南极环境保护法律规制（精选六篇）
南极环境保护法律规制 篇1
一、个人信息保护的价值目标
有学者认为, 个人信息保护源于隐私权的法律确认和保护, 事实上, 两种权力虽然有极强的近似性, 但有重大区别, 这种差异性决定了个人信息保护有其特有的价值目标。
(一) 自由与安全的价值平衡
自由是人们在各个领域永远追求的目标, 在个人信息保护领域, 每个权力主体有权利公布自己的信息, 有权对自己的信息限制公开的渠道和范围, 当然在特定情形下也有权对自己的信息采取极端的保密措施, 以保证个人的安全。然而权力主体的相对方, 对通过合法途径获得的其他主体的个人公开信息有在特定领域使用的权力, 这就形成了与权力主体的冲突。各种现代商务模式推动了人们获得个人信息的速度, 也使得个人信息被相当大的比例应用于商业领域, 这就涉及到利益的分配问题, 使得原已经存在的权力冲突更为激烈和明显。
(二) 秩序与效率的有效价值竞合
权力主体和相对方为追求自身利益最大化, 有其各自对个人信息限制和流动的需求。这种价值冲突使得社会运行处于一种低效状态, 即使达到短暂的平衡, 也蕴藏着更大的冲突和危机。保护个人信息是保护个人权力的重要内容之一, 对自己个人信息拥有自主权, 促进个人信息有序流动、合理利用, 最终使个人信息的有效使用为经济发展做出贡献。一个健全的社会必须为个人信息的流动设立规则, 即建立秩序。而秩序是使各个利益主体实现终极利益最大化的根本手段, 也是提高经济运行效率的最有利措施。
以上价值冲突是个人信息的自有属性决定的, 为了实现合理制衡, 必须通过立法的形式确立个人信息保护制度, 在立法层面上对个人信息保护做出制度安排。
二、个人信息保护的立法原则
(一) 保持价值平衡原则
法律本身是对现有社会规范和意识进行吸收整理并进行法律确认的过程, 该过程中必须面对来自不同范畴的价值冲突, 法律的形成过程即是立法者寻求各种价值之间平衡的过程。如前所述, 个人信息保护问题存在着多种价值冲突, 为促进各方利益的协调发展, 保障个人信息安全的法律既要保证使用个人信息的自由, 又需保护权利主体的合法利益;既要体现社会经济运行的效率, 又要建立为各方所共同遵守的秩序和规则。
(二) 信息保护与流通并重原则
信息能够为商事主体带来更多的机会和效率, 在现代市场竞争中具有不可替代的作用。因此, 个人信息立法必须能为商事主体获得信息提供良好的法律环境。但同时, 商事主体为追求自身利益最大化, 会采取极端的手段获得个人信息, 侵害其他主体的信息权, 也伤害到其他主体对电子商务发展的态度, 甚至关系着社会的安定。因此, 个人信息保护法必须遵循个人信息保护与信息自由流通并重的原则。
(三) 重视法律的前瞻性和技术性原则
毋庸置疑, 法律应具有一定的前瞻性。而信息技术的发展比传统行业的发展和变迁更为高速, 信息技术的更新与发展对相关其他产业及整个社会生活会产生更剧烈的影响, 那么对个人信息立法的前瞻性要求则更为迫切和严格。因此, 个人信息立法应注重概括性条款的运用, 避免短时间内的频繁修改, 要注重行业专家的意见, 具体条款的表达既要准确又要易于理解和执行。
三、个人信息保护的法律规制构想
(一) 法律规范与行业自律相结合的立法模式选择
从我国个人信息保护发展路径来看, 我国还没有形成比较完整的个人信息保护制度, 有关个人信息保护的立法粗疏而零散, 这些法律资源对促进个人信息的合理流动和规范化使用而言, 无论规模、内容或质量都不能满足社会需要。在这样的大背景下, 行业自律规范起到了相当重要的作用, 因此从长期看, 我国个人信息保护仍然不能离开行业自律的模式选择。
但行业自律毕竟是一种道德范畴的约束, 而企业追求利润最大化的本质决定了这种约束必然不会取得较好的效果, 因此必须需要强有力的法律的介入。我们可以参照美国模式, 针对公共机构和企业等组织分别采取相应的个人信息保护策略, 初步建立起我国的个人信息保护法律制度。在立法的同时加强业界自律, 只有两者有机地结合起来, 才能更好地保护个人信息。
(二) 个人信息法律保护的内容
1. 个人信息权的主体。
从目前实践看, 个人信息权利的冲突大多存在以自然人为主体的事件中, 但从自然人、法人和其他组织在参与社会生活中的共同性来看, 特别是他们在个人信息传递过程中所起的作用来看, 应当对个人信息的主体做扩大解释, 个人信息权的主体应当包括自然人、法人和其他组织, 而不应仅限于自然人。
2. 个人信息权的客体。
个人信息权客体复杂多样, 如肖像、电话、居住地址、工作单位、身份证号码、家庭成员关系、社会关系等。很难通过列举的方式囊括个人信息的全部范畴, 因此可将个人信息权的客体界定为:足以构成对权利主体身份识别或表明其特质的任何信息, 采用定性与定量相结合的立法技术。
3. 个人信息权的内容。
个人信息权一般包括以下五项内容: (1) 知情权, 在搜集本人的个人信息之前得到告知, 以决定是否同意本人的个人信息被收集。 (2) 保密权, 即权利主体对于自己的个人信息进行保密, 不为他人所知的权利。 (3) 利用权, 即权利主体对于自己的个人信息权积极利用, 以满足自己精神、物质等方面需要的权利。 (4) 维护权, 即权利主体维护其个人信息不受侵犯的权力。 (5) 请求赔偿权, 因个人信息的不正确、不完整、丢失或非法使用而受损害时, 可以请求赔偿。
(三) 个人信息法律规制的配套措施
1. 构筑个人信息诚信机制。
诚信这一民事法律领域的帝王原则在个人信息保护范畴中同样发挥着举足轻重的重要作用。社会主体的诚信是保护个人信息安全的基础, 是有效进行个人信息法律规制的重要前提。应将个人信息的诚信机制落实到个人信息运行的全部领域和渠道。
2. 加强对企业等组织机构的约束。
应建立激励与制裁相结合的模式, 要求企业应根据《个人信息保护指南》, 在行业协会和专家指导下建立完善的个人信息保护制度, 加强行业自律和监管, 对员工进行培训和教育, 强化保密意识, 将个人信息保护意识落实到每一位企业成员, 确保用户个人信息的安全性。
3. 加强对公共机构的约束。
公共权力的规范行使是保护个人信息安全的前提, 也是建立全社会个人信息保护意识的基础。应建立完善的事前岗位职责和事后问责追究制。公共机构对个人信息的收集、加工、转移、整理和删除等处理过程应做到程序规范完整, 明确个人信息处理过程中的责任, 制定相应的内部责任制度。
4. 加大宣传力度, 提高公民个人信息保护意识。
经济组织的法律保护与规制 篇2
所谓经济组织是指从事商品生产经营或者商业服务活动的实体。任何从事经济活动的实体不论其法律形式以及筹资方式都可以被视为经济组织。经济组织范围广泛,除了公司和企业法人以外,还包括不具备法人资格的私营独资企业、合伙组织、合伙型联营企业、中外合作经营企业、外资企业、社会团体、法人依法设立并领取营业执照的分支机构、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构、中国人民保险公司设在各地的分支机构、乡镇、街道、村办企业等。在经济组织中企业是最重要的,在企业中公司是最重要的。经济组织与法律制度具有密切的关系,经济组织无论其名称如何都可以成为多个法的主体。法律制度对经济组织的保护主要体现在以下方面:
1. 经济组织需要法律制度确认和保护产权
经济组织从事最多的是经济活动,主要内容是产品的生产、分配、交换、消费以及服务的提供。这就也意味着进行市场交易是经济组织经营活动的重要内容。正如科斯所说,清楚的权利界定是市场交易的先决条件,没有清楚界定的产权,经济组织就很难进行市场交易,即使可以进行交易,那么不但成本高昂,而且必然会产生大量的纠纷,影响交易的质量和效益。同时,经济组织市场交易的结果也需要保护,防止其他主体对经济组织的财产和其他权益的侵犯。无论是产权的确认还是产权的保护都离不开法律。只有以法律形式确认和保护经济组织的产权,经济组织才有追求长远利益的积极性。张维迎在研究为什么产权明晰的私营、民营企业不讲信誉,不追求长远利益时指出,其主要原因就是他们感到他们的产权没有得到可靠的保障。人的行为是靠预期支配的,产权是通过预期而影响人的行为的。一个人即使有了法律上的所有权,但如果他预期这种所有权随时可能被剥夺,他就不会像真正的所有者那样行为。由于意识形态和政府方面的原因,民营企业缺乏安全感,没有稳定的预期,自然也就只能追求短平快,不可能为建立信誉而投资。如果产权不清楚或者经营的成果不能得到有力的法律保障,经济组织就很难有足够的动力从事经济活动。研究表明,一个国家企业规模的大小,与这个国家的法律制度,特别是产权保护密切相关。在产权保护越是有效的国家里,企业的规模就会变得越大1。
2. 经济组织需要法律制度降低交易成本
