中止审查起诉制度的立法缺位与完善对策研究

2022-09-11

中止审查起诉制度是人民检察院在审查起诉过程中由于犯罪嫌疑人潜逃或者患有严重疾病不能接受讯问, 丧失诉讼行为能力等事由而暂停审查的一项刑事诉讼法律制度。犯罪嫌疑人、被告人若不能及时到案, 刑事诉讼活动就无法顺利进行, 因此中止审查在刑事诉讼活动中是保障诉讼效率和程序公正的有效途径。本来这一项制度从1997年实施以来一直延续至今, 但2012年最高人民检察院将此项制度取消, 这样就造成了中止审查活动缺乏一定的制度依据。各地人民检察院已经不能行使中止审查起诉权了, 在这种情况下, 各地方的处理方式不同, 也存在很多问题需要进一步的解决。[1]

一、取消中止审查起诉制度对审查起诉工作的影响

(一) 人民检察院无法可依。由于在现实生活中, 犯罪嫌疑人潜逃、丧失行为能力或者发生严重疾病等等情形经常发生, 如此, 审查起诉工作无法进行就不可避免了。但是2012年修订后的《规则》将原有的中止审查制度删除, 却没有另行规定如何处理这些种情形, 其他相关法律法规对此方面的规定也是一片空白。因为最高人民检察院废除中止审查起诉制度的相关规定, 这样就导致了立法上的缺失, 人民检察院在审查起诉工作中对于如何处理上述情形根本无法可依, 以上的各种情形一旦发生, 人民检察院将无所适从。[2]

(二) 各地人民检察院应对的方法混乱不一。针对以上各种情形, 各地人民检察院采取的做法不尽相同, 如有的人民检察院采用了退回公安机关补充侦查的方法, 有的人民检察院建议公安机关撤回案件, 更有甚者, 有的人民检察院将此案搁置不办等等。但毫无疑问, 上述几种做法都不符合法律的规定。修订后《规则》第378条规定, 人民检察院可以退回补充侦查的情形有以下几种:一, 事实不请、证据不足;二, 遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人;三, 犯罪嫌疑人不在案。规则只规定了以上几种法定的退回补充侦查的情形, 而根本没有犯罪嫌疑人潜逃、丧失行为能力或者发生严重疾病这些情形, 如果把这些情形按照退回补充侦查的情形处理, 无疑是严重违反了法律的规定。而且, 人民检察院建议公安机关撤回案件不是法律明文规定的职权, 从目前的法律来看, 人民检察院不具有建议公安机关撤回案件的权力, 因此, 这种做法不符合法律规定。此外, 人民检察院将案件搁置不办更是直接违反了《刑事诉讼法》第一百六十九条关于审查起诉期限的规定, 而且是一种明显的故意违法行为。

(三) 严重损害司法的严肃性和公正性。由于人民检察院对上述情形的做法不一, 且不符合法律的规定, 使得相同情形在不同地方受到不同处理, 这就严重影响了司法的严肃性, 违背了法律的公平平等原则。更值得提出的是, 此种处理方式的不同必然造成处理结果的不同, 这也就在一定程度上影响了司法的公正性, 这使得人民群众对司法权威的维护以及长远的信任都有着一定的负面影响。

二、检察机关的做法及存在的问题

以笔者所在的基层检察院为例, 2014年办理取保候审的案件为267件283人, 其中办理完取保候审手续后第一次联络不到案的为10件10人, 占全部取保候审人数的3.87%。在这些案件中, 因私自变更联系方式无法联络, 而后通过公安机关或者家属联系到案的为6件6人, 私自离开取保候审地外出的为2件2人, 在取保候审期间逃窜作案后又被公安机关抓获的为4件4人。虽然这些犯罪嫌疑人最终还是到案, 但是笔者通过对这些案件的分析得出, 在案多人少的基层人民检察院, 因为中止审查制度的缺失导致此类案件浪费了大量的司法资源, 极大地降低了审查起诉工作的效率, 同时也埋下超期办案的隐患。在司法实践中, 人民检察院不得不变通采用退查或建议公安机关撤案的办法予进行应对, 但是退回补充侦查的案件应当是有犯罪事实存在, 人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形的案件。很显然, 退回补充侦查并不适用于犯罪嫌疑人潜逃或者丧失诉讼行为能力的情形。同时依照《刑事诉讼法》的规定, 案件进入到审查起诉阶段后, 人民检察院只能依法作出提起公诉或不起诉的决定。实践中大量适用的建议撤案, 由于没有法律依据, 超越了法律规定的程序和权限, 并且缺乏必要的监督, 这些都极大地影响了司法的权威性和刑事诉讼的严肃性。

