依法治国视阈下行政诉讼制度和法院的角色

2023-02-20

自1989年4月4日第七届全国人大二次会议通过了行政诉讼法, 从法律程序上实现了行政诉讼救济制度的建立, 为合法的纠正行政权力对行政相对人的不法侵害提供了法律依据。我国自建国以来行政体制由于受到马克思主义关于社会主义政府的构想和前苏联政府的影响, 以及传统文化中的中央集权和专职思想的潜移默化, 构建了上下级组织严密, 分工严密复杂的行政体制。这也源于《中央人民政府组织法》自建国后在全国范围内的推行, 实现了由中央政府到基层人民政府的全覆盖, 形成了中央人民政府、大行政区政府委员会、省人民政府、市人民政府、县人民政府和乡镇人民政府以及各部门、直属机关、办事处、派出机构等较完整的行政体系。直至今天, 除了在一段时间内我国政府体制遭受了冲击外, 从整体上看, 随着国民经济的发展, 我国行政机关干涉经济和人民生活的权限呈现出扩张态势, 其职责也日益细化, 在这种情况下, 行政相对人个人权益的保护亟需增强, 通过司法监督, 将行政权力扩张抑制在权力的笼子中也符合现代社会法制的发展要求, 然而在实践过程中依然出现了诸多问题, 这些情况在新行政诉讼法草案中也有所体现。

一、行政诉讼中呈现的问题及看法

在行政诉讼法颁布的24年时间里, 行政审判对保护行政相对人的合法权益、监督行政机关依法、规范行政行为起到了重要作用。行政诉讼区别于民事诉讼和刑事诉讼, 具有其自身的特点, 原被告双方本身就处于不平等的社会地位, 一个是管理者, 一个是被管理者, 因此, 在日常生活中虽然会存在很多行政管理纠纷, 但法院受理的行政案件却为数不多。

首先, 行政案件存在立案难的问题。许多案件, 行政相对人对法律认识不清, 仅认为自身权益受到了侵害, 就要求法院受理。因此, 本文认为, 在案件受理前行政立案庭的工作尤为重要, 其职责不仅体现在告知诉讼风险和权利义务, 对于不予受理的案件也要充分考虑到原告的切实情况, 由其他部门受理的要及时转送;对于能诉前调解的案件, 需及时告知行政庭负责人, 组织调解活动, 在源头上尽量减少司法资源的浪费。

其次, 囿于大部分行政机关的法定代表人对行政审判查明事实, 化解纠纷促进依法行政存在误解, 认为参加审判就是给单位抹黑, 更惧怕败诉所造成的不良社会影响以及上级领导机关的责任追究, 因此, 在相当长的一段间内, 行政机关法定代表人拒绝出庭和以行政权力干涉审判活动的正常进行屡见不鲜。即使出庭也只是委托律师, 在庭上拒绝答辩、判决后拒绝履行, 不仅导致法院行政庭的判决难执行, 而且导致了司法权威的削弱。为了解决这一问题, 切实将行政诉讼救济制度贯彻到行政审判中去, 除了部门领导协调, 更应该注重将社会监督融入到审判的过程中, 除涉及个人隐私和国家安全的案件以外, 适时开辟行政案件庭审专栏, 在法院门户网站上直播审判并做到及时更新, 对于不出庭应诉的行政机关进行网上公告, 并对拒不履行法院判决的行政机关负责人进行处罚, 这不仅是对被诉行政机关的监督, 而且是民主监督与法治相结合的有力措施。

再次, 行政审判的特殊性决定了行政审判需要具有一定社会经验和政治经验的法官进行审理, 而我国目前基层大量的存在着“乳臭未干”的年轻法官, 在处理案件的熟练度上和处理行政机关与行政相对人的关系上难免会有所偏颇, 作出的判决决定虽然依据合法, 但执行却难以得到贯彻。因此, 从法院内部来说, 提高行政法官的任职资格和待遇, 或者建立行政法庭垂直化管理, 无疑是一个比较好的措施。一方面, 凸显出行政案件的特殊性, 另一方面, 与十八大报告中提出的司法管辖与行政区划作出适当分离, 也是一个较好的尝试。从外部而言, 选拔行政法官的人选, 可以从法学教授、法律实务丰富的律师、履历丰富的行政官员和人大代表中选取, 一方面, 他们有较丰富的法律或政治素养, 另一方面他们在处理问题时较为成熟稳重, 不易引起法院与行政机关的尖锐对立。在本文认为想要一蹴而就难度较大, 可以尝试从设立行政巡回法庭入手, 由最高院组织, 在原有各级法院行政庭中按照一定选拔规则选取行政法官, 将最高法院行政庭拆分为若干个行政巡回法庭, 跨若干个省受理省高院的上诉案件。其优点在于, 一方面没有动摇法院本身体制, 另一方面, 巡回行政庭依然受到最高法院的领导。

