旁听听证与民主制度

旁听听证与民主制度（精选8篇）

篇1：旁听听证与民主制度

旁听、听证与公共政策民主

公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志和理性选择的产出。它是根据公众意志、满足公众利益，公共权力机构对公共领域进行社会公共管理，维护社会公正，确保社会公平，协调公共利益，促进社会全面发展的措施和手段。［1］公共政策是民主的产物，同时又是民主的反映。公共政策民主是公共政策内在的、应然的要求，也是政治文明发展的必然诉求。而公共政策旁听、公共政策听证是达成公共政策民主的可靠路径。

公共政策旁听：一种可能的公共政策对话

公共政策对话就是围绕一定的公共政策议题开展对话交流的活动过程，公共行政人员、立法人员、政策智囊机构、政策专家、政党组织、利益集团、公民都是政策对话的可能参与者。［2］而旁听与听证都是公共政策对话的主要形式，是开展公共政策对话的重要路径。严格地说来，公共政策对话应该是一种对等性的、公平性的对话方式，对话参与者排除了身份、地位、职业、年龄等方面的偏见，从而致力于公共政策共识的达成。旁听制度的实施，其目的就是追求一种可能的公共政策对话，实现公共政策民主。

从没有旁听到开展旁听，说明了中国“形式民主”的进步。近些年来，北京、河南、广东、上海、湖南等地实行了人民代表大会常务委员会的旁听制度［3］，以及今年福建厦门市政府首次实行政务会议公开旁听，这些都标志着中国“实质民主”的开展，广大公民以切身感受见证了“最直观的民主形式”。旁听制度的实施，体现了人民权力属于人民的执政作风，使人民权力机构更加密切地联系人民群众，也反映公共权力机构的“公共性”。旁听制度的实施，体现了权力机构决策信息的公开，打破了“暗箱决策”的局面，使公众能够了解公共政策信息、见证公共政策的运作过程。旁听制度的实施，培育了普通百姓的公民意识、政策意识、法律意识，体现了作为一个普通公民对重大公共事务所拥有的知情权、参与权和监督权。同时，旁听制度的实施也开启了公民意见表达的渠道，旁听公民代表充当了权力机构与人民群众的“传声筒”和“扩音器”：倾听民间声音，表达民众观点；宣传国家的路线、方针与政策。也就是说，公民在拥有知情权、参与权、监督权之外，还有一项重要的权利——话语权即表达自由的权利。

但正因为是“旁听”，所以从现实实际操作来看，其表现是有限度的：第一，参加旁听人员的数量是有限度的。从相当多的地方旁听人员的数量来看都是20名，旁听不是芸芸众生、无所限制的随意行为；第二，旁听公民活动的限定性。“旁听”二字主要的落脚点在“听”字上，旁听公民主要侧重于“看”和“听”——耳闻目睹，而且还必须遵守权力机构所颁发的规章制度；第三，旁听公民的意见表达也是有限的。一般参加的第一天，权力机构个别领导与旁听公民见个面，中途也专门召开一次1个小时左右的旁听公民座谈会；第四，旁听公民活动费用自理。权力机构不承担旁听活动的一切费用，食宿费、交通费等开支均由旁听者个人承担，等等。当然，我们必须承认旁听是有限度的表达自由、间接的参政议政、有节制的政治行为，然而，作为民主政治的伴生物的旁听制度既然走出了第一步，就有必要走好这一步。特别需要指出的是，一项公共政策的决定并非一蹴而就，而是要经过调查研究、深思熟虑、字斟句酌的过程。因此，旁听恰恰是了解情况、收集意见的一条重要途径。但某些“人民代表”害怕旁听成为“上访专业户”的“发泄窗口”，或者认为旁听不能解决任何问题而不屑一顾，甚至把旁听看作是上级部门迫于无奈的“政治作秀”，这些看法和做法实质上堵死了公共政策的调查窗口和对话渠道，是有悖于旁听的民主精神的。

为此，要使公共政策科学化，就必然需要公共政策民主化；要使公共政策民主化，就必然需要公共政策对话。而旁听制度恰恰是开展公共政策对话的一条重要制度路径。因此，要使旁听成为可能的公共政策对话，完善旁听制度就显得很有必要。笔者认为：第一，旁听公民代表的选择应具有非随机性。旁听人员的选择要有针对性，要考虑阶层结构、职业状况、地域分布、党派构成，特别是基于一定的公共政策议题选择一定比例的、相关领域的专家学

者、律师和具有相关领域知识背景的基层执行工作者；第二，明确旁听公民的权利和义务。要求明确旁听公民调查研究和收集信息的权利、与人大代表或政府领导沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利、遵守国家法律的义务、保守国家机密的义务等；第三，尽可能多地安排交流对话的时间。能够就相关的公共政策议题召开座谈会，或者安排旁听者参与小组讨论，使他们的意见和建议得以充分的表达，打破职位、权势、职业、年龄、性别等人为阻隔，剔除交流上的“门户偏见”；第四，引导旁听公民有效形成非正式公共政策提案。每次会议宜提前公布会议内容，容许旁听者有15－20天的信息收集和调查时间，旁听者形成的非正式提案应当是与参加旁听会议内容一致的或相关的，等等。

公共政策听证：一种对称性的公共政策论辩

公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证（Hearing）一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。［4］随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要，于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。据不完全统计，最近几年中国已有20余个省、市、区举行过价格听证会［5］。听证作为公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。

公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。［6］听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。

重大公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性，这也说明公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化和多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称和利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。

但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。［7］从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证

会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。

要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，体现充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作：第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成显得很有必要的；第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际；第三，提高公共政策听证的透明度。要增强公共政策听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前1个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道；第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏袒任何行业、任何利益集团，等等。

公共政策调查：公共政策民主的技术基础

旁听和听证，是公众参与公共决策的路径依赖，是公共政策民主的制度基础。从“关起门来决策”、一纸通知执行到举行旁听和听证，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是政治文明的重大发展。旁听和听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点，也是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益，必须了解民情，反映民意，集中民智。旁听制度和听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程，从而真正行使当家作主的权利。从宪法的角度来说，旁听制度和听证制度是保障公民知情权的一种制度，是一种公权力对私权利的制约，因为凡作出可能要影响他人权利的决定时，决策方有义务听取他人的意见。然而，我们应该看到，中国的旁听制度和听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。这就是说，公共政策民主还有一个不断完善的过程。其中，公共政策调查就显得尤其重要。

如前所述，旁听制度要真正发挥作用，就需要旁听代表有一定的时间就所讨论和决策的公共政策议题展开调查研究，充分听取相关领域的专家、学者、律师、基层执行工作者、普通老百姓等多方面分散型公众的意见，了解不同行业、不同地域、不同阶层、不同利益集团等若干群体型公众的看法，这样有利于开展有质量、平等的、并能提高公共政策决策水平的公共政策对话。从现实状况来看，旁听代表的公民意识、参政意识都是相当强烈的，参与旁听的积极性非常高；但从一些地方的旁听制度规定来看，对旁听公民的义务规定远大于权利，且旁听的目的性不甚明确，因而旁听公民颇多怨言。旁听公民的调查研究和信息收集显得意义不大，不可能形成正常的公共政策对话，因此也就表现得“形式多于内容”。要能真正地体现公共政策民主，就有必要明确旁听公民的调查研究权利。

