关于基层民主的思考

第一篇：关于基层民主的思考

关于加强基层党内民主的实践与思考

基层党组织是党的组织体系的基础，是党的全部工作和战斗力的基础。因此，基层党内民主，是党内民主建设的基础工程，推进党内民主建设，必须夯实基层党内民主。近年来，xx省xx县针对基层党内民主不够和集中不够的问题进行大胆探索创新，并取得明显成效，但如何在推进基层党的民主中进一步建立健全配套的基层党内民主机制，有待于在实践中不断探索和

思考。

加大教育引导，健全民主意识的养成机制

加强基层党内民主，需要对广大党员进行党内民主教育，引导基层党员干部增强民主意识，逐步在党内健全民主意识的养成机制，才能激发基层党内活力，活跃基层党内生活，形成平等融洽、生动活泼、畅所欲言、团结和谐的党内民主氛围。

一是强化培养党员的主体意识。只有强化党员的主体意识，才能调动全体党员的积极性、主动性和创造性。近年来，我们针对基层党员主体意识相对淡薄，不少党员仍习惯于服从或者盲从，缺乏应有的权利意识和民主理念，结合开展党日活动和党支部换届选举等，对党员进行以党章、党员权利保障条例等为主要内容的党内民主教育，不断增强党员自主表达意愿、正确行使民主权利、维护党员主体地位的能力，使党员的主体意识明显增强。

二是强化培养党员的民主意识。加强党内民主教育是提高党员民主素养的重要途径。近年来，我们结合贯彻落实先进性教育活动中制定的党员学习教育制度，把党内民主教育作为党员经常性教育的重要内容，通过多种形式组织广大党员深入学习党内民主的基本理论、基本知识和《中国共产党党员权利保障条例》等法规制度，不断增强广大党员的平等意识、权利意识、责任意识，使广大党员对党内民主的认识更加深刻、把握更加全面、运用更加自觉。

三是强化培养党员的参与意识。党员民主素养的提高，从根本上来说要靠党内民主的实践。为了给基层党员搭建参与党内民主的平台，在基层党组织中探索推行了“三议两公开”工作法(涉及党内重大事项必须按照班子成员提议、支部会商议、党员大会审议和决议公开、结果公开)及基层民主“310”工作法(重要决策必须经过3个步骤、10个程序进行)，进一步为党员提供多方面的参与平台，使广大党员在参与民主的实践中培养民主意识。

四是强化培养党代表的代表意识。党代表是党员的“代言人”，但是部分党代表把“代表”作为一种荣誉称号和身份象征，发挥作用仅限于“举举手、划划圈”。对此，我们结合推行党代表任期制，分层次对县、乡镇党代会代表每年进行培训，经常开展党代表视察、调研、评议、询问、质询等活动，培养党代表的代表意识，使他们成为推进基层党内民主的“排头兵”。

五是强化培养党组织书记的表率意识。加强基层党内民主，党组织书记是关键。针对一些党组织书记缺乏党内民主意识，不懂党内民主方式和要求，不会运用民主的程序运行党务、政务、村务工作等，每年利用对党组织书记集中培训，讲授党内民主的内容、党内民主的方法、党内民主的程序等，并建立印发了基层民主规范化建设32项制度，便于基层党组织书记在实际工作中按规程操作。

注重统筹兼顾，建立健全党内民主配套机制

基层党内民主建设，涉及党内生活的各个方面，需要建立完善的配套制度，进一步推进和规范党内民主。

1、建立健全党务公开制度。推进基层党内民主，首先要保证党员的知情权，而落实党员知情权最直接、最具体、最有效的途径，就是推行党务公开。为此，我们按照“依规操作、全面真实、注重效果、有利监督、相互促进”的原则，全面推行了党务公开制度。目前，乡镇、村共设立党务公开栏482面，召开相关会议通报党务工作1100多次，在推选先进、发展党员等工作中专项公示党务752次;共收到各类意见和建议1200余条，已办理980条;党员群众参与重大村务决策听证表决460余场次，对兴办的100余项公益事业满意率达97%以上。

2、改革党内民主选举制度。党内民主选举，是党内民主的重要方面，改革党内民主选举制度是落实党员民主权利的重要途径。2003年我们率先在村党组织换届中推行了“双推直选”，2006年又在事业单位党组织推行“公推直选”事业单位党组织负责人。2008年，在村党组织换届选举中，对267个村采取了“两推一选”、38个村采取了“双推直选”的办法，由党员民主选举新一届村党组织，直选村数占换届总村数的12.5%。

3、建立健全党内情况通报和征求意见制度。推进党内民主的要害，就是提高党内情况的透明度，使党员成为党内事务的知情人、明白人，让他们的意愿、意见及时得到充分表达。为此，我们结合先进性教育活动，建立了党内情况通报和征求意见制度，要求基层党组织在党内重大事项、干部任免和涉及党员、群众切身利益的问题上，按照

先党内、后党外的原则进行通报;凡是重要决策或重要事情都要以各种方式广泛征求党员的意见、建议;凡是对领导班子和干部的考评、考核都要召开党员、群众代表座谈测评会，听取党员和群众的意见，注重党员和群众的公论。

4、建立健全党内民主监督制度。为建立健全党内民主监督制度，我们试行了党组织书记向党员述廉诺廉制度，通过开展述廉

、访廉、问廉、督廉、诺廉、评廉，强化对党组织书记的有效监督。同时，建立了党代表调研、视察、询问、质询制度，发挥党代表的监督作用，通过组织党代表视察调研，听取基层党组织的工作汇报，现场提出询问，现场予以答复，并对党组织各项工作当场进行评议，提出意见和建议，也可书面提出质询，要求予以答复、解决和纠正。

5、完善党的代表大会制度。为扩大党内民主、落实党代表的主体地位，我们从2008年开始探索实行党代表任期制，通过坚持每年召开党代表大会年会，党代表大会的职能和作用得到强化;通过党代表视察调研、提案办理、决策咨询和重大事项征求意见建议、重大事项向党代表通报，扩大了党内民主;通过每年向年会报告工作，接受代表的测评和评议、询问和质询，拓宽了党内监督渠道;通过实行党代表任期制，赋予了代表选举权和被选举权、知情权和参与权、表决权和监督权等党内民主权力，维护了代表的主体地位。

尊重党员主体地位，健全民主权利的保障机制

党员是党组织的细胞，是党内民主的主体。完善党内基层民主机制，其核心是必须建立完善党员权利保障机制。如何建立完善党员权利保障机制，有四个方面值得探索和思考：

1、以坚持党务公开制度为重点，落实和保障党员的知情权。要完善公开制度，确保公开时间及时、到位，做到事前、事中、事后全过程公开，必要时根据公开后党员群众反馈的意见进一步完善再次公开，充分体现党务公开的经常性、动态性和及时性。突出公开重点，确保公开内容全面、具体，凡是群众关心的党内热点问题、容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公正现象的事项，只要不涉及党内秘密，都应最大限度地进行公开。拓宽公开渠道，确保公开方式简便、有效。规范公开程序，确保公开过程科学、合理。通过坚持党务公开，真正落实党员的知情权。

2、以完善党员意见表达制度为基础，落实和保障党员的参与权。应建立党代表年会制度、党代表监督评议制度、党代表活动日制度、党代表提案、提议处理和回复制度等，加强党代表与选区党员群众的联系，听取和反映党员的意见和建议，真正使党代表成为党员群众的“代言人”。应坚持党内重大决策征求意见制度，推行重大问题票决制和征求意见制度，让党员充分发表意见和建议，使党员意愿得以充分表达和体现。

3、以改革党内选举制度为根本，落实和保障党员的选举权。发展党内基层民主，最本质、最核心的就是保障党员的选举权。要以改革党内选举制度为根本，不断扩大党员在党内行使选举权的范围，提供行使选举权的平台。应规范“双推直选”、“两推一选”等新的党内选举程序，突出体现选举人的意志。应把完善党内基层选举制度，作为保障党员民主权利的重要举措，改革候选人提名制度，改进候选人介绍方式，有计划、有步骤地扩大直选范围，确保选举结果让组织、党员和群众满意。

