行政公诉创制（通用5篇）
篇1：行政公诉创制
引子
每天通过洛溪大桥的人与车数以万计，具体到数字，有报告说：“洛溪桥日收费30万。”可以推想，不满洛溪桥收费的应不止一人，否则也不会有‘广州市民十问洛溪桥收费’的发生。但，为什么仅有一个潘卫思提起诉讼呢？首当其冲的原因是经济问题，犯得着为那五元十元把一个政府告上法庭，耗费大量财力精力吗？耗得起吗？其次，民告官，难上难，许多人是不敢告。更有许多人，在公权利本位的制度的多年影响下，习惯性地接受行政行为，即使其私权利已经受到侵犯也未必能意识到。但，公众对认为侵犯了其权利的行政行为不起诉，是否代表其权利不受侵犯？或者说是公众已经默认该行政行为，已经放弃救济措施，因此国家无须再介入？假设一座你时常途径的大桥在不应收费的情况下继续收费，日积月累，你的损害是不言而喻的（起码是财产权受侵犯）。在本案中，这样的“你”数以万计，构成了一个不特定的多数。不特定多数的利益可构成“公共利益”。针对“公共利益”的保护，笔者认为有必要建立适用一种新的制度——行政公诉制度。基于对“公共利益”的维护，由能够代表公共利益的国家机关对公共利益受到违反的行政行为或不作为引起的侵害的情况提起诉讼。
一、行政公诉制度的理论基础：存在需维护的“公共利益”
有学者提出行政公诉制度的理论基础应该是维护公共利益。有的学者提出“公共利益”一词时受到质疑。笔者认为公共利益本是一个较为抽象的词，要对一个抽象的词进行具体的解释存在一定的难度。故笔者在此只试图对“公共利益”作个大概的描述，而不是作精确的界定：首先，公共利益应该涉及多人的共同的利益，即使这种涉及不一定是直接的。其次，公共利益应该涉及的多人也许是确定的也许是不确定的。再者，公共利益的损害最终造成国家利益、社会利益的损害。
在法律上承认公共利益，乃是各国的通例，其中很典型的一个例子便是各国都有对集会游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。法律上既然承认公共利益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中就需要有代表公共利益的主体。行政机关作为国家和社会事务的管理者，通常可以作为公共利益的代表，但是，在非法行政损害公共利益时，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不现实也不足够的。因此，在行政权影响到公共利益时，应当在法律上设定一个代表公共利益发动诉讼的主体。现行的《行政诉讼法》对公共利益的保护是很不全面的，“原告只能为了自己的利益而起诉，而法院在审查时却以全面审查为原则”，指使法院的审查常将原告的诉讼请求抛在一边，且也不利于法院经济有效地审判。再者，以公共利益为基础而设计的行政公诉制度不同于现行法上的行政抗诉制度。从程序上来看，行政抗诉制度发起的是对已经司法裁决的行政争议案件的再次审理，而行政公诉发起的是一次新的诉讼。从主体地位来看。行政抗诉机关提起抗诉后即独立于法院与当事人间，起一监督作用。而行政公诉机关提起诉讼后则作为原告或主要原告参加诉讼。以公共利益为基础设计的行政公诉制度有利于对公共利益的全面保护。借鉴刑事公诉制度。众所周知，公诉制度在刑事诉讼领域一直起主导作用，历史上曾出现过的民事公诉，行政公诉等制度，都或多或少的仿照了刑事公诉制度。根据刑事公诉制度，“公诉”是指国家公诉机关代表国家指控罪犯，将犯罪嫌疑人交付法庭的诉讼活动和制度。公诉机关在什么情况下提起诉讼，取决于刑法的规定，而刑法罪名的规定又体现了稳定和维护社会秩序这一基本的公共利益。可见，刑事公诉其实质是为了维护公共利益。
二、建立行政公诉制度的重要原因：现行行政诉讼制度对起诉主体的局限性
(一)起诉主体存在空缺。其中较为典型的例子是在国有资产权益转让中，行政机关与行政相对人恶意串通，由行政机关作出非法行为，双方因此而获利，与此无关的他人不可能代表国家就此提起诉讼，在此情况下就会出现起诉主体的缺乏。对此有必要建立行政公诉制度，让代表国家的机关提起诉讼，要求法院对这种非法行政行为给予法律的制裁。当然，我们不否认，在现行制度下，针对上述现象也有别的救济方式，只是，笔者认为我们的制度应该有效的供给司法救济这种有效的救济途径。
（二）存在起诉主体，但由于各种原因而未能起诉。起诉主体面对行政权显得极为渺小。如在潘卫思案中，许多非潘卫思的过桥人他们与潘一样具有起诉的权利，但事实上他们没有。事关众多人的利益的决定往往容易使人产生观望心理，一些人在发现别人均未起诉的情况下被迫履行义务，从而出现“羊群现象”，其他人也随着履行义务，最终导致大多数人的利益受损，行政的正当性遭到破坏。
（三）起诉主体起诉，但达不到良好的效果。在潘卫思案中，我们见到的是重重阻拦。幸好，潘是一名律师，这样为他的诉讼省下一笔代理费。但，调查取证仍是困难重重，也真难为了潘律师。但，试想一
般的起诉人能作到这些吗？即使作到又要花费多少的钱力物力。再者，潘除了能请求返还他所缴的五元及让该桥停止收费外，对于他所认为的该桥在不该收费期间的收费给其他人带来的侵害则是无能为力的。因为，他所代表的终究仍只能是他自己。即使如此，在许多人心目中潘已是“为民请命”。
针对上述三种情况，笔者认为惟有建立行政公诉制度，让能代表公
共利益的机关作为原告提起诉讼，对不法的行政作为或不作为加以制止，才能有效地维护公共利益。
三、行政公诉案件的范围
（一）行政机关不主动履行法定职责损害公共利益的。