二、行政诉讼的创新型措施

在我国行政诉讼法颁布九年后, 《中央人民政府复议法》也正是颁布。一方面, 加强了行政机关内部解决行政纠纷的监督能力;虽然行政复议法颁布的时间还不算很长, 但在社会中的确起到了很好的社会效果, 使很多纠纷无需走入司法救济途径。但是, 作为自我监督的措施, 无疑在公正性上有所偏颇。因此, 如何在进入诉讼程序时又好又快的解决纠纷、化解矛盾, 执行便利, 保证司法权威和司法高效, 是行政诉讼进行创新的重要问题。

首先, 在行政诉讼的受理范围上, 本文认为, 扩大行政诉讼受案范围, 是增强司法监督的重要途径之一。扩大司法审查范围、依法对抽象行政行为进行违宪审查、行政复议前置与诉讼并列选择、扩大诉前调解范围等措施都具有可行性。当前, 行政案件受理少的原因之一, 即为受理范围过于狭窄, 虽然司法本身应该恪守保守中立的地位, 但是并不意味着行政相对人的可诉权益缩小。在某种程度上, 扩大行政诉讼的受理范围, 也是对行政机关规范履行行政行为的警示。

其次, 在行政诉讼受理的过程中, 处理行政机关与行政相对人之间的关系时, 将会大量涉及到行政自由裁量权的问题。行政机关基于自由裁量的范围而做出的行政决定需要进行限制, 否则行政裁量的肆意扩张, 将使司法监督失去本身的意义。因此, 本文认为正在改革过程中的司法制度是否能够从法院本身对同级政府部门和人民政府采取更多的行政行为制定前可行性审查措施。譬如对于公共利益影响较大的行政行为除了上级政府的授权以外, 同时还要受到法院行政庭的影响性判断, 在公共利益和部门行为之间作出一个考量后, 再将其意见汇报人大常委会进行审批, 这样一来, 对行政自由裁量的限制就不仅仅停留在作出后的司法审查, 而是在作出前就对其进行控制。同样, 这一措施将立法机关同级人大的作用也发挥出来, 人大的监督就不仅停留在每年一次的政府工作报告中, 而是将政府的每项决定列入到现实的监督之下, 而法院行政庭的职责无疑也将扩大, 这也为未来建立行政法院或者宪法法院奠定了基础。

由于我国目前情况, 法院依然处于行政权力的巨大影响下, 那么如何实现司法的“突围”?就以上措施而言, 如若得到贯彻实行, 无疑会极大的限制行政权力的肆意扩张和自由裁量。但是, 就我国整体行政体系设置而言, 法院对政府施加的影响远小于政府的影响。因此, 完全被动中立的法院, 是很难在实践中监督政府行为, 本文认为更为可行的是, 先授予代表最高人民法院的全国巡回行政法庭拥有地方政府对公众影响较大的行政行为的事前审查权限, 并作出可行性司法建议, 并转交省级人大批准, 若巡回行政法庭作出不予批准的建议, 省级人大常委会否决, 可转交全国人大常委会作出最终裁决。

摘要：党的十八大中提出将“全面推进依法治国”作为推进政治建设和政治体制改革的重要任务, 依法治国是我党长期执政的必要保障。目前, 深化司法改革过程中存在诸多的问题, 而其中最为突出的, 即为司法公正性和司法权威性的问题, 而作为有效监督行政权滥用和扩张的“有力武器”, 行政诉讼无疑占据了重要地位。如何保证行政诉讼在司法实践中切实维护行政相对人的权益, 有效化解社会矛盾、“官民矛盾”?在十二届全国人大常委会第试一次会议中通过了修改行政诉讼法的决定, 是24年来行政诉讼法的首次大修, 其改革的重点毋庸置疑将会为解决这些问题提出解决的方案, 而在正式出台前, 本文试图对改革方案中救济制度的建设提出一些看法。

关键词：行政诉讼,救济制度,改革方案