城乡规划中听证制度研究论文

[摘要]文章以公众参与理论的产生和发展、公众参与城镇化建设规划的必要性、城镇化建设规划中公众参与法律制度的缺陷、完善公众参与法律制度的构想为顺序，浅谈城镇化规划中完善公众参与法律制度的见解和建议。下面是小编整理的《城乡规划中听证制度研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

城乡规划中听证制度研究论文 篇1：

我国听证会中公众参与问题研究综述

摘 要：听证会作为一种旨在促进公众参与的制度形式，自20世纪末引入我国以来，逐渐在行政处罚、公共价格决策、环境政策以及城市规划等行政过程中得以应用。随着实践的深入，听证会中公众参与的价值及效果问题日益成为学界研究的热点。本文从理论与实践、解释与对策等方面将国内学者针对听证会中公众参与问题的研究进行了梳理，以期厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，为学界进一步研究提供参考。

关 键 词：公众参与；听证会；参与意识；制度完善；程序正义

收稿日期：2016-11-04

作者简介：王爱华（1990—），女，山东省莒县人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公民参与、政社合作。

基金项目：本文系中国人民大学公共管理学院研究生科研基金项目“我国听证会中公民参与的有效性研究”的阶段性成果，项目编号：2015025。

我国于1996年在行政处罚过程中引入听证会制度，其后逐渐扩展到价格决策、环境政策、城市规划等行政过程中，截至2016年，该制度在我国已实行整整20年。作为一种“舶来品”的制度安排，听证会制度在行政实践中的推行情况得到了国内学者的持续关注，尤其是该制度设计的核心价值——公众参与的效果问题已成为学者们研究与探讨的重点。笔者基于国内学者对“听证会中的公众参与”这一问题的研究进行梳理，以厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，从而明确下一步的研究方向。

一、理论与实践：公众参与在

听证会中的作用定位

学者们围绕公众参与在行政听证制度中的作用定位问题，既有应然层面的分析，也有实然层面的讨论。就应然层面来说，公众参与的政治学与管理学依据是听证会制度的理论支撑；而就实然层面而言，则必须考虑该制度在我国特定的政治、经济环境背景下的调整与适应。

（一）理论层面

理论层面上对公众参与在听证会中作用的探讨，主要从两个角度展开：一是从政治学的角度来看，多元民主理论认为公众参与是民主政治的根本要求和必要途径，具体体现为公众参与保障了公众相关的政治权利；二是从管理学的角度來分析，公众参与则是管理主体多元化的必然要求，是提高公共决策科学化和合理化的重要手段。

⒈保障公众相关的政治权利。以听证会的方式在行政过程中引入公众参与，其意义与作用首先体现在保障公众相关政治权利如参与权、知情权上，也包括保障涉及公众自身利益的表达与诉求的权利。毛寿龙教授认为，听证会与一般的民意调查相区别之处就在于：通过听证会使得相关公众参与行政过程，从而保障相关公众的切身利益——通过召集相关利益方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益可能会受到影响，这种影响是否受法律保护；如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施；如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。[1]

⒉增进公众对政策的理解与支持。通过听证会这一平台，行政过程中的利益相关方得以通过面对面的形式进行沟通交流，公众可以明晰相关政策出台的来龙去脉及利弊得失，从而提高对公共政策的理解与认可程度，降低政策执行中的阻力。例如：有学者认为，听证会通过提供政府与公众之间的质证和辩论机会， 使双方对事实、法律的认识得以交流、沟通， 使公众有机会表达自己的愿望和要求， 使政府有可能采纳和吸收公众的意见， 从而实现行政关系双方的相互理解与协作。[2]同时，也可以使公众对政策制定的难度与利益冲突有所了解，增加对政策的宽容度。[3]

⒊提高公共政策的科学化与合理化程度。有学者认为，听证会“不仅要强调保证公众的参与权，而且还要保证公众的有效参与，即公众参与后能充分有效地发挥其参与的作用。”[4]从公共政策制定的角度来看，有效地发挥公众参与的作用即是指提高公共政策的科学化与合理化程度。通过听证会这一形式，使听证各方利益主体平等参与公共决策过程，公开表达自己的利益诉求，表达公众对政策的建议，以此提高公共政策制定的合理化和合法化程度。[5]同时，公众参与在听证会中集中反映了“自然公正原则”和“程序正义原则”，代表着公共政策制定中的公正原则、公开原则、公平参与原则等基本原则。[6]

（二）实践层面

实践中，听证会按照其在行政过程中所涉及的具体领域可分为城市规划听证、环境保护听证、价格听证以及其他行政听证。从相关法律法规及学者们的研究来看，在不同类型的听证会中，公众参与所具有的作用不尽相同（如下表所示）。

⒈公众参与在城乡规划类听证会中的作用：参与决策、实施监督。参与决策与实施监督是公众参与在城市规划类听证会中的两个主要作用。从时间角度考虑，参与决策是规划审批前的公众参与，而实施监督则是规划审批后的公众参与，同时，城市规划中的听证会扮演了重要角色，尤其是在涉及方案修改中，听证会已成为必经程序。[7]《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。该法第五十条规定：经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