如果行政机关不主动履行职责，行使职权，将会严重影响行政法律、法规的正常统一实施，损害行政相对人的利益，造成对行政利益，公共利益的损害。而根据现行的法律，对于行政不作为，只有申请人对所申请的事项具有起诉权。即使将来法律赋予了公民，法人其他组织较广泛的诉权，也极少有人愿意为公共利益而诉。因此，对于损害公共利益的行政行为，应当纳入行政公诉的范围。
（二）只有受益人没有特定受害人或受害人为不特定多数的具体行政行为。
如果行政机关的具体行政行为损害了公共利益，但并不同时损害特定的利益主体的利益，则会无人起诉。实例：2003年8月，中央电视台播出了一则消息：河南省三门峡市一地方火力发电厂建在黄河河道里，严重影响了防洪安全。这一电厂居然是取得了规划部门颁发的规划许可证之后兴建的，而负有防洪职责的水利局对于这一侵占河道的违法行为，在两年之内竟然“没有发现”。在此案中，可以说危害是潜在的，广泛的。一旦发生事故，受害人肯定是不特定的多数，但这不特定多数人由于目前没有特定的利益受损，即没有发生行政争议，故不可能有起诉主体。
在某些实例中，如潘卫斯诉番愚区政府一案，即使是有起诉主体提起诉讼，也往往仅能针对自己的利益起诉，对于公共利益的主张即使能够却也是难以全面的。更何况常常出现笔者前面提及的“羊群现象”，因此有必要将这种行为纳入行政公诉的范围内。但在此不得不提的一个问题是对具体行政行为的界定问题。如果按照行政法学上的通常的理论将具体行政行为限定在特定的人和事，不能反复适用上，那么这种针对不特定多数但不能反复适用的行为能否纳入具体行政行为加以考察，则尚有争议。杨立新教授与张步洪先生在《行政公诉制度初探》一文中说：“从充分保护公民、法人或者其他社会组织的合法权益的角度考虑，将这种行为界定为具体行政行为。”笔者赞同。
（三）有的学者认为，行政公诉制度应适用于行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务。
根据现行的法律，在法律，法规没有明确授权的情况下，行政机关对于自己所作的具体行政行为没有强制执行力，只能申请法院强制执行。当法院驳回行政机关的执行申请后，行政机关的具体行政行为所确定的权利义务将处于一种效力不确定的状态。现行《行政诉讼法》对行政机关申请法院强制执行具体行政行为的，不适用普通的审判程序，而是适用一般的执行程序。以执行程序审查具体行政行为的合法性错误较高，对此，法律没有给予应有的救济。
但，笔者并不同意将此种行为归入行政公诉案件的范围内。首先，有的学者提出将此类案件纳入行政公诉的范围加以考察，主要是考虑这类案件的程序的启动同样是出于维护公共利益的需要。但笔者认为行政公诉制度的建立旨在使现今行政诉讼法无法有效地保护的公共利益得到保护。而在此类案件中，行政机关即使是不通过行政公诉也是有别的有效措施对此进行救济的。并且，行政公诉制度一旦建立，由代表公共利益的机关作为原告或主要原告提起诉讼，这种制度的设计原是考虑到私权利面对公权利时显得相对弱小，为了保障广泛的私权利，从而建立让公权利介入其中的诉讼制度。立足于我国的国情，行政机关的行政权已经是相对强大的，那么还有没有必要适用行政公诉制度呢？然而，对现行行政诉讼法中对行政机关申请法院执行具体行政行为的，是否该适用普通的审判程序，而不应适用一般的执行程序。则是需要进一步探讨的课题。但笔者认为，行政相对人既然拒绝履行具体行政行为，可视为他或她（们）对行政行为的默示反对，因此与行政机关发生行政争议，基于行政机关与行政相对方在法律上是平等的，则可交由法院通过审判程序解决，因为审判程序比起执行程序更有利于保障双方当事人的权利。
四、行政公诉人的设计
目前，学界大多认为检察机关可以作为最为合适的行政公诉人。杨立新教授在《民事行政公诉制度研究》一文中，通过对纵横的行政公诉制度历史比较研究，得出结论：“（1）国家有权对私法活动进行监督、干预。（2）检察机关监督、干预私法活动和行政活动的重点是保护国家利益和社会利益。（3）检察机关监督、干预私法活动、行政活动的主要方式是提起诉讼和参与诉讼。提起诉讼，适用于两种情形：一是行政机关的具体行政行为侵害了国家的利益、公共利益，但并未发生行政争议。二是具体行政行为侵犯国家利益、社会利益、个人利益，但当事人却不诉、不能诉、怠诉，因而不能通过司法程序来保护。（4）检察机关参加行政诉讼的权利义务是广泛的。检察机关享有原告与法律监督机关的双重身份。”
笔者也赞成由检察机关作为原告提起行政公诉，许多学者的这种考虑与检察机关在司法活动中的监督主体的地位密不可分。但笔者认为一旦检察机关以原告的身份提起诉讼，可作为诉讼的参与人，如果检察机关在诉讼的过程中还具有监督机关的身份权利，那么检察机关的权力是否过大以致于妨碍诉讼相对方的权利得以主张呢？我们说法律面前人人平等。这平等包括自然人与国家机关的平等，也包括在诉讼中诉讼地位的平等。基于此，笔者认为，检察机关的监督主体地位仅限于在提起诉讼前，一旦进入诉讼，则与诉讼相对人一样仅具有诉讼参与人权利义务。
五、关于行政公诉的诉讼程序设计上的一些问题
（一）行政公诉的提起需要穷尽行政救济措施吗？笔者认为等穷尽行政救济措施后，行政公诉制度的建立也就没有必要了，更何况针对我们所说的行政公诉案件的受案范围，也没有行之有效的其他行政救济措施。