同时，听证制度要真正发挥作用，真正体现公共政策民主，也必须要求开展细致而又深入的调查研究。因为听证代表的发言不是其个人的发言，而是代表整个群体的发言，因而有必要广泛听取其他有关人士的意见和建议，使其发言更具代表性、更全面、更符合实际。大众传播媒介也必须配合听证代表，公正、客观地反映民意，进行科学的民意调查。就价格听证会来说，消费者代表针对听证内容更应该开展公共政策调查，要了解和熟悉行业的成本状况与经营实际，从而有利于改变信息不对称和地位不平等的状况。监管者也有必要聘请专家智囊机构和行业中介机构进行调查与质询，这样更能保证公共政策听证的客观公正性、可信度和质量。有了公共政策调查作基础，就更能形成对等性的公共政策辩论，更能发挥和体现公共政策民主。

公共政策调查是公共政策的民主技术。公共政策调查从形式上划分，可以分为直接调查和间接调查。直接调查是指直接接触而开展的面对面调查，如面谈等；间接调查是指通过中介而开展的非面对面的调查，如委托调查等。从调查方法上划分，公共政策调查可以分为全面调查、重点调查、抽样调查和典型调查四种。全面调查即普遍调查（普查），是一种专门组织的一次性资料收集方法；重点调查是在调查的对象总体中选取一部分重点对象进行的调查；抽样调查是从调查对象总体中抽出一部分作为样本进行的调查，又分为随机抽样和非随机抽样；典型调查是在对调查对象进行初步分析的基础上选择有较高代表性对象进行的系统而深入的调查。具体说来，在公共政策调查中我们一般较多使用访问、问卷、电话与E－mail等形式而开展重点调查、抽样调查和典型调查。这些公共政策调查形式与方法极大地丰富了作为民主手段的旁听与听证内容，更好地落实公共政策民主，从而加速推动中国政治现代化建设进程。

注释：

［1］陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版，第9页。

［2］陈潭等：《公共政策案例分析：基于理论的与实证的视角》，湖南师范大学出版社2003年版，前言第6页。

［3］作者于2002年9月22－28日作为旁听代表参加了湖南省人民代表大会常务委员会第31次会议，这是湖南省首次举行的公民旁听，是湖南省民主法制建设重要的里程碑。关于旁听制度建设的若干建议，参见作者在《湖南日报》2002年9月24日第一版“见证民主――我省首次公民旁听省人大常委会会议侧记”、《东方新报》2002年9月25日第二版“旁听声音”等的有关言论及作者旁听调查笔记。

［4］丁煌：《听证制度：决策科学化和民主化的重要保证》，《政治学研究》1999年第1期。

［5］作者于2002年8月20日作为旁听专家参加了长沙市出租车运营价格调整听证会，有关言论参见《当代商报》、《长沙晚报》2002年8月21日相关报道及作者听证调查笔记。

［6］俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第247－248页。［7］黄少安、宫明波：《价格听证会的效率分析：以中国首次铁路客运价格听证会为例》，《消费经济》2002年第4期。

篇2：旁听听证与民主制度

（2011年4月22日村民代表会议通过）

第一条为扩大基层民主，丰富民主形式，推进村务工作的民主化，保障村民知情权、参与权、决策权、监督权，方便村民参与村务决策、管理、监督，根据有关法律法规和政策，结合本村实际，制定本制度。

第二条出台与村民利益密切相关的政策措施，处理村民普遍关心的热点问题，实施重大村级建设工程项目，处置大额集体资产，村集体经济进行大额投资等村级重大事项，在作出决策前，应进行民主听证。

第三条民主听证一般以民主听证会形式进行。

民主听证会是在村党组织、村民委员会、村合作社或村监会主持下，召集相关人员就有关村级重大事项通报情况，民情恳谈，提案质询，双向交流，释疑论证，统一思想，提出方案办法的沟通会议。

第四条民主听证会是听取、征求村民意见的形式，不同于村民代表会议。民主听证会不能代替村民代表会议行使权力，不能代替村民代表会议作出决定决议。

第五条民主听证会包括以下内容：

（一）通报情况。村级组织建设情况，阶段性工作开展情况；

村务公开情况。

（二）民情恳谈。村民对村务工作和村班子干部的意见建议，村民对本村经济社会发展的想法，村民在生产生活中碰到的困难和问题。

（三）提案质询。就村民关注的村内热点、疑点、难点问题的提案和民情恳谈中提出的问题，接受质询并解答，提出处理意见。

（四）民主论证。就村级决策的制定，规划建设、工程项目、公共事务、公益事业、涉及村民利益的重大事项，征询意见建议，形成共识，为决策作出参考。

第六条民主听证会参加对象为部分村民代表、老党员老干部代表、提案人、涉及利益群体的当事人代表，也可邀请驻村联村干部、群团组织负责人，政府相关部门人员参加。

第七条有下列情形之一的，应召开民主听证会：

（一）村党组织、村民委员会根据工作需要；

（二）五分之一以上村民代表提议；

（三）十分之一以上村民提议；

（四）三分之一以上涉及利益群体人员提议。

第八条召开民主听证会应遵循下列程序：

（一）做好会前准备，提出或确定会议议题；

（二）公布会议召开时间、地点、参加对象和议题；

（三）准备好会场及会议材料；

（四）清点参会人员并签到；

（五）介绍会议议题及有关情况和方案；

（六）听取、记录并解答参会人员的发言内容和意见；

（七）梳理归纳会议意见；

（八）整理会议记录并归档备案。

篇3：旁听听证与民主制度

（一）我国行政听证制度产生与发展的法学渊源

我国在法学渊源上虽然没有孕育出“自然公平原则”原则，也没有“正当法律程序”的规定。但是在宪法上却明确规定了“中华人民共和国依法治国，建设社会主义国家”的法制原则。这就是说无论是国家政治生活、经济运行还是社会各种活动都要依照法律来办事。受到法律的干预。另外，我国《宪法》第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持与人民的联系。倾听人民的意见与建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这也是我国行政听证制度的宪法根据。从1996年我国通过了《行政处罚法》中对“听证程序”的首次规定到2000年的《立法法》再到2003年的《行政许可法》、《价格法》都从不同的领域、范围对听证制度作了明确的定义和具体的规定。另外，在一些行政法规和国务院的规范性文件中也对听证作出了规定。如：2003年8月19日，财政部长令发布的《财政机关实施行政许可听证办法》对财政行政许可听证原则、听证范围、听证人以及听证参加人、听证程序等都做了具体的规定。2005年通过的《信访条件》中也提出了要运用听证等方法依法、及时、合理的处理信访人的投诉。同时明确规定对重大的疑难的信访事项可以举行听证。