⒉公众参与在价格决策类听证会中的作用：决策论证。学术界关于我国价格决策类听证会的讨论较多，且较为普遍的观点是价格决策类听证会实质上是一种论证会：既不是一种作为正当程序意义上的意见表达，也不是一种以司法化程序为特征、以调查事实问题为目的的正式听证，而是一种“新的”制度或者决策形式——这种制度虽然使用了“听证”这一概念，但其功能和程序规则其实与听证制度无关，虽然借用了听证之“名”，但并不具备听证的结构、程序之“实”。[8]在此前提下，公众参与在价格决策类听证会中的作用即利益和意见的表达。

⒊公众参与在环境影响评价类听证会中的作用：意见表达。2006年，我国环保部专门就公众参与环境影响评价制订了《环境影响评价公众参与暂行办法》，正式规定了“环境保护行政主管部门……对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见”。因此，在环境影响评价类听证会中，公众参与是在决策作出之后进行的，是在公众意见较大时起缓冲作用的一种机制。

由此可以看出，在法律实践中对不同类型听证会中公众参与作用的定位与理论层面的期许不尽相同——除了在城市规划类听证会中特别强调公众参与决策并实施监督的作用外，其他类型听证会对公众参与的作用仅涉及公众意见的表达。此外，一些学者还就听证会实践情况进行了分析，认为目前我国的听证会实质上是论证会或咨询会，公众参与的实质作用无法实现。[9][10]

二、听证会中公众参与存在的

问题与相应的对策

在现有文献中，关于听证会中公众参与的效果及其对策的讨论比较广泛，既包括对目前公众参与效果不佳的讨论——听证代表的代表性有限、意见表达和沟通不畅、公众意见得不到有效回应、听证程序的公正性无法保障，等等，也包括针对这些问题的解释及对策建议。

（一）听证会中公众参与存在的问题

目前，对听证会中公众参与效果问题的讨论不绝于耳。通过梳理可以发现，国内学者关于听证会实践中公众参与效力的论述主要围绕以下几个维度展开（如图1所示），并在此基础上对当前公众参与的困境及其原因进行了广泛研究。

⒈听证代表的代表性有限。首先，听证代表的数量有限。一般而言，目前我国听证会的参加人总数在20人左右，包括行政人员、公众代表及其他利益相关人，公众代表的的数量略少于总人数的二分之一，入选的公众听证代表只能代表有限的公众意见。[11]其次，参与渠道有限。在人数受限的同时，并无其他参与听证的渠道，这就使得一般公众“缺场”。[12]也就是说，听证会一旦召开，往往意味着一般公众对决策的参与权和话语权受到限制，因为决策者通常可以用聽证会代表的意见来取代“众意”。[13]

⒉听证程序的公正性不足。学者们关于听证程序的公正性问题诟病颇多。首先，听证代表遴选机制不透明。[14]目前主要采取的是相关单位推荐的办法，至于推荐的依据和标准则无从得知。同时，这种方式剥夺了一部分群体参与听证的机会，人为排除了一些“不同意”的声音。[15]此外，听证代表是否能真正代表社会各个群体的利益，推荐过程是否能完全排除相关利益方的干扰，从人大代表中按身份类别遴选、机选听证代表是否更能体现广泛的民意等问题仍值得商榷。其次，听证主持人法律地位不独立。体现在两个方面：一是我国听证主持人是由组织听证的行政机关指定的机关内部人员兼任，其任命、工资、任职均由听证机关决定，使得听证主持人没有独立的地位，存在影响听证公正性的潜在风险；[16]二是我国听证主持人没有法律授予的行政决定权，仅具有程序性的主持功能，对涉及的实体问题不作任何处置，难以保障公众意见受到关注。第三，当前听证程序设置无法保障代表间平等对话。一方面，听证会议程时间设置过短，一般在2小时左右，代表意见表达不充分、主体间缺乏有效的沟通交流；另一方面，听证信息不对称，造成公众在事实及心理上的劣势，[17]难以达到增进公众对政策的理解与支持的效果。

⒊听证结果对公共决策的效力不足。一方面，当前的公共决策在主体构成上决定了公众在权利配置中被边缘化，参与对决策没有实质性的影响。[18]在构成听证代表的多元主体中，公众始终处于劣势地位，而专家往往缺乏独立性和中立性，公众意见既不被采纳也不被回应的现象频频发生。[19]另一方面，听证结果法律约束力缺失，“由于（法律）对公众参与结果的采纳程度没有作出规定，因此听证会方式的前景并不明朗”，[20]即使有公众参与，但如果在听证之前已经作出决策，那么听证也只能是形式而已。

⒋公众参与意识不足，能力有限。公众自身的参与意识不足、参与能力有限是影响听证会中公众参与效果的另一重要原因。首先，公众作为听证参加人相互独立、分散，难以形成合力，缺乏社会组织的整合与参与，[21]松散的公众无法与其他听证参加人处于“力量”相当的地位，公众意见和力量相对无力。其次，由于一些听证会所讨论的内容专业性较强，一般公众不具备相应的专业能力，因而难以参与其中进行深入探讨和交流。