（二）检察机关以公诉人的身份起诉，这种诉讼上的当事人体制，究竟是采取独立当事人，还是采取主要当事人，或者联合当事人的体制，颇值得斟酌。我国学者多倾向于采取第一种和第二种。对行政机关与行政相对人同时受益，没有特定受害人的案件，应以检察院为独立当事人起诉，将行政机关与管理相对方作为公共被告。当具体行政行为侵犯不特定多数人的利益时，或是行政机关的不主动履行法定职责损害公共利益的，采主要当事人制度，以检察机关为主要原告，法院应通知权利受损害的一方参加诉讼，作为共同原告，但拒不参加的，不影响审判活动的进行。杨立新教授认为在对于侵害不特定的公共利益的案件中，由于受害人的数量众多，没有特定的原告提起诉讼，因此检察机关可以代表社会利益，向法院提起诉讼，要求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿集中作为基金，为这类受害人服务。
（三）对于行政公诉案件的立案问题。行政公诉案件应先交由检察机关决定是否立案，一旦检察院决定立案后再向法院起诉，而法院是否立案受理又是另一程序问题。因此，笔者认为行政公诉案件的立案是双重立案。杨立新教授认为检察院对行政公诉案件的立案应掌握以下条件：（1）有明确的可以进行调查的被告。（2）有可以进行调查的事实。（3）有可能提出的诉讼主张。
（四）检察机关对立案案件的调查权问题。杨立新教授 认为检察院对立案案件有全面的调查权。笔者认为这是符合行政公诉制度的设计初衷的。检察机关正是具有一般的诉讼主体所没有的调查权，才具有更好维护公共利益的能力。同时，这也体现了检察机关在起诉前具有的监督主体地位。
（五）检查机关的举证责任问题。有学者 认为：在行政公诉制度中，举证责任由起诉的检察机关承担。这与检察机关对立案案件有全面的调查权是相适应的。正因为检察机关具有全面的调查权，由他来承担举证责任则是合适的。这也就意味着检察机关若是不能证明或者证明不足，则要承担败诉的结果。笔者认为这种程序上的设计有利于权利间的制衡，有利于保障平等诉权的实施。
（六）上诉程序与抗诉制度间的关系。正如上述，检察机关可能要承担败诉的结果，同时检察机关也有权利提起上诉。当该上诉制度如何与检察院原本享有的抗诉权相区分呢？笔者认为，在行政公诉案件一旦进入诉讼程序后，为保障双方当事人的平等诉讼地位，检察院只作为其中的一方当事人，因此享有上诉权。而无论是上诉权，还是抗诉权，其目的均是提起新一轮的诉讼，既然检查机关已享有上诉权，则无须在行使抗诉权，否则会造成权力的重叠。但，这是否意味着在检察机关作为原告提起上诉后仍是败诉后，行使其抗诉权？这还是尚待讨论的。
篇2：行政公诉创制
为此，有必要建立民事行政公诉制度，只有建立了民事行政公诉制度，才能把一切违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依照法律进行纠正、制裁，使国家利益和社会公共利益得到充分保护。民事行政公诉,就是检察机关代表国家利益和社会公共利益，对需要由检察机关作为诉讼代表人提起诉讼的民事案件和行政案件，作为民事诉讼和行政诉讼的公诉人，依法提起诉讼程序，请求人民法院对该案件依法裁断的民事、行政诉讼制度。对于检察机关是否可以提起民事行政诉讼，近年来在学术界和司法实践中争议较大，从国外的立法来看，民事行政公诉是一种较为普遍的做法，而我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法对此未有明确的规定。在此，我就设立民事行政公诉制度作了一些思考。
一、检察机关是民事行政公诉制度的主体
建立民事行政公诉制度，涉及的内容十分庞杂，其中之一就是由谁来充当诉讼主体，由于民事行政公诉基于国家公诉权而产生，因此民事行政公诉的主体资格只能赋予专门的国家机关，即有权代表国家和社会等公共利益者，而且只能由法律授权，而不能由法律以外的规则规定。目前我国宜由检察机关作为民事行政公诉的主体。
从国外情况看，在英美法系国家（如美国），根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉,最近几年比较著名的有检察官代表美国政府诉微软公司案等。在大陆法系国家，法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。由此可见，两大法系虽然具体规定有差异，但这些国家的立法均不同程度地授予检察机关代表国家和社会公共利益在一定范围提起民事行政公诉的权力。把检察机关参加民事诉讼制度推向一个更重要的地位的，是前苏联和东欧社会主义国家的立法。列宁认为，检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。在列宁的思想指导下，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定，“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”这一制度历经修改，成为完备的制度，并且为各东欧社会主义国家所效仿。
从国内的情况看，对于检察机关提起诉讼这一职权，我国在刚刚设立检察机构的时候就予以确认，早在清末、民国时期就已经有与之相关的规定，新中国成立后，检察机关的这一职权更是得到强调。1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼；1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼；1957年最高法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条有类似规定，允许检察院对“有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼；1979年2月2日，最高法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对民事公诉制度再次确认。但是，由于众所周知的原因，这样的制度并没有坚持下去，特别是在检察机关被彻底“砸烂”以后，这样的制度就更没有理由存在了。