4、以创新党内监督制度为关键，落实和保障党员的监督权。党员是党内监督的主体，落实党员的监督权，最重要是发挥党员在监督中的作用。应认真贯彻《党员权利保障条例》，建立健全党员监督制度，合理拓宽党员检举、揭发、控告等渠道，增强党员监督的成效，积极引导党员参与党内事务、强化党内监督。应创新党员广泛参与监督的载体，尤其应在维护党员的知情权、参与权方面创新方法、拓展渠道，只有使广大党员知晓党内情况、参与党内活动，才能充分发挥党员的监督作用，真把党员的监督权落到实处。

第二篇：关于我国农村基层民主进程的思考邱丙利

内容提要

十一届三中全会以来的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的大发展。虽然农村基层民主制度建设现在有了长足的进展，但与党的十六大提出的“发展社会主义民主政治”和“扩大基层民主”的要求相比，与经济社会发展和农民群众的要求相比，还存在着较大的差距，还有许多问题需要不断探索，不断完善。

主题词基层民主进程村民自治

基层民主是社会主义民主的重要组成部分。基层民主制度建设是我国社会主义民主与法制建设和社会主义政治体制改革的一项重要内容，是社会主义现代化建设的一个重要环节和重要保证。在我国社会主义民主建设过程中，从民主主体的范围看，发扬基层民主，保证基层组织和成员直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践;从民主建设的目的和途径看，发扬社会主义民主，是为了让人民群众当家作主，调动人民群众的积极性。

一、基层民主的阐释

(一)基层的涵义

基层是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民委员会;也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及企(事)业单位等。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企(事)业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。本文的基层特指村民委员会这一领域。

(二)民主的涵义

民主，作为现代国家中预防和反对专制的一种普遍国家形式，最初是一个从对古希腊各种政体比较而抽象出的概念。古希腊历史学家希罗多德首次使用“民主”一词时，是用来描述古希腊城邦中一种既不同于君主制，也不同于贵族寡头的政治形式：即城邦事务是由公民组成的公民大会通过直接讨论和投票表决方式来做出的最终决定。因此，民主从一开始就成为一个政治概念：“它是一种政府形式，在这种政府形式中，权力不属于一个，或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人”。也就是说，民主是一种政治制度和国家形式，是“以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态。”在民主的政治制度中，公民的意志是政权合法性的基础，承认主权在民，确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。

(三)基层民主的阐释

也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，“基层民主”也有广泛而丰富的内容。基层民主就是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力。它对于农村农民来讲，就是群众性自治，即在农村有关领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的建设与发展。

二、新时期农村基层民主政治建设的进程

十一届三中全会以来的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的大发展。表现为两个方面：一是法律法规的健全与完善，二是实践活动的深化与发展。

(一)法律法规的健全与完善

十一届三中全会以来，广大农村通过经济体制改革，村民不仅成为生产经营的主体和相对独立的财产主体，而且，广大村民的民主意识也不断增强，越来越要求有知事、议事和决事的权利，要求直接参与村里大事的决策和财务的管理。1982年《宪法》根据我国农村的这种变化情况，规定了村民委员会是农村基层群众自治组织，村委会成员由村民选举产生，负责管理本地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。这为广大村民行使自己的民主权利和进行新的实践与探索提供了宪法依据。

在全国各地村民自治试验摸索所积累的经验基础上，1987年11月14日，全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)。这部法律的制定和实行，使1982年《宪法》关于村民自治的规定更加具体化，使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度获得了实质性的进展。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，全面总结了我国农村改革20年的基本经验，对加强农村基层民主政治建设提出了新要求，进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是

要全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主监督。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律与我们党一贯坚持的发展社会主义民主政治的精神相一致,也是党对加强农村基层民主政治建设各项方针、政策的法律化和具体化，充分反映了广大村民在社会主义市场经济条件下更好地行使当家作主权利的愿望，极大地推动了我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程，为我国社会主义民主政治建设做出了重大贡献。

(二)实践与发展

1、取得的成绩

经过20多年的实践，农村基层民主建设取得了长足发展，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度已经在广大农村初步建立起来，民主自治理念逐步深入人心，农村基层干部和农民群众的民主意识和法律素质得到了提高，加强了农村干群之间的了解，在推进农村物质文明、政治文明、精神文明建设方面发挥了重要作用。在民主选举方面，村民委员会选举经历了一个从组织任命到投票选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变过程，实现了从不规范到逐步规范的飞跃。

在民主决策方面，大多数村已经建立了两委联席会议、村民会议、村民代表会议等制度，明确了村党组织、村委会的职责权限，规范了民主决策程序，从议案的提出、受理、讨论、决定和实施，开始走上规范化、程序化的轨道，涉及村民利益的重大事情基本上能通过民主决策程序加以决策，基本保障了农民群众的决策权。

在民主管理方面，大多数村进一步更新管理理念，创新管理方式，依法建制，以制治村，村民自治章程、村规民约得到完善，村民民主理财等制度逐步建立起来，财务收支审批程序得到规范，基本保障了农民群众的参与权。

在民主监督方面，注重发挥村务公开监督小组、民主理财小组的作用，村民关心的村务、财务问题基本能够及时公开，村委会工作和村委会干部行为得到了监督，基本保证了农民群众的监督权。

2、存在问题

虽然农村基层民主制度建设现在有了长足的进展，但与党的十六大提出的“发展社会主义民主政治”和“扩大基层民主”的要求相比，与经济社会发展和农民群众的要求相比，还存在着较大的差距。具体表现在：

民主管理制度不够完善。村务、财务公开，项目数字上墙，还不能全面反映真实情况，只是应付上级检查。还有的村的民主管理和监督流于形式，所设监督机构没有正常运作;有

一些村虽有召开村民代表大会，但不是流于形式、浮在表面，就是民主程度不高。

村委会与镇政府、村党支部关系没有理顺。一是我国《村民委员会组织法》规定，村一级是自治组织，镇政府对村民委员会的工作是指导性的，可实际上镇机关变“指导”为“主导”，对村委会工作指手划脚，条条框框和干预太多;村委会仍然类似于人民公社时期的大队，依附于镇政府而存在，其独立性和自主性不强，致使村民自治未能真正得到贯彻。二是村“两委”关系差。有的村支部书记把村委会视为下属，对村委会工作任意干预和包揽，或者以班子决策代替村委会权利行使;有的村主任认为村民自治就是自我管理、自我教育、自我服务，重大事情不向党支部请示报告。

村干部民主意识差。虽然目前村级组织按规定都能召开村民代表大会，讨论决定村里重大事项，但村民议事会的质量不是很高。最突出问题由于少数书记、村主任素质低下，法律意识淡薄，有章不循，财务开支随意性，决策方面爱搞“一言堂”，大事小事要听他主意，工作不分巨细，都是他一个人点头才算，谁的主意也听不进去，开代表会只是装装样子而已，把村民代表视为陪衬，致使农村工作经常出现一些难于解决的问题和集体资产流失，也导致干部腐败现象的发生。

村民代表素质不高的问题，也不同程度影响了代表作用的发挥。由于自身素质差，目光短浅，少数村民代表在参加村务大事时，自始至终听不到他的声音，只“代”不“表”;或者与自己利益有关的事就支持，与自己利益无关或损害自己利益的事就反对，代表的是个人利益，而不是大多数村民的利益，只“表”不“代”;或者是会上不说，会后乱说，私下意见一大堆，当背后代表。

三、几点思考

党的十六大报告提出：“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”这一重要论述明确指出了实行村民自治是发展社会主义民主的重要内容，是顺利推进农村改革和发展，加快全面建设小康社会进程的必然要求，是促进党风廉政建设，密切党群关系的有效途径。而着力推进民主管理制度建设是村民自治的先决条件，应着力解决好四个方面的问题：

(一)正确处理好镇政府、村党支部与村委会的关系。第

一、理顺与镇政府关系。根据村委会组织法的规定，镇政府与村委会是指导与被指导的关系，对村委会工作不得发号施令，应多给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项;村委会要依法搞好自治活动，积极协助政府开展工作，努力完成各项任务;第

二、理顺领导体制。要把村民自治与加强党的领导统一起来，不能脱离党的领导搞自治。党支部要发挥领导者核心作用贯穿于实施“四个民主”的全过程，把党的意图变为广大村民的自觉行动。在村级事务上，建