（二）提升听证会中公众参与效果的对策

针对目前听证会中公众参与效果不佳的问题，已有研究从不同角度提出了解决方案，包括政治文化培育、听证制度优化、听证程序完善等。

⒈政治文化的重塑。所谓政治文化，是政治生态系统内部的价值观、信仰、行为规范等的统称。针对当前“官本位”思想及强政府的现状，重塑一种更加理性和包容的政治文化是提升听证会中公众参与效果的政治文化基础。体现在听证会中，就是能够真正赋予公众以充分的参与权利和表达自由，实现决策的实质民意性和维护公平的利益分配机制[22]。胡仙芝认为，听证制度要保障公众参与的有效性，除了在规范制度方面进行完善和优化之外，还应注重理性宽容的政治文化建设，从而创造有利于发展和培育有效的公众参与的政治环境。[23]贺善侃、邓志锋从推进公共决策中协商民主的角度认为：“应当明确听证在公共决策中的关键作用，赋予公众在听证中的应有地位，即与地方政府的平等地位，规范各方参与听证活动的权利、义务”。[24]因此，包容性的政治文化，一方面要求政府实现自身执政观念的转变，切实履行服务型政府的要求；另一方面要求公众树立“平等主体”观念，培养更加积极主动的参与意识。

⒉听证制度的优化。从制度优化的角度保障公众参与有效性的研究，包括完善法律法规、完善监督机制以及救济机制等内容。学者徐雨晴对听证制度的进一步完善和优化进行了较为全面的总结：建立有效的监督机制——包括公众的监督、大众传媒和社会舆论的监督等，完善法律制度建设，建立相应的听证救济制度等。[25]

⒊听证程序的完善。听证程序不仅包括听证会的召开程序，还包括对听证会会前、会后程序的完善，如信息的发布、听证参加人的遴选、听证主持人的主持以及听证代表意见的反馈等。例如：赵振宇从听证前、中、后三个层面对听证程序提出了完善的建议，主要包括：要确定听证代表的遴选程序、数量和标准；保证听证过程中信息对称，从而确保相关利益主体间的实质辩论；制定听证后的代表意见反馈制度。[26]此外，彭光明、宋占新两位学者认为，应当赋予公众启动听证程序的权利：只要公众的听证申请合理，相关的环评机构或环保行政機构就应当举行听证会。[27]

三、分析路径与研究方法

郭晓聪教授认为，国内对于公众参与实践的研究，从分析路径与研究方法上看可分为制度——结构分析、过程——事件分析两种分析路径，案例研究与定量研究已逐渐成为主流的研究方法。[28]在听证会的公众参与研究中，也主要采用这两种分析路径，但在研究方法上主要集中于案例研究和定性分析上。

（一）制度——结构分析层面

制度——结构分析主要是从宏观层面对听证会中的公众参与问题进行研究，包括听证制度的引入原因、听证会作为一种实现公众参与制度的特点、意义等。

一是从直接民主的角度探讨听证制度引入我国的必要性。古红梅、刘婧娟等从民主发展进程的角度进行解释，认为引入听证会等促进公众参与的形式，在于适应了新时期社会对于民主的新需求。“直接民主”的形式仅适用于古代城邦国家，随着人口的增长和国家规模的扩展，为了节约决策成本、提高决策效率，“代议制民主”成为必然的选择。然而，社会发展到“行政国家”的时候，当立法机关无法通过经常性的立法适应瞬息万变的社会需求时，就必须授权于行政机关，而“由行政机关制定公共政策缺乏民主正当性前提，为了弥补这一缺陷，日常行政中的公众直接参与就变得十分必要”。[29]

二是从协商民主的角度论证听证制度产生与发展的必然性。有学者认为，引入听证会制度是协商民主发展的必然结果、，是提高公共决策科学化和民主化的需要。协商民主的本质体现在利益博弈中，是多元利益主体之间在制度约束下平等对话、沟通进而达成共识。听证会实际上是协商民主制度的实践形式之一，其目标是实现公共决策的科学化与民主化。

三是从比较分析的角度概括听证会中公众参与的特点。目前已有的公众参与形式包括公众调查、公众会议、公众听证会、专家咨询、民主恳谈会等。王建容等提出，听证会作为一种实现公众深入参与的方式，其特点表现为：听证参加人囊括了各方利益代表，听证代表可充分、深度地表达意见，参与过程的完备性（指对话、协商和表决等机制的完备），听证结果的影响性。[30]也有将听证会细分为正式听证和非正式听证进而对比分析其特点的，如陈军平、马英娟等[31]分别对正式听证和非正式听证的优缺点进行了总结。

（二）过程——事件分析层面

过程——事件分析旨在通过一种微观分析的视角来研究听证会中公众参与的问题，研究方法以案例研究为主，所关注的问题包括听证实践中公众参与的困境、形成逻辑及对策。例如：李晓果就以2014年北京市公共交通价格调整听证会为例，从听证会机制的应然作用与实然效果的对比分析中，讨论了目前公众参与机制无效的原因。[32]再如闵丹以《上海市停车场（库）管理办法（修订草案）》听证会为例，讨论了当前行政立法实践中存在的若干问题，诸如公众参与行政立法听证会的途径、代表的遴选方法、人数分配及其代表性，并针对这些问题提出了相应的对策建议。[33]上述研究均是从微观的个案出发，条分缕析地阐述听证会中公众参与的过程，进而论证其观点。

从研究方法来看，针对听证会中公众参与问题的研究，无论从宏观层面还是从微观层面，多是以个案分析为基础展开的论述，以演绎的方法对听证会中公众参与问题进行总结分析。已有研究鲜有采用定量分析的研究方法，对于听证会中公众参与的效果评价缺乏一定的数据支撑，参与效果的评价指标体系尚有待进一步开发。