（二）我国行政听证制度产生与发展的社会根源

听证制度无论是在司法领域、立法领域还是在行政的运用，这都与我们不断的认识与接受权利意识、民主意识、权利参与意识有关。

权利意识：最初我国听证制度的运用就具体表现为对行政行为的听证。在我国1996年通过的《行政处罚法》中规定：受到行政机关所行使的行政权力影响的当事人，对于行政机关作出对自己不利的决定时，享有申辩权、了解权、知情权和平等权。依法保护自己的合法权利，不使自己的合法权益受到行政机关行使的权利的侵害。但这仅仅是一种事后的救济措施，而随着人们对于自身权利认识的提高，这一种事后的救济方式已经远远不能满足他们对于权利保护的要求。这就需要一种事前的防范措施给予行政机关的权力行使以监督。

民主意识：随着西方民主意识在我国的传播以及现代政治的开放性的增强，国内的公众在自身利益诉求与保护这些权益的参与上都有了更多的要求。在关于社会生活与公众息息相关的决策上，公众往往都需要参与到其中表述他们的要求。在这种民主的氛围下，催生着我国的行政听证制度从无到有的不断发展。

权利参与意识：当我们的公众认识到自身利益并有意愿用诉求来保证权利时，就需要有一个途径来实现。这就是参与，它是公众保护其自身利益的手段。随着对权利认识的加深，这种参与的手段也也越来越被大众认识到。而行政听证的本质就是给予当事人参与权利机关作出其决定的机会。公众参与意识的提高就必然推进我们的行政听证制度的不断完善。

二、当前我国行政听证制度的缺陷

（一）行政听证制度在立法上的缺陷

任何一种制度在立法上都可以分为两种模式，一种是集中立法模式，另一种是分散立法模式。听证制度也不例外。具体来说，集中立法模式是指：将行政听证的内容集中规定在一部行政法中，通过一部完整的法律将行政听证会的主体、客体、执行程序等各个方面进行明确的规定。在这种立法模式下行政听证的整个制度规范就比较完善，听证的各个环节在执行中也会更加的紧凑。分散的立法模式是指：将行政听证的内容分散在不同的行政法文件中，针对不同的听证问题制定不同的行政规范和法律条文。如：最初的《行政处罚法》中只对行政处罚的听证作了规定。再如：对于价格的听证条款就仅在《价格法》中体现。

从以上的这种分散立法模式来看，在不同的领域可能会更有针对性。但是总体来说它还是有一些解决不了的弊端。第一，由于没有一个统一的程序制度往往会导致在执行过程中没有一致的规范。第二，任何一种制度都应有一个总的立法精神与法律原理，而在分散的立法模式下就很难形成统一的这种精神。第三，由于各个领域分散立法必定会导致各种法律之间会有重复，有时甚至还会产生冲突。这就会让听证法律在执行中没有权威性，同时也在各种法规的相互协调中浪费大量的行政资源。

而就我国目前的现状而言，在听证立法模式上更多的还是采用了分散的模式。这就像前面所说的那样，很难形成统一的行政听证精神和价值规范，给整个行政听证制度的进一步发展造成极大的阻碍。

（二）未做到行政正式听证与非正式听证之分

行政听证制度可分为正式听证与非正式听证两种模式，结合我国实际可以看出，当前我们更多的是采用正式听证这种模式，从2004年7月1日实施的《行政许可法》中就可以看出。非正式听证在行政许可法中没有明确的规定，而随着社会的发展，行政事务会变得越来越多，听证的范围也将会越来越广。如果所有的行政事务都采用正式听证的话必然会对行政资源造成很大的浪费，严重的影响行政效率。

（三）行政听证的适用范围狭小

在《行政许可法》第十四条中规定：“法律、法规、规章规定应当实施行政听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。”从中我们可以看出，对于一些行政事由，只有法律、法规、规章规定或行政机关认为需要听证的情况下才能进行。而在现实中法律很少，而以行政机关为主体制定的法规、规章却很多。所以就是否需要听证而言，行政机关有很大的自由裁量权。何况“公共利益”本来就是一个很模糊的概念。这就给了行政机关在为了自身利益的情况下不举行听证会提供了借口。如果不扩大听证的范围并对其作出明确的规定，那将会导致行政权利在侵害行政相对人时得不到应有的监督和制止，严重时会造成行政专制主义、“一言堂”的出现。

（四）听证中缺乏公正与中立性

行政听证制度本来就是给利害关系人一个陈述自己观点、行使自己权利保障机制。但是，现阶段在实践过程中往往没能真正的做到公正、中立的对听证事由、听证当事人进行处理与考虑。如：就最近在国内各地频繁举行的价格听证会来说，铁路、电信、电力等价格听证会中其听证会的主持人往往是由听证会的发起者也就是铁路、电信、电力这些部门的人来担任。而作为听证会主持人，他是整个听证会的主导者，是听证利害关系方举证与质证的指挥者。他的身份、言行关系到了整个听证的公正是否能实现。因此，上述部门与企业既是属利害关系的相对方，而又承担了听证会的主持人这一角色，这些听证会的结果也就可想而知了。

我国的《行政许可法》第4条规定：“行政机关应当指定与审查该行政许可申请的工作人员以外的人作为听证主持人。申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的有权申请回避。”根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》地7条规定：“听证会设主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人来担任。”从上述规定我们可以看出，当前我们在有关法律对听证主持人的规定中主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。这显然不符合现实的需要，也不能给听证中的公正以及主持人的中立以法律的保证。

三、完善我国行政听证制度的建议

（一）对现行分散与各行业各部门的听证法规作出统一的规定，出台一部统一的法律

从前面我们可以看到，我国当前的行政听证规定只是散见于各类行业规范与具体行政部门法中，缺乏一个对其执行程序、代表选举、信息反馈等作出统一规定的纲领性法规。因此，出台这样一部完整的行政听证法，作为行政听证的法律基础与准绳是事在必行的。

（二）更多的引进非正式听证，在实践中把非正式听证与正式听证结合起来

我们知道正式听证执行程序更规范，内容也更完整，也更能够保障行政相对人的利益。但是在执行中往往成本比较高，不利于行政效率的提高，而在国外正式听证用得则相对较少。在美国行政机关的大部分裁决都属于非正裁决，在具体实施中根据事件的性质采用不同的程序。在我国的一些部门的行政听证法中也仅是对正式听证做了规定，和正式听证相比非正式听证在执行程序上更灵活，也更容易方便快捷的听取行政相对人的意见。不仅将行政部门从本来就繁重的事务中解放出来，还大大降低了行政成本。当然也不是完全拿非正式听证代替正式听证，在客观、公正保障当事人合法权益的行政立法上，还是应采取正式的听证程序，以体现行政立法的严肃性与权威性。总的来说，二者如何运用关键还是依据客观实际而定，只有这样才能充分的发挥二者的优势。