立两委联席会议制度，凡是村里大事难事重要事，在广泛听取群众意见的基础上，由党支部会议提出解决方案，交三套班子联席会议讨论，最后依法提交村民会议或村民代表会议通过。我们也欣喜的看到，在2004年底至2005年初进行的农村“两委”换届选举中，推行的书记主任一人兼原则，使领导体制在一定程度上得到理顺，也有利于提高工作效能。“两推一选”办法的推广，也使党支部书记的产生具有更广泛的群众基础。

(二)建立完善制度，严格规定干部权限。由于我国仍处在社会主义初级阶段，民主政治的发展受到诸多因素制约，不可能一蹴而就。现阶段应着重建立确定村民代表议事决策和村务、财务监督委员会制度来实现村民自治。要在组成人员、职权和议事方法等方面做出明确规定，重大事项需要村民代表会议通过才能实施，对村党支部、村委会制定的村务大事和有关财务收支情况进行监督。村干部“财”权要严格限制，建议设一个额度，超过这个额度需经村务监督委员会批准才能支出。彻底改变以往“村官自治”为“村民自治”。

(三)要加强培训的教育，提高村干部民主素养和村民议事能力。由于历史原因，当前村干部、村代表的文化素质比较低，法律意识淡薄，要从加强培训入手，组织学习《村民委员会组织法》、《土地法》和两办《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等内容，树立村干部民主法律意识，提高他们的政策水平和依法办事能力，克服各种形式主义和独断专行;引导农民积极参与民主管理的实践活动，树立村民代表主人翁意识和政治热情，让其明白作为一名村民代表应尽的义务和责任，保证“村民代表会议”的活力及其社会功能的有效发挥，打破干部决策过程中的“一言堂”，解决召开村民代表会议只是为了“走过场”现象。

(四)加强组织领导，重视代表作用。中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》指出，各级党委和政府要以求真务实的精神，把推进基层民主建设作为关系农村改革、发展和稳定的一件大事来抓，在政策上、程序上、物质上予以指导、支持和帮助。作为县(市)镇两级领导在工作中应充分重视村民代表的作用，如检查工作时要过问村民代表的工作，深入村组时要找村民代表座谈，关心他们的工作和困难，征求他们的意见和要求，对他们反映的实际问题，都必须调查，有个答复。这样领导重视了，村干部、村民代表、全体村民都会重视村民代表的工作，才能充分发挥村民代表的作用，真正实现村民自治。

主要参考书目

1、江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社，1997年版

2、施九青、倪家奉：《当代代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版

3、王振耀等：《中国农村民委员会换届选举制度》，中国社会出版社，994年版

4、王振耀等：《中国农村基层民主的历史进程与发展道路》，中国村民自治研究课题组，1999年

5、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版

6、陆学艺：《改革中的农村与农民》，中央党校出版社，1992年版

7、赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社，1998年版

8、刘军宁等：《直接民主与间接民主》，三联书店，1998年版

9、《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第242页

10、《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第252页

11、《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第34O-341页

参考论文

1、周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化--一个经济制度变迁史的回顾》，载《中国经济学1994》，上海人民出版社

2、刘守英：《中国农地集体所有的结构与变迁——来自于村庄的经验》

3、王仲田：《论中国农村的村民代表会议制度》，“两岸农村基层建设研讨会”论文

4、沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1998年第6期

5、党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗》，《战略与管理》，1999年第三期

6、党国印：《中国乡村民主政治能走多远》，《中国国情国力》，1999年

7、贺雪峰：《村民自治的功能及其合理性》，未刊稿(网络)

8、杨东广：《村民代表会：民主决策的制度化探素》，未刊稿(网络)

参考档案材料

滨北镇第八届村“两委”换届选举工作实施方案滨北发[2004]35号

第三篇：加强基层民主政治建设的实践与思考

基层民主政治建设是党在基层执政地位的基础。近几年来，京山县顺应基层民主政治发展方向，勇于实践，大胆创新，在推进基层民主政治建设上探索出了切合实际、符合发展要求的新路子，效果十分显著。但同时也存在一些问题，需要进一步探索和研究解决。

一、我县基层民主政治建设的现状及特点

(一)现状：

第一，深化选举的民主程度，更加深入地落实广大党员和群众的选择权。一是在群众性自治组织中全面推行“海推直选”。坚持把村委会、社区居委会等群众性自治组织的选举，作为基层民主政治改革的突破口来抓。早在1999年，我县就在全省率先在宋河镇鲍河村村委会换届时推行“海推直选”，正式候选人由全体选民直接推荐产生，村委会成员由全体选民直接、差额选举产生。XX年、XX年两次村委会换届，全面推行了“海推直选”。 XX年，我县将村委会换届模式由农村向城镇社区进行延伸，在新市镇云杜社区进行了社区居委会成员“海推直选”试点。在2010年2月份启动的第三届社区居委会换届选举中，又全面推行了这一选举模式，顺利产生全县30个社区居委会新一届班子。“海推直选”这一选举模式的全面广泛深入的推进，使广大群众的选举权得到了充分的落实。二是在基层党组织中普遍进行“两推一选”。 XX年8月，我县又在在杨集镇进行了以“两推一选”镇党委书记和镇党委其他成员为主要内容的“杨集选举”，在省内外产生了广泛的反响。以“杨集选举”为契机，乘势而上，分别在村党支部、社区党组织及乡镇党委换届选举中全面推行“两推一选”，广大党员群众参与民主选举的权利得到了有效保障。三是在县直事业单位中试行领导班子成员“直选”。借鉴村、镇民主选举的成功经验，将民主选举向县直事业单位拓展。XX年4月，在县人民医院直接差额选举产生了院长、副院长。XX年年12月，又分别在县中医院、县实验中学进行行政领导“直选”。县直事业单位直选行政领导班子成员，实行了事业单位干部由委任制向选任制的突破，将我县基层民主政治建设提升到了一个新的层次。

第二，创新民主管理和民主决策制度，更加规范地落实广大党员和群众的知情权和参与权。一是健全县委议事决策制度。制定出台了《中共京山县委议事规则(试行)》，建立和完善了党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见及公示制度，重新确定了县委全委会、常委会的职责，对议事范围、议事程序、议事纪律等进行了规范。明确规定在干部任免、重点项目工程建设等方面的内容时要进行票决。特别是在干部选拔任用中，试行县委常委会、全委会差额票决制。二是推行镇党委议事决策“两票制”。积极探索并推行了乡镇党委决策“两票制”，即在乡镇党委政府讨论决定重大事项时，先组织群众代表对决策事项投建议票，再根据建议票得票情况由乡镇党政班子成员实行无记名投票表决。“两票制”决策的实施，提高了乡镇党委政府科学决策的水平，有力地推动了基层民主政治建设的发展。XX年年以来，全县各乡镇先后对432项重大事项进行了“两票制”决策，仅基础设施项目就有80多次，解决困扰群众生产生活的问题260多件。三是试行镇党代表大会常任制。制定了《京山县镇党代表大会常任制试行办法》，在杨集、永隆进行了党代表大会常任制试点。试点镇根据《办法》，对党代表定期进行培训，组织代表开展持证视察、专题调研、议案呈报等活动，召开党代表大会年会，对镇党委、纪委工作进行评议。镇党代表常任制的实行，改变了党代表只在5年一次的党代会中发挥作用的方式，进一步扩大了党内民主。四是推行村级民主恳谈会制度。在全县全面推行了《京山县村级民主恳谈会制度》。由村党支部每两个月主持召开有村组干部、党员、村民代表参加的村级民主恳谈会。民主恳谈会实行“七步议事法”，即会前准备、组织学习、汇报工作、公开财务、讨论决策、现场办公、会后落实。村级民主恳谈会制度的推行，实现了村级民主管理和民主决策的有机融合，进一步落实了群众的“四权”。《人民日报》曾以“村民都是当家人”为题对这一成功经验作了大篇幅的报道。