四、反思与展望

自听证会制度引入我国以来，国内学者对听证会中公众参与问题展开了深入且持续的研究，取得了较为丰硕的研究成果：既对听证会中公众参与的作用进行了论证，也对公众参与应取得的效果进行了阐释，并在此基础上对当前听证会中公众参与效果不佳的问题进行了反思且提出了相应的完善建议，总体上推进了公众参与领域的知识积累与实践思考。但也必须看到，一方面，国内有关听证会中公众参与的研究尚存在一些不足，未来研究还需要进一步加强；另一方面，听证会中的公众参制度与也需进一步完善，从而保障公众参与的效果。

（一）对已有研究不足的反思

其一，缺乏公众参与有效性的情境差异分析。已有研究对各类听证会中公众参与的作用统而论之，未针对不同行政过程、情境作详细区分。通过对相关法律法规的梳理可以看出，各类听证会关于公众参与的作用定位不尽相同。例如：在城市规划类听证会中，公众参与被定位于参与规划决策并对规划进行监督，因为城市规划类决策往往直接影响公众的生活和切身利益；而行政立法类听证会、环境影响评估类听证会因专业性要求较高，公众参与的作用则仅限于意见表达。因此，如若不作区分地认为公众参与在所有类型听证会中均应发挥同样的作用，不仅会导致相关讨论有失偏颇，而且会使公众期待与实践无法匹配。

其二，对听证会中公众参与效果的分析缺乏整体性、系统性。听证会中的公众参与效果或者说参与的有效性是一个从个体层面到组织层面再到社会层面的多层级效果评价体系（如图2所示），包括但不限于已有研究的内容。个体层面包括公众参与意识、公众参与能力的提升，组织层面包括政府公信力、行政决策水平的提高，社会层面包括社会多元利益主体间沟通的促进。

其三，对听证会中公众参与效果的研究结论缺乏实证检验。从现有研究的文献来看，仅有极少数文献涉及到案例分析，但并未严格遵循案例研究方法，而仅是对相关听证过程作记叙性介绍。绝大部分研究未真正做到对公众参与效果进行科学论证。实际上，只有在对包括统计听证会中公众意见被采纳或回应的概率问题；听证结果与公共决策之间的相关性问题；与未经听证程序的公共政策相比，经听证后的公共政策在实施过程中是否更能得到公众支持或反对的问题，以及经听证程序的公共政策是否更具科学性与合理性的问题等进行实证研究的基础上，所得到的公众参与有效或无效的结論才更具科学性和说服力。

（二）保障听证会中公众参与效果的展望

西方国家在发展听证会制度、促进公众参与的探索中，其根本的制度保障可归结为：基于公平正义的观念形成的公众权利意识、以相关法律的完善为主的制度保障、以具体程序的完善为主的程序保障。其中，普遍的公众权利意识是实现听证会中公众参与有效性的社会文化基础，是该制度产生和运作的根本动力；完善的制度设计是公众权利意识的固化，实现了公众权利由依靠自律的软约束转向依靠他律的强制约束。而仅有制度安排尚不能充分保障公众参与的有效实施，因为手段的正当性同样重要，公正、严谨的程序设置是确保制度目标得以落实的关键所在。因此，要实现听证会中公众参与的有效性，公众普遍的权利意识、完善的制度设计以及公正的程序设置三者缺一不可。

⒈参与意识的提升——保障公众参与效果的社会文化基础。公众参与意识的普遍提升是保障公众参与效果的社会文化基础。培养公众的参与意识，需要在全社会树立正确的权利观。其体现在两个方面：一方面，公众要对自身合法权利具有正确的认知和主动的维护意识。公众自身合法权利在以我国《宪法》为基础的各项法律中均有明确规定，公众对此应了解和掌握，当其合法权利受到侵犯时，应有意识地进行维护；另一方面，要培养公众通过合法方式和渠道保护自身权利的意识。在我国，人民代表大会制度是根本的政治制度，公众可以通过各级人大代表表达自己的利益诉求和权利诉求。而随着社会的发展和公众诉求的多样化、复杂化，公众直接参与公共决策的渠道也逐渐多样化，听证会就是其中之一。当前，听证会中公众参与的效果有限，其原因之一是公众没有充分认识或认可这一制度设计对其权利诉求和维护的重要意义和作用，导致公众参与热情不高、效果不佳。因此，提高公众通过合法渠道表达权利诉求的意识，塑造一种积极的公众参与文化，是保障听证会公众参与效果的社会文化基础。

⒉制度完善——保障公众参与效果的权力来源。法律能够为具体制度的运行提供合法性依据，是保障制度运行的权力来源。听证会中公众参与的保障也必须依赖于法律制度的制约和规范。截至2004年，共有16个国家和地区制定了行政程序法典或者相关法律法规来保障听证会制度中的公民参与 。[34]作为听证制度的后引入国，我国应该充分借鉴其他国家的成功经验。