从理论上分析，民事行政公诉是国家提起的诉讼，但国家无法作为一个实体来实施具体的诉讼行为，需要特定的执行人代表国家行使民事行政公诉的权力，从我国的体制看，可供选择的有三个：一是人民代表大会。人民代表大会作为国家的权力机关，可以行使国家的一切权力，当然也包括民事行政公诉的权力。二是政府。政府是国家的行政机关，直接管理国家财产，对于损害国家利益和社会公共利益的民事违法行为，政府作为国家财产的管理者，可以代表国家提起民事行政公诉。三是检察机关。人民检察院是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的职责。在刑事、民事、行政三大诉讼体系中，人民检察院都担负着重要职责。在刑事诉讼中，人民检察院就是代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉。在民事行政诉讼中，人民检察院也有能力代表国家对民事行政违法行为人提起公诉。
在以上三个可供选择的民事行政公诉主体中，人民检察院最为适宜。理由如下：人民代表大会作为国家的权
力机关，主要行使立法权和监督权，而较少参与某些具体活动，且人民代表大会地位在同级审判机关之上，由人民代表大会提起诉讼，不利于审判机关诉讼活动的顺利开展和确保判决的公正性。按道理，政府机关是最好的诉讼主体，当侵害公共利益的事情发生时政府机关应立即起诉，对此进行制止。但在我们国家，政府部门很多，有时职权不清，有的案件涉及几个交叉的国家
利益，造成几个部门互相推诿或重复劳动，此外，政府作为国家行政机关，在管理社会经济活动的同时，也参与具体的民事经济活动，政府实施的具体行为也可能损害国家利益和社会公共利益，而成为民事行政公诉的被告人，因此政府不宜作为民事行政公诉的主体。而赋予检察机关提起民事行政诉讼的职权是可行的，一是检察机关作为国家法律监督机关，本就具有提起刑事公诉和刑事、民事、行政抗诉的权力，公诉权作为法律监督权的基本内容之一，不能仅仅体现在刑事领域，还应在民事行政诉讼方面发挥其作用，赋予检察机关民事行政公诉权，将侵害国家利益和社会公共利益的违法行为引入司法程序，通过司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，也是履行法律监督职责的表现。二是在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，我国检察院组织法第二条本身就规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。在目前我国现行的三大诉讼法中，虽然只有刑事诉讼法中规定了保护国家和社会公共利益的诉讼，即检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任时，如果被告人的犯罪行为使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起附带民事诉讼，可见刑法上的这种规定反映了检察机关的性质、职责，确立了检察机关是国家利益和社会公共利益的代表的地位，维护国家利益和社会公共利益，是检察机关不可推卸的责任。因此，对侵害国家利益以及社会公众利益的民事行政违法行为提起公诉，是检察机关应尽的职责。三是检察机关工作人员长期从事法律工作，能熟练掌握运用各类法律知识，具备提起民事行政诉讼必要的法律素质。且检察机关与同级审判机关在地位上是同等的，由检察机关代表国家提起民事公诉不会影响审判机关的正常诉讼活动和判决的公正性。因此，检察机关应是国家提起民事行政公诉的最佳主体。
二、检察机关在提起民事行政诉讼中的地位
1．具有原告的身份。民事行政公诉是检察机关作为原告（即公诉人）提起的民事、行政诉讼，在检察机关没有提起诉讼前，这个诉讼还不存在。检察机关提起公诉以后，该诉的民事法律关系当事人或者行政法律关系当事人被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。因此，检察机关在民事行政公诉中，是主动提起诉讼，并以被起诉的当事人作为对方，进行民事行政诉讼，具有原告的身份。
2．具有特殊的当事人身份。民事行政公诉是检察机关作为特殊诉讼主体提起的民事行政诉讼，在检察机关提起的民事和行政诉讼中，在程序上也将检察机关称之为当事人，但是由于检察机关没有自己的利益，而只是国家利益和社会公益的代表，这种当事人只是一种程序意义上的当事人，而不是实体意义上的法律关系当事人，不具有民事、行政法律关系当事人的身份。
3．是诉讼代表。在民事行政公诉中，检察机关作为原告起诉的目的不是为了自身的私利，而是代表国家、公众为维护公共利益进行的诉讼，因而是是国家利益和社会公益的代表。检察机关的这种诉讼代表的身份决定了其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此，检察机关在行使其作为原告的诉讼权利时要受到一定的限制，如，没有撤回起诉的权利，除非被告已经主动补救了其侵害国家和社会公共利益的行为，否则检察机关不能撤回起诉；又如，不适合调解制度。撤回起诉和适用调解制度的前提是当事人有处分权，在实践中当事人在行使这两项权利时往往要放弃一部分实体权利，但在民事行政公诉中，作为当事人一方的检察机关的“意”不是其自身的意志，而是国家或公众的意志，其权利和义务都是特定的，检察机关无权代表公众擅自放弃、处分权利。