（三）扩大行政听证制度的适用范围

目前我们的行政听证制度仅在行政处罚、政府定价以及行政法规制定三个方面适用。这严重滞后于政府管理公共事务范围的不断扩大与领域的不断延伸的现状。具体来说，到底那些事务需要纳入到行政听证中来呢?正如听证的含义中所讲的那样，凡是对行政相对人产生影响的利害关系决定与政策，都应归入听证的范围。例如，德国的《行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利的行政决定之前，应给予当事人对决策有关之重要事实表示意见的机会。”日本的《行政程序法》第2条规定：“只要不利于处分都要适用行政听证以及辩明程序。”随着法制化进程的加快，在未来城市规划、国家重大工程建设项目、重大产业政策制定等方面都应该向公众公开信息，同时取得他们的意见，以便更好的保护他们的利益。

（四）建立行政法官制度，保证听证主持人的中立性与独立性

要从根本上避免行政听证活动中听证主持人与申请方关系的模糊不清，就要学习国外听证制度中的一些好的措施，实行行政法官制。根据我国的实际情况，可以成立一个专门机构负责听证主持人的任命，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度的保证听证主持人的中立性与独立性。

（五）听证过程向公众公开，建立听证回应制度，加强听证活动的透明程度

听证会本来就是一个听取公众意见的渠道，只有公开才能做到真正的公正与客观，也才能最大限度地维护行政相对人的正当利益。同时，对听证会上听证代表所提出的建议与质问，应该积极的采纳和反馈，这也是对代表与公众的尊重。即使是不能采纳其意见也应说明理由并对结果进行公布。对于政策决策部门漠视代表的意见，对结果存在争议仍单方实施的，上级主管部门要运用适当的救济途径来让受害的当事人权利得到救济。否则，一切还是决策部门说了算，听证会仅流于形式的话，就违背了它本来的目的了。

参考文献

[1]、张玉, 樊圣军.论我国行政听政制度的完善[J].行政与法.2006.03

[2]、金太军, 钱再见等.公共政策执行梗阻与消解[M].广东人民出版社2005

[3]、娄正前.执行行政听证程序的反思与完善[J].法律适用.2005.12

篇4：旁听听证与民主制度

一、行政听证制度的起源

（一）行政听证制度法理基础

有关听证的思想在西方国家由来已久，英国普通法中的自然公正原则一般被认为是听证思想的法理基础。自然公正原则在适用上有很大灵活性，在英国普通法上，包括两个最基本的程序规则：第一、任何人不能成为与自己有关案件的法官；第二、任何人的辩护必须被公平地听取，亦即“听取另一方意见”原则。上述自然公正原则的第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。此后英国行政听证制度的发展以及听证权的不断扩大，都被认为是自然公正原则的进一步适用。

（二）行政听证制度理论深化

美国的“正当法律程序”又深化了行政听证制度的理论基础。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”可见，正当法律程序适用于联邦政府和各州政府，宪法正当的法律程序的意义就是公正行使权力要求行政机关对当事人作出不利决定时，必须听取当事人的意见。1946年，美国国会制定的《联邦行政程序法》，第一次将听证作为一项重要的制度写入法律。

二战以后，大陆法系国家，尤其是德国、日本、意大利，对战争进行深刻反思，开始重视人权的保护，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将国民视为行政管理的客体，开始重视国民对行政活动的参与。听证，作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因此在各国得到广泛运用，此后又传到日本和拉丁美洲一些国家。

二、行政听证制度在我国的发展

（一）行政听证制度在我国的建立

中国1996年公布的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了行政听证制度，这是我国引进国外先进法律制度的一次有益尝试。这种尝试是在中国已具备听证制度的法理基础的条件下进行的。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。“倾听人民的意见和建议”在一定条件下可以演变为具体的法定形式，听证就是法定形式的一种。另外，依法治国发略的提出也为行政听证制度的发展提供了理论基础。

1998年《中华人民共和国价格法》首次将听证制度引入我国行政决策领域。2000年《中华人民共和国立法法》又将行政听证制度引入我国行政立法领域。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》将听证制度引入环境影响评价，为保护环境资源提供了法律依据。2004年《中华人民共和国行政许可法》对听证程序作了更为具体的规定。将行政听证制度推而广之，凡是涉及到重大公共利益的，都必须进行听证。

（二）我国行政听证制度的立法现状

第一，中华人民共和国行政处罚法：该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”行政处罚法是中国结合自己的国情借鉴国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序的重要突破。

第二，中华人民共和国价格法：该法第23条规定：，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

第三，中华人民共和国立法法：该法第58条规定：行政法规在起草过程中，應当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这一规定意味着立法听证在我国的确立，标志着我国立法制度向民主化的道路迈出了重要一步。

第四，中华人民共和国行政许可法：第47条规定：“行政许可直接涉及申请人、利害关系人向有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”同时该法在第48条规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。可以看出行政许可法规定了两种启动行政听证的方式、行政机关依职权举行、依行政相对人申请举行。

随着我国依法行政进程的推进，出于规范行政权的需要，行政程序制度日渐受到重视，行政听证制度也随之受到推崇。行政听证制度不仅促进了决策与治理的公开性，有利于政府行为的法治化，而且通过公民参与消除了由于信息不对称造成的不信任。因此，建立一套完善而合理的行政听证制度在我国政府的行政过程中具有重要的作用。当前行政听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为科学化、民主化的重要标志。

篇5：2.5庆丰村民主听证制度

为了加强农村管理，进一步扩大基层民主，健全和完善村民自治工作，按照党和政府关于农村建设的方针政策和国家的有关法律法规，结合我村的实际，初步制订了民主听证会制度。听证会在村党组织的领导下，认真贯彻执行党和政府关于农村建设的方针政策，严格遵守国家的有关法律法规，依法有序的进行，并自觉接受村民代表大会的监督，主动接受政府有关部门的指导。

一、听证会的议事范围。听证会议事议主要是涉及村民普遍关心、涉及村民切身利益的有关社会事务。议事范围为：社区治安防范、保洁与绿化、违法建筑整治、环境卫生整治、基础设施建设、救济救灾款物的发放、低保户的确定、公益事业建设经费的筹措以及其它需要村民听证的事项。应由村民代表大会讨论决定的事项，由村委会提请村民代表大会讨论决定。

二、听证会成员的确定。听证会成员由村党组织和村委会确定，人数一般为30—50人，听证会成员一般由村党组织成员、村委会成员、村民代表大会成员、涉及事项的村民小组长等组成。村民经村党组织和村委会同意可旁听会议，经村党组织和村委会邀请，有关政府部门、社会单位的代表应列席会议。听证会成员的听证表决权，由村党组织和村委会确定。

三、听证事项的提出形式。听证会听证事项由五分之一以上年满18周岁的村民，或者五分之一以上的村民户或者三分之一以上的村民代表大会成员提出，由村党组织受理，经村党组织和村委会商量决定召开村听证会。

四、听证事项的确定。听证会前，村委会应对多数村民反映比较集中的问题，进行广泛深入的调查摸底，掌握基本情况，征询村民群众意见，并同政府有关部门联系沟通。对政策、法律、法规已有规定的，由村委会征求政府有关职能部门意见后，列入村听证会议题。听证会一般在提出议题起15日内召开。