从国际经验来看，应在《行政程序法》中专门对听证制度予以规定，且明确听证会中公众参与的必要性和重要性。如在日本的《行政程序法》中，听证制度即占有重要地位，其明确规定：“行政机关在作出决定之前，对受决定影响的相对人或其他利害关系人，就与该决定依据的事实及基于此产生的法律适用问题，有提供证据和意见的机会的程序。”而在1946年美国出台的《联邦行政程序法》中，将听证制度正式确立为行政程序中的核心制度。美国《联邦行政程序法》共12章，其中有7章与听证有关，第7章更专门规定了听证制度。[35]通过这样的制度安排，有效地保障了听证会中公众参与的有效性。

⒊程序正义——公众参与效果的过程保障。“没有程序的制约，再好的制度都无尽善实行的可能，而只可能被篡改，或者处于一种极度不确定的人为状态，亦即非法制状态。”[36]听证会作为《行政程序法》的核心制度安排，其本身的程序设计如果能够实现公平正义的价值，公众能够从中切实体会到自己发出的声音被重视，就会形成一种正反馈机制，公众的参与会更加积极踊跃，公众参与的有效性也能够得到更加充分的保障。一般而言，正式听证由听证主持人、听证范围、听证的具体步骤（通知、确定听证代表、听证会举行）和听证记录等内容构成。笔者以美国听证会制度的程序设计为例，探讨程序设计对于保障和促进听证会中公众有效参与的重要性。就具体程序而言，以下几个关键内容影响着听证会中公众参与的有效性。

⑴关于听证参加人的选定。应尽量扩大听证参加人的选择范围，以扩大听证参加人的代表性原则取代效率原则。但是，听证参加人的范围扩大与行政效率之间存在一定的矛盾。如何处理这一问题，哥伦比亚特区上诉法院给出的解释是：“为了保证听证能有效率而又迅速地进行，方法不在于排斥有权参与听证的利害关系人，而是控制听证程序的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[37]由此可见，效率不是限制听证参加人人数的理由，其可以通过控制代表发言的质量而得到提高。

⑵关于听证主持人的选择。为消除公众因为听证主持人法律地位不独立而引起的质疑和不满，应从听证主持人的产生方式、法律地位、权力内容等多方面予以保障。首先，听证主持人的产生应经过相对严格的程序，可以专设听证主持委员会，委员会成员不隶属于任何行政部门，以避免价值不中立的可能性。其次，听证主持人应在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制。再次，在权力内容方面，听证主持人应拥有两方面的权力：一是对听证程序的有效掌控权；二是对听证结果的独立裁决权，即能够公平地依据各利益主体的诉求，对听证结果进行判断。

⑶关于听证会笔录的法律效力。听证会笔录是指听证会期间包括主持人、各位代表及报告人等全部发言、辩论等的记录。听证会笔录能够对最终的行政决策产生决定性作用，其可分为两种模式：一种是参考性效力模式，即行政机关作最终决策时，仅对听证记录予以参考，不必依此作出裁决，除非《行政程序法》之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的， 行政机关才必须以听证记录为根据，德国及日本就按照此模式进行。另一种模式是决定性效力模式，即听证记录是行政机关作出决策时的唯一根据。以美国为代表， 美国《联邦行政程序法》中第556条规定：正式听证即法律要求的必须在听证会之后， 根据听证记录作出决定的程序。听证后的行政决策必须按照“案卷排他性原则”（听证会的笔录、证物连同全部文书及申请书构成唯一案卷）作出。

“案卷排他性原则”对于保证听证会中的公众参与是非常有价值的。例如：若听证会上公众的意见表达以及就相关争议的辩论及协商结果最终不能约束政府行政决策，那么听证会就有可能流于形式，也就失去了公众参与的意义，违背了听证会制度设计的初衷。正如罗豪才教授指出的那样：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何资料……若不遵守这一原则，要求听证的权力就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果聽从了他人对事实和法律的裁决和建议……那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”[38]因此，赋予听证会笔录的法律效力，能够有效保障公平正义，即使最终的行政决策并未按照公众意愿作出，也能够从笔录中找到理由予以解释。

总之，我国引入听证会制度20年来，制度本身不断完善和发展，对于听证会中公众参与的研究也经历了从无到有的发展历程并取得了丰硕的成果，但该领域仍有诸多问题值得进一步研究。对于这些问题的思考与解决，将有助于听证会制度的完善并更好地发挥作用，实现公众参与的价值，进而推动国家和社会治理体系与治理能力现代化的进程。

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[38]罗豪才，应松年.行政程序法研究[M].中国政法大学出版社，1992.134.

（责任编辑：刘亚峰）

作者：王爱华

城乡规划中听证制度研究论文 篇2：

城镇化建设规划中公众参与制度法律问题研究

[摘 要]文章以公众参与理论的产生和发展、公众参与城镇化建设规划的必要性、城镇化建设规划中公众参与法律制度的缺陷、完善公众参与法律制度的构想为顺序，浅谈城镇化规划中完善公众参与法律制度的见解和建议。

[关键词]城镇化建设；公众参与；法律问题

2008年《城乡规划法》的颁布实施将我国城乡规划初步带入了法治轨道，该法基本规定了在城乡规划中公民的参与权利，对规划行政部门的监督以及违法规划将要承担的责任，是新中国成立以来规定相对完善的一部规划法律。但是，随着该部法律的实施，其不足之处也有显现，如公众参与的程度问题、没有完善城乡规划督察员制度以及公民对规划能够提起的救济等等。在城镇化建设飞速发展的新形势下，应当如何实施《城乡规划法》，如何进一步完善城乡规划基本法律制度，如何促进城镇化建设的和谐可持续发展，有待进一步研究。下面，笔者就如何完善城镇化建设中公众参与制度谈谈自己的看法和建议。

