行政行为的效力述评

2022-10-28

一、行政行为效力之定义

学界对于行政行为效力的定义存在以下几种学说:

(一) 法律效果说

这种观点源自法国公法学家狄冀, 在他那里很少讲法律行为的效力, 而是使用法律行为的效果或法律效果等术语。王名扬、吴靖萍、周佑勇等学者继承了这种观点, 并以此为基础提出了一些自己的观点, 但都大同小异的认为行政行为的效力是法律效果。

(二) 法律保护说

持该观点的主要是叶必丰教授, 他认为行政行为的效力实际是一种法律保护。他认为狄冀所说的法律效果应作广义了解, “指的是任何一种旨在用直接或间接的一切形式对被违反的法律予以制裁的手段”, 即法律对法律行为的保护。同时, 一些法理学家也认为, 法律行为往往是交互性的, 处在一定的法律关系中;其一旦形成, 就受法律的约束或保护。

(三) 拘束力说

部分学者从行政行为效力的内容研究出发, 认为行政行为的效力就是拘束力, “是指行政行为对应其内容拘束相对人及行政厅的效力”。我国也有罗豪才、熊文钊等行政法学者支持此观点, 并认为拘束力是行政行为各项效力的总称。行政行为的效力是指行政机关在法律规范下的行为所具有的法律效力, 它固然对行政相对人及其他对象具有拘束力, 并产生权利、义务的变化, 但这是任何一种法律规范所具有的。作为行政行为, 其效力仅代表该行为的一种法律保护。

二、行政行为效力之内容

对于行政行为效力内容的探讨, 是行政行为效力研究中的核心内容, 存在着如下观点:

从内容构成的数量上看, 大致存在着两效力说、三效力说、四效力说、五效力说等四种情形。两效力说是大陆学者对德国理论的继承, 将其概括为存续力和构成要件效力;三效力说是新中国成立以后的观点, 但在1996年以后被取代, 目前仅个别学者主张。四效力说是目前的主流学说, 但存在着具体内容的差异, 学界对此众说纷纭。五效力说亦是如此。此外, 台湾学者翁岳生还提出七效力说, 这是对台湾学界的创新和超越, 虽未成为主流学说, 但也表明了行政行为效力内容理论发展的走向。

从派系来看, 目前学界主要是针对四效力说进行讨论, 分为传统四效力说和现代四效力说。传统四效力说是以公定力为核心的四效力理论体系, 发端于日本, 对我国台湾和大陆学界产生过广泛影响;现代四效力说则是以存续力为核心的四效力理论体系, 盛行于德、奥诸国, 后被部分台湾学者所吸收, 对主流的传统学说形成冲击。

综观各派学者对上述观点的论述, 以公定力为核心的传统四效力学说是学界的主流, 虽存在一定的局限, 但适当的调整仍能合理的解释行政行为的效力。现代学说是对传统学说的发展, 其在概念表述上仍有不成熟之处, 虽未获得普遍认可, 但表明了行政行为效力的发展方向。围绕传统学说的内容, 也有诸多观点, 仅有公定力和执行力得到一致认可。拘束力是任何法律行为都具有的一种效力, 不一定能适当地体现行政法的特点。确定力的概念易与诉讼法理论发生混淆, 不宜将其直接表述为内容之一。本文支持将不可争力与不变更力作为效力内容, 使各效力之间相互独立, 相互支持, 不存在内涵的交叉或重叠现象, 共同构成行政行为效力的统一整体。

三、行政行为效力的运作

(一) 国家大力推进依法行政, 行政行为的公定力逐步受到尊重

2015年的政府工作报告提到“我们大力推进依法行政, 国务院提请全国人大常委会制定修订食品安全法等法律15件, 制定修订企业信息公示暂行条例等行政法规38件。”这表明我国正积极打造法治政府, 让法律充分发挥对行政行为的保护, 使行政相对人、行政机关及司法机关尊重行政行为的公定力。

(二) 司法的评判作用得到加强

今年最高法院工作报告中阐述, 各级人民法院受理的一、二审行政诉讼案件及行政赔偿案件数量都呈较大幅度的同比上升趋势, 这表明我们司法的评判作用得到加强, 行政案件“立案难、审判难、执行难”的问题好转, 行政行为效力的价值也将得到充分发挥, 法院的司法评判作用发挥更加积极。

(三) 依法治国背景下, 法治政府的建设, 将使行政行为的效力在实践中发挥更大的作用

行政行为效力最直接的意义是法律对行政行为的保护, 是行政行为的生命。行政行为各具体效力都是从各自角度为行政行为提供法律保护, 但它最终的意义在于促进行政民主、实现行政法治和保障人权。未来法治政府下, 行政机关的行政行为及公民的个人行为都将遵守共同的法律, 受法律的约束与规范。法律既增强公民对行政行为的信心与尊重, 也保障公民对行政行为的监督, 这将使行政行为的公定力更加受到尊重, 执行力更加得到加强, 不可变更力将自觉得到遵循, 无效规则也将得到理性化的运用。

摘要：行政行为的效力是行政行为中的核心内容, 其本身并不是指一种实力或实效, 也不同于法律效果, 而是指一种法律保护或行政行为所取得的法律保护。在具体内容上, 传统学说发展至今, 概念成熟, 理论丰富, 虽有缺陷, 但观点仍未过时;现代学说理论虽有不成熟之处, 但其对传统学说的突破和发展, 也表明了行政行为效力的发展方向。以公定力为核心的执行力、不可争力及不可变更力等四效力说仍是主流。

关键词：行政行为效力,法律保护,具体内容,公定力