4．同时具有法律监督者的身份。在民事行政公诉中，检察机关作为公诉人，既是原告，也是法律监督者，其主体地位具有双重性，既是诉讼程序的提起者，又是对正在进行的这一诉讼进行监督的法律监督者。因此，检察机关提起诉讼，不是仅仅负担单一的提起诉讼职能，还要在行使诉讼提起的职能之外，对该诉讼进行监督，对在诉讼中发生的违法行为，有权进行监督。
三、检察机关提起民事行政公诉的范围
检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围。否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。检察机关的民事行政公诉权，应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。
（一）国有资产流失案件 国有资产是全体人民的共同财富。自改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让等。为保护国家资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。但对侵害国家资产的违法行为，法律并未授权国有资产管理部门、工商行政管理部门、其他组织或个人以诉权，国有资产管理部门或其他行政机关只能对行为人予以行政处理，而不能追究侵害行为人的法律责任，致使违法者有恃无恐，侵害行为难以得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
（二）公害案件和其他公共利益和公共实施受到损害的案件 公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。一方面，作为受害者个人，追究公害制造者的责任决非易事。另一方面，我国法律对公害案件起诉资格的规定亦并不完善。截止目前，法律、法规尚未将这种可能造成公害案件的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共实施受到损害的案件如违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件；在婚姻、扶养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件等等。在这些案件中，可能有些案件有起诉主体，但即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能很不经济，或因无力诉讼而无人起诉，因此，在受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济时，检察机关对这类案件的提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。
（三）有重大社会影响、妨碍市场公平竞争的案件 各国均将市场垄断视为有损公益的案件，而在我国已出现市场垄断的苗头，因此市场垄断案件的诉讼也应由检察机关介入。垄断不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。因此，应当建立国家起诉制度，由作为国家利益代表的检察机关对上述垄断行为提起民事或行政公诉。包括对行业垄断行为的民事公诉对行政垄断行为的行政公诉对市场垄断行为的民事公诉。
（四）没有起诉主体的民事案件 在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以保护，例如已破产的国有企业在清算过程中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此，检察机关可以作为原告起诉，代表国家向债务人主张债权。还如，在侵害已故者名誉、肖像、隐私等案件、父母侵害未成年教育权案件，等等，由于这些案件没有起诉主体，受害人的利益又确需保护，可授权检察机关提起诉讼，从而保证受害人的合法权益。
篇3：行政诉讼中检察院的公诉权分析
关键词：行政诉讼；检察院公诉权；分析
目前，我国在诉讼体制上缺乏对公共利益的有效保护，在抽象行为行政上也缺乏一定的监督，这就导致公共利益的损害日益严重。为了弘扬我国的法治精神，我们基于有法可依，有法必依，违法必究的执法原则。对检察院的行政公诉权进行了分析十分关键。
一、赋予人民检察院公诉权的必要性
（一）理论依据
随着社会的发展，我国的行政权力也随之扩大，不仅限于国防、治安、外交、税收等这些政策，在每一个领域几乎都有行政权力涉及的地方，于是随着行政权力的扩大，行政公诉权就产生了。行政权力多数处于滥用职权的情况，比如它们没有具体的法律规定，它们对于法律拥有自由裁量的特权，它们还能根据立法机关的授权范围自行制定法律。尽管如此，人类还是在努力追求真正实现行政权力的监督权，只有真正将行政权力用在对的地方，才能合理维护人民群众的合法利益，一旦发生违法行使的情况，不仅会破坏到国家的利益，还会危害社会的公共利益。
