基于生态环境治理的领导干部离任审计研究——以H省为例

2022-09-12

1 引言

2015年11月, 《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的印发对任职期间的领导干部在对自然资源的开发利用及管理时, 起到警示和约束作用。依据相关政策下, 我国财务领域中开始对自然资源离任审计的热潮, 对于离任审计的理论假设或者是实际操作, 都在短时期内受到巨大重视, 并且有一定程度的推进。基于此, 本文在建立评价指标体系的基础上就生态环境的保护和治理方面对领导干部离任审计进行研究, 期望使生态环境得到进一步改善, 期望对领导干部离任审计的研究有所启示。

2 文献综述

鉴于目前学者们的研究主要集中在自然资源资产离任审计方面, 对生态环境的保护和治理的研究几乎没有, 同时自然资源资产和生态环境的界定非常接近, 因此, 本研究主要对国内学者对于领导干部自然资源资产离任审计进行综述。针对自然资源资产离任审计的内容, 谢志华 (2014) 借助自然资源资产负债表进行了分析;程月晴 (2015) 运用定性分析和定量分析相结合的方法借助于PSR框架模型对领导干部自然资源资产离任审计进行研究;张宏亮 (2015) 通过构建关于耕地方面的、空气质量方面的共16个指标, 对领导干部任职期间的受托责任进行审计;刘文秀, 杨体迪 (2016) 建立了水资源评价的指标体系, 对领导干部离任前后的水资源进行评价。

综上所述, 虽然国内对自然资源资产离任审计研究的范围和内容较为丰富, 但是由于提出的时间较短, 所以整体上处于初级阶段, 很多理论研究学者们还存在着一定的争议。另外, 实证方面研究的文献较少, 目前也只有部分城市在进行审计试点工作;而且对生态环境治理的研究更少。因此, 本研究基于生态环境治理的角度以建立评价指标对领导干部离任审计进行研究, 以期丰富自然资源资产离任审计的理论研究。

3 生态环境离任审计相关界定及指标体系构建

3.1 生态环境及生态环境离任审计的界定

理论界和实务界对生态环境离任审计的研究非常少, 在对生态环境概念与范围界定上不存在统一认识, 根据目前学者们对自然资源资产概念界定及我国生态环境管理实际, 我们将生态环境界定为包括具有环境与社会功能的水资源、森林资源也包括与这些资源相联系的自然环境如大气环境等。据此, 可以将地方领导人生态环境离任审计界定为国家审计部门依据相关法律法规, 对地方政府主要领导干部任职期间当地资源环境开发利用、资源环境污染防治和生态环境保护活动及其效果所进行的监督、评价和鉴证工作, 并对其在生态环境活动中所应承担的相应管理责任的履行情况进行评价和鉴定。其审计主体是审计活动的组织者及实施者, 生态环境离任审计的主体应当确定为国家审计机关。

3.2 指标体系的构建

(1) 指标体系设定。由于生态环境离任审计概念较新, 尚未有成熟的指标体系可供参考, 因此根据本文研究需要, 且在已有研究基础上并结合相关实践设置三级指标。从总指标到明细指标依次展开, 一级为总指标, 二级指标为分解指标, 三级指标为明细指标, 通过对各级制表的明细分解来说明各个指标的含义以及具体分值 (详细指标见表1) 。

一级指标为总指标, 二级指标分为主指标与副指标, 三级指标则为具体的审计指标, 在具体指标的选取时, 要考虑将一些各地区普遍存在的问题比较突出的这一类指标设置为主指标。

(2) 指标分值计算方法。本文评价领导干部在任期内的生态环境的责任绩效主要是依据其任期结束之后具体的审计绩效最终得分。采用的方法为期初比较法, 即在领导干部上任时, 对其上任期初的生态环境相关的各指标的实际情况进行测算, 任期结束之后, 对其领导干部的各指标的实际情况再次进行测算, 然后让其测算结果与其期初测算结果进行比对。若某指标与期初指标持平, 可得80分, 比起初指标好, 则根据超出 (或降低) 比例等比例加分 (每增加1%, 加1分) ;比期初指标差, 则根据减少 (或增加) 的比例加倍减分 (每减少1%, 扣2分) 。

根据期初比较法得出的具体指标的得分以及根据层次分析法计算出来的权重进行计算, 得出其领导干部的绩效分数。具体公式如下所示:

其中Y指地方领导人生态环境离任审计的绩效评分, Xi表示第i个指标的得分, α表示具体指标所占权重, β指主指标或副指标所占权重。

有相关的计算公式最终得出分值, 分值大于80分, 说明干部在任职期间履行了相关的生态环境保护责任, 并且分值越高, 说明对于环保越重视, 小于80分, 则说明, 则任职期间没有履行好生态环境保护的职责, 在离任后可能会导致生态环境的恶化, 因此对于干部还需要承当相应的离任责任。

4 生态环境离任审计在H省的应用

根据前文建立的领导干部离任审计指标体系, 主要对H省省长对生态环境的维持和保护情况进行审计评价。本文以H省省长上任前一年2012年为基准年, 2016年3月离任, 则以2015年为评价离任年, 运用期初比较打分法, 对H省省长进行离任审计评价, 并运用层次分析法计算出各个指标的权重, 最终得出H省省长在任期间的生态环境保护情况。

本文中使用的数据主要来源于H省统计年鉴及H省水资源公报、H省统计局、国土资源局、环保局、税务局、林业局等及相关文献。

本文采用AHP (层次分析法) 对各指标权重赋值。主要向高校、省及地市审计局、实务界8位审计专家发放调查问卷, 让各专家对各指标重要程度赋值, 然后搜集8位专家问卷调查结果, 利用计算机得出每位专家对各个指标赋予的权重, 最后, 利用加权平均的方法得出最终各指标的权重。

根据前文阐述的总分值计算公式, H省省长在任期间主指标的加权平均总分值为30分, 副指标加权平均总分值为31分, 二者相加总得分31分, 最终得分分值小于80分, 离任时候生态环境保护分值有所下降, 说明在任期内环境保护力度不够, 经济发展对环境产生了一定的损坏, 根据领导干部离任审计要求, 该省长需要最终承担环境管理不力的责任。

5 研究结论及展望

本文依据构建的生态环境离任审计指标体系, 对H省省长生态环境保护情况进行评价, 结果显示在该省长任职期间, H省的生态环境进一步恶化。结合H省的实际情况, 虽然该省长已经增加生态环境治理方面的资金投入, 加大生态环境保护方面的宣传力度, 但是伴随着H省经济发展迅速提升, 经济总量年年提高的情况, 生态环境的治理依然面临严峻的形势。随着自然资源相关数据库的完善、信息共享机制的建立以及信息公开化程度的提高, 研究人员可以更加便捷得获取自然资源资产的有关数据, 对自然资源资产离任审计的实证研究将会更多, 获得更多有指导意义的审计结果。

摘要：本文建立了考查地方领导人生态环境治理的主指标及副指标体系, 采用层次分析法建立了各个指标的权重, 在此基础上对地方领导人在任期内的生态环境责任进行审计评价。同时以H省为例, 以具体实证数据研究表明, 该审计模式可以实现对地方领导人任期内生态环境责任审计的监督。

关键词：生态环境资源,离任审计,领导干部责任