五、听证会的组织召开。村听证会由村党组织召集和主持，召集人应在听证会前3天，将会议的时间、地点、主要议题向社会公示并通知会议人员。听证会有应到人数的过半数出席，方可举行；听证会采取不记名投票表决的方式，由出席人员的过半数通过，形成听证会的集中意见。表决的形式，由村党组织和村委会根据听证事项的实际情况确定。

六、听证会的会议程序。村民听证会按下列程序进行：

1、由主持人报告议题；

2、由村委会通报所听证议题的相关情况；

3、由听证会成员充分讨论；

4、涉及法律、法规、政策规定的问题，请政府有关部门的代表回答听证会的咨询；

5、由听证会成员表决，按照少数服从多数的原则形成表决意见。召集人落实专人做好会议的完整记录。

七、听证会会后事顶。村委会应于听证会后3日内，将听证会的表决结果采取适当方式公示，并及时将会议情况通报有关政府部门，凡涉及有关政府职能部门的事项应及时同有关部门沟通协调。

篇6：旁听听证与民主制度

为增强村务管理的透明度，保障党员正确行使民主权利，加强农村党员先进性建设，提高村级自治组织的民主管理和民主监督水平，我们镇党委从2007年开始在徐家祠村党支部探索实行了党员民主听证会制度，让党员参与和监督支部事务和村级事务，更好地落实了党员的知情权、参与权、决策权和监督权，激发了农村基层党组织建设的活力，有力地推动了农村三个文明建设和社会主义新农村建设。今年，镇党委在认真总结徐家祠村试点工作的基础上，将党员民主听证会在全镇各村全面推开。

一、以保障党员的民主权利为手段，把举行党员民主听证会作为夯实农村党组织建设的“凝固剂”

实施党员民主听证会之前，部分村党支部在村级重大事务问题上，往往只是通过召开村“两委”干部会议的方式进行决策，广大党员丧失了自己的知情权、参与权、决策权和监督权。由于合法的权利得不到保障，党员对村里的各项工作缺乏热情，参与积极性不高，这给村党组织开展工作带来一定的难度。针对这一现象，镇党委深刻体会到：“众人拾柴火焰高，村里的工作关键还是要靠发扬民主，靠大家齐心协力”。经过调查研究，镇党委一方面规范各村的村务公开和村民自治工作，另一方面探索开展了党员听证会试点工作，进一步调动广大党员参与党组织建设和村级事务的积极性，切实发挥党员的先锋模范作用，凝聚党员和群众的合力，尽快扭转落后面貌。

与此同时，镇党委还对听证的内容进行了明确界定。凡是涉及到村党支部重大决策、村级事务的重大事项和党员群众切身利益的事，原则上都要进行党员听证，充分听取党员的意见和建议，接受党员和群众的质询，并与党员一道协商，提出推进工作的办法和措施。通过举行党员民主听证会，不仅保障了党员的民主权利，让党员在支部决策和村级事务管理上“坐上了正席”，而且使党员进一步明白了该干什么和该怎样干的问题，改变了过去由支部命令党员干为现在的党员帮着支部干，党支部的号召力和战斗力得到了提升。在钱家村实施改水过程中，由于实行党员民主听证会，老党员王文贵、钱世堂、徐传余等纷纷主动站出来帮助支部做好宣传工作和每户50元改水费的收缴工作，积极化解矛盾，赢得了群众的信任和支持，确保了改水工程的顺利完成。

二、以立党为公、执政为民为宗旨，把举行党员民主听证会作为实现好、维护好、发展好群众利益的“连心桥”

作为直接面对群众、紧密联系群众的农村基层党支部，最重要的任务就是要为群众办实事、做好事。因此，镇党委要求村党支部在举行党员听证会时，要始终从群众最关心、最直接的问题入手，抓住党员和群众关心的热点、疑点和难点问题，不断拓展党员民主听证会的内容，丰富党员民主听证会的形式，逐步把党员民主听证会向纵深推进。钱家村党支部明确提出党员民主听证会议题要围绕村党支部工作计划、支部建设、村内生产性和公益性建设、村集体资产和资源项目开发、土地流转承包、扶贫款（物）分配、村规民约等重

大事项来确定。同时，规定党员民主听证会一般每季度召开一次，遇到重大事务，随时召开，并规定党员民主听证会要与党员代表会、党员大会相结合，以确保党员民主听证会形式更广、内容更实。

通过实行党员民主听证会，党支部逐步建立了高效快捷的为民办事新机制，群众普遍反映的吃水难、用电难、排灌难等问题得到了较好的解决。石辣村过去村里群众一直吃的是“搬家水”，卫生状况较差，对群众的健康造成了一定的危害，急需实施自来水改造。由于改水工程涉及到家家户户的利益，同时还需要投入20多万元。为此，村党支部于今年年初召开党员民主听证会，邀请在家的40多名党员和部分群众参加，广泛听取党员的意见和建议。会上，由党员作出最后的决定：不接集镇管网，采取打深井的办法改水，并形成了争取支持，多方筹资的工作方案。现在，走进村民家中，水笼头拧开后，流淌出来的都是经过消毒处理后的干净甜美的自来水。党员民主听证会真正做到了想群众之所想，盼群众之所盼，急群众之所急，使党群关系更加融洽，心贴得更加紧了。

三、以促进发展为目标，把举行党员民主听证会作为推进第一要务的“助推器”

发展，是党执政兴国的第一要务。镇党委在推进党员民主听证会工作中，始终坚持服从服务于发展这个大局，确保村级经济摆脱困境，走向健康发展。

由于地处偏远，周岗的村级经济一直比较薄弱，10个行政村有7个被区政府列入帮扶村。面对这种情况，镇党委要求村党支部一方面通过举行党员民主听证会，广泛征求党员在发展壮大村级经济中的良策，帮助支部理清发展思路。另一方面，通过举行党员民主听证会，进一步消除党支部一班人在发展村级经济中的思想顾虑与障碍，增强发展信心和决心，做到“一门心思求发展，真心实意带民富”。村党支部充分利用党员民主听政会好的意见和建议，在发展村级经济中着力打好四张牌。一是打好“特色牌”。充分利用圩区土地优势，加大农业结构调整力度，大力发展养殖、种植业。截止目前，全村已发展养殖、种植大户10多个，特种水产养殖和花卉苗木种植超过400亩。二是打好“招商牌”。以真诚热情的服务，吸引客商到村里来投资办厂。两年来，先后引进了海威绿色食品、一品纸箱包装、康友复合材料厂等企业，解决村民就业90多名。三是打好“双带牌”。积极发挥党员干部在带头创业致富、带领群众共同致富中的先锋模范作用。村主任张宜庆更是我区村干部“双带”工程中涌现出来的先进典型。四是打好“帮扶牌”。抓住区委、区政府实施“薄弱村帮扶”活动契机，与区有关部门主动联系，积极争取有关信息、资金和技术支持，切实增强村级经济的“造血功能”。

四、以完善工作机制为保障，为推进党员民主听证会装上“安全轨”