与传统的小农经济不同,现代市场经济条件下,交换经常是跨地域、跨国度、跨文化的;潜在的买方和卖方都是复数的;交换双方不很熟悉、甚至完全陌生,既无法在短期内建立起足够的信任,又无共同的习惯惯例可依靠。在这种情况下,要形成实际的理性的交易,交易费用将极为巨大,过高的交易费用会使交换者无利可图,从而使人们放弃市场交易。张守文教授也指出人类的有限理性可能体现在计算能力上,也可能体现在语言交流上。这些局限性都会导致机会主义行为的产生。所谓机会主义,通常是指欺骗性地追求自利,是通过做出虚假的或虚张声势的,也就是连自己都不相信的威胁或许诺,为了个人利益而投机取巧。这些现象在社会生活中是普遍存在的。机会主义会带来多种交易成本,从而在总体上降低社会福利。为了降低交易成本,解决机会主义问题,就必须确立相关制度或称博弈规则。2在市场经济条件下,对经济组织来说,建立信用机制、减少交易成本的最好制度就是法律。从经济学角度看,诚信的社会实际上大大降低了市场交易的成本,相反,一个诚信缺乏的社会注定要没有效率。诚信是市场经济有效配置资源的一个重要基础条件,然而,在以利益驱动为机制的市场经济条件下,依靠道德力量来构建诚信社会几乎不可能,这就是需要法律的介入。在市场经济中,如果经济人的行为不受约束,为了获利,一个人总是会事后“机会主义”,即想尽办法占他人的便宜。但问题是他人也是理性的,事先知道你事后不付钱或不交货或交次品,他事先就不会同你做生意了或减少同你做生意。这是经济人之间的“不可信承诺”问题,其结果是“双输”局面。3经济发展史表明,在本来不认识的人之间建立相互之间的信任关系是交易范围扩大和经济发展的关键,而制度作为博弈的规则,是建立和维持人们之间信任的关键,而法律正是经济组织之间建立信任的重要制度之一。
3. 经济组织需要法律保障市场秩序
市场的真谛在于自由竞争,市场秩序是一种竞争的秩序。作为市场经济的内在机制之一正是常态的竞争推动着市场经济的健康发展,推动着人类社会的持续、良性前行。市场经济的核心是公平竞争,公平竞争才能自由、等价交换。市场经济的预设前提就是自由竞争能够带来效率,自亚当·斯密《国富论》发表以来,这已经被人们所公认。竞争充分激发和维系人的主动性积极性和创造性,因而发展生产力,提高效益,增加财富,缓解稀缺,所以艾哈德认为:“竞争是提高生产率的最理想的手段。”“繁荣来自竞争,进步来自竞争”,“凡没有竞争的地方,就没有进步,久而久之就会陷入呆滞状态。”4在市场环境中,竞争已成为市场的内在要素和基本原则,并贯彻市场的各个方面。竞争是市场经济的原动力,但是,竞争具有否定自身的倾向,即竞争产生垄断,垄断限制竞争。由于经济人具有个人利益最大化、有限理性以及机会主义等特点,竞争将不可避免地导致垄断或寡头垄断的市场结构,不可避免地抑制技术创新、设置市场壁垒。而在各种各样的干预措施中,竞争法成为最重要、最有效的手段之一。
二.法律制度对经济组织的规制
1. 为什么要对经济组织进行法律规制
所谓规制就是政府根据相应规则,通过认可和许可等手段,对微观经济主体活动施加直接影响的行为。那么为什么要对经济组织进行法律规制呢?原因主要有以下几个方面:
第一,解决市场失灵问题
根据有限理性假设,以经济组织为主的各市场主体都是理性的经济人,都在为自己的利润最大化而努力。经济组织追求利润最大化无可厚非,但是经济组织的经济活动产生的外部效应造成的损失由社会承担,社会为此需支付高昂的社会成本,这种状况单凭市场机制的作用无法改善。相反,一些对社会有益的生产和服务,如国防、教育、基础设施的建设等,对经济组织来讲可能是无利可图的,经济组织通常不愿提供相关的产品和服务,导致相应的公共产品供给不足。在这些市场失灵的领域,市场机制不能有效发挥其在资源配置方面应起到的调节作用。一般认为,市场的缺陷只能由市场以外的力量来弥补,由国家通过法律手段来解决上述市场失灵问题是更为合适,也更为现实。
第二,防止垄断和不正当竞争
市场经济要以公平合理的竞争机制为前提,市场经济需要公平竞争的市场环境。中外市场经济的实践表明,市场经济作为竞争经济,其本身却不能维护公平竞争的市场环境。一些经济组织为了追逐经济利润,在竞争过程中会实施不正当竞争行为,这些不正当竞争行为不但会损害其他合法经营者的权益,而且严重损害了消费者的合法权益,同时也会破坏公平竞争的市场经济秩序。更有甚者,由于各市场主体认识能力不同、社会境遇不同、经济实力不同,在市场自由竞争规律的作用下,必然优胜劣汰,不断集中,最终形成垄断。5各经济组织之间的竞争是切身利益之争,生死存亡之争。为了避免在激烈的市场自由竞争中两败俱伤,有关的市场主体就会通过各种非法手段人为限制自由竞争而采取垄断的方式。通过自由竞争牟取利润过程漫长,代价沉重,而且通常收获的是平均利润,自由竞争不是牟取超额利润的较好办法,更不是最好办法。实践证明,对于牟取利润、牟取超额利润的市场主体来说,垄断是牟取利润、牟取超额利润过程最短、代价最少、机会最多、效果最好的方式。6垄断排斥市场自由竞争,而市场自由竞争能够最大限度地节约成本、降低价格、提高质量,从而造福消费者。没有自由竞争就没有市场经济,要发展市场经济就必须反垄断。但是,垄断者不会自己反对自己,不会自动要求市场自由竞争。而非垄断者是经济弱者,根本无力反垄断,无力同垄断者进行市场竞争。因此,为了维系市场自由竞争、公平竞争而进行反垄断,必须通过法律手段,依法规制。不难看出,市场机制的缺陷市场本身无力克服,受自身经济利益驱使的经营者也不可能以自觉的行为来补救。为克服和补救市场经济的缺陷,维护公平有效的市场竞争,就要靠国家有意识地运用政策和法律进行引导,因此,国家对市场经济进行适度干预是必然的,不可缺少的。国家对市场经济进行干预,维护市场公平竞争环境,主要是通过制订和实施经济方针政策,颁行相关法律来引导、规范和监督经营者的行为,从而创建竞争性的市场结构和促使经营者的行为合法化。7
第三,保障社会总体的利益和效率
经济组织强调利润,强调效率,而规制经济组织的法律也追求效益优先。经济组织的个人利益与社会利益在总体上是一致的,但是有时会出现矛盾和冲突。基于维护社会公共利益或者全局性利益之考虑,国家将其意志不断深入至社会经济生活,并在此基础上形成国家经济的干预法律制度,这是20世纪30年代以来各国经济、政治和法律等领域中所呈现出的最为耀眼的现象之一。由于经济组织着眼于追求自身利润的最大化,加上有限理性的限制,在追逐利润的过程中有时会产生盲目性,造成整个社会经济的无效率,经济组织也可能为了自身利益损害其他市场主体的合法权益或者社会利益。为此,法律在为经济组织追逐个体利益创造基本条件的同时,必须着眼于整体的社会利益的最大化,对经济组织进行引导和规制,以法律为手段对经济组织的行为进行宏观调控和微观调节。只有这样才能确立完善的市场规则,形成和维护高度规范化的市场秩序,保障市场机制的良性运行,促进经济和社会协调发展。
2. 构建市场规制法体系
由于市场失灵的存在,政府对经济组织进行法律规制是必要的,但是鉴于历史上的教训,为了防止政府权力对以经济组织为主体的各市场主体权益的恣意侵犯,在进行规制时,务必坚持依法规制的原则。张守文教授指出,在市场规制法领域应该坚持调制法定原则。调制法定原则主要体现为规制权、竞争权、消费者权的法定,对于规制权的内容、形式、行使主体等需要作出明确界定,这对于有效规制是很重要的。此外,从不同主体的权利保护来看,对竞争权中的垄断权与正当竞争权,以及竞争权相对应的消费者权的规定,都需要坚持法定原则。8目前我国已经颁布了《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《广告法》、《消费者权益保护法》、《拍卖法》、《招标投标法》、《计量法》、《标准化法》、《会计法》、《审计法》等多部规制经济组织的法律,尤其是随着《反垄断法》草案的通过,我国的市场规制法律体系已经初具规模。我国的市场规制法律体系还需要进一步完善。市场秩序分为准入秩序、交易秩序、竞争秩序、中介秩序和市场管理秩序五个层次。相应地市场规制法的体系也是以此为基础构建和完善的,进而分工合作,以便保证市场规制法价值的实现。
三、结语
经济组织作为市场经济的中坚力量,发挥着巨大的作用,法与经济组织之间存在密切的联系。就法而言,对经济组织的合法权益进行保护,维护正常的市场交易秩序,为经济组织提供保障和秩序,是法律的重要内容和重要任务。就经济组织而言,经济组织需要法律确认和保护产权;维持秩序,提供公平竞争的环境;减少交易成本;遏制国家权力对其合法权益的侵犯;解决纠纷。法律对经济组织的成长以及经济发展是至关重要的,新制度经济学有关经济史的研究证明,法律制度是经济增长的关键。中国现行的法律制度存在许多问题,严重地制约着经济的持续增长。9经济组织对法的态度是矛盾的,当法律有利于利润最大化的目标时,经济组织对法律是衷心拥护和遵守的,当法律不利于利润最大化的目标时,经济组织会采取规避法律甚至违反法律的方式对法律或者政策进行博弈。与此相对应的是,对于经济组织合法的要求,法律必须努力予以回应,“法律的终极原因是社会的福利。未达到其目标的法律规则不可能永久性地证明其存在是合理的。”10如果法律长期无法回应和满足经济组织的合理需求,那么法律很难被经济组织遵守,很可能会由于大量的规避而形同虚设。另一方面,对于经济组织的不合理要求,法律也不能迁就,否则就会损害社会整体的利益。