一、公众参与城镇化建设规划的必要性

公众参与制度，是政府在编制行政规划时（有时也在规划公布以后），公众通过咨询、听证会的方式参与城乡规则的提案、制定和修改，通过这些途径有效预防城乡规划中违法或者侵犯利害关系人合法权益情况的发生。笔者认为，公众参与制度是城镇化建设规划中法律制度的核心，公众参与是监督与救济的最低保障，没有公众的参与，对城镇化建设规划仅限于内部监督，权力就可能被滥用，也将引发有损相对人的权益保障问题，具体可以从保权、控权、科学性的三个角度来阐释：

公众参与制度能够保障公民权益不被侵犯。在规划部门规定规划之前、规划草案公布之前或规划实施之前进行公众参与可以有效保障行政相对人的权益，特别是在城镇的结构规划中，因为结构规划是长期规划，一旦实施对社会和公民个人产生影响是巨大的，在其中加入有效的公众参与，可以避免规划部门在制定结构规划时违法规划和错误规划，从而保障相对人的权益。

公众参与对控制政府的行政权力有很大作用。现代政府应着力于扮演服务型政府的角色，如何实现服务型政府的转变，首先要转变思想，让公民参与到行政中来，广泛收集民情民意民智，才能确保行政行动的科学合理和有效推进。如果在制定城镇化建设规划时，相关部门闭门造车，是难以作出公民需要的城镇化建设规划的。

公众参与对保证城镇规划的科学性具有重要意义。城镇建设规划没有公众参与，缺乏有效的公众监督，如规划不当，不遵守规划将会造成严重后果，造成社会资源的破坏和浪费，必将贻害无穷。正面的例子如浙江省宁波市滕头村，在经济建设不断取得新发展的同时，滕头村坚持公众参与，规划先行，美化环境，保证村庄建设有序发展，成为国家级生态示范村，建成了中国唯一一家乡村型5A级旅游景区，高质量地实现了农村城镇化和现代化。宁波滕头馆也成为2010年上海世博会唯一乡村馆，以“城市化的现代农村，梦想中的宜居家园”为主题形象展示了滕头村这个“世界生态500佳”和“世界十佳和谐乡村”。[1]反面的例子如国家某贫困县在快速发展城镇化的冲动下，斥资61亿建新城区，在开发区还处于审批阶段，开发区的土地利用规划未得到批复，新区的建设便于2003年开工，后逢国家宏观调控，项目流产，新区建设资金链断裂，造成烂尾楼一片。

二、城镇化建设规划中公众参与法律制度的不足

2008年1月1日施行的《城乡规划法》对公众参与制度的规定较以往的相关法律有重要突破。该法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”这两条规定无疑对城乡规划议案的提出、修改和实施规划的监督具有重要意义，保护了公众的参与权，不可否认，这是一大进步，但仍只是停留在“受约束的尝试阶段”，[2]公众参与制度存在如下不足：

立项阶段公众参与的缺失。根据我国宪法、法律与行政法规的规定，以下城乡规划方面的信息不属于政府主动公开的范围：1.规划立项的说明书和建议书；2.规划主管部门编制规划草案前的调查结果；3.城乡规划草案的具体内容；4.规划草案的说明与相关文件资料；5.与规划草案的制定、修改、撤销相关的文件，以及一定情形下，地方规划当局获得的证明材料；6.公众对于草案的异议以及规划主管部门对于草案异议的声明；7.规划主管部门的公共活动与决议；8.听证会议的提案文件资料副本；9.规划编制部门异议的采纳情况；10.规划审批机关批准后不予批准的理由；11.规划审批机关对于公众异议的采纳情况。[3]由此可知，在城乡规划草案的立项阶段，规划草案是不得向社会公开的，规划的利益相关当事不能知晓与自己均身利益有关的城乡规划，无法在立项阶段就提出异议，也难以保证规划的正确性、合理性和科学性。

政府与公众沟通互动的渠道和方式少。城乡规划包括立项、提出草案、批准、实施几个阶段，《城乡规划法》主要规定在于城乡规则草案的编制提出阶段，在其他阶段都很少涉及。与公众参与紧密相关的政府的举行听证、说明理由等行为也仅仅停留在城乡规则的编制阶段。法律甚至未对政府的告知义务进行规定。政府只负责公布规划草案，对于公众应当如何提意见，向哪个部门提意见都未做规定，公众即使想要参与城乡规划也没有门路，没有公众的参与，实施该法时就有可能产生漏洞。

没有对非政府组织介入城乡规划相关规定。早在20世纪初美国《住房法案》就规定，公民可以通过“住房协会”参与到住房规划中。事实上，在今天的美国、德国等国家非政府组织和新闻媒体作为“第三种权力”[4]正日益受到越来越多的重视。尤其在美国，非政府组织已经成为了公众参与的主体，甚至比公民个人参与的程度还要高。一些著名的国际社会非政府组织，如亚州开发银行等，先后以各种方式介入并推动了亚洲一些大都市的公众参与活动。这些非政府组织在亚洲大都市治理中，扮演着十分重要的角色。[5]因此，如果要拓宽公众参与的渠道，重视非政府组织的力量十分必要。

