财务管理中关于代建制的论述

1 代建制——新型的政府投资项目管理制度

长期以来在政府投资建设的公益性项目中, 一直采取行政部门组建基建指挥部的方式来组织建设。由于建设资金主要由政府拨付, 使用单位经常为使用功能的增加随意变更设计, 所增加的投资却由政府“买单”, 使概算在追加投资中不断突破, 建设单位在投资控制中的财务管理职责失效。在这种“一次性业主”的投资管理体制下, “投资、建设、管理、使用”四位一体, 项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者, 而政府在项目实施过程在缺乏有效的过程控制.在投资效果的上缺乏后评价制度, 在法律层面上也缺乏责任追究的效力, 概算的约束对于使用单位来说是软性的。在此背景下, “代建制”作为一种新型的国有投资项目管理制度得以推行, 它着力于解决政府投资项目的所有者缺位和概算软约束的问题, 有效地扼制了政府投资项目普遍存在的“三超”问题。

2 实践中需要解决的代建制财务管理问题

2.1 实施代建制相关各方的责权利关系需要进一步明确

近两年, 全国各地在非经营性的政府投资项目推行代建制作了一些探索, 积累了一定的经验。由于正处在试行初期, 无相

关的法律法规明确代建制的做法, 未制订代建合同示范文本, 代建各方的责权利不清。主要表现在:一是代建单位的法律地位不明确, 其身份难以被有关行政管理部门认可, 在招投标组织常常遭受投标方的质疑, 造成工作被动:二是委托方通常为政府投资主管部门, 属于行政法上的主体, 这给作为民事法律主体的各方平等的履行代建协议项下的权利义务构成现实障碍, 通过委托代建, 虽然建设工程的民事责任风险转移了, 但行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移;三是使用单位从项目管理控制的角色退出, 并不是自觉自愿接受项目代建, 在代建过程中或是不主动配合, 什么事都不管, 或是不愿放弃权利, 过多干涉代建单位的工作。代建单位各方的责权利不清, 管理主体不明确, 项目实施过程中的纠纷大量存在, 都给财务管理带来困难。

2.2 工程建设会计核算、资金拨付的方式不统一

目前代建制建账有两种模式, 即使用单位建账或代建单位建账:资金拨付有直接拨付或转拨两种形式。在不同的代建制模式下, 建账单位、资金拨付采用不同做法。建设单位自行确定项目代建单位的, 项目使用单位可单独设账或委托建账核算, 资金由建设单位负责向代建单位拨付, 并按规定监督使用:政府设立或招标产生的代建单位的, 代建单位按国家规定的基建支出预算、基建财务会计制度、建设资金账户管理制度等进行管理和单独建账核算, 政府投资部分由投资主管部门下达投资计划, 财政部门根据项目进度向代建单位拨付建设资金, 由代建单位支付。从财务管理的角度看, 资金采用转拨方式, 由使用单位建账核算项目建设是不科学的。代建制的制度设计目的之一, 是切断代建单位和使用单位的资金联系, 代建方才能真正成为投资控制的责任主体, 概算的硬约束作用才能真正发挥。

2.3 代建服务费的收费标准不合理

目前实施的代建制主要有三种模式:政府指定代建公司、政府常设代建公司、项目管理公司竞争代建。代建期间, 代建单位按照合同约定代行项目建设的法人职责, 严格控制投资、质量和工期, 其提供的服务以收取代建管理费的方式得到补偿。现行代建管理费通常以批准的初步设计概算为基数、基建财务制度规定的建设单位管理费标准作为控制依据, 一般不超过项目投资的1.5%。在竞争代建模式下代建单位收费竞争较为激烈, 报价很可能远低控制标准, 过低的代建管理费不利于“代建制”的顺利推行。

2.4 代建项目违约责任的承担尚需进一步探索

代建项目投资主体单一, 委托方多为政府部门。委托方的工作职责主要为项目审批和投资计划的安排, 信用基础与履约能力较强。代建单位主要是对整个项目进行专业化管理和控制, 负责对建设资金进行管理, 相对于委托方而言, 其履约担保的设定显得尤为重要。造成代建商的违约有多种原因, 主要是工期延迟、超出委托方预先批准的项目概算总额的责任。

3 完善代建制财务管理的探索

3.1 明确代建制各方的风险和责任

代建制涉及投资单位、项目使用单位、代建单位等多个经济利益主体, 因此, 早日出台比较完善的代建制管理办法, 理顺各方的责权利关系, 以利于代建制的健康、有序发展。首先, 明确代建制企业的法律地位。目前“代建制”在《国务院关于投资体制改革的决定》中予以了明确, 各地政府也下发了有关规定。但是在建筑法、招投标法等国家相关法律文件中尚没有明确“代建制”企业的法律地位以及相应承担的法律责任。其次, 代建制的主管部门应由直接管理为间接管理。主管部门不宜作为合同一方当事人与代建单位直接签订合同, 避免过多介入具体事务, 实践中政府可考虑组建代建制管理公司类似机构作为合同当事人, 更有利于合同纠纷的解决。最后, 进一步明确使用单位的职责, 在参建中找准自己的位置并承担相应的责任, 避免出现越权干预项目管理单位的行为。

3.2 明确会计核算主体, 统一资金的拨付方式

财政部可视各地开展情况, 广泛征求意见, 制订规章, 统一资金拨付方式, 明确会计核算主体及相应的责任, 完善资金拨付程序, 健全监督机制。目前全国对行政事业单位会计核算采用集中核算, 推行国库集中支付, 项目资金采用直接支付更符合财政资金的改革方向, 有利于财政资金的监管。在制订规章中, 还应建立有效的资金监管体系, 明确各部门、各单位应承担的资金监管责任。

3.3 规范代建服务费的收费标准

代建项目管理费是指代建项目从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质开支。笔者认为, 代建服务费应依据项目实施难度、专业性、工期长短、工作目标及承担的具体责任确定, 以概算总额或建筑安装工程费总额为基数, 采用1.5%~3%浮动比例为控制数, 具体数额由招标确定。在合同中具体明确代建内容, 土地征用及房屋征迁不宜由代建方实施, 避免不可控风险影响工程建设。慎重研究和实施投资节余奖励办法, 为增强投资控制的积极性, 可视代建商工作成果, 设“优化方案节余奖”等, 在工程完工后由评审或审计部门提出奖励意见。

3.4 完善代建制的工程担保制度

现处“代建制”企业市场培育阶段, 建筑工程市场具备资格条件的代建商数量较少, 项目人员专业结构不合理, 适当数量的履约保证金督促承包方切实履行合同是必要的。笔者认为, 代建各方应在代建协议中就履约保证金的设定时间、金额、扣划条件制定完善的适用程序与规则, 在代建协议签订后, 代建方向委托方提供生效的履约保证金 (履约保函) 作为代建合同生效条件。代建单位未能完全履行代建合同, 擅自变更建设内容、建设规模和建设标准所造成的损失或投资增加额从履约保证金中补偿。在代建方行为确实已构成违约并经委托方正式函告后一段合理的时间内仍未有效改正, 且该违约行为是因代建方项目管理中自身过借引致, 则委托方有权扣划履约保证金, 违约责任的承担最高不超过代建服务费为宜。

摘要：代建制财务管理的实践, 能有效解决非经营性的, 政府投资项目中普通存在的“三超”问题。本文根据作者的实际工作经验, 以及代建制财务管理在实践中存在的问题, 对如何完善管理工作提出了自己的看法。

关键词：代建制,问题,完善