由于经济组织以利润最大化作为追求目标,加上经济组织的有限理性,很可能导致社会整体的无效率,它们不但会有短视的一面,而且由于自身的局限性,有时会采取不正当竞争的手段甚至垄断的手段追逐利润,会严重影响甚至破坏市场交易秩序和公平竞争秩序,危及市场经济存在的基础。也有部分经济组织会为了追逐利润损害市场秩序或者其他经济组织的利益或者消费者的合法权益,加上市场失灵的存在,单纯依靠市场机制是难以奏效的,因此有必要对经济主体进行法律规制。我们必须建立与市场经济相适应的法律制度,制定从总体上最大程度减少总成本、促进交换发生和发展、促进财富配置最优化的法律制度。
正确的市场规制体系并没有一个通用的模式,因为恰当的解决方式必须要符合一个国家的历史、文化和经济发展阶段的国情。但美国、经合组织国家成功的经验已经充分表明:好的规制惯例是基于竞争、市场开放和公共管理原则上的。上述目标的实现,不得不依赖一个高度透明、统一而协调的规制机构与市场规制法律制度体系。A
摘要：在市场经济机制下,经济组织对市场经济的发展具有举足轻重的作用。法律制度与经济组织之间关系非常密切。一方面,保护经济组织的合法权益,维护市场经济秩序,进而推进市场经济健康繁荣发展,是法律制度的重要任务。另一方面,经济组织也急需法律确认和保护产权;提供公平竞争的环境;减少交易成本;保障其合法权益不受侵犯。经济组织由于其内在的局限性,在最大化其收益时,有时会损害其他主体的合法权益,破坏竞争秩序,甚至会实施不正当竞争和垄断市场的行为。因而,法制在保护经济组织的合法权益的同时,还要对经济组织进行有力的规制。
参考文献
[1].张维迎著:《产权、政府与信誉》,三联书店2001年版,第151页。
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[4].[德]艾哈德著:《来自竞争的繁荣》,祝世康等译,商务印书馆1983年版,第153页。
[5].邱本著:《自由竞争与秩序调控》,中国政法大学出版社2001年版,第241页。
[6].邱本著:《自由竞争与秩序调控》,中国政法大学出版社2001年版,第241页。
[7].崔勤之:《简论市场公平竞争环境》,载《甘肃社会科学》2005年第4期。
[8].张守文著:《经济法理论的重构》,人民出版社2004年版,第339页。
[9].张维迎著:《产权、政府与信誉》,三联书店2001年版,第203页。
环境执法“竞次”现象法律规制研究 篇3
关键词：环境执法,竞次,压力型政治体制,法律规制
一、我国环境执法“竞次”现象的梳理和总结
(一)竞次的概念与阐述
在经济学范畴,据亚当·斯密的理论,在自由市场的竞争状态下,市场主体在寻求个人利益最大化的同时,价格,这一“看不见的手”会使市场资源分配到最优状态。
与之相反的竞争模式是“竞次”。“竞次”指的是在主体竞争中看谁能更迫近底线,更能让出利益,也称“向谷底赛跑”。“竞次”,比的不是谁更优,谁投入了更多的成本,而是比谁更差,更能够让出其他方面的利益,比如降低本国的劳动力成本,容忍对本国生态环境的破坏。
如今,以“竞次”手段来提升我国综合国力的方式已经不适合我国现阶段的发展模式,若还是采用“竞次”方式只会阻碍中国的经济的可持续发展。
(二)我国环境执法中的“竞次”现象
目前,环境执法中的竞次现象表现为压力型政治体制的影响下,环境执法较“软”,执法能力较弱,出现了一系列阻碍环境执法的现象,具体表现为:
1.“虚假环评”
2015年天津爆炸案,瑞海国际物流有限公司曾进行了两次环评公示。但是,从爆炸案的现状来看,事故风险显然不在可控范围内。因此,可以看出,环评环节出现了分析和评估的不严格,公众参与环节作假,并没有完全按照有关标准执行。
2.“土政策为污染企业开绿灯”
湖南省常德市桃源县为例,高污染项目的引进使得当地生态破坏严重,村庄被工业废渣环绕,农作物大量减产,对村民的健康以及生产生活造成重大影响。这便是在现有的政治激励模式下,因看重经济增长方面的政绩,而以环境为代价所造成的结果。
3.假“挂牌督办”
山东某制药有限公司等8家企业涉嫌未批先建高容积锅炉、废水废渣超标排放等行为,环保部对其进行挂牌监督,但从省环保厅到市环保局,再到区政府,尽管文件层层下发,违法企业却依然不动如山。
4.设立“企业安静生产日”制度
地方政府奉行地方保护主义干预环境执法,以内部考核等胁迫环保部门上报去有关企业检查的计划并要求提前预约,而且严格限制相关的时间段和相关的人员。
笔者上述的列举并没有穷尽现实生活中的竞次现象。在竞次现象的列举中也存在着交叉现象,例如:“虚假环评”和假“挂牌监督”现象都体现了执法过程中监督不力,执法不严的问题;设立“企业安静生产日”制度体现了地方保护主义阻碍环境执法、干预执法的问题。
二、我国环境执法竞次现象产生原因的跨学科分析
(一)从政治学角度看,环境执法竞次现象是“压力型”政治体制的负面产物。我国当前政治制度是“压力型”的,是指县、乡、镇等地方政府,采取的量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系以完成上级下达的各项指标达到经济领域的不断提升的目的。其中,干部考核指标体系是我国最具代表性的[1]。
我国的政治体制决定了地方政府在实际中“唯上不唯下”,虽说地方政府是民选的政府,但各下级官员的有关任免指标的考核被掌控在上级政府,上级政府的指标化考核使地方政府产生巨大的政治动力增强经济,亦使得环境遭受破坏这一重大问题显现[2]。
环境执法的根源制度是环保系统内部的上下级关系只是工作上的领导、监督关系,而地方环保部门亦由当地政府直接的领导包括财政等关键领域,在这种体制下易受地方保护主义的掣肘。
进而,当某项指标成为了考核各级官员的内容后,就会成为官员升迁的主要依据对其行为进行激励。改革开放以来,经济社会突飞猛进的发展,经济建设是中心,因此围绕该中心,各地方政府都把经济发展作为硬指标进行考核。
在环境部门受地方政府主管,财政受地方财政制约的现状下,以指标和考核为核心的“压力型”政治制度激励下,还会导致地方官员、环境执法人员不全面的进行指标考核、操纵数据等方式来逃避责任,无法根治环境执法的“竞次”现象。
(二)从经济学角度看,环境执法竞次现象是各地方政府低标准博弈导致的。因此政府在环境保护方面,具体到环境执法的严格的落实,就出现了各个地方政府扮演“经济人”的角色,为了自己的利益不断地在最低底线之上采取低标准相互博弈的现象。
首先,若地方政府严格的进行环境执法,他可以得到的是一定的环境方面的政绩利益,而损失的是地方的经济发展的政绩利益和高额的地方财政税收的利益,地方环境执法部门的薪资发放大部分是由地方财政提供的,因此严格执法对执法者带来的直接现实利益远小于宽松执法,短视的执法者就“未能远谋”了。
其次,若地方政府选择宽松执法,由于环境问题的显现需要很长的时间,其不作为的方面被公众监管到的可能性较小,行为的风险成本小,而比较宽松的环境执法环境在全球环境成本高昂的今天,会很容易的吸引到来自国内各地甚至世界各地的投资,短期来看,对当地的经济发展是有很强的促进作用的,这样“低成本,高回报”的“执法模式”自然会成为带有一定“经济人”属性的地方政府的首要选择。
在以上两点的经济效益的驱动下各个地方政府就会为了自己的利益不断地在最低底线之上采取低标准相互博弈,看谁最接近执法的底线,更有甚者会突破底线。当环境问题凸显,补救不及时或者缺乏效果,环境问题就会被暴露在公众视野中,从而降低政府的公信度。
(三)从法学角度看,环境执法的竞次现象源于环境执法的顶层设计不完善。目前主要环境执法竞次现象产生的原因是对环境执法的法律顶层设计还不够完善,包括以下几点:
1.立法理念不够先进长久以来,受我国政治因素的影响,我国环境执法理念是运动式的理念,即仅仅针对某些事件,集中资源进行专项整治。随着社会主义市场经济的建立和完善,我国环境执法的治理理念也逐渐转向法律规制,但与发达国家还存在不少差距。[3]
2.立法目的不够明确,目前我国环境立法的目的均表述为三元论的价值取向(既防止污染和公害、保障公众健康、促进经济可持续发展)。然而在现实中我们看到的往往是重经济轻环保,由于环境法的立法目的表达了对经济发展的追求,地方政府往往都会打着“可持续”的名号,在环境利益与经济发展相冲突的关键情况下主动选择经济发展,从而使防治污染、人类健康和经济发展并重的三元论的立法目的变得虚无缥缈,最终变为“经济优先”的一元论。[4]
3.现行组织管理制度不完善,在我国的现行组织机构下,环境执法主要依赖地方环境保护部门,地方环境保护部门既受上级环保部门垂直领导,同时又受到同级地方政府领导。但受地方财政制约,地方环保部门的环境执法饱受地方保护主义的掣肘。在我国目前的技术和资金条件下,经济增长和环境执法在大部分地区尤其是经济欠发达地区冲突异常尖锐,回旋的余地很小。[5]
4.执法的监督机制不完善。环境行政管理机关与地方的政府之间有种种利益的纠葛,基于利害关系和一些不当利益的的考虑,在执法的监督机制缺位的情况下必然会考虑竞次执法。