第三，健全民主监督体系，更加有效地落实广大党员和群众的监督权。一是全面推行公开制度。坚持全方位、多形式将村务、政务、党务公之于众，接受社会的监督。实现了政务、村务公开向党务公开延伸。在不泄漏党的秘密的前提下，公开党组织的重大决策，发展党员情况，后备干部培养情况，民主评议党员情况以及党内干部的选拔任用情况等，实现了单一公开向多渠道公开延伸。积极推行广播公开、电视公开、网络公开、资料公开等形式，为各类群体有效地实行监督创造条件，实现了命题公开向点题公开延伸。普遍设立了意见箱、咨询电话，群众需要公开哪些内容，可以写成单行书面材料，投入意见箱，还可以拨打电话咨询或反映情况，实现了结果公开向程序公开延伸。XX年年，我县被评为“全国政务公开先进单位”。二是着力加强对“一把手”监督。制定了《关于加强对党政“一把手”监督的意见》、《关于加强“一把手”用人权监督的暂行办法》等规定，以制度的形式刚化对“一把手”用人权和用财权的监督。在用人权上，强调将“一把手”选人用人的初始提名权扩大到班子成员，通过干部差额考察制度和党委会票决制度，有效地制约和规范“一把手”用人权。在用财权上，全面推行“一把手”不直接分管财务、基建和物资采购制度，严格执行“收支两条线”的规定，试行行政事业单位公务卡结算制度，有效制约和规范了“一把手”用财权。三是推行领导干部个人重大事项报告制。对全县副科级以上领导干部实行一年一次的个人事项报告制度，重点对领导干部的婚姻状况、出入境情况，配偶、子女工作、学习情况，本人和近亲属的财产状况等内容做了详细的摸底调查，建立了比较完备的领导干部信息档案，加强了对领导干部本人及近亲属的追踪监督力度，将领导干部个人不良倾向解决在萌芽状态。四构建了全方位、多层次的外部监督网络。加强纪检监察机关的监督，探索建立群众广泛参与的廉政建设长效监督机制。完善人大代表的监督，开展视察、质询活动，实行了对政府及有关部门的有效监督。健全政协机关的监督，每年组织政协委员对执纪执法部门进行民主评议，对群众反映大、委员评议差的部门实行跟踪评议，限期整改，解决突出问题。重视舆论监督，对媒体反映出来的问题及时进行研究讨论和决定，把人民群众的呼声作为改进工作的一个信号。

(二)主要特点

在推进基层民主政治建设的实践中，我县重点探索构建的以“一选两制”为主要框架的制度体系，是一大亮点。“一选”，就是大力深化民主选举，全面落实广大党员、群众的选举权。“两制”，就是大力推进乡局级党组织重大问题议事票决制度和村级民主恳谈会制度，全面落实广大党员群众的决策权、管理权和监督权。纵观我县民主政治建设的历程，“一选两制”，适应了新要求，开拓了新领域，实现了新突破。

一是顺应以党内民主带动人民民主的新要求，在发展党内民主上有了新突破。党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。为此，在基层民主政治建设中必须把发展党内民主放在更加突出的位置。“一选两制”正是顺应这一新要求的开拓之举。“两推一选”工作改革和完善了乡镇党委和村党组织的选举制度，广大党员的意愿在选人用人中得到了充分反映。乡镇党委重大事项议事票决制度，健全了民主集中制，强化了民主对集中的制约，实现了党内议事决策的民主化和科学化。村级民主恳谈会制度让广大党员参与村级事务的管理、决策和监督，构建了一个反映党员意志、发挥党员作用的制度平台。“一选两制”的推行，使党内民主摆在基层民主政治建设的优先、突出的位置，实现了对人民民主的示范和带动作用。

二是顺应以村级民主促进乡级民主的新要求，在提升民主层级上有了新突破。京山县是全国村民自治模范县。十多年来，全县大力加强村级民主政治建设，广大群众民主素质在民主实践中得到了全面提高，他们迫切需要在各方面享有更多的民主权利，包括乡镇干部的选举权和罢免权，经济和社会事务的知情权、参与权、决策权和监督权等等。XX年年年，有关部门曾随机调查了2200多名农民，其中认为乡镇党委书记、乡镇长应由全体党员和选民提名的有1613人，占73.3%，乡镇党委书记、乡镇长应实行差额选举的有1610人，占73%。由此可见，随着村级民主政治建设的深入推行，随着广大党员和群众民主热情和民主素质的不断增强，提升民主层级，在更广阔的范围内让广大群众享有更多的民主权利已经成为基层民主政治建设发展的基本走向。“一选两制”正是顺应这一发展要求，将村级民主扩展到了乡级民主，用乡级民主推动村级民主，以村促乡，以乡带村，使乡级民主和村级民主相互促进，共同发展，探索出了一条基层民主政治建设的新路。

三是顺应“四大民主” 互相支持、互相促进的新要求，在健全民主体系上有了新突破。基层民主政治建设是一项系统工程，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是一个互相配合、互相支持、互相促进的体系。要深化基层民主政治建设，必须构建起新的制度体系，把“四大民主”建设统一起来，使之网络化、系统化。“一选两制”适应了这一新的要求，以“两推一选”为载体，较好地落实了党员和群众的选择权，以重大事项议事票决制度和村级民主恳谈会制度为载体，较全面地落实了党员和群众的决策权、管理权和监督权。“一选两制”在健全基层民主政治建设体系上实现了新的突破。

二、存在的主要问题

近几年来，随着基层民主政治建设步伐的不断加快，村民自治制度的不断完善，群众民主意识的不断增强，进一步促进了基层民主政治建设的发展。但是，当前基层民主政治建设中还存在一些矛盾和问题，主要体现在以下几个方面。

第一、经济发展与民主推进的矛盾，影响了基层民主建设。民主的发展与经济社会发展水平应相互适应。经济发展的速度影响着民主化程度的进程。从调查中发现，越是经济发展速度快的地方，民主化程度越高，气顺人和。反之，人心不稳。目前，我县农村经济发展速度与民主的推进速度不对称，特别是部分村集体经济薄弱、农民增收缓慢，制约了民主政治的推进。一方面，大部分村集体经济相对薄弱，甚至有的是空壳村、负债村，在推进民主化进程中，必然会产生经济发展与基层民主建设不适应的问题，再加上运行过程中产生的民主成本没有解决的办法，导致村级发展民主无积极性，影响了民主的推进速度;另一方面，通过这几年的发展，农民群众的生活水平有了很大提高，但是，还有相当一部分农户的基本生活难以得到保障，在这种情况下，他们把主要精力放在如何解决生计上，而无暇顾及民主管理，很显然，在生存权和发展权没有得到充分保障的前提下，客观上影响了基层民主的进程。

第二、推进基层民主的合力不够，限制了基层民主的发展。发展社会主义民主政治建设是一项系统性、长期性的工程，需要各部门配合、全社会共同参与实施。而实际中，在抓基层民主政治建设中，没有一个固定的机构来统筹协调运作，涉及的部门如纪委、组织、民政、经管、财政、司法等部门都是各管各的线、各唱各的调，没有一个好的机制，相互配合不够，合力不够，再加上人员的缺乏，影响了基层民主政治建设的整体发展。

第三、基层民主发展上的不平衡、不规范，制约了基层民主的发展。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是基层民主的有机整体，缺一不可。但从实际情况看，基层民主建设存在着发展不平衡、操作不规范的问题。一是重民主选举，轻其它三个民主。民主选举是一项硬性的阶段性工作，无论是在领导力量上，还是财力、物力、人力上，各级重视程度较高，工作也开展的较为顺利，而相对于其它三个民主，重视程度和工作的力度明显滞后于民主选举，普遍存在厚此薄彼的现象。二是农村基层民主好于城镇。一谈起基层民主，首先想到的是村级民主，重视的程度也高，各方面倾斜的也多，而忽视了城镇社区这一重要阶层。所以，无论在组织机构、基础设施、人员配置、经费保障上与农村差距太大，明显滞后于农村，民主化程度明显落后于农村，影响了基层民主的整体推进。三是民主决策的方式不规范、不透明。按照有关法律规定，村民自治组织最高的决定形式为村民代表大会。从实际看，在村级重大事项决策上，有的很少或不开村民代表大会，大多数以村民恳谈会的形式决定村级重大事项。在实际操作过程中，由于少数地方对决策的内容透明度不高，与群众交流沟通的少，导致一些地方出现决策后难以执行、群众上访的现象，影响了民主决策的效果和社会的稳定。四是农民民主参与的渠道不够通畅。一方面，少数地方干部担心扩大了民主会使自己在一些事务中“做不了主”，因而工作时有时无，要求时紧时松，尽管都制定了严格的各项民主制度，实行了村务、财务公开，但执行时缺乏连续性和规范性，大多数村民还不能参与到重大村务的决策和管理上来;另一方面，群众对民主的认识有一定的偏差，认为只要符合自己的利益或满足了自己的要求就是民主，对涉及其它的事项漠不关心，存在只要不损害到自己的利益，推不推行民主与自己无关的思想。五是民主管理和监督形式虚化。有的地方村务公开存在随意性、形式化等问题，许多群众关心的核心问题并没有经常公开。有的民主管理和监督缺乏应有的积极性和主动性，带有一定的应付性、被动性，重形式、轻内容、时紧时松的现象还一定程度存在，缺乏有效的检查督查手段。

