就是有效治理地方政府隐性债务的重要路径之一。值得注意的是，上述内容均来自于《决定》的第五部分（坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系），而非来自于《决定》的第六部分（坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展）。这本身就从另一个角度证明了本文的判断，即财政体制与行政体制是相互作用、相互影响。地方政府隐性债务就是财政分权和行政包干两种合力的产物。因此，地方政府隐性债务的有效治理路径必须从上述两股合力的改革中寻找答案。

一是针对财政分权制，完善地方政府融资约束机制。首先，通过强有力的震慑来防止财政风险金融化。中央政府可以通过高效的行政命令、严格的追责机制来约束地方政府官员的举债行为。当前的主要任务是把隐性债务显性化，使得地方政府官员没有“变通”举借债务的操作空间。其次，通过强有力的震慑来防止金融风险财政化。在单一行政体制下，根本性杜绝金融机构有“地方政府出现债务风险后有中央财政兜底”的幻想不太现实。既然如此，不如对金融机构的地方政府隐性债务贷款业务进行事前和事中监管。通过双管其下，构建地方政府隐性债务有效治理之路。

二是针对行政包干制，完善地方官员晋升激励机制。首先，结合国家治理体系与治理能力现代化建设，树立地方官员正确的政绩考核观。完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环保、安全等指标的权重，更加重视科技、教育、就业、社保、卫生的考核。通过政绩考核指标的多元化调整，降低地方政府官员债务扩张的内在动力。其次，中央既可以通过垂直管理机构、专项巡视等形式直接嵌入地方债务治理事务中，也可以通过互联网舆情、专家资政的信息反馈中监督地方政府隐性债务。发挥市场、组织、职能部门等的积极性，建立起多元化的地方政府隐性债务治理体系。

[参考文献]

[1]封北麟.地方政府隐性债务问题分析及对策研究[J].财政科学，2018（5）：55-62.

[2]马万里.中国地方政府隐性债务扩张的行为逻辑[J].财政研究，2019（8）：60-71.

[3]QIAN YINGYI， XU CHENGGANG.Why China’s economic reforms differ：the mform hierarchy and entry/expansion of the nonstate sector[J].Economics of transition，1993（1）：135-170.

[4]许成钢.政治集权下的地方经济分权与中国改革[J].比较，2008（36）：10-22.

[5]BURNS，JOHN.China’s nomenklatura system[J].Problem of communism，1987（5）：36-51.

[6]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：上海人民出版社，2017.

[7]黄佩华.中国地方财政问题研究[M].北京：中国检察出版社，2003.

[8]BRENNAN G，BUCHANAN J M.The power to tax：analytic foundations of a fiscal constitution [M].London：Cambridge University Press，1980.

[9]QIAN Y，WEINGAST R.Federalismas a commitment to preserving market incentive[J].Journal of economic perspectives，1997（4）：151-171.

[10]陈志勇.“土地财政”：缘幅与出路[J].财政研究，2010（1）：31-36.

[11]司海平，魏建，刘小鸽.土地财政与地方政府债务陷阱——基于发债动机与偿债能力的双重视角[J].经济经纬，2016（4）：155-160.

[12]财政部财政科学研究所.60年来中国财政发展历程与若干重要节点[J].改革，2009（10）：17-34.

[13]时红秀.地方债的成因是什么[N].中国经济时报，2010-07-07（05）.

[14]刘煜辉.高度关注地方投融资平台的“宏观风险”[J].中国金融，2010（5）：27-38.

[15]罗伟卿.财政分权是否影响了公共教育供给[J].财经研究，2010（11）：39-45.