三、环境执法竞次现象法律规制的域外经验及其借鉴
借鉴国外的经验和制度建构,对我国解决环境执法领域竞次现象具有重要的意义。首先笔者从美国环境管理体制的基本历史经济政治背景入手,探究其制度形成的深层原因,以促进我们对域外环境规制模式的理解。[6]
(一)美国的环境管理体制
作为目前唯一的超级大国,美国的环境管理体制的发展也并非一路平坦。美国式的无节制的消费模式下的生活方式和对于资源贪婪占有的文化传统及现行的推诿应该承担的基于发达国家的环保责任和过度强调民主的低效率的美国政治体制给美国的环保工作带来了的负面影响,并在一定程度上也影响了美国环保产业的发展。在此之下,美国环境保护管理体制不断完善。
美国环境保护管理体制具体而言体现在以下三个方面:
1.在环境管理体制的设计上
美国国会在20世纪60年代通过了《国家环境政策基本法》。这部法律确立了国家环境目标和基本环境政策,并设立国家环境质量委员会用以帮助总统处理环境事务,对大多数实施环境污染和破坏自然资源的行为予以控制。
2.在环境管理机构的设置及其机构的职能上
其主要设置为两个层次:在州与地方环境管理层面上,各州与各地方政府仍有权管辖各自的环保方面的事务;在联邦(中央)层面上,设有国家环境质量委员会和联邦环保局,其功能是通过高效率地执行环保计划,保护公众健康,提高环境质量,创造舒适环境。
3.在环境管理的运行机制上
美国环境管理运行机制的完备突出表现在三个方面:执行机制方面,联邦环保局有专门的环境执法的官员;有成编制的执法的警察力量;在与各州政府的关系方面,在各州未能严格执行环境标准时,它有权可以独立于州直接执行和查处违反联邦标准的行为。协调机制方面,在实施环保法规和政策方面协调同州和地方政府的关系也是其任务之一。监督机制方面,公民遭受环境侵害时,既可以对未履行或不适当履行义务的环保局等行政机关提起行政诉讼,还可以对污染者提起侵权诉讼,以此来监督和推动行政机关加强环境管理,又起到鼓励公众参与的作用。
综上所述,和美国的单一的垂直的环境管理体制相比较,中国在制度层面更趋向于中央政府层层压力下的推动。地方政府受到的压力较大,但是监管不到位容易在具体政策落实的过程变形。因此,域外经验对我国环境执法的发展有着重要充分的借鉴意义。
四、我国环境执法竞次现象的法律规制的应对之策
(一)应着力消除干部指标考核为核心的“压力型”政治体制的负面影响
笔者认为,我国环境执法的竞次现象产生的原因中的压力性政治体制下的固有缺陷,即指标的约束是有周期性的、片面性的。主要有两种方法规制:
一种方法是,效仿欧美国家的环境垂直管理制度。但是,贸然改成垂直管理制度,可能会导致地方的环境执法权的空白,出现地方政府官员想要推进环境的改善,而手中没有执法权的无奈境地;另一种方法是转变干部指标考核系统下的政治激励方式,减消压力性政治体制的弊端。
目前,在“压力型体制”下我国实行干部考核指标的政治激励模式,环境保护作为一项模糊、无法量化、约束力不强的“软指标”纳入其中,这种模式的弊端在于很大程度上造成了扭曲的政策执行结果,而且容易只看重经济增长方面的政绩,忽视其他方面的政策领域。因此,转变当前的政治激励模式显得颇为重要。这些改变一是来源于地方官员的战略选择,二是来源于中央和上级政府的的政治激励模式的转变:环保指标进行了具有可操作性的细化;将环保指标作为考核的充要条件,成为硬指标;在政治层面上对于环境保护有突出贡献的官员给予荣誉以及政治上的激励。
有必要进行指出的是,在把环境执法、治理的效果作为考核时,也不应该完全放弃经济发展方面的激励,应当建立起的是一个能够鼓励地方官员在经济发展的同时兼顾环境保护和治理的新型政治激励模式,激励官员们发展绿色环保产业,在环境保护的基本底线上大力发展地方循环经济。
(二)加强环境监督
笔者认为,在环境执法行政权监督的制度构建上可以分内外两部分进行:内部监督主要是环境保护部门的内部上下级的监督,主要是通过汇报、审查、考评等形式进行,但是内部容易出现“官官相护”的情况,并且易受地方保护主义的掣肘。
外部监督机制,以检察院为主要进行环境公益诉讼的主体和代表人,对环境执法部门违法的执法行为或不严格执法的行为提起行政诉讼;以公民、法人、其他社会组织作为一般民事环境公益诉讼的主体对环境问题自行诉讼,若该问题是由执法部门执法不力导致的,则继续移交检察院进行行政诉讼,进行监督。检察院在发现执法不力的情形,可以先要求环境行政部门严格执法。
除此之外,环境监督的重要方式之一就是公众参与,如环境公益诉讼中的主体加入公民、社会公益组织就是很好的实践方式,我国也正在逐步加强和推动,应通过立法充分保障公民的环境权从而更好地建设公众参与机制。公民不应当仅仅拥有参与环境治理的环境权,更应切实保障其环境监督权,监督环境执法过程,从而对环境执法的竞次现象的解决进行有效规制。
(三)推动环境领域法律制度的统筹和发展
竞次现象产生的原因中的环境执法的顶层设计还不是十分的完善,具体在组织管理机制,执行机制等制度,立法的理念,立法目的等。
在环境立法方面,严格的新保护法的出台加重了环境违法的成本,应当在将其作为基本法的前提下统筹环境方面的法律法规,加快修改或增设专门领域的环境保护法,使其与基本法相配套,从而确立我国的环境政策体系和明确环境立法目标。
在中央和地方环境管理机构关系方面,设立中央与地方环境管理部门之间的良性互动合作机制,比如学习美国中央和地方之间的合作机制等经验,从而在最大程度上保障环保措施的高效率,这种互动体制很大程度上在保证环保标准的基础上做到平衡各方利益,又保护公众健康,如此,既可有效调动地方环境管理主管部门工作的积极性,又可减轻中央环境管理部门的负担。
在环境执行机制方面,可以在现有的地方环保局的环境执法队伍的基础上加强执行力,比如借鉴美国组建专门的警察力量;探索建立大区域的环保部派出机构并通过立法确定其环境管理的职能及权限,赋予其独立的环境监督执法地位;借鉴国内其他方面好的制度构建,提高并监督地方环境执法质量,促进严以执法。
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南极环境保护法律规制 篇4
1“基因污染”的内涵和对农业生态环境产生的风险
自1983年世界上第一例转基因植物问世以来,转基因技术越来越受到世界各国的关注并得到飞速发展,育成了一大批耐除草剂、抗病、抗虫、抗病毒、抗寒的高产、优质农作物新品种和植物材料,并开始在农业生产上大面积推广应用。自转基因技术在农业领域运用以来,“基因污染”一直如影随行,例如:2002年的“转基因玉米混进美国大豆事件”,2006年曾出现“转基因大马哈鱼逃逸事件”,还有2009年的“加拿大转基因亚麻污染事件”。
1.1“基因污染”内涵的界定
基因是一切生命的基本组成部分,而繁殖又是生命的基本特征,生物繁殖的本质就是基因复制。地球上绝大多数生物的基因,其化学“建材”几乎都是一样的,基因构成材料的这种通用性,使人为重组的基因有可能污染自然界生物的基因库。“基因污染”是环境保护的新概念,即基因工程作物中的转基因能通过花粉(风媒或虫媒)所进行的有性生殖过程扩散到其他同类作物上,这是一种遗传学上称为“基因漂散”(gene flow)的过程。而这种人工组合的基因通过转基因作物或家养动物扩散到其他栽培作物或自然野生物种并成为后者基因的一部分,在环境生物学上则称为“基因污染”[1]。“基因污染”具有隐蔽性、增殖性、不可消除性以及后果的不确定性等特点。这些外来的基因可随被污染的生物的繁殖而得到增殖,再随被污染生物的传播而发生扩散。因此,“基因污染”是唯一一种可以不断增殖和扩散的污染,而且无法清除,其不同于污水排放、烟尘超标等常见生态污染,是一种非常特殊又危险的环境污染。这个概念的形成和提出之所以具有极其深远的意义,在于这是人类对环境的一种预警意识。
对于农业生产而言,转基因扩散到传统农作物上影响已形成的生态系统,改变了某些传统作物的消费性质,由于几乎所有的农作物在其分布区都存在有性繁殖兼容性(可交配)的野生种和近缘种,因此从理论上讲,“基因污染”的发生完全是有可能的,使它们不再属于“无公害”食物之列。“基因污染”更是农业生态环境保护的新概念,表明了人类已经意识到转基因技术引起的农业革命具有潜在的危险。如果忽视这种危险,人类将可能重蹈工业革命对环境大规模破坏的覆辙,招致一场不可收拾的灾难。
1.2“基因污染”可能对农业生态环境产生的风险
(1)污染自然界的生物基因库。由于在天然的生物物种基因中掺进了人工重组的基因,这些外来基因可随被污染生物的繁殖和传播而得到增殖和扩散。近年来,国外已有研究报道,转基因玉米的抗除草剂基因已漂散到附近地区野生芜箐植物上,致使一些转基因生物(如转基因藻类、无脊椎动物、藻类)具有极强的繁殖力,或向外界释放大量生殖配子。如果周围自然环境也存在许多有性繁殖相容性的野生物种和近缘物种,这些野生物种很容易受到同类转基因物种的转基因污染。