党员民主听证会是基层党建工作的一项创新举措，镇党委和钱家村党支部牢牢抓住完善工作机制这个关键，精心组织，确保工作有序开展、稳步推进并取得实效，重点抓好了以下四个环节。一是强化组织领导。镇党委高度重视，重新调整了驻村联系点领导，明确由分

篇7：旁听听证与民主制度

实现非公企业党建和生产经营互动双赢

勉县现有从业50人以上的非公有制企业190家，从业人员3万余人，其中党员1187名，符合条件的31家企业全部建立党组织。近年来，随着全县非公企业数量和规模不断发展壮大的实际，我们始终坚持“非公企业发展到哪里，党建工作就跟进到哪里”的思路，着眼于不断扩大党的组织和党的工作在非公经济领域的覆盖面，围绕解决非公企业党建工作业主不支持、党组织组建难，党员不理解、活动开展难，载体不灵活、作用发挥难的“三难”问题，推行了非公企业党员民主听证会制度，探索出了一条加强非公企业党建党组的新途径。

非公企业党员民主听证会制度，就是通过召开党员会议，对企业重要事项共商共议、质询论证，并提供最终听证意见，为企业决策提供依据。我县推行非公企业党员民主听证会制度，经历了“试点探路、完善深化、全面推行”三个阶段，即2006年3月，我们选择党建工作基础较好的陕西汉中钢铁有限公司、春光油脂有限公司、陕西万兴建筑安装公司3家企业开展试点；2007年5月，我们在总结试点经验的基础上，就相关制度和工作程序进一步规范完善，继续在这3家企业深化拓展，受到了企业经营业主和企业党组织、党员的欢迎和认可，也得到了上级组织部门的肯定；2009年以来，我们在全县所有建立党组织的非公企业中全面推行，实现了非公企业党的建设和生产经营互动双赢。我们的主要做法是：

一、健全制度，规范听证程序。非公企业民主听证会制度按听证事项的动议→听证事项的确定→举行听证会→形成听证意见→上报企业决策层→反馈听证结果的程序进行。分为“一级听证”和“二级听证”两种形式，“一级听证”即，召开一次听证会，主要在建立党支部的企业进行，其听证会由党支部主持召开，全体党员参加，听证意见经党支部整理后直接提交企业经营者。“二级听证”，即，召开两次听证会，主要在建立党委（党总支）的企业进行，第一次听证会以党支部为单位召开，由党支部主持，全体党员参加，听证后形成支部整合意见；第二次听证会由党委（党总支）主持召开，各支部党员代表参加，听证意见经党委（党总支）整理后提交企业经营者。其中，“二级听证”的第二次听证会，参会的党支部党员代表由党委（党总支）和企业经营者协商确定，经支部会议推举产生。

二、前期恳谈，民主确定议题。党员民主听证会的听证范围，主要包括事关企业发展和生产经营等方面的规划、计划及方案，职工福利待遇以及企业劳资关系，企业文化建设以及企业经营者认为需要听证的其它事项，或三分之一以上党员要求听证的事项。听证事项的确定以“充分发扬民主”为原则，可由企业决策层直接提出，也可由企业党组织召开恳谈会征求党员意见提出。由企业决策层提出的听证动议，需经企业党组织研究并广泛征求党员意见后确定；大多数党员要求听证的事项，经企业党组织与企业决策层沟通协商后，可作为党员提出的听证动议，直接列入听证议题。如，陕西万兴建筑安装有限公司党支部在确定第一次党员听证会议议题时，提前下发听证议题征询表，通过党员广泛征求

职工意见建议，并认真梳理归类后，召开支部会研究，把党员职工普遍关注的安全生产、通过ISO9000国际质量体系认证作为第一次听证会的主要议题，体现了党内民主和党员职工的意愿。

三、会前商议，充分协商讨论。在听证会召开前五天，由党组织通过厂务公开栏、广播、发放通知单等形式向全体党员公告听证事项、时间、地点。实行党员联系职工群众制度，根据党员所在车间、工段和从事工作情况，每名党员联系5—10名职工，在听证议题确定以后，由党员深入到联系的职工群众中，围绕确定的听证议题，收集意见建议，汇总梳理归类，做好听证会发言准备。如，陕西汉中钢铁集团公司炼钢厂连铸车间党员王亚军在收到提高企业生产效益的听证通知后，查阅资料，主动征求所联系职工的意见建议，就连铸机在开浇时通过摆槽导流，每开浇一次就有900公斤左右的钢水白白浪费掉的问题，大胆提出了 “引流——截流——二次引流”开浇法，彻底解决了导流造成的钢水浪费，每年可为公司创造直接经济效益达80余万元。

四、民主听证，推进科学决策。听证会上，参会党员可以通过辩论的形式围绕听证事项提出自己的意见、建议，也可就听证事项当场向企业党组织或企业经营者质询，党组织或企业经营者指定专人当面回复、解释。对已形成的初步听证意见，采取举手或不记名投票方式进行表决，形成听证会的最终意见，由党组织递交企业决策层。如，勉县春光油脂有限公司在党员民主听证会上，参会党员对公司提出的发展计划、职工工资构成等经过充分讨论后，举手表决，形成了统一的听证意见，为相关制度的顺利推行奠定了坚实基础。

五、落实反馈，促进企业发展。对在听证会上提出的意见建议、质询情况，能现场答复的现场答复，需要进一步研究暂时不能现场答复的，由企业经营者在会后五日内，将落实方案、计划等情况反馈党组织，由党组织向全体党员反馈，接受党员群众监督，直至落实。如，陕西汉中钢铁集团有限公司对技术处党员提出的培养复合型人才促进企业健康快速发展的意见，被企业决策层采纳。2008年，公司投资近百万元建立了物理实验室，为培养人才提供了坚实的平台，有效缓解了公司专业技术人员紧缺的现状，促进企业了又好又快发展。

推行非公企业党员民主听证会制度,有效落实了党员和党组织在非公企业中的知情权、参与权和监督权，充分调动了党组织和党员为企业发展贡献智慧和力量的积极性、创造性，为党员更好的服务企业发展、发挥先锋模范作用提供有效平台，促进了非公有制企业的健康快速发展。一是搭建了非公企业党员发挥作用的新平台，提升了党组织在企业中的地位。通过开展非公企业党员民主听证会制度，让党员直接参与企业的重大决策，对企业重要事项共商共议和质询论证，充分发挥了党员的先锋模范作用，体现了党员的先进性。勉县锦泰魔芋有限公司业主张富全看到兄弟企业党员在党组织的带领下，充分发挥先锋模范作用，有力地推动了企业生产发展，积极主动与县委组织部、企业驻地定军山镇党委联系，建立了勉县锦泰魔芋有限公司党支部，结合各阶段生产任务组织开展创建“党员示范岗”、“党员突击队”等一系列党建主题活动，调动和发挥了党员的工作积极性，提高了生产效率和质量。二是架起了党组织与企业经营者的桥