三、对策和建议

针对以上制度缺位导致的种种问题, 笔者认为, 应当通过《刑事诉讼法》修正案以及修订《刑事诉讼法规则》的方法, 恢复中止审查制度, 使司法实践有法可依。同时, 针对旧《刑事诉讼规则》规定的中止审查制度存在的缺陷从以下几个方面予以完善。

(一) 完善中止审查起诉的启动程序

首先, 如果发生中止审查起诉的事由, 那么人民检察院可以行使中止审查起诉权。也就是说行使中止审查起诉权的主体是人民检察院, 人民检察院有权启动中止审查起诉的程序, 而且这一程序只能由人民检察院启动, 中止审查起诉的判断标准由人民检察院裁决。其次, 中止审查事由消失, 检察机关可以依职权恢复审查。同时, 公安机关和当事人或者其法定代理人、近亲属或者专门治疗监管的医疗部门, 可以要求或者建议检察机关恢复审查。对于检察机关无理由拒不恢复或逾期未启动审查程序的, 公安机关、当事人或者专门治疗监管的医疗部门可以向作出决定的上一级人民检察院提出控告, 要求启动恢复审查程序。这里需要注意的是, 人民检察院启动中止审查起诉的程序以后, 如果中止审查起诉色事由消失了, 那么人民检察院可以依职权主动恢复审查。另一方面, 如果人民检察院未依法主动恢复审查, 那么公安机关、当事人及其法定代理人、近亲属或者专门的医疗部门都有权依法申请人民检察院恢复审查, 并附有一定的控告权。这些制度的设计既满足了人民检察院充分享有中止审查起诉的权力及其监督的需要, 而且也满足对犯罪嫌疑人合法权益的保护需要。

(二) 完善中止审查起诉的具体运行机制

笔者认为, 完善中止审查起诉的具体运行机制可以从以下几个方面来开展:

1.犯罪嫌疑人被羁押、因患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问, 丧失诉讼行为能力作中止审查的情形发生时, 那么我们就要对犯罪嫌疑人在羁押场所进行医疗, 如果羁押场所不适合医疗的, 那么也要移送专门医疗机构进行医疗。这样的制度设计的目的在于, 首先当然是满足保护犯罪嫌疑人合法权益的需要。其次是保证不致犯罪嫌疑人逃逸的情形发生, 如果犯罪嫌疑人逃逸, 那么对人民检察整个审查起诉的工作都会发生非常大的影响。

2.被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人潜逃, 人民检察院首先要启动中止审查起诉的程序, 要求决定取保候审或监视居住的公安机关依法变更为逮捕强制措施, 开展追逃工作, 等犯罪嫌疑人归案后, 人民检察院才可以恢复审查程序。

3.对何为严重疾病作出严格的解释。犯罪嫌疑人如果发生严重疾病, 那么就有可能引起人民检察院启动中止审查起诉的程序, 但是什么样疾病才算严重, 由什么机构进行认定都是值得我们深入思考的。所以, 笔者认为, 最高人民检察院可以出台相应的司法解释规则, 对严重疾病作出严格的限定, 并规定严重疾病的认定只能属于省级以上医院进行负责。

摘要：司法实践中, 在审查起诉阶段经常发生无法对犯罪嫌疑人进行讯问的情况, 如犯罪嫌疑人潜逃、患有严重疾病或精神病等等, 这些情形在一定程度上严重阻碍了审查起诉工作的顺利开展。对于上述情形, 依照1997年《人民检察院刑事诉讼规则》, 人民检察院可以予以中止审查。但是2012年修订后的《规则》将此条规定删除, 又没有明确规定发生审查起诉环节犯罪嫌疑人潜逃及其他不能接受讯问的情形应当如何处理, 这使得人民检察院对这一情形无所适从, 也给审查起诉工作造成了很大的负面影响。

关键词：中止审查起诉,缺位,对策