三、完善公众参与法律制度的构想

完善公众全程参与城镇化建设规划制度。我国《城乡规划法》第二十六条和第五十四条规定了公众参与公众参与，其中第二十六规定了在规划编制阶段的公众参与，第五十四条规定了在实施过程中必须向公众公开，这两条其实应当算作一条，因为后者看起来更像是对前者规定的延续。但是，一项城乡规划并不仅仅有这两个阶段，在规则立项起草阶段的公众参与其实更加重要。现行的《城乡规划法》在公众参与方面的规定应该要更全面，仅仅用两内容规定公众参与这样一个基本制度，使公众参与制度流于表面，公众参与必须深入到城乡规划的全过程。建议可以制定《城乡规划法实施条例》，对公民在规划决议阶段，规划决定做出后阶段及规划实施阶段的参与权作出具体规定；其次，针对现阶段公民参与不积极的状况，可以采取一定的奖励和激励措施，以此来提高公众参与的积极性。

增加政府和公众的互动的相关规定。我国《城乡规划法》的第七十条条文中，关于政府和公众之间共同协作，编制城乡规划的规定太少，似乎公众只需在规划编制完成后举一下手表示同意就可以了，这也是我国的城乡规划划入到“受约束的尝试阶段”的原因。根据谢莉·安斯汀（Sherry Amstein）提出的“市民参与阶梯”理论，我国的公众参与还有一定的差距，位于梯子的中段，属于“象征性的参与”，与真正意见的公众参与还有一定的差距。公众尚处于被动的告知与接受地位，还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质性参与阶段。《城乡规划法》应在对公众的告知、听证、说明理由等方面规定得更加具体和完善。

建构规划听证程序和监督制度体系。城乡规划领域有关听证程序的规定过于笼统，相关法规需要对听证方式、听证代表人选、听证信息的对称、听证的审查监督和救济制度进行细化，形成可操性强的制度体系。如：灵活使用不同的听证方式，可采用正式听证和非正式听证，事前听证和事后听证相结合；完善听证代表遴选机制，对听证代表的数额、名额分配、遴选标准、遴选方式、最终确认等作出具体规定；保障听证信息对称，如规定对听证材料和代表名单的公开，完善听证代表的权利，明确听证代表的义务及法律责任，明确提供虚假或不全面的听证材料的惩罚，明确听证费用、社会利益集团的调研费用的承但问题等等。

对公众组织、非政府参与规划予以规定。目前，非政府组织参与到城乡规划中已经成为一种趋势。与公民个人相比较起来，非政府组织更加专业，所掌握的资源也更丰富。比如美国的“住房协会”就是会参与到政府对住房的规划中，这种专业机构往往能在城乡规划中起到更大的作用。而《城乡规划法》中并未涉及到这样的非政府组织或公众组织，也未对他们在城乡规划中所处的地位、应发挥的作用作出规定，这应是一个遗憾。

综上所述，我国《城乡规划法》对公众参与规划已经有了很大的进步，公众参与已写进了法律，公告、听证等收集民意的程序实践也已开展。但我们也要认识到，提高参政议政和民主决策意识，完善公众参与制度，提升规划的科学化水平，政府以及公民都还有很长的路要走。

[参考文献]

[1]杨时.宁波滕头：难以复制的人工花园[J].中国新闻周刊，2010，（17）.

[2]张继刚.浅谈城市规划中的公众参与[J].城市规则.2000（24），（7）.

[3]董秋红.行政规划中的公众参与：以城乡规划为例[J].中南大学学报.（社会科学版）第15卷第2期2009-4.

[4]马克思恩格斯全集第7卷第523页，人民出版社，2008.

[5]黄王丽.国外大都市区治理模式[M].东南大学出版社，2002.

[6]陈静.我国城市规划公众参与探讨[D].厦门大学硕士学位论文，2007-5.

[作者简介]杨达青，男，安徽全椒人，安徽肥东县人民检察院法律政策研究室主任。

作者：杨达青

城乡规划中听证制度研究论文 篇3：

论公众参与城乡规划管理的有效性分析

摘要：本文作者结合多年的工作经验，对公众参与城乡规划管理的有效性进行探讨。

关键词：城乡规划管理；公众参与；有效性；问题；对策

党的十八届三中全会将“社会管理”上升为“社会治理”，这是治国理政思路和模式的重大转变，仅仅参与将成为未来我国城市公共事务管理的重要组成部分，也是社会主义民主政治的重要体现。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”是我国《城市规划编制办法》提出的重要原则，在“社会治理”视域下，公众参与城乡规划管理工作越来越重要，但目前我国公众参与城乡规划管理工作还存在很多不足，公众在城乡规划的决策、实施、管理等方面都缺乏影响力，无法真正发挥自身的作用，因而也就无法维护自身的民主权利，这与“社会治理”的要求还有很大差距。在新的历史条件下，各级政府特别是规划部门要进一步加强对公众参与城乡规划管理重要性的认识，以改革创新精神着力提升公众参与城乡规划管理的有效性，使城乡规划得到公众更多的认可和支持。