英国大法官在行政公诉的主体问题上列出了以下原则：“如果某一位普通公民想要维护某一种社会公共权利，那么包括他的所有公民都拥有这种权利；或者说某个人想履行某一种可以使全公民收益的公共职责，那么这个人只能向检察总长提出申请，如果检察总长审核通过，那么诉讼则有检察总长自己提出的起诉来进行，跟提出这个申请的人无关，但是如果检察总长审核不通过的话，那提出申请的这个人就什么都不能做。”但是就是因为这个条例，使很多有责任感的公民得不到法律的保护，所以在1973时，丹宁大法官在《检察总长诉独立广播局案》的判决中做了下面这些修改：“如果一个检察总长拒绝或者毫无道理的拖延一项合理的诉讼案件时，那么这位有责任心的公民可以直接向法院提出申请。他可以向法院提出申请宣告令和申请颁发禁止令，如果这位检察总长依旧不情愿去做这件事，那么在诉讼案件中，可以将检察总长作为被告牵扯进来。这种方法加大保护了公民的合理权利，将检察总长和法院相互牵扯在一起，也是相互压制相互合作的一种办法。不仅政府之间相互牵制，公民也会对相关政府起到监督的作用。如果某一个公民拥有这种被认为有充分利益的状况，那么这个权利将对他开放。”
在我国的法律制度中《宪法》的第一百二十九条就明确的规定：中华人民共和国人民检察院对国家的法律有监督的作用，《人民检察院组织法》中的第一条就确定说明了这一点。其实人民检察院是社会发展的必要产生物，本质跟司法权裂变是一致的。刚开始建立检察权只是为了制约私自滥用行政权和审判权，有强烈的法律监督性质，但是随着社会的发展中，检察权不断被强化，几乎每一个社会行为都会有检察人员监督，现在的检察权不仅只是为了监督，还是一种保护国家法律能够正确行使的护法体系。但是笔者依旧认为，现在的行政权监督还是不够完善，很多行政系统的内部无法做到真正被监督，权力机关在运作时也没有办法完全监督。而且现在施行的行政诉讼法没有得到公共利益的保护，而只是作为一种抽象行政，行政诉讼也没有得到相应的监督机制，很难将自己的作用发挥到极致。因此建议需要修改人民检察院的组织法和行政诉讼法，将公诉权赋予检察院所有，国家审判机关和国家检察机关代表国家权力机关，进行监督职能，只有做到这些符合我国国情的监督制度，我国才能不断发展起来。
（二）实践必须
依法执行行政诉讼是实现行政原则的具体表现。不断完善和修改检察员行政诉讼法和组织法，向公诉权赋予人民检察院所有，是对我国实现行政法的重要依据。“现代法律就是指官吏依法办事，不滥用职权，也只有依法办事，接受法律的约束，才能真正的实现我国的法律权力。”依法行政原则要求，不仅要为行政机关设定正确的守法的行政权力的方式，还要为那些不正确的，违反法律的行政权力的方式进行严格的法律处罚，确保司法机关的权力，司法机关可以进行司法复审的权力。“强调指出，所有的公民都有权利在一个普通的法院接受审判，但是也可以在这个法院进行诉讼，可以诉讼任何行政官员的行为是否合法。”在1982年制定《民事诉讼法（试行）》时，就有明确的指出，不管是民事公诉还是参与诉讼，所有的检测机关可以调查案件和出席法庭。但是在最后的协调时，出现了检测人员的内部争执，意见分歧较多，于是检测员以人员不足为由反对开展民事公诉，将原有的14条民事诉讼条款全部删除，只保留了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”这一条规定。从此以后，所有的法律条款都只保留了这一条规定。
在笔者看来，应该保留检察院在行政诉讼中的原告资格。因为检察院时国家的唯一法律监督机关，它是独立存在的，是维护国法律的正确实施方案，所以需要人民监督。检察院也是一个有程序的行政机构，它的程序就是指与行政管理权和审判裁判权相互比较而产生的一种起决定性作用的权利，但是没有行政决定权和审判裁判权。跟人大不同的是，检察院是一个具体的监督机构。根据人民检察院，宪法，刑事诉讼法等等对检察院和人大的规定可以看出，检察院是针对具体的独立的案件的监督，是个案监督。但是人大只是通过听取报告，审查撤销规范性文件，对执法活动进行检察，行使决定权，质询权和任免权这些方式施行间接监督和抽象监督。宪法之所以可以代表国家的法律是因为所有宪法的提出都是根据所有人民的共同意志而设定的，能够体现所有人民的共同利益和社会公共利益。一旦违反了宪法的法律就相当于损害了自身的利益和损害了社会的公共利益。
（三）国外的司法实践
其实民事诉讼起源于法国，早在1806年时，法国就已经规定了检察机关可以代表共同利益出席民事诉讼案件中，从此这一种制度就被别的国家开始效仿。德国也有属于自己诉讼方式，比如公益诉讼，就是指团体诉讼和只有检察官提出的诉讼。《联邦德国行政法院法》中就明确的指出了公益代表法人制度。这项制度是说：在法院设有一名检察官，他是专门为了维护公共利益的，一旦利益出现了问题，就可以向法院进行诉讼，但是这名检察员他是听从政府的。同时英美法三国也设立了“检察长制度”和“私人检察总长制度”，这些都是比较有特色的公益诉讼设定。
原告可以是普通公民或者检察院，也可以是一些特定的社会组织。比如，美国就已经承认自然资源、历史文物、风景等都可以作为原告来参与诉讼；还承认所有在建设中的公路也具有原告资格；承认公共福利社内的所有生命的人都享受诉讼权利；承认公民团体有请求审查城建的资格；承认环保组织可以请求农业部部长取消剧毒农药喷洒的资格；承认土地资源保护组织可以请求审查砍伐的决定资格等。
二、人民检察院行使公诉权的范围
（一）公益诉讼的公诉权
所谓的公共利益就是指民族、国家、集团、不同阶级所享受的共同的经济利益。所以会有不同阶级之分，但是他们享受的公共利益是相同的。公共利益没有私人利益那么受重视，但是如果公共利益受到伤害，就会引起群众情绪不稳定的后果。近些年来因为房屋拆迁、企业改制、社保不完善引起很多公共利益分配不均的争议，而这些争议往往参与的人多，涉及的方面很广，问题也比较矛盾尖锐。公共利益分配不均的行政行为已经在不同程度上影响到了社会的稳定和安全，而且不尊重法律，不按法律规定办事，已经严重阻碍了我国的市场经济发展。在笔者看来，公益诉讼就是指国家机关、社会、个人的所有行为违反了法律规定，需要通过法律来进行制裁的活动。其实就是说，为了防止那些官员进行不正当的行政行为，给普通公民一些特权，可以进行公益诉讼。将公诉权赋予检察院，其实就是将这些官员的腐败行为直接纳入司法审查的范围，及时处理这些危害公共利益的行为。