(2)污染传统作物,破换农作物生物多样性。经过人类若干年的培育和选择,在传统作物的染色体上储存有人类所需的各种基因,随着转基因的扩散,传统作物的染色体会为转基因所充斥,难以保留传统作物的原有性状,从而导致对传统作物的污染。
(3)破坏自然界的生态平衡。在自然生态条件下,有些栽培植物会和周围生长的近缘野生物种发生天然杂交,从而将栽培植物中的基因转入野生物种中。若在这些地区种植转基因植物,则转入基因可以漂流到野生物种中,并在野生近缘物种中传播。这些基因漂散的结果可能使某些野生物种具有更强的生命力,但也可能削弱其生命力,因为它们毕竟没有经过自然进化的过程,从而有可能打破自然界的生态平衡。
(4)基因污染可能增加害虫抗性。由于Bt基因(1)在植物体内的持续表达,使得害虫在整个生长周期都受到Bt杀虫蛋白的选择,可促使害虫对转抗虫基因植物产生相应的抗性。害虫对转基因植物的抗性发展,能够削弱转基因植物本身的效益,对环境产生负面影响[2]。
除上述转基因植物造成的“基因污染”外,转基因对人和动物也会造成“基因污染”,而且具有危险性,重组微生物进行生物防治也会产生安全性问题,对此若不加控制,都可能产生严重的生态灾难。而这些外来的基因可以随被污染的生物繁殖得到增殖,再随被污染生物的传播而发生扩散。因此“基因污染”是唯一一种可不断增殖和扩散的污染,而且无法消除。例如,全球转基因农作物种植总量的75%是抗除草剂转基因作物,通过异花授粉或白花授粉很多作物能与其近缘物种或杂草杂交,可使抗除草剂基因从转基因作物上以基因流形式“漂移”到杂草上,通过“基因污染”而杂交产生新型杂草。其结果可能使某些野生物种从转基因获得新的性状,如耐寒、抗病或速长等,因此可能具有更强的生命力,从而打破自然界的生态平衡。早在1986年就发现在使用3~5 a除草剂后,杂草Kochiascoparia和Lactuca serriola具有抗磺酰脲类活性,这种杂草扩散速度很快,变成恶性杂草[3]。
2 农业生态环境保护视野下“基因污染“防治法制现状
2.1 我国的相关“基因污染”防治的法律法规
2010年全球转基因作物的种植面积比2009年增长了10%。美国转基因作物的种植面积仍居全球首位,其转基因大豆、玉米、棉花、甜菜、笋瓜等种植面积高达6.68×107hm2,全球转基因作物种植面积的48%位于发展中国家,到2015年,发展中国家转基因种植面积将超过工业化国家的种植面积。不可否认,基因工程技术对农业及食品等行业产生了重大影响,给传统生物技术带来了彻底的革新。但是,“基因污染”对农业生态环境安全的潜在危害是不容忽视的。自1996年转基因大豆商品化以来,全世界范围内的大豆、玉米、小麦、棉花等先后受到进口转基因品种的污染。我国每年进口转基因大豆超过3×107t。这些大豆一旦种植在田间,就可能通过花粉传播等形式将人工的特性传播给近亲品种,造成基因漂移,导致“基因污染”,破坏我国的大豆种质资源。类似墨西哥“玉米妈妈”的遭遇,可能正在中国大豆身上发生。
对于突如其来的“基因污染”问题,我国出台了一系列应对方案。原国家科委于1993年颁布了《基因工程安全管理办法》,农业部于1996年颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》,1997年又发布了《关于贯彻执行(农业生物基因工程安全管理的实施办法)的通知》,2001年6月6日国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》,2002年,农业部发布了与该条例相配套的《农业转基因生物安全评价管理办法》,《农业转基因生物标识管理办法》和《农业转基因生物进口安全管理办法》。[4]2004年5月24日,国家质检总局颁布了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》,2006年1月16日,农业部第59号令发布了《农业转基因生物加工审批办法》,2006年5月12日,农业部农业转基因生物安全管理办公室发布了《转基因作物田间试验安全检查指南》。然而,这些条例和办法还存在很多不完善的地方。而且,由于没有上升到法律的高度,其强制性及严肃性没有得到应有的重视,直接影响了基因工程技术的规范和管理。针对目前转基因技术研究和生产开发快速发展的实际现状,国家应确保有关转基因方面的法律法规随转基因技术的发展而不断修订完善,同时加强执法的力度。令人欣慰的是,目前已实现商业化的转基因作物,在审批时都有考虑过它们对生态环境的安全性。同时一些民间组织也开始关注“基因污染”问题,各类媒体也不断对此问题进行报道。经过数年的宣传普及国民已基本具有“基因污染”意识,农业生态环境的安全问题也越来越引起民众的关注。
2.2“基因污染”防治在法律规制层面上存在的问题
综合评断我国农业生态环境保护法制现状,尤其是从法律法规体系层面讲,对于“基因污染”的防治,还存在很多问题:
(1)公民环境权缺失及发展观滞后。现行立法关于公民参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏后的参与。现行立法中关于公民环境权的规定过于原则和抽象,缺乏可实施性。由于公民环境权的缺失,没有具体的参与和监督方式,广大消费群体没有充分认识到转基因技术所带来的污染危害和需要采取的措施,而单单从“新”、“奇”的层面上理解转基因技术带来的影响。
传统发展观是人类依靠现时的科学技术而无视自然、主宰自然的观念,是一种功利主义的价值观。在这种功利主义价值观引导下,只要是对集团和个人有利的,便可以为所欲为,可以为了自己生活的便利和物质生活的满足,单一的发展科技而对那些相对耗费时间长、收益不大甚至没有收益的回收处理置之不理。一种科技发明如果把经济利益视为自己的价值圭臬,那么,环境污染与生态危机的出现就是必不可免的[5].人以生物形式存在,是无法摆脱作为生物人的各种需求的,为了满足人的生存本能,常常会出现忽视伦理和不计后果的现象,根本不会考虑所谓的长期利益、中期利益和短期利益的关系问题,而人类对于自然和社会的认识都有一个学习的过程。运用转基因技术,不但可以培养优质、高产、抗性好的农作物及畜、禽新品种,还可以培养出具有特殊用途的动、植物。为了在短期内获得巨大经济利益,大量运用转基因技术却没有做好防治甚至忽视其威胁农业生态环境的工作,发展观依然停滞于“唯利”的层面上,“基因污染”问题产生的历史充分说明市民社会不可能对其最佳利益作出判断。
(2)基因污染防治法律制度存在迟滞性和不协调性。我国环境保护法颁布20多年来,法律的调整范围基本上未发生重大变化,环境法在立法上并未转型,依然是以环境污染防治为核心的传统型环境法体系,而基因污染不同于传统意义上的环境污染,其危害更大,具有不可逆性,环境法里所述一般意义上的环境污染防治无法适用于基因污染。虽然有7部环保专门法及众多的法律和规章,但详细性、明确性、可操作性却不够强,部分法律法规对农业生态环境保护只作了原则性、概括性的规定,以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行,从而严重影响执法效果[6],关于限制转基因技术对环境的影响方面的法律法规就更少。而且法律之间的关系不清,环境保护基本法和各个单行法都是全国人大常委会制定的,具有相同的效力,而各个法律之间发生冲突时,就会出现无法调和的现象。另一方面也会造成各管理部门的职权范围不明,两个以上部门争权或者相互推诿的现象时有发生。有关的法律规定分散在其他多部法律文件中,且很不全面,这样不仅使中央立法体系缺少主线,也导致地方立法标准不一,容易滋生地方保护主义。时至今日,农业生态环境保护综合立法依然缺位,在农业生态环境遭受“基因污染“破坏时,往往行动迟钝,不能果断及时采取措施防治危害扩大化。
(3)“基因污染”违法成本低。我国的环境立法数量居世界第一,而针对农业生态环境立法所占比重却很小。在转基因生物污染等重要方面更是立法空白,但大都属原则性规范,内容简单,缺乏配套实施细则,难以建立相应的执行制度。另外值得强调的是,有关农业生态立法基本都是“确认性”规范,即确认某项保护中应怎样,却没有设计一旦违反后的惩罚措施,使得很多违法行为成为“无罚行为”,自然丧失了其应有的约束力和威慑力。一些组织和个人为了获得转基因技术在农业上的运用而产生的巨大的经济效益,在没有做好防范措施的情况下,以较小的惩罚成本,肆意运用。而“基因污染”对农业生态环境的破坏具有不可逆性和致命性,一旦发生“基因污染”,需要花费大量的人力、物力长时间从事农业生态环境平衡的恢复,这就可能对我国农业的可持续发展造成毁灭性的打击。然而,我国在农业生态环境保护方面对有关“基因污染”法律惩罚力度远远不够,还须进一步完善。