第四，民主法制意识淡漠，阻碍了基层民主的发展。民主法制建设是推进基层民主建设的基础。从全县情况看，存在着民主法制教育宣传不平衡等问题。从活动开展上看，城镇好于农村，两级分化现象比较严重。从机制上看，少数机构不够健全，普法活动开展少，少数地方领导不够重视，制约了工作的深入开展。从效果上看，实用主义思想比较突出，具体表现在与自己利益密切紧、与工作有关的法律法规学的多，关系不大的学的少或不学，学法用法上存在断层。从形式上看，把普法工作当作软任务、应付的现象较为突出。从社会层面看，各自为阵、单打独斗的现象普遍存在，机构没有健全，资源没有整合，合力不够，全民参与的氛围不浓。

三、对策建议

党的十七大报告明确指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。这一重要论述，对于推进和完善基层民主政治建设，具有十分重要的意义。如何完善和强化基层民主政治建设，确保村民依法行使当家作主的权利，保障社会主义新农村建设稳步发展，我们认为需要采取以下几方面措施加以解决。

第一、以经济发展为核心，保障基层民主政治建设发展。

落实科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。客观地讲，民主的运行是讲成本的，任何民主如果脱离了经济基础的支撑，超越了经济承受能力都是不切合实际的民主。一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。因此，加强基层民主政治建设，必须把发展经济放在首位，用经济发展的成果来保障民主的实施，用民主的效果来推动经济发展。要加快农村经济发展，培植农村支柱产业，壮大村集体经济，用发展的办法解决民主推进过程中的困难。要充分利用和落实各项惠农政策，加快新农村建设，保护和调动农民生产积极性，切实增加农民收入，一切围绕群众，一切依靠群众，发展成果让群众共享。要通过发展经济，使农民解除物质生活的后顾之忧，激发政治热情，增强民主意识，提高群众参与民主政治建设的能力。

第二、以制度建设为抓手，巩固基层民主政治建设成果。

近几年，京山在基层民主政治建设的制度创新方面进行了一系列十分可贵的探索，积累了丰富的经验，有些作法在全省乃至全国影响深远。但是在实践中也存在一些问题，迫切需要进一步探索和解决，为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。一是加强制度规范化建设。实践证明，基层民主建设的实际效果与各项民主制度的规范性成正比。要建立和完善群众有序政治参与制度，对于实践经验成熟的制度我们要继续巩固推广，加强检查督办。对于需改进和完善的制度要在探索创新的前提下，进行细化和具体化，加以规范，保证实施效果。要增强工作的透明度，扩大民主渠道，保证群众充分享有知情权，使民主的成果更符合实际，体现群众的意愿，得到群众认可。比如在村级重大事项决策上，要确保群众的知情权，让群众明白决策的内容和达到的目的，争取群众的理解和支持，这样，我们决策的事项才能赢得群众的拥护。二是要执行落实好制度。事实证明，京山在推进基层民主政治建设中出现的一些问题，并不是制度本身引起的，而是在推进过程中没有很好地执行落实好各项制度所致。因此，要把制度的落实作为总抓手，教育和引导各级干部养成依法办事的习惯，增强规则意识和执行制度的坚定性，做到严格按制度办事，保证制度执行的连续性和经常性，真正把各项制度落到实处。三是要强化教育引导。当前，由于农民受自身文化素质、所处环境等多种客观因素影响，所要追求的民主与现实存在很大的差距，这就需要我们各级切实加强教育引导，改进工作方式方法，引导农民正确行使自己的权利和参与民主。要引导群众认识到民主政治建设和他们的利益休戚相关，不是毫无作用的形式主义，是保证群众政治、经济权利的重要手段，增强群众的民主意识。要循序渐进，通过组织群众开展民主实践活动、参与民主管理，用生动的、直接的潜默移化的教育方式引导群众转变观念，提高群众行使民主权利的能力，培养民主意识，通过正确的合法途径依法行使自己的民主权利和保护自己的利益，而不是通过非法和不正当的手段获取。

第三、以机制健全为手段，推动基层民主政治整体平衡发展。一是要建立综合协调机制。目前，在推进基层民主政治建设工作中，具体由谁牵头抓、怎么抓，没有建立有效的机制，势必会影响整体推进效果。因此，在抓基层民主政治建设上，要建立以党委为领导核心、各部门相互配合、全社会共同参与的联动机制，整合各部门和社会的资源和力量，明确工作职责和目标，形成合力，协调一致开展工作，共同推进基层民主政治建设。二是要重视城镇社区民主政治机制建设。当前，城镇社区民主政治建设是一个薄弱环节，在整个基层民主政治建设中发挥着联结上下的作用，其功能不能忽视。因此，要把城镇社区与农村基层民主政治建设结合起来，统筹兼顾，建全民主机制，在人员设置、经费保障、条件改善等上予以倾斜，保证社区健康发展，为推进社区基层民主政治建设提供保证。三是建立检查督办机制。有些民主制度得不到很好的落实，关键是缺乏考核和督办机制。因此，要把落实基层民主政治建设纳入各级目标考核体系，明确各级领导责任，增强各级领导推行民主的积极性和执行民主制度的坚定性，切实强化督办检查，确保各项民主制度真正落到实处。四是加强村民自治组织建设。要在全面提高村“两委”班子凝聚力、战斗力的同时，发挥各级党组织的主导作用，从法制上完善对村委会开展工作的各项规定，引导村委会加强自身建设，提高村级自治组织干部的民主意识和法制意识，严格依法办事，依法行使职权，增强自治能力。要在职权范围内对党支部和村委会准确定位，明确分工合作，正确处理村党支部和村委会的关系，为构建农村基层民主管理体制打下良好基础。

第四、以民主法制建设为保障，营造良好的民主法制环境。

只有走法制化、规范化、制度化的道路，才能保证基层民主政治建设的顺利开展。首先，加大法制宣传力度。要充分利用各种载体深入持久地开展法制宣传，通过开展实践学习、组织活动，切实提高各级领导干部和群众的法律意识，增强村委会成员的法制观念和依法办事的能力，重点抓好各级领导干部、国家机关工作人员、企业经营管理人员、青少年学生、农村党员干部等重点对象的学习。其次，健立齐抓共管机制。普法依法治理工作是一项系统性工程，要切实在各级党委的领导下进行，健全党委领导、政府实施、人大监督的工作机制。要形成全社会共同参与的工作格局，切实抓好普法工作目标责任制的落实，促进各行各业、各阶层普法工作的开展。第三，制定和完善有关制度，保证村民自治有法可依、执法必严、违法必究。第四，加大检查督办力度。要把普法工作纳入综治考核、文明单位评比的重要内容，加强检查督办，解决一手硬一手软的问题，保证依法普法工作的顺利开展。通过多种形式，调动各方积极性，形成一个有利于基层民主法制建设发展的氛围。

第四篇：中国基层官员民主选举程序的理论思考与立法建议

提要：关于基层官员民主选举中的提名程序问题，既重要又复杂，实践中经常遇到种种难题，中国目前的法律对之缺乏严谨有效的规范，学术界过去因该问题太具体、操作性较强对之缺乏必要的理论关注。本文从实际出发，对完善我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序做了集中的理论思考，如，为什么需要设立提名程序，提名程序与选举、宪政过程的关系，如何完善提名程序。文章认为，完善提名程序具有很强的理论与现实意义。最后，本文对规范我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序提出了若干立法建议。