（二）公益诉讼的条件
在我国的检察院就出现了这样的问题，检察院提出了公益诉讼的案例。检察院是维护国家利益，国家经济，集体利益的行政机构，为了维护利益检察院提出了公益诉讼，但是我国并没有规定检察院是可以作为诉讼原告，所以检察院在提出这个诉讼之后，遇到的问题也很多。根据我国实情来看，很少会出现检察院提出公益诉讼案件的情况，但是检察院为了维护国家的利益（主要就是国有资产流失）而上报提出公益诉讼案件，我国并没有将检察院作为捍卫国家利益的行政机构发展的更完善。就这里就可以看出我国在这方面的缺失。但是如果是个人提出公益诉讼案件，就会根据行政诉讼、司法解释和是否和这个人有关进行详细的调查。如果这位公民和这件行政行为没有关系，那么就会驳回起诉。但是如果这位公民和这件行政行为有关系，那么其他的相关人员就不能直接获益。
三、人民检察院行使公诉权的步骤及方法
（一）在行政诉讼的立案阶段
一般情况都是通过检察院主动审查的，但是由于检察院的工作比较繁忙，很多时候没有办法自行工作，这时就需要公民或者法人，或者是别的相关机构向检察院进行举报和提供线索。然后检察院再通过提供到的线索进行调查，看线索是否正确，是否在受理范围之内，如果线索是正确的，也属于受理之内，则需要启动诉讼程序，反之需要书面告知。需要注意的是检察院内的所有检察员因为工作内容不同，所以不需要召开全体大会，应该本着节约诉讼成本，提高诉讼效率进行办事。但是，如果原告提出的行政行为被明确拒绝，那么可以直接提起行政公诉。
（二）关于行政公诉范围的立法模式
并不是所有的案件都可以被当作行政公诉案件的，所谓的行政公诉案件其实是有一个范围的，比如，在设定范围时，不应该过窄也不能太宽，应该结合实际考虑问题，而且只有当公共利益收到行政利益的侵犯，并且危害到了很多公民的合法利益时，才能进行公益诉讼。
行政公诉的范围设定分为两种，一种是定义法，就是通过规定什么性质可以作为行政公诉来设定范围。还有一种就是举例法，举例法也分为两种，肯定式举例和否定式举例，将可以作为行政诉讼的案件和不可以作为行政诉讼的案件提出作为范围参考。其实这两种办法各有利弊。如果可以将两种方式合并起来使用，就会将范围制定的更详细。
（三）行政公诉案件的管辖
首先需要在行政诉讼中排除行政行为的干涉才能确定行政公诉的管辖。在我国人民法院的规定就是，所有的人事权和财政权是受同一个政府管理和控制的，所以在审查的过程中很难判断出行政行为是否违法。所以应该将人事权和财政权分开管理，设定一个更高级的被诉讼行政机构，很好的区分出是否行政行为犯法。从这些不完善的方面都可以看出，要实现司法独立的目标，还需要对检察院做出更大的改革，才能不受政府的干涉。
（四）在行政公诉中检察院的举证责任
在进行行政公诉的过程中，检察院具有十分重要的责任。其能够有效地纠正抽象行政中的各种问题。同时，在公共利益权益维护中，还能做出有效地行政监督。所以，从现阶段的国情出发，检察院担负着重要的执法责任。在行政公诉案件的管辖过程中，还要结合当地的治安情况，做好人事权和财产权之间的协调。对于较为简单的公诉案件，政府部门可以进行干涉，让执法工作能够顺利的进行。对于较为重要的案件，检查机关需要进行立案，并作出审判，行使公诉中检察院的举证责任。
四、结语
行政诉讼中检察院的公诉权分析十分关键，其能够让我国的法治更加完善。还能让人民的公益权利得到良好的维护。在进行行政诉讼的过程中，检察院要担负起相应的责任。以法律为依据进行执法。同时对于检察诉讼的范围要有较为明确的认知。最后根据公诉的步骤和方法采用多种模式进行行政公诉案件的管辖，让检察院的公诉权益利国利民。
参考文献：
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[2]蒋银华，毛忠强.建立我国行政公益诉讼制度的思考[J].华南理工大学学报（社会科学版）.2004（05）.119-121
[3]姜晖.中外公益诉讼制度比较与借鉴[J].商业研究.2004（19）.58-63
[4]闵钐.韩国检察官职权简介[J].检察实践.2004（03）.45-49
篇4：行政公诉创制
民事行政公诉是检察机关履行法律监督职责的重要方式之一。检察机关就某些案件向法院提起民事、行政诉讼，是各国比较通行的做法，许多国家的法律对此均有规定。对检察机关民事、行政公诉案件的范围这一基本问题，一些国家或在实体法中直接规定检察官可以提起诉讼的事项，或在程序法中规定检察官提起诉讼的情形，但确定的范围不尽相同。
检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围。否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。检察机关的民事行政公诉权，应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。
一、侵害国家经济利益的案件