篇8：旁听听证与民主制度

我国学术界普遍认为听证的含义有广义和狭义之分。广义的听证,包括立法、司法、行政听证;而狭义的听证仅指行政听证,是指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序,是一种正式听取当事人意见的形式。我国《行政处罚法》中规定的听证是指“在行政机关作出行政处罚之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的程序”。即通过公开、合理的行政程序实现行政行为的公开、公平、公正,保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。实现行政管理的公平与公正是行政听证的最高价值与目标追求。

听证制度是现代行政程序法的核心制度,它源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时,要求它们公正行使权力的原则”。它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”,“也是一个最低限度的公正原则”。“它包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。”[1](P152)自然公正原则在行政实践上表现为:行政机关决定对当事人产生不利影响时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护质证的权利。

我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”宪法第27条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。这些规定是行政听证制度公开、公正、参与原则的宪法依据。

胡锦涛同志在2007年10月18日召开的党的十七大报告中指出:要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。这些是我国建立行政听证制度的重要指导思想。

二、我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1996年10月1日正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法形式确立了具体行政行为作出前的听证程序,标志着我国行政听证制度的开端。之后,《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》的制定,使行政听证从具体行政到抽象行政再到行政立法领域的过渡与发展,对我国社会主义民主与法制建设,特别是依法行政、民主行政、公开行政、公平行政、公正行政具有重要的价值和意义。但是,由于我国行政听证制度起步比较晚,主要是借鉴西方的行政听证制度,要在考虑中国国情的基础上进行吸收、发展,加上我国立法制度的缺陷和传统思想的影响,所以我国现行的行政听证制度还存在许多不足。

(一)我国现行行政听证制度存在的问题

1. 适用范围过窄,且没有明确统一的标准,不能满足现实需要

《行政处罚法》仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用行政听证程序。除行政处罚、行政许可会对当事人产生影响外,还有其他的具体行政行为,如行政强制、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付,即使是行政处罚,未把限制人身自由这一最严厉的行政处罚纳入行政听证范围之内。《行政处罚法》明确规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。”这项规定意味着,行政机关作出行政拘留处罚决定不适用听证程序。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益,位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障,这是不合理也是不公正的,而且这显然与《行政处罚法》的立法目的和初衷相违背,特别是和设立听证程序的目的和初衷相违背。

《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少,由哪些机关作出明确规定,标准是什么,均未作出明确规定。如:《上海市行政处罚听证程序试行暂行规定》第二条对“较大数额罚款”是以行为作为区分标准:“对非经营活动的违法行为处1000元以上的罚款,对经营活动的违法行为处30000元以上的罚款,当事人有权要求听证。”而1997年10月22日甘肃省人民政府第五十五次常务会议审议通过《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》也是“对公民处以1000元以上的罚款,对法人或者其他组织处以30000元以上的罚款”。但是笔者认为,上海和甘肃两个地区间的经济发展水平和生活水平相差甚远,所在地区的人们对“较大数额罚款”的概念和接受程度是不一样的,对其造成的影响也是存在巨大差异的。所以,必须以该罚款给当事人造成的实际损害程度和当事人对罚款的接受程度为标准,确定一个科学、合理、公平的系数。

2. 听证代表的选任缺乏科学、合理的标准

目前法律上对听证会代表的产生没有作具体的规定,行政机关拥有选择代表的权力。在行政听证实践中,听证代表的选任存在产生方式、遴选标准不明确,听证会代表结构比例严重不科学、不合理的问题。《中华人民共和国价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”可见听证会代表是由政府价格主管部门负责聘请的,有的完全由行政机关即听证组织者指定产生的。如2002年9月“兰州市公交车调价听证会”的31名代表全部是由物价局选定的。某些价格听证会对代表的选择不是公开操作,而是行政机关凭其喜好进行“挑兵点将”。“兰州市公交车调价听证会”听证代表,除了5位普通的消费者代表外,其余26位专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等都是社会高层次人员,而他们大多不是以公交车为主要交通工具的。由这样的听证代表结构组成的听证会到底能听到现实中以公交车为主要交通工具的普通百姓的多少呼声,究竟能“代表”和反映多少社情民意,让人产生疑问。

3. 行政听证相对人信息不对称

在价格听证上,本来是邀请各方代表对调价理由、必要性、可行性、调价幅度进行充分沟通、交流,对经营方提出的证据进行辩证,使各方利益得到权衡,提高政府制定价格的科学性、全面性、公平性、公正性,但在实际操作中却出现许多问题。首先,由于业务、技术和主观方面的原因使听证双方在信息把握上不对称。经营方由于对本职业务非常熟悉,出于对自身利益的考虑,出现故意缩小、屏蔽、隐瞒或歪曲对自己不利的信息,夸大、虚报对自己有利的信息。而普通百姓往往因业务、技术方面的缺乏,对经营方使用的各种专业术语和各种成本报表难以真正看懂、理解透彻,更别说进行质辩或提出意见。其次,在实践中,听证会拟订的讨论方案不事先公开或太晚公开,有的价格听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会的消费者代表,使其缺乏足够的时间掌握与听证事项有关的信息,没有足够的时间深入查阅、学习和研究各种资料进行成本核算和民意调查,撰写具有高质量的听证发言报告,使普通消费者代表往往无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论,被动接受经营方的调价方案,使长长的听证会变成了没有约束力的“咨询会”和“信息发布会”,未能实现价格听证的真正目的和意义。如每年春运铁路、公路、民航运输的涨价,电信邮政资费的调整,城市公交、燃气、水电费用和著名景区的价格调整,一般都是“逢听必涨”。

4. 听证主持人产生和管理机制不科学、合理

听证主持人是负责整个听证活活动的组织、调解和控制,使听证活动按照法定程序高效进行的工作人员,在听证过程中,他指挥听证的进行,询问当事人或听证代表,询问证人,安排证据的调查顺序,对妨碍正常听证的人采取必要的措施,对听证过程中出现的问题进行解决,是整个听证活动的核心人物,其独立性和公正性会直接影响听证的进程和实际效果。我国的《行政处罚法》第24条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员采用的是内部职能分离制,初步体现了程序公平和公正,是我国行政程序立法上的进步。然而该法条对于听证主持人的规定过于简单,听证主持人的法律地位和独立性得不到保障。现行法律规定听证主持人是隶属于该行政机关的,其主要身份是行政机关的内部成员,工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的控制和行政首长影响,而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”,并未规定严格的任用程序,“由非本案调查人员担任”明显不足,缺乏严谨。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定,如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门,就很难防止与其单方面接触,即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好,未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。还有《价格法》规定政府价格主管部门工作人员为听证主持人,但是,价格主管部门与国有垄断企业之间常常有联系密切的利益关系,由价格主管部门主持价格听证会很难保证听证结果的公正性。

5. 听证笔录的法律效力缺失

听证笔录是对听证整个过程的全范围记录,其所记载的证据是经过当事人质证和辩论过的,其目和作用就是用其作为行政决定的依据,实现科学行政、合理行政、民主行政、公正行政。