一、现行选举法律规定及基层选举实践中遇到的问题

关于我国目前县乡两级国家机关领导人员①的选举，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方人大和地方政府组织法》)的有关规定，地方人大在选举基层官员时，提名机关为本级人民代表大会主席团，10人以上人大代表书面联名也可以提名候选人。主席团提名或代表联名提名的候选人人数，不得超过应选名额。提名人应如实介绍候选人的情况(第21条)。正职领导人的候选人一般应进行差额选举，也可以进行等额选举。副职领导人应进行差额选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的人数，先预选以确定正式候选人，再行选举(第22条)。选举以全体代表的过半数通过为有效(第20条)。(县乡两级人大)选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人超过应选名额时，以得票多者当选;如获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举，另行选举的候选人确定可以根据在第一次投票的得票顺序，也可以依法定程序另行提名确定候选人，另行选举的程序同第22条的规定(第24条)。补选两级领导人员的正职、副职，候选人可以多于或者等于应选人数，选举办法由本级人民代表大会决定(第25条)。

比较县乡两级与省市两级甚至中央国家机关领导人员的选举，其提名权主体与提名程序大致相似。有权对国家机关领导人员候选人的提名的合法主体是两个，一是本级人大主席团②，一是相当数量代表的联名提名。根据《地方人大和地方政府组织法》的规定，县级人大主席团是由县级人大会议的预备会议选举，预备会议由县级人大常委会主持，每届人大第一次会议的预备会议由上届县级人大常委会主持(第13条)。乡(镇)人大主席团由本级人民代表大会举行会议时选举(第15条)。从立法的原初意旨看，本级人大主席团的提名是提名权的主要行使主体，人大代表联名是对主席团提名的必要补充，显示社会主义民主的特色。

法律条文上对县乡两级国家机关领导人员选举的提名大致是以上规定，实际中又是如何操作的呢?根据笔者对基层选举的零星观察，以及学者们已经做过的专题调研报告③，人大主席团的提名主要受上级党委组织部门的推荐。为确保中国共产党员在各级政权中的领导地位，几乎所有的基层国家机关领导人员正职系中共党员的政治身份背景。据观察，为了体现多党合作与政治协商，两级机关的副职逐渐有非中共党员身份背景人士担任的比例呈增长趋势。

近几年来，选民或代表联合提名现象不断增多④，但执政党组织部门往往以非组织活动为名，采取多种措施，限制联名提名活动。这些措施主要有动员或劝说被联名提名的候选人放弃提名;动员或劝说参与提名的中共党员代表撤回提名，使之不符合法定人数而自然失效;控制联名提名表的发放为联名提名动议设置障碍;在有些地方，组织部门还采取突然宣布人代会休会或延期召开，或对当选的联名提名的候选人的选举结果不予以确认，以实现组织部门的选举安排意图;等等。

在地方换届选举中，有一种现象曾产生过争议，选举中人大代表在进行无记名投票时，对本级人大主席团以及人大代表联名提名的候选人均予以否决，有些属于提名之外的人选最终获得过半数选票。对此，法律没有规定，全国人大常委会也没有就这种情况做出立法解释，不免使人困惑，究竟“票箱中跳出的乡(镇)长”有没有当选效力⑤?假如有，为什么还要设立提名程序?假如没有，那么《地方人大和地方政府组织法》第23条规定“代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权”岂不成为一句空话?笔者认为，“票箱中跳出领导人员”中可能确有一部分在领导组

织能力与思想文化水平方面离其担任的职务有一定差距，难以胜任。但为什么会有这种现象发生，是值得大家关注的。本文仅仅是就我国县乡两级国家机关领导人员选举的候选人提名程序方面集中做的几点思考。

二、设立提名程序的原因

提名程序是选举行为中的一道关键程序，往往决定选举的导向及结果。现代代议制中选举行为包括两大类，一是直接选举合适人选担任各类领导职务，一是选举代表人去代行选举活动或表决。无论是哪一种选举，提名程序总是会被启动运用。即便是形式上的民主选举，为获得当选合法性，组织者一般也在正式选举活动前进行提名程序。

曾有人对选举的提名程序提出否定看法，认为提名行为与民主精神是完全背离的。民主精神与提名程序能否兼容?我们的意见是，提名与直接民主之间的确存在一定的冲突。但从现实考虑，民主的实现方式多为间接民主，加之现代政党在民主实践中力量愈加强大，为保证选举活动的实际民主，提名程序的设置就显得非常重要了。有的人可能还会质疑，一旦在选举活动中，某党派或社会团体处于绝对优势，完全垄断了提名权，提名程序最终还是沦落成为一种“虚假”的民主程序。对此，我们不否认现实中确实有过这种现象，但应看到，这只会是民主的初级发展阶段甚至是前民主阶段中出现的情况。在民主国家或民主社会中，很难出现一个阶层对公共资源的整体控制，因为那是一个利益、文化多元的国家。提名程序在选举过程中是必要的。要提高提名程序的科学性与广泛参与性，才能纠正人们对提名程序的消极态度，才能保证民主选举活动的最终成功。

我国宪法和法律确认了民主的国体，重视选举活动，规定全国各级人民代表大会的代表由选民直接或间接选举产生，全国各级国家机关的首长也必须由选举产生⑥。在人民代表和国家机关领导人员的选举活动中，都相应规定了提名权主体。客观地说，我国宪法和法律对提名程序的规定是欠妥当周全的。我国宪法和法律之所以要对提名程序做出规定，主要是考虑到社会主义代议制民主的现实条件制约，保证执政党

和人民的意志和利益能在选举中得到“合法化”的确认，保证执政党和人民群众的选举意愿能在选举结果中都有体现。

三、提名程序与选举、宪政过程的关系

提名程序有以下功能：

一、集中民意，保证选举的有效性。如果不设立该程序，势必会导致选票分散，不易产生理想的选举结果。

二、体现选举的程序合法性。选举过程本身就有很强的合法化功能，一场成功的选举，不仅在“选”方面要有民众的广泛参与，而且在“举”方面也要体现民众的认同。提名程序在“举”方面承担的角色与任务，是要让那些真正有才有德并且有为公众服务热情的人士，有被挑选为公职人员的机会，同时要在程序方面体现“程序公正”，保证选举过程各环节充分民主。

广义的选举活动就是提名行为、投票行为与选举结果确认三个环节，提名在整个选举活动中起着明显的导向作用。尽管有许多被提名者在投票结果中被宣布落选失败，但成功当选的比例要远远高于落选者的比例，这是一个非常简单的事实。因此，为了获得当选的目的，第一步往往是争取获得选举提名，不论是本级人大主席团的提名，抑或相当数量的人民代表联名提名。在没有获得提名的情形下，想赢得选举结果是非常困难的。

从程序设置的规范科学意义上讲，提名程序是选举程序的必要组成部分。选举前，必须有提名程序的设置。条件允许，应能使每个享有选举权与被选举权的主体有权对选举提名。官员选举提名的对象可以是他(她)熟悉的人，也可以是不熟悉的人;可以是他(她)本人，也可以是别人;可以是人民代表，也可以不是人民代表。如果选民没有自由的提名权，其选举权与被选举权是不完善的。

提名程序的设置，符合宪政精神。宪政是最有可能兼容实现民主、法治、人权价值的现代政治模式。它反对专制、崇尚宽容，提倡自由竞争，追求程序正义。宪政不仅是一种理想的价值模式，更是一套完整的程序，是宪政价值的程序转化。程序化是宪政精神的基本特征。提名程序不仅有可能吸引选民对选举的参与，实现选民的选举权利，而且使选举活动中可能的剧烈冲突能通过程序得到有效消解。