(4)“基因污染”监管存在缺陷。地方政府肩负着经济发展和环境保护的双重责任,由于历史和国情的原因,在一段时间内,地方政府盲目追求经济增长。当今社会,高科技是带动经济增长的重要一极,一些地方政府遇到经济发展与环境保护的矛盾时,片面追求经济效益,放弃甚至压制环境与资源保护,造成环境保护法落实不力。如环境法第16条:地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。而没有政府不负责的处罚措施,形同虚设。作为传统行政管理来源的行政法是约束政府行为的法,是规范和约束政府的权力的法,所以它对行政的自由裁量权做出了较为严格的限制,而环境问题非常复杂,不同地区、不同时间差别很大,需要行政机关对具体问题进行具体分析,灵活多样的处理遇到的各种高科技环境污染问题,比如:“基因污染”对农业生态环境造成破坏的问题。
3 基于农业生态环境保护的“基因污染”防治法律规制探讨
3.1 明确公民的环境权,树立“包容性增长”发展观
作为一个农业大国,农村人口占我国总人口60%以上,只有首先从立法上明确公民的环境权,才能强化公民特别是农民的环境权意识.并且,通过宪法将环境法定为公民一项基本权利,这样就可在民法、行政法、刑法、诉讼法等部门法中为环境权救济提供良好基础,如环境权侵权赔偿、城乡排污总量比例控制、恶意严重污染行为入罪、环境公益诉讼特别程序等。而这些都是随着我国公民环保意思增强的结果,是我国政府提出“包容性增长“发展观的理念基础之一。
要改变传统的环境观,必须改变短视的利益观,充分考虑长期利益、中期利益和短期利益的关系问题。运用转基因技术,既要能满足当代人的需求,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。“基因污染”对农业生态环境造成的破坏不可逆转,危害巨大,我们应在运用转基因技术时铭记可持续理念,要让转基因技术更好地服务于我们,同时又不威胁当代人和后代人的发展。
3.2 健全生物安全立法,积极参与国际环境保护
在当前我国生物工程转基因技术己经广泛应用的情形下,加强生物转基因技术安全性立法势在必行,一部完整的《生物工程安全法》的出台很有必要,比如健全生物工程转基因的许可证制度、标示制度、安全评估制度和监测制度等。而且就转基因生物技术及其产品的监管制定专门性法律,这样可以使各部门在制定相关规定时,能有统一的法律依据,并且目标一致、相互协调,使转基因产品安全法律进一步体系化,避免各部门在转基因产品的标识管理上各自为政或互相推诿[7]。为了加强生物安全管理,目前,世界上许多国家都在进行生物安全的立法,建立和健全生物安全管理法规体系。对生物安全的管理,主要有两种模式,即以美国、加拿大等国为代表的以产品为基础(Product—based)管理模式和以欧盟国家以技术为基础(Technology—based)的管理模式,这两种模式对于我国有可借鉴之处。
伴随着转基因技术的发展,产生了基因污染,现代生物技术效益与危险性并存,为了防止基因污染的危害,保护地球生物多样性,包括中国在内的70多个国家签署了《生物安全议定书》,《生物安全议定书》主要对转基因活生物体的越境转移即国际贸易的安全性作出了规定。作为《生物安全议定书》的缔约国,中国应积极参与国际环境保护,建立健全生物安全立法与管理,从而能在更好地规范和推动转基因技术发展的基础上,在国际环境保护的合作中更有话语权。
3.3 确定安全评估机制,完善法律责任制度
明确规定责任的构成要件与法律后果,规定“基因污染“法律责任的社会性、公益性判断标准。如绿色GDP使政府生产者和消费者责任明确,分别承担在运用转基因技术中相应的义务。由于转基因生物环境污染的外部性具有社会成本,但同时政府规制也存在一定的社会成本,加之政府利益与社会利益的不完全一致性,所以在博弈达到均衡时,污染问题并没有彻底消除,污染也存在一个经济上合理的界限。
转基因技术在农业上的运用,能带来巨大的经济效益。我国一直处于从计划经济向市场经济的转变中,政府规制的整体水平和效率与社会的要求仍有相当的距离,“环境污染“规制的博弈过程中双方的信息不对称,更影响了政府规制的效能。因此,加大“基因污染”信息的披露,降低信息交易成本,提高政府规制的效率,是“基因污染”控制实践中应加强和重视的。在农业生态环境保护方面,生物工程转基因安全性法律责任是指违反生物工程转基因安全法,破坏生物工程转基因安全性的单位或个人,危害农业生态环境和农业经济的可持续发展,依法应当承担的法律责任。包括行政责任、民事责任和刑事责任。生物工程转基因安全法具有国家的强制性,只有通过对违反生物工程转基因安全性标准的直接责任人或单位进行法律制裁。才能保障生物工程转基因安全法的顺利实施。
3.4 明确监管主体,构建多元互动的监管模式
转基因生物安全事关人类健康和生态环境安全.我国政府十分重视转基因生物安全管理工作。2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》,2002年农业部发布了《农业转基因生物安全评价管理办法》等4个配套管理规章,在安全评价的基础上,建立了产品标识、进口审批、加工审批、生产许可和经营许可等制度。多年来,通过完善法律、法规体系,实施转基因生物安全评价,加大监管力度,完善技术支撑体系,大大地提升了中国转基因生物安全管理的能力和水平,形成了与国际接轨、符合国情的转基因生物安全管理体系[8]。促使转基因技术安全有效地服务于我国人民,促进经济与农业生态环境协调发展。
结合中国转基因生物环境污染治理的实际情况,应构建转基因生物环境污染法律监管的生态性监管模式,实现法制与监管互动、效益与监管互动、多元主体监管互动的生态型监管机制。[9]在“基因污染”事件发生的事前、事中及事后,通过政府、市场和第三部门的监管,能有效地查找其事前的漏洞,快速地防止其事中的危险的蔓延,合理地减小其事后的损失。如此,农民的利益得以保障,农业生态环境的平衡得以维持。
4 结语
农业生产和生态环境有着极为密切的关系,生态环境条件良好,农业生产就发展,生态环境条件恶劣,农业生产就停滞甚至遭到破坏。利用转基因技术,虽然可以大大提高农业的经济效益,但是若在使用此技术过程中,监管不力,导致基因“漂流”到农业生态环境中,可能造成的损失会远远高于收益。随着转基因技术在农业上的运用日益频繁,我们在获得巨大的经济效益的同时,也要时刻警惕基因污染对农业生态环境的破坏。我国目前农业生态环境总体上遭到污染与破坏的趋势仍未得到有效遏制,如何加强基因污染防治、保护农业生态环境,已成为我国现代农业可持续发展所面临的又一值得我们关注的重要问题。
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南极环境保护法律规制 篇5
但从上述案件中我们可以看到,虽然检察机关提起环境行政公益诉讼对目前监督、解决环境问题十分积极、有效,但却缺乏国家基本法律层面的规制。例如:在案件性质的界定上,我国现行的《行政诉讼法》中并没有规定行政公益诉讼制度,在《环境保护法》中也没有明确规定环境行政公益诉讼制度。故而,试点之后,应首要解决全方位的立法问题。本文将从法学理论、现有的法律规范、司法实践入手,在论证检察机关进行环境行政公益诉讼合理、合法性的基础上,旨在对其立法规制的模式和内容的构建提出可行的建议和设想。
一、检察机关提起环境行政公益诉讼的理论基础
检察机关提起环境公益诉讼的理论基础主要有诉讼信托理论、公共利益代表人理论和社会正义理论。
(一)诉讼信托理论
诉讼信托理论是指国民在将他们的共有财产委托给政府管理的情况下,为了使国家更好的履行保护信托财产不受损害的义务,国民将自己的一部分诉权也托付给国家,在必要时可以由国家作为公共利益的代表提起诉讼,这就是诉讼信托。它是为解决伴随着全球经济的快速发展而出现的诸多社会问题而在原诉权理论的基础上衍生而来的。[1]
在环境保护领域中,国民将侵害环境公共利益的诉权托付给国家,国家在考虑如何将这一权力赋予特定机关的同时,为了监督行政机关的行政不作为或行政违法作为,选择由检察机关来行使诉权,以保证环保机关的行政行为能够受到应有的监督、保证环境公共利益得到应有的救济。这一理论为检察机关参与环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。
(二)公共利益代表人理论
公共利益代表人理论的要旨在于由法律来指定出特定领域公共利益的代表,当此类公共利益受到侵害时,代表人有权以公益名义向法院提起诉讼来寻求保护。在环境行政公益诉讼领域中,当政府已经不能很好的履行维护环境公共利益的职责时,检察机关作为独立于政府和法院的国家法律监督机关,由其担当起环境公共利益的代表最合适不过。德国法律就明确确立了行政公共利益代表人制度,检察官可作为社会公共利益的代表人,代表联邦或者地方独立提起或是参加行政法院的行政诉讼。德国的《行政法院法》在第四节《公益代表人》部分第35、36条就明确规定了检察官提起环境行政公益诉讼的制度。美国《清洁空气法》《国家环境政策》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相关的环境侵权诉讼,或是参与诉讼支持主管行政机关或者私人提出的诉讼请求。[2]
(三)社会正义理论