国有资产是全体人民的共同财富。自改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让等。为保护国家资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。但对侵害国家资产的违法行为，法律并未授权国有资产管理部门、工商行政管理部门、其他组织或个人以诉权，国有资产管理部门或其他行政机关只能对行为人予以行政处理，而不能追究侵害行为人的法律责任，致使违法者有恃无恐，侵害行为难以得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
二、公害案件
公害案件就是直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。一方面，作为受害者个人，追究公害制造者的责任决非易事。受害人须证明公害行为的违法性以及发生者的故意或过失、确定公害行为与损害之间的因果关系等，由于公害具有的潜伏性、损害后果的复杂性以及侵害主体的多样性，受害人很难举证侵害人以及侵害行为，对受害人来说，通过诉讼途径主张权利往往是很不经济的，加之公害案件的受害人一般较多，因此常常无人起诉。另一方面，我国法律对公害案件起诉资格的规定亦并不完善。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”据此，只有人身或财产权益直接受到公害侵害的人或组织，才能提起公害诉讼，而实际上，公害的受害人所遭到的侵害大多是间接的和无形的。那么，在公害制造者的行为经过有关政府机关许可的情况下，如果行政机关违法行政、滥用许可权，受害人能否对其具体行政行为提起行政诉讼呢?《中华人民共和国行政诉讼法》所规定受案范围的原告是行政管理相对人，即具体行政法律关系中非行政机关的当事人。在某一环境管理活动中，行政机关批准在某地建设排放污染物的设施，该具体行政行为并未侵害管理相对人的权益，却对附近的居民、法人或其他组织的合法公益造成了侵害，由于受害人不是该行政行为的相对人，自然也就不具备起诉的资格。截止目前，法律、法规尚未将这种可能造成公害案件的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。
因此，在受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济时，检察机关对公害案件的提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。检察机关既可对公害制造者提起民事公诉，也可对行政机关越权批准、许可实施破坏公益行为的具体行政行为提起行政公诉。
三、反垄断案件
垄断不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。因此，应当建立国家起诉制度，由作为国家利益代表的检察机关对上述垄断行为提起民事或行政公诉。
(一)对行业垄断行为的民事公诉
《中华人民共和国反不正当竞争法》第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”行业垄断行为在我国比较突出，究其原因，主要是原计划经济体制下的政企不分，在向市场经济的转型过程中，公用企业行政化，集管理者与经营者于一体，受利益的驱动，管理时漠视社会公共利益和消费者利益，以维护部门(行业)利益作为制定政策的主旨，随意扩大特种行业和专营行业的范围，包揽某类产品的`生产权和经营权，以行政手段排挤其他企业参与竞争，形成独此一家别无分店的局面，并制定超出国际同类产品的不合理价格。公用企业作为垄断行业，在实际运营中滥用其市场优势地位谋取不当利益，强迫交易，实施歧视行为，服务质量差。
(二)对行政垄断行为的行政公诉
《中华人民共和国反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”对市场经营活动有影响力的主体，出于地方或小团体的利益，违反法律或市场公认的市场规则，故意对市场行为进行干预，妨碍了正常的市场竞争秩序。行政垄断案件的表现形式多种多样，如主管行政机关利用其审批、物资、信贷、税收优惠、价格双轨制中的优惠价格等权力，无根据地授予业务垄断权;采用越权的非法手段分割、封锁市场，排挤经营者，为了保护本地某项产业而禁止外地相同商品入境，或禁止当地原材料出境等。在此种情形下，有必要通过行政诉讼监督，制约行政机关滥用权力的行为。但受到不利影响的经营者由于种种原因往往不提起诉讼，这就需要检察机关代表社会公共利益提起诉讼。
(三)对市场垄断行为的民事公诉
某一行业经过一定时期的发展，会逐渐出现一家或几家对行业有影响力的大企业，这些企业往往利用其绝对经济优势，实施限制或排除竞争行为，谋取高额垄断利润。这种垄断形式在我国已初见端倪，如的VCD生产厂家的“圆桌会议”，8家彩管厂订立的“北京联盟”，6月9家国内彩电企业制订的最低限价等。这些行为违反了《中华人民共和国价格法》第14条规定，相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或消费者的权益，属于不正当价格行为，这种价格联盟实际上就是变相的垄断，首先制约了相关企业的竞争，其次损害了消费者的利益，最终扰乱了社会经济秩序。(上)
篇5：现代中药创制与新兴产业发展论坛
一、论坛主题：现代中药创制与新兴产业发展
二、举办时间：2010年12月23—25日
三、举办地点：广州中医药大学大学城校区办公楼201会议厅
四、联系方式 联系人及电话：
何国林老师（020-39358051；***）；祝晨蔯（020-39358047）
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