四、提名程序应充分体现现代民主的内容与形式

提名程序设置的本意，在于为实现民主选举提供程序保障。因此，提名程序恪守民主原则就成为其根本的义务了。要实现提名程序的规范化运作，首先，要反思提名权的合宪主体。究竟谁才是选举提名权的真正享有者?是全体选民，还是全体选民中的单个人或者部分人，有没有哪个组织可以自称是全体选民中的单个人或者部分人甚至是全体选民的代表者来代行提名权?过去以某些选民的文化与政治素质太差为由而在立法中明确或变相地对选民个人的选举提名权予以剥夺的做法，应考虑社会巨大进步的现实状况而加以废止、革新。其次，不同提名权所推选的候选人有无层次、等级之区分，需要反思。我国现行法律虽没有明确区分人大主席团(代表执政党组织)提名候选人与人大代表联名推荐候选人的名次排定方面，但前者的优势是明显的、带有支配性的。再次，提名程序的民主化与科学化问题，对领导人员或人民代表的提名，执政党的组织部门确实很有发言权，因为其重要工作职责就是负责考察、推荐，他们自有一套考核、评估程序。但真正对某位领导干部做出客观公允评价，仅有组织部门的工作努力是不够的，要注意参照社会民众对其印象与评论。至于其科学化，主要是针对现行提名实践中存在对候选人信息不公开而人们对此非议颇多的情形，我们的主张是，提名也要引入公开竞争机制，如果被提名的对象很多，在确定正式候选人之前，可以考虑进行竞争性的书面法律、政策、科技、文教知识考试、面试，公示以往的经历与业绩，发表当选纲领和设想。如果被提名的人数符合法律规定，候选人也应该如此进入选举程序。当然，这已不属于本文讨论的范围了。最后，与现行选举实践密切相关的是，出现没有经法律规定的两大提名权主体提名的人士的当选效力问题，有无必要对选举提名程序做出改革，干脆承认单个选民的提名权，这样规定的好处是能避免与《地方人大和地方政府组织法》第23条规定的冲突，否则在法律与立法的内在逻辑上会留下缺憾，令人困惑。

提名程序应有机整合民主实质与民主形式的功能。提名权的行使要充分发扬民主，尽力发现、甄别、挑选德才兼备的选民来担任国家公职。为使优秀的选民能最终被选出，在成为正式候选人或正式当选时，必须历经公平的竞争性程序。提名权的范围必须在现行基础上扩大，直至每个选民都享有提名权⑦。实现这一点，在中国目前确有困难，但应是努力的方向。有一种观点认为，强化基层政权领导人员选举的提名

程序是不符合执政党的组织原则及一贯做法，我们的回答是否定的。健全与完善提名程序是完全符合我国宪法的首要原则-人民主权原则的，不存在“方向错误”的问题。假如认为与执政党一直沿用的某些做法产生冲突，需要反思的不是提名程序的法律化，而是要全面调整以前执政党组织工作过于政策化和原则化的倾向。执政的中国共产党代表了和代表着广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益和特权，所以，在基层政权的领导方面，应充分尊重与顺应民意，不武断，讲程序，重规则，保障选举的合宪性、合法性。只有在选举提名过程方面充分反映民意，国家机关领导人员过去在实践中“双眼朝上不朝下”的局面才会彻底扭转，这对尊重民主、提高领导干部的责任心不无益处。

五完善我国县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序

前面分析了规范提名程序在选举过程中的一般意义。在我国，规范与完善基层官员的选举提名，更具现实意义。归纳起来，它能吸引广大选民参加选举，释放选举热情，使选民因过去的不当做法导致的厌选心态不断得到修复。它还能促进选民培养民主意识，养成民主习惯，学习民主知识。这道程序设计好了，并且能被选举法律所规范，必定能推动我国民主建设产生重大进展。“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作” ⑧。作为中国基层民主选举程序完善的关键环节，改进县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序，既有必要性，又具可行性。而且在这一级扩大推行民主的提名程序作为政治体制改革的试验，人民群众走进民主的大课堂，效果明显、直接，一定会改变人民群众对我国选举的根本看法，人民民主政权的合法性基础更加牢固。因此，不啻为我国政治体制改革的一个战略突破。

规范与完善县乡两级国家机关领导人员当选的提名程序⑨，其具体途径应包括以下方面。

第一，进一步完善候选人的提名、介绍方式。候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。我国通过对《地方人大和地方政府组织法》的修改，过去比较普遍存在“上面定名单，下面划圈圈”的状况，有了很大改变。但是在候选人的提名、介绍方面，还存在不少问题。根据《地方人大和地方政府组织法》第21条的规定，人大主席团提名或者10人以上代表联合提名的领导人员候选人，具有完全平等的法律地位。可在选举实践中，却存在一定差异。无论从社会主义民主、法治的要求来看，还是从

人民代表大会本质而言，不应有区分。可以肯定，随着我国公民的民主意识不断增强和参政议政能力的不断提高，今后选民或人民代表联合推荐候选人的现象必将大大增加，甚至会超过政党或人民团体提名候选人，这都很正常，也是选举民主程度提高的表现。只要程序合法，就不应予以批评和干涉。事实上，联名提名候选人，还是对执政党组织推荐候选人的有益补充，使得两类候选人展开合法的竞争，从而使各级人大选出更为合格的国家机关领导人员。

介绍候选人的方法有待完善。介绍候选人的目的是使代表增加对候选人的了解，避免盲目投票，以保证当选者具有较好的素质。可是，现实中不少地方不重视介绍候选人工作，对初步候选人几乎不做介绍，对正式候选人的介绍，也只是由选举委员会向选民印发或宣读关于候选人生平、工作的简略介绍，难以全面了解被提名的候选人。鉴此，笔者认为，选举委员会须安排候选人与选民直接见面，进行自我介绍;选举委员会还应该公布名单，利用公报、广播、黑板报、电视、报纸等多种方式进行宣传介绍，让选民或人民代表充分了解候选人的政治立场、工作业绩、从政态度以及工作规划等。而且还应回答选民的有关提问甚至准备辩论。只有这样，人民才能挑选出自己比较满意的官员。

第二，在提出与确定候选人的程序上，要避免违法违规现象发生。如有些地方领导重视政党、团体的提名，而忽视选民或代表的提名;有些地方政党、团体推荐的候选人过多;有些地方在确定候选人名单时，只强调某种代表性，如民主党派、城乡、民族、男女等，而不尊重多数代表的意见。县乡两级人大应通过制定提名实施细则来明确规定政党、团体推荐的候选人与人民代表(选民)推荐的候选人比例，保证代表(选民)推荐的候选人比例。在公布初步候选人名单时，必须将政党、团体及人民代表(选民)依法推荐的人选一并列入。拟任候选人名单公布后，一定要依法由各人民代表反复酝酿、协商，依法根据较多数人民代表的意见来确定正式候选人。

第三，明确县乡两级国家机关领导人员候选人的提名标准。县乡两级国家机关领导人员候选人一旦被提名并且成功获得全体代表过半数以上选票，便会成为一县、一乡之长，需要对承担的职务负责，需要对辖区的全体选民负责。因此，挑选合适的人选，非常关键。我们认为，对候选人的提名，必须慎重、全面、

明确标准。县乡两级国家机关领导人员是公务员，但又不完全适用公务员的一系列考核、选拔标准⑩。理性的民主选举，是选贤举能，是执政党以及全体选民的共同愿望，符合人民主权的现代宪政原则。

第四，为完善提名程序提供选举技术方面的配套保障。在指导思想上明确提名程序要承载民主的运行功能之外，还应关注提名过程中的若干细节技术方面问题，如，要保证有足够长的协商、酝酿时间;要逐步降低代表联名的人数;要杜绝选举舞弊现象，要保持选举委员会的中立性，要依法实施对违犯选举法的惩戒与制裁。很多地方对民主选举的重要意义认识不足，提名名单开列后，往往不到半天时间，立即开展投票选举，使人民代表或选民无法对候选人做出充分了解。因此，必须延长提名的必要协商与酝酿时间。选举法上应增加对提名时间的明确日期规定。在条件成熟的地方，要结合现代科技进步成果探索革新提名与选举的新形式新方法，应允许选民能单独提出国家机关领导人员的候选人名单⑾，即使在经济文化条件相对落后的地区，也应该逐步降低必须有10人以上代表联名的规定。对基层群众的政治素质与选举素质不应该一味采取不信任的立场。目前在实践中经常发生选举舞弊现象，如，贿选⑿、指选、派选⒀，家族与宗法势力干预选举，利用“白票” ⒁、“陪选” ⒂和流动票箱⒃来暗中操纵选举，等等。这与中国的历史与现实国情有很大关系，解决的办法必须依靠法律。法律对违法选举行为的制裁必须加大。选举委员会接受执政党的领导，但在宪法和法律目前，应保持中立，认真执行宪法和选举法律的规定，对选举的全过程进行依法领导、控制、监督，必须严格遵守选举的各项程序，及时受理选举争议，保全选举资料，制止破坏选举的违法行为，保证选举活动的合法有序开展。