我国最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录作了简单性规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力却只字未提。《价格法》第2条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”同样对价格听证笔录的法律效力也是没有明确规定。这样导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权,在实践上容易使听证会只“听”不“用”,形同虚设、摆摆花架子、走走过场,使行政决定有失公平、公正,甚至容易给违法的行政决定披上“合法的外衣”,欺骗当事人和广大人民群众。

我国《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但是,就我国的立法情况而言,我国行政立法程序中一般性的征求各方意见,可由行政机关视情况自行决定,无论是否采取听证或采取听证了但是否参考、采纳听证笔录均不影响立法活动的效力。因此,可以这样说,我们尚未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。

(二)我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1.“重实体,轻程序”的落后法制观念

在过去的行政行为上,只注重行政权的实现,而不管行政行为在程序上的合法性,一味地追求行政行为的效率性而忽视其公正性,对行政程序、行政效率的影响有太多的偏见与误解,未对行政程序的核心价值和实际效益充分地理解。

2. 缺乏统一的行政程序特别是行政听证程序法律规范和体系

虽然国务院和各部委对行政听证制定了一些规定和实施办法,但是这些规范缺乏统一的标准,过于笼统,不够详细,不利于有效实施,难以真正发挥行政听证的价值和作用。

3. 行政听证形同虚设

长期的形式主义思想和缺乏对行政听证的有效监督机制,使行政听证在实施过程中只是走过场,摆花架子。

通过以上对我国现行行政听证制度的考察分析,可知我国现行行政听证制度存在着诸多缺陷,其原因包括传统思想、现行立法、监督体制等。

三、完善我国听证制度的对策

面对行政权力的不断扩张,为保障行政行为中的公平与公正,保障行政相对人的合法权益,落实依法治国战略,发扬民主正义精神,使我国行政听证制度更能满足现实需要,真正充分体现其价值和作用,需对我国行政听证制度不断进行完善,笔者提出如下对策。

(一)明确规定行政听证范围及其标准

我国目前还没有统一的行政程序法典,对行政听证制度的规定采用的是单行分散立法的模式,听证程序的规定比较笼统,不够明确、具体,没有较强的标准性和可操作性。笔者认为,一方面在我国制定的行政程序法有必要对行政听证的适用范围作明确的规定,明确适用听证和不适用听证的标准和范围,使其周边的界限明显清晰。另一方面,考虑行政管理事务的多样性和复杂性,对某些特殊、重要的行政事务在单行法上加以规定,如《行政许可法》、《土地管理法》等,形成一个以行政程序法为核心,以各单行法典为基础的行政听证法律制度。

具体来说:第一,将《行政处罚法》“行政拘留”纳入行政听证范围,因为行政拘留是限制人身自由,在行政处罚中是最为严厉的,对相对人的影响也最为严重。第二,根据地区的经济和人民生活水平对“较大数额罚款”进行科学合理确定,并确定相应系数,各地依照进行;将没收的较大数额的“非法收得”、“非法财物”纳入听证范围。第三,将行政征收、行政征用特别是行政补偿纳入听证范围。

(二)建立科学、合理的行政听证代表选任机制,平衡听证相对人信息资源和听证地位

首先,建立科学合理的听证会代表产生机制,明确产生方式、遴选标准、结构比例,使听证代表具有真正意义上的广泛性和代表性。笔者建议,选任代表的权力不应只由行政机关独自掌控,而由行政机关、行政相对人和第三方(如司法部门)共同拥有,三方各有一定的提名权限和提名名额。其次,平衡行政听证当事人双方的信息资源和地位,比如,在价格听证上要求行政机关对价格调整的必要性、科学性、合理性进行明确、详细的说明,尽量使用普通听证代表容易理解和接受的语言,提前将听证议案及其相关的重要问题告知听证代表,使其具有足够的时间对听证议案进行阅览分析、调查取证、撰写听证发言提纲,使行政听证相对人双方具有对等的信息资源和地位,使相对人的主张和异议得到充分的表达,使各种各方利益可以得到充分的权衡,实现行政听证的真正目的和宗旨。

(三)完善行政听证主持人制度

我国《行政处罚法》第24条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员实行内部职位分离制度,但是要保证听证主持人真正意义上的独立、公正,尚未能实现。美国在保证职能分离的原则的真正落实方面,值得称赞。美国对听证主持人由具有专有名称的“审查官”到1946年《联邦行政程序法》规定的“听证审查官”再到1978年国会给予承认的“行政法官”,听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关的控制的过程。行政法官的薪酬、任免不受行政首长的掌控,实行行政法官集中使用制度,确保其公平、公正地进行听证主持,这是值得我们借鉴和吸收的。在我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍,要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上的行政管理工作经验,并具有一定的主持技能,通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在的行政机关脱钩,由各级人大和政府的法制局对本地区的行政听证人员进行统一管理、监督。每一次具体的行政听证主持人由行政机关和行政相对人共同选定,而且该行政听证主持人在该次行政听证主持的整个过程接受所在人大和法制局的监督、考核。

(四)坚持“案卷排他性原则”,确定听证笔录的法律效力

行政听证笔录的法律效力是听证制度的核心问题,是能否真正达到行政听证目的和作用的本质问题,是关系能否实现真正意义上的行政公平、公正、民主、法治的根本问题。

从世界范围来看,听证笔录的法律效力表现为两种模式:一种是听证笔录对行政机关决定具有一定约束力,行政机关应斟酌参考听证笔录再作出行政决定,但行政机关并不是必须要以听证笔录作为行政决定的依据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属于这种模式。德国《联邦行政程序法》第69条第一款规定:“官署应斟酌全部程序的结果,决定之。”韩国《行政程序法》第35条第5项规定:“行政机关充分讨论听证笔录及其相关资料后,若认为决定有相当理由,应在处分时,积极放映听证结果。”另一种是听证笔录是行政机关作出决定时的唯一依据,这以美国为代表。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后,根据听证笔录作出决定的程序,这就是美国行政听证中的“案卷排他性原则”,又叫“唯一专有记录”[2](P169)。所谓“案卷排他性原则”就是指行政机关按照正式听证程序作出的行政决定只能以案卷为根据,不能以案卷以外、没有经过听证、以当事人未知悉和未论证的事实和材料为依据,否则行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心和生命线,我国应该坚持和完善这一听证生命线。值得肯定的是,我国2003年12月(下转第71页)(上接第75页)出台的《行政许可法》第48条第2款规定:“行政机关应根据听证笔录,作出行政许可决定。”这一规定体现了我国行政听证中的“案卷排他性原则”。然而我国的《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”并未明确说明行政决定要以行政听证笔录为依据,《行政许可法》也未对行政听证的笔录的法律效力进行明确说明,听证笔录的效力没有得到真正的保证和体现,所以应该加以补充和完善。第二,要对听证笔录的标准进行规范,如听证笔录应该包含哪些内容,标准格式等进行详细规定,以保证听证笔录的真实性、全面性和权威性。

摘要：行政听证是行政程序的核心,是实现法治行政、民主行政、正义行政的关键。文章通过简述我国目前的行政听证制度,分析其在理论上和实践中存在的问题,并探寻完善我国行政听证制度的对策。

关键词：行政听证制度,问题,成因,对策

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