一、公众参与城乡规划管理的重大价值

公众参与城乡规划管理具有三个方面的重大价值：一是公众参与城乡规划管理能够弥补城乡规划漏洞，尽管城乡规划具有较强的技术性，但规划设计人员必定会具有一定的局限性，导致城乡规划往往存在一定的不足和漏洞，而公众参与能够公众利益、社会需求、市场导向融入到城乡规划当中，使城乡规划更具科学性和操作性；二是公众参与城乡规划管理能够促进城乡规划实施，城乡规划如果缺少公众的参与，必须导致城乡规划缺乏民主性，影响公众的理解和认识，而加强公众参与则会解决这一问题，有利于城乡规划的顺利实施；三是公众参与城乡规划管理能够促进城乡规划科学决策，公众参与是城乡规划决策体系的重要组成部分，通过发挥公众在城乡规划决策中的影响力，能够提升决策的科学化和民主化。

二、公众参与城乡规划管理有效性的制约因素

（一）公众参与意识不强

尽管随着我国民主化进程的不断加快，公众参与城乡规划管理已经有了法律保障，但目前我国公众参与城乡规划管理的意识还十分薄弱，很多时候都是“被动参与”，无论是参与范围还是参与层次都十分有限，公众参与无法代表全部公众的利益。还有很多公众尽管参与到城乡规划管理当中，但由于自身不够重视以及能力水平限制，在参与城乡规划管理过程中存在着应付差事的问题，在提出意见和建议过程中没有进行深刻思考，具有很强的随意性，导致公众参与城乡规划管理的效果较差。

（二）公众参与制度滞后

尽管《行政许可法》出台以后，听证制度成为公众参与城乡规划管理的重要制度保障，但在实际操作过程中，听证制度往往成为一种形式主义，很多时候都是各级规划部门从自身规划项目出发，在征询方式和征询形式上缺乏规范性，公众在参与过程中只是被动的了解规划内容，尽管一些公众对城乡规划提出了自己的意义和想法，但规划部门对于公众的意见和想法是否采纳、如何采纳等缺乏反馈机制。表明我国公众参与城乡规划管理制度还不够完善，这已经成为制约我国公众参与城乡规划管理的重要瓶颈，必须下大力气认真加以完善和解决。

（三）公众参与渠道不畅

从当前公众参与城乡规划管理的渠道来看，公众要想参与到城乡规划管理当中，通过都是以书面或者口头的形式进行参与，存在着参与渠道单一的问题，缺乏公众与政府和规划部门的交流和互动，规划部门还没有将公众参与城乡规划管理作为工作重点，基本上都没有成立专门的部门对公众的意见和建议进行收集、整理和分析，导致公众参与渠道不畅，无法使公众的意见通过有效的渠道反映到规划部门，导致公众参与城乡规划的效果和作用十分有限。

三、提升公众参与城乡规划管理有效性的对策

（一）提升公众参与能力

尽管公众参与城乡规划管理能够体现民主性，但如果公众参与能力不强则会制约城乡规划管理工作，要想提升公众参与城乡规划管理的有效性，就必须提升公众参与能力。一方面，要加强对公众的教育和引导，着力提高公众的参与意识，调动公众参与城乡规划的积极性和主动性，使城乡规划这项公共政策能够吸引更多的公众参与，这也是保障公众权利的重要体现；另一方面，要大力加强对城乡规划科普知识的宣传，利用好传统媒体和新兴媒体“两个媒体”开展好城乡规划科普知识的宣传，同时还可以通过网络论坛、旁听行政会议、规划展览、专题讲座等多种形式进行了宣传，能够提升公众参与城乡规划的能力。

（二）完善公众参与制度

制度具有根本性、长期性、稳定性的重要作用，要想提高公众参与城乡规划管理的有效性，就必须建立公众参与的“长效机制”，特别是要将公众参与城乡规划管理纳入到法律体系当中，为公众更好的参与城乡规划管理提供制度保障。这就需要我国尽快建立符合我国国情、符合“社会治理”、能够提高有效性的公众参与城乡规划管理法律法规，比如可以出台《群众参与城乡规划管理办法》等规章制度，使公众参与城乡规划有法可依。各级政府还要进一步健全和完善城乡规划听证制度，改变传统的听证制度，可以探索网上听证、征求意见、新闻发布会等多种形式，使听证制度真正成为公众参与的重要制度保障。

（三）拓宽公众参与渠道

只有拓宽公众参与渠道，才能使更多的公众参与到城乡规划管理中来，进而提升公众参与的有效性。各级政府特别是规划部门要不断拓宽公众参与城乡规划管理的渠道，建立有效的渠道体系。比如，规划部门要大力加强城乡规划信息公开力度，利用政府网站、规划网站等对城乡规划进行信息俊开，增加城乡规划的开放性和透明度，同时还要保证城乡规划信息的完整性和连续性；再比如，规划部门可以利用网络社区、微博、微信等平台开展城乡规划管理互动，使更多的公众参与到规划的科研、决策编制、实施、监督中来，使公众参与更加“平民化”和“顺畅化”，只有这样才能使更多的公众参与到城乡规划管理中来，才能吸收更多的意见和建议，公众参与的有效性才能大幅度提升。

参考文献：

[1] 常乐.公众参与城乡规划管理的有效性分析[J].才智，2014（12）

[2] 宋慧斌等.走出公众参与城乡规划管理困境的对策[J].生产力研究，2012（09）

[3] 林小玉.公众参与城乡规划的若干思考[J].福建建筑，2010（05）

作者：夏亮