六、立法建议

邓小平同志曾指出，“(政治体制改革)总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民”⒄。如果下一步要修改我国的《地方人大和地方政府组织法》，建议完善对我国县乡两级国家机关领导人员选任的提名程序。我认为，结合我国实际，可以考虑的修改(补充)之处，至少包括以下方面。

(一)县级

(1)县级国家机关领导人员候选人的提名，应充分发扬民主，既可以由县级选举委员会主席团提出，也可以由本级人大代表5人以上联名提出，辖区内50名以上选民联名，也可以提名。被提名人不论身份、性别、民族、文化程度、财产、信仰在宪法和选举法律面前一律平等。(2)被提名为候选人者应该在政治思想、文化专业、组织管理公共事务、身体和心理方面有较好素养，尤其在决策、计划、组织、指挥、协调和监督方面有较高才能，热心公共事务。(3)所有提名必须以书面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情况。(4)县级选举委员会对被提名人的资格进行预审后，提交本级人大全体代表讨论、协商，应5人以上人民代表要求，被提名人必须安排在人民代表会议上与人民代表见面，回答有关问题。(5)县级国家机关领导人员候选人的确定，至少有2天的讨论时间。(6)撤消提名也必须有充分理由。(7)县级选举委员会对国家机关领导人员候选人选举提名的程序进行组织领导，选举委员会恪守公正、中立立场，选举委员会的成员不参加本级国家机关领导人员的选举，如被提名，应退出选举委员会。(8)另行选举必须另行提名。(9)县级选举委员会保证宪法和选举法律在选举工作中的严格实施，对提名程序实施监督，受理提名争议并依法做出及时处理，保证提名权行使与提名过程的民主、合法。

(二)乡(镇)级

(1)乡(镇)级国家机关领导人员候选人的提名，应充分发扬民主，既可以由乡(镇)人大主席团提出，也可以由本级人大代表3人以上联名提出，辖区内20名以上选民联名，也可以提名。被提名人不论身份、性别、民族、文化程度、财产、信仰在宪法和选举法律面前一律平等。(2)被提名为候选人者应该在政治思想、文化专业、组织管理公共事务、身体和心理方面有较好素养，尤其在决策、计划、组织、指挥、协调和监督方面有较高才能，热心公共事务。(3)所有提名必须以书面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情况。(4)乡(镇)人大主席团对被提名人的资格进行预审后，提交本级人大全体代表讨论、协商，应3人以上人民代表要求，被提名人必须安排在人民代表会议上与人民代表见面，回答有关问题。(5)乡(镇)国家机关领导人员候选人的确定，至少有1天的讨论时间。(6)撤消提名也必须有充分理由。(7)乡(镇)人大主席团对本级国家机关领导人员候选人选举提名的程序进行组织领导，选举委员会恪守公正、中立立场，选举委员会的成员不参加本级国家机关领导人员的选举，如被提名，应退出选举委员

会。(8)另行选举必须另行提名。(9)乡(镇)人大主席团保证宪法和选举法律在选举工作中的严格实施，对提名程序实施监督，受理提名争议并依法做出及时处理，保证提名权行使与提名过程的民主、合法。 你好哦啊，

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第五篇：充分发挥基层政协组织中民主党派委员作用的思考

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分。要充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的作用，支持民主党派和无党派人士参加国家重大方针政策的讨论协商及履行职责的各种活动。

目前，我省区县的各民主党派组织都是基层支部或总支部，区县级政协的组成单位一般都没有民主党派界别，民主党派成员是以个人从事职业的身份分别参加到教育、卫生、经济、工商联及特邀等界别中。如我区五届政协现有政协委员267名，其中中共党员有117名，各民主党派成员54名，无党派人士96名，分别占委员总数的43.8%、20.2%和36%。这些民主党派和无党派人士也都是以所从事的职业界别或特邀界别参加政协。区政协43名常委中，中共党员16名、民主党派成员12名、无党派人士15名，分别占常委总数的37.2%、27.9%和34.9%。近年来，我区各民主党派组织通过换届，已基本完成了干部队伍的新老交替与政治交接，新一代民主党派组织成员一般都有较高的科学文化素质和开拓进取精神，为在新时期更好地履行参政党职能奠定了良好的基础。因此，在新的历史时期，更好地发挥民主党派在基层政协中的作用，既是民主党派工作的一项重要内容，增强民主党派组织活力的一个重要途径，也是做好基层政协工作、更好地履行政协职能的需要。我们认为重点要抓好以下几方面工作。

一、充分认识，高度重视民主党派在人民政协中的地位和作用

人民政协是我国多党合作与政治协商基本政治制度的具体表现形式和重要载体，是我国社会主义民主政治的一大优势。充分发挥各民主党派在政协组织中的作用，对巩固和发展我国基本政治制度，充分发挥我国社会主义政治制度和政党制度的优越性都具有至关重要的作用。 一是能够促使民主党派成员广泛、深入地参加国家的政治生活，更好地体现社会主义民主的广泛性、包容性，充分发挥我国社会主义政治制度和政党制度的优越性。

二是各民主党派成员是人民政协的重要组成部分，发挥他们的作用，是加强人民政协自身建设的客观需要，民主党派的作用发挥得越充分，人民政协的工作越有成效。同时各民主党派也应该充分利用人民政协这个平台积极参政议政、民主监督，才能更加充分发挥民主党派作用，使履行职能的能力和水平不断提高，树立民主党派良好社会形象。

三是能更好地体现社会主义民主的优越性，扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展，推动我国民主政治建设，形成团结民主、融洽和谐的政治局面。

二、进一步完善发挥民主党派作用的机制和制度

充分发挥民主党派成员在政协中的作用，离不开党委、政府的重视和支持。

一是要进一步建立和完善党委、政府、政协联系制度。政协应加强向党委汇报和沟通，协助党委研究、确定与民主党派协商的议题和安排，将政协协商与党委和民主党派的协商有机结合起来，统筹安排。要保证民主党派成员在政协委员、常务委员和领导成员中占有较大比例。政协各专门委员会和政协机关中也应有民主党派人士，并有专职领导干部。

二是建立健全参与机制，加强政协参与的制度化、程序化建设。目前全国许多省市的区县都建立了民主党派基层委员会，配备有专职工作人员，民主党派也均是区县政协的组成单位，是一个独立的界别，这样有利于基层政协组织中民主党派委员作用的充分发挥。我们也可积极探索和调研，积极向省市相关部门反映，创造条件，创新民主党派参与政协的参与机制。参政议政是政协委员参与政务的重要形式，可积极通过民主党派成员直接担任政府职能部门领导职务的形式，广泛参与政府中心工作和行政运作，让民主党派成员切实参与到政府部门的决策过程和运行过程中，使参政议政在协调和平衡关系中更富有成效。同时，应进一步畅通政治参与的知情渠道，通过完善听证制度、信息公开制度、意见征集制度、民主评议制度等，增强民主党派政协委员参与政治协商、民主监督、参政议政的针对性、可行性和实效性。 三是健全经费保障和培训机制。财政部门应为民主党派开展活动提供必要的经费保障，相关部门和单位也应支持民主党派政协委员参与政协调研、视察等活动，并提供经费和时间保证。一般来说，民主党派政协委员都具备较高的科学文化知识和专业知识，但对社会政治问题敏感度和洞察力不够，同时缺乏第一手资料，无力深入研究，这就需要通过政治引导，加强培训，提供必要条件，促使将文化知识和专业技能转化为参政议政能力，使他们多从政协的特点和优势出发思考问题，不断提高履职尽责的能力。