美国学者罗尔斯在其著名的《正义论》中写道:“因某一个巨大利益去牺牲个人之利益,这是不正义的,当处于弱势的受害者独自去寻求权利救济时,法律之形式正义就会在某种程度上限制实体正义之实现,从而使法律权威和公众对审判之信任受到挑战。”[3]诉讼之目的本身就在于解决纠纷,维护秩序,保障公正,环境行政公益诉讼更是如此。随着经济的飞速发展,一方面,我国的环境问题愈发突出,需要国家权力的介入;另一方面,在环境侵害案件中,往往环境危害者与受害者实力悬殊较大,加之部分具有环境保护职责的机关不作为或乱作为,使环境受害者和环境公益都得不到应有的保护。社会正义理论要求法律给“弱势群体”以适当的保护,而检察权的介入恰恰可以实现这种力量的平衡,实现实质正义。
二、检察机关提起环境行政公益诉讼的潜在法律基础
虽然目前在我国的基本法中没有关于检察机关提起环境行政公益诉讼制度的明确规定,但对《宪法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》这几部法律的内容进行深入研究,可以发现其法律规定为对这一制度的全面建立提供了默示的法律基础。
(一)宪法基础
《宪法》第26条第1款规定了国家环境保护的基本职责:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也对检察院的性质做了相同的规定。将这3条结合起来看,国家具有保护环境的基本职责,而检察院是国家的法律监督机关,那么对于具有环境保护职责的国家行政机关的违法行为或不作为对环境公益造成的损害,如果最终需要进入司法救济程序来实现对此类行政行为的监督和纠正,由检察机关来履行这一职责是无可厚非的。
(二)诉讼法基础
《行政诉讼法》没有像《民事诉讼法》一样明确规定公益诉讼制度,根据新修改的《行政诉讼法》第11条和第64条的规定,检察机关在行政诉讼的主要职能只是对行政诉讼进行法律监督和在特定情况下提起抗诉。《行政诉讼法》第二条规定了:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定的是行政私益诉讼,强调的是行政相对人的权利。如果对其主体做扩大解释,检察机关作为一种公法人主体代表国家进行法律监督,当检察机关认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵害了国家、公众的环境利益时,依据上述条款提起行政诉讼,而这类的诉讼由于其目的的公益性,就可以将其归为环境行政公益诉讼。新《行政诉讼法》第101条还规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”此条规定为这一制度在实践中的尝试和发展留有空间,对于环境行政公益诉讼而言,在行政诉讼法中没有明确依据的,可以借鉴相比之下在逐渐走向成熟的民事公益诉讼制度的规定。虽然《民事诉讼法》第55条中也没有明确检察机关的原告主体资格,但“法律规定的机关”为其提供了默示的法律依据。
(三)环境法基础
在环境保护法律领域,《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼制度,但并未提及环境行政公益诉讼,也未提起检察机关的诉讼主体资格,仅在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条提到:检察机关以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。
以上这些法律或司法解释虽然都没有明确规定检察机关提起环境行政公益诉讼制度,但却为这一制度提供了潜在的法律基础,也为今后的立法奠定牢固的基础、指明了方向。
三、检察机关提起环境行政公益诉讼的政策、法律依据
2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),最早明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法使用职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正,探索建立人民检察院提起公益诉讼制度”。在此政策的倡导下,全国人大常委会从国家授权立法层面以《决定》的形式,最高人民检察从履行授权的角度、最高人民法院从审理的角度分别制定的相应的《实施办法》。各地方也出台了地方立法进行了制度尝试。
(一)国家层面
2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林等十三个省、自治区、直辖市,试点期为两年。
随后最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对试点的目标和原则、试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、如何提起诉讼、诉讼请求以及工作的基本要求进行了规定。尤其强调了:“试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”
2015年12月最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,对人民检察院进行环境行政公益诉讼的案件范围、履行的职责、管理权限、诉前程序、调查取证、时限等问题进行了详细的规定。
2016年2月最高人民法院出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》对人民检察院提起的环境行政公益诉讼案件的受理范围、管辖、检察院在诉讼中的权利义务等问题进也行了较为详细的规定,并阐明了该《实施办法》中没有规定的内容适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。
将最高检和最高法的《实施办法》与《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行对比也可以发现,《实施办法》中关于民事公益诉讼和行政公益诉讼的很多规定都是与这两部法的内容相一致、相协调的,这也增强了检察机关提起环境行政公益诉讼的合法性基础。
上述全国人大的《决定》以及检察院、法院系统的《实施办法》为检察机关进行环境行政公益诉讼提供了直接的法律依据。
(二)地方层面
除上述国家层面的授权立法,还有一些地方性的立法,以贵州最为典型。贵州省在13年就先于国家进行了制度探索,至今仍行之有效。
贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议于2013年3月30日批准了《贵阳市建设生态文明城市条例》,其中第37条规定:“检察机关、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼,要求有关行政机关履行有利于生态文明建设的行政管理职责”。[4]
贵州省高级人民法院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》,其中第12条明确规定:“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼,要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”第13条第(1)项也明确规定了:“人民检察院是公益诉讼的主体。”[5]当然,这些规定只是在地方案件的审理中起辅助作用,方便试点地方更好的履行试点职能,可以为今后的立法提供参考。
四、检察机关提起环境行政公益诉讼的实践基础
在试点工作开展之前,已经有部分地区的检察院提前试水提起环境行政公益诉讼,并收获了较好的效果,主要有:贵州省金沙县人民检察院诉金沙县环保据怠于履行行政职责案和贵州省黔西县人民检察院诉被告黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职责案。
2015年7月试点工作正式开始之后,截至2015年底,试点地区检察机关已发现案件线索501件,并已通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件,其中行政公益诉讼诉前程序212件,在这些案件中已到回复期限的148件,相关行政机关纠正违法或履行职责的118件,占比达到80%。[6]全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件12件,其中环境行政公益诉讼3件,已审结两件。2016年1-3月,全国法院共受理两起环境行政公益诉讼,目前都尚未审结。因此,试点前后目前能够查询到的由检察机关提起的环境行政公益诉讼共有7件。详见图1、表1。
这些案件为检察机关提起环境行政公益诉讼提供了实践上的经验,通过分析这些案件,我们可以发现一些共性。
首先,检察机关提起的环境行政公益诉讼在促使行政机关纠正或积极履行自身的行政职责方面有很好的效果。如在贵州省锦屏县的案件中,检察院起诉后,环保部门马上对涉事企业进行的行政处罚,并且在案件判决后,当地政府对全县非煤矿山进行为期三个月的集中整治,对违法违规生产企业从重处罚,力图从源头上遏制违法排污和破坏生态现象发生。可以看到,这种诉讼的影响往往不限于案件本身,更能督促当地环境行政监管部门积极的开展环境保护工作。
其次,检察机关提起的环境行政公益诉讼,诉讼程序的进展较快、效率高,有的案件,法院在接收立案材料的当天就决定立案,第二天就将起诉书等相关材料送达给了行政机关,有利于及时督促行政机关依法履职,及时解决环境问题。
上述特点证明了对这一能有效解决环境问题的诉讼制度进行法律规制的必要性,上述案件都检察机关进行环境行政公益诉讼的立法提供了很好的实践基础,相信随着试点工作的开展,更多类似案件的出现也将为立法提供更多方位的经验借鉴。同时,试点工作即将满一年,届时最高人民检察院的中期报告也必然会对这一年的试点过程中的经验进行更为详细的梳理和总结,为当前制度立法的探索提供更充分、权威的实践经验借鉴。
五、检察机关进行环境行政公益诉讼的立法构建
从上述分析可以看出检察机关提起环境行政公益诉讼已经有了法律依据,但仅仅是授权立法,并且有试点区域的限制,仍有二十多个省、自治区、直辖市的检察机关没有获得授权,但在这些省市也普遍存在由于环境行政机关的行政不作为或行政违法行为而使环境公益得不到保护的现象。目前我国各方面环境问题突显,重大环境事故频发,其中不乏环境行政机关监督不力的原因,而在对行政机关的外部监督中最为有效的又莫过于检察机关的监督,因此检察机关提起环境行政公益诉讼制度的全国性立法和实施已经时不我待。在我国现有的实践和法律基础上应当如何立法,在立法内容上又该如何完善,笔者也有自己的思考,在此提出一些看法和建议。
(一)完善立法
完善立法最主要的问题就是在基本法中对环境行政公益诉讼制度做出明示的规定。
首先要在《行政诉讼法》中确立行政公益诉讼制度并对这一制度中诸如:诉讼主体资格(主要是检察机关的原告资格)、受理案件范围等基本问题做出制度设计。紧接着在《环境保护法》及其司法解释中对检察环境机关提起环境行政公益诉讼的具体实施问题如:诉讼的前置程序、案件的管辖、需要提交的案件材料、举证责任的划分、证据的提交、审判组织等做出详细的规定。同时这一模式的建立还需要辅之《人民检察院组织法》修改,赋予检察机关行政公益诉讼的诉权,以保证法律规定的协调、统一。
这三方面立法相互呼应,就形成了一套针对检察机关提起环境行政公益诉讼的全面、完整的制度设计。
(二)内容完善
根据试点结果,以现有的最高检和最高法的《实施办法》为参照,在立法中应明确规定下列内容:
第一,在《行政诉讼法》中明确确立行政公益诉讼制度,或者在《环境保护法》中规定环境行政公益诉讼,为检察机关提起环境行政公益诉讼制度奠定基础。正如德国在《行政法院法》中明确规定了检察机关可以提起环境行政公益诉讼制度那样。
第二,要明确检察机关提起环境行政公益诉讼的原告主体资格,及其在诉讼过程中的主体性质和权利义务。同时在检察机关内部要明确由哪一部门具体负责这一工作,以及与检察院的其他部门的工作衔接问题。
第三,要对检察机关的地域管辖范围进行明确的规定,建议规定检察机关不仅对本行政区域内的负有环境保护监管职责的行政机关有管辖权,对其他地区的行政机关的行政违法行为和行政不作为对本地的环境与资源造成破坏的,检察机关也应享有管辖权。
第四,要明确法院对案件的管辖规则,完善跨区域管辖制度,以避免地方保护主义对诉讼活动的影响。结合环境资源审判机构专门化的进程,规定由管辖法院的环境资源审判庭来负责案件的审理,以保证审判结果的专业和公正。
第五,根据环境公益诉讼以及环境行政公益诉讼的特殊性,对诉前程序、举证期限、举证责任、专家辅助人、诉讼费的承担、法律责任的形式等问题进行明确、具体的规定。(1)在诉前程序方面,可以沿用目前最高检和最高法的《实施办法》中的规定。(2)有关举证责任的制度,建议应当与原有的行政诉讼的举证责任有所不同,适当的借鉴环境民事公益诉讼中的举证责任倒置的规定。这样较为符合便利以公益为目的的起诉主体的原则。(3)在举证期限方面,可以沿用《行政诉讼法》的有关规定。(4)在专家辅助人、诉讼费用的承担、法律责任的形式这三个方面,通过实践证明最高法《实施办法》中的规定切实可行的可以沿用。同时建议应当参照环境民事公益诉讼的有关规定,一方面是作为经验借鉴,另一方面可以为日后环境行政公益诉讼原告范围的扩展奠定基础。
在目前我国环境污染与自然资源不当利用等问题频发的情况下,探索检察机关提起环境行政公益诉讼的制度立法,在督促负有环境保护职责的行政机关及时、高效、依法行使职权,从而从根本上加强对环境破坏者的监管,起着十分重要的作用。而这项制度要想真正的确立起来就必须有明确的法律规定予以支持。无论是修改现有立法还是另行立法,对这一制度的规定应注重在结合实践经验的基础上保证制度内在的逻辑性和统一性以及相关立法的一致性、协调性。期待有关立法的出台能够成为目前我国环境治理领域的又一件利器。
参考文献
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[5]贾阳.检察院为何把环保局告上法庭[J].检察日报,2015:3.
南极环境保护法律规制 篇6
信用权是根据法律规定一般人对民事主体的经济能力、社会活动信息等进行客观评价与信赖, 是民事主体完全享有其信用、排除他人侵犯的一项人格权。商业信用权的性质较为复杂, 既有人身性的一面, 又有财产性的一面, 是一种混合性的权利。其一, 从能否转让的角度看, 商业信用权是以经济能力为基础, 由社会进行资信评价, 民事主体具有特定的地位, 而这一特定地位决定了商业信用权不可转让或放弃。因此, 商业信用权就如同名誉权一样不可以进行转让。
其二, 从财产属性的角度看, 商业信用权只是社会对民事主体的一种评价, 并不包括直接的财产内容, 但民事主体通过商业信用活动而间接实现了财产内容。
二、我国商业信用法律规制现状及其不足
(一) 具体法律规则不明确, 需要进一步完善
对于商业信用的规制和保护, 民商法处于举足轻重的地位。现行的法律中《公司法》、《证券法》、《票据法》、《担保法》和一些指导意见、管理办法都对企业信用作出了规定, 但这些规定不足以保护那些诚信的企业, 这导致很多中国企业只关注短期利益, 不重视长远收益, 甚至某些知名企业也在欺诈消费者的过程中逐渐消亡。这反映出我国的法律规则不明确, 制度不健全, 对企业的法律指导不足、对企业的信用评价没有进行真实性审查。此外, 我国法律对企业退出的规定不合理, 致使企业能够非常容易的以低成本退出市场, 尤其使很多失信企业更加毫无顾忌。
(二) 征信法律制度滞后, 社会信用体系建设刚刚起步
信用权在我国《民法通则》和最高人民法院有关人格权的司法解释中都没有明确规定, 对信用权的保护实际上是通过名誉权来进行的。随着市场和社会对信用制度的需求与日剧增, 信用权及其制度越来越受到重视, 但面对快速发展并且日益复杂的信用法律关系仅仅依靠民法是远远不够的。目前, 我国信用专门立法处于萌芽时期, 还没有构建出适合我国国情的信用法律体系, 在一定程度上制约了商事信用体系建设, 尤其是在支持信用信息开放和资信评估这两方面的法律制度不足、不完整。
三、完善我国公司商业信用法律规制的思考与建议
民族性和本土性是法律的本质特点。构建一项法律制度必须来源于本土法律资源。为了使信用权益的合法保护与社会信用体系的推进密切配合, 达到制度合力的效果, 应根据我国的现实国情和文化特色进行信用权立法。
(一) 明晰产权, 建立商事信用权制度
在市场经济活动中, 产权以及相应的产权制度对商人信用具有重要意义。明确信用权的取得、权利行使的范围, 在此基础上形成商事信用权制度, 其同时具备人格权和财产权两种性质, 对商人信用的确立有不可替代的作用。
(二) 完善商事行为信息披露制度, 加大对商事行为的信用制约
当前, 由于缺乏对上市公司信息的了解, 投资者常处于弱势地位, 证券市场混乱, 因此加强信息披露具有紧迫和现实意义。为了维护市场整体信用秩序, 应以真实、准确、及时为原则, 通过公开商事信息, 使公司从设立、经营到注销整个过程都透明运作, 从而彰显公司信用。
(三) 人民法院充分发挥能动性, 积极受理公司信用引发的纠纷案件
通过司法途径, 一方面可以使受害者得到补偿, 另一方面有助于公司提高信用水平。但现实中, 法院常以各种借口, 拒绝受理公司信用引发的纠纷案件, 这显然不符合司法救济的理念。法律具有稳定性, 不能解决所有的社会现实, 然而公司信用引发的纠纷总是层出不穷, 为此, 法院在审理此类纠纷时, 法有明文规定应依法;法无明文规定, 应依据基本原则进行裁量。
参考文献
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