政府专项债券实施方案

方案具有明确的格式和内容规范，要求其具有很强的实践性和可操作性，避免抽象和假大空的内容，那么具体如何制定方案呢？下面是小编为大家整理的《政府专项债券实施方案》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

第一篇：政府专项债券实施方案

试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知

财预〔2018〕28号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，住房城乡建设厅(局、委)：

按照党中央、国务院有关精神和要求，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，我们研究制订了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。现予以印发，请遵照执行。

附件：试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法

财政部住房城乡建设部

2018年3月1日

1 附件：

试点发行地方政府棚户区改造专项债券

管理办法

第一章

总则

第一条

为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为,坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定，制订本办法。 第二条

本办法所称棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区(含城中村、城市危房)、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区(场)棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。 第三条

本办法所称地方政府棚户区改造专项债券(以下简称棚改专项债券)是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。 前款所称专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

2 第四条

试点期间地方政府为棚户区改造举借、使用、偿还专项债务适用本办法。

第五条

省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

第六条

试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条

棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条

棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

本级棚改主管部门是指各级住房城乡建设部门以及市县级政府确定的棚改主管部门。

第二章

额度管理

3 第九条

财政部在国务院批准的地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素，确定全国棚改专项债券总额度。

第十条

各省、自治区、直辖市棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，并抄送住房城乡建设部。

第十一条

预算执行中，各省、自治区、直辖市棚改专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同住房城乡建设部门于每年8月31日前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，同时抄送住房城乡建设部。

第十二条

省级财政部门应当加强对本地区棚改专项债券额度使用情况的监督管理。

第三章

预算编制

第十三条

县级以上地方各级棚改主管部门应当根据本地区棚户区改造规划和分年改造任务等，结合项目收益与融资平衡情况等因素，测算提出下一棚改专项债券资金需求，报本级财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一棚改专项债券资金需求，经本级政府批准后，由市县政府于每年9月底前报省级财政部门和省级住房城乡建设部门。

第十四条

省级财政部门会同本级住房城乡建设部门汇总审核本地区下一棚改专项债券需求，随同增加举借专 4 项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月31日前报送财政部。

第十五条

省级财政部门在财政部下达的本地区棚改专项债券额度内，根据市县近三年纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入和专项收入情况、申报的棚改项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区棚改专项债券分配方案，报省级政府批准后下达各市县级财政部门，并抄送省级住房城乡建设部门。

第十六条

市县级财政部门应当在省级财政部门下达的棚改专项债券额度内，会同本级棚改主管部门提出具体项目安排建议，连同棚改专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级住房城乡建设部门。

第十七条

增加举借的棚改专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

(一)省级政府在财政部下达的棚改专项债券额度内发行专项债券收入。

(二)市县级政府使用的上级政府转贷棚改专项债券收入。

第十八条

增加举借棚改专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。棚改专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

5 地方各级棚改主管部门应当建立试点发行地方政府棚户区改造专项债券项目库，项目库信息应当包括项目名称、棚改范围、规模(户数或面积)、标准、建设期限、投资计划、预算安排、预期收益和融资平衡方案等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十九条

棚改专项债券还本支出应当根据当年到期棚改专项债券规模、棚户区改造项目收益等因素合理预计、妥善安排，列入政府性基金预算草案。

第二十条

棚改专项债券利息和发行费用应当根据棚改专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十一条

棚改专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)规定列入相关预算科目。

第四章

预算执行和决算

第二十二条

省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出的棚改专项债券发行建议，审核确定棚改专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级棚改主管部门做好棚改专项债券发行准备工作。

第二十三条

地方各级棚改主管部门应当配合做好本地区棚改专项债券试点发行准备工作，及时准确提供相关材 6 料，配合做好项目规划、信息披露、信用评级、资产评估等工作。

第二十四条

发行棚改专项债券应当披露项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、第三方评估信息、专项债券规模和期限、分年投资计划、本金利息偿还安排等信息。项目实施过程中，棚改主管部门应当根据实际情况及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

第二十五条

棚改专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十六条

棚改专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)棚改专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称，具体由省级财政部门商省级住房城乡建设部门确定。

第二十七条

棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据项目地理位置、征拆户数、实施期限等因素，棚改专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定。

第二十八条

棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。具体由市县 7 级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。 棚改专项债券发行时，可以约定根据项目收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券期限。

第二十九条

棚户区改造项目征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，应当结合该项目对应的棚改专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还到期债券本金。因项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。 第三十条

省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还棚改专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第三十一条

终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门编制棚改专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映当年棚改专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章

监督管理

第三十二条

地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门建立和完善相关制度，加强对本地区棚改专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

8 第三十三条

地方各级棚改主管部门应当加强对使用棚改专项债券项目的管理和监督，确保项目收益和融资自求平衡。

地方各级棚改主管部门应当会同有关部门严格按照政策实施棚户区改造项目范围内的征迁工作，腾空的土地及时交由国土资源部门按照有关规定统一出让。

第三十四条

地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十五条

地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。县级以上各级棚改主管部门应当认真履行资产运营维护责任，并做好资产的会计核算管理工作。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

第三十六条

财政部驻各地财政监察专员办事处对棚改专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、棚户区改造资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，并抄送住房城乡建设部。

第三十七条

违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其发行棚改专项债券。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

9 第三十八条

地方各级财政部门、棚改主管部门在地方政府棚改专项债券监督和管理工作中，存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《公务员法》《行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第六章

职责分工

第三十九条

财政部负责牵头制定和完善试点发行棚改专项债券管理办法，下达分地区棚改专项债券额度，对地方棚改专项债券管理实施监督。

第四十条

住房城乡建设部配合财政部指导和监督地方棚改主管部门做好试点发行棚改专项债券管理相关工作。 第四十一条

省级财政部门负责本地区棚改专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。 第四十二条

省级住房城乡建设部门负责审核本地区棚改专项债券项目和资金需求，组织做好试点发行棚户区改造专项债券项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区棚改专项债券发行准备工作。

第四十三条

市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级试点发行棚改专项债券项目，以及本级专项债务风险、政府性基金收入等因素，复核本地区试点发行棚改专项债券需求，做好棚改专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金使用监管等工作。

10 市县级棚改主管部门负责按照棚户区改造工作要求并根据棚户区改造任务、成本等因素，建立本地区试点发行棚户区改造专项债券项目库，做好入库棚改项目的规划期限、投资计划、收益和融资平衡方案、预期收入等测算，做好试点发行棚户区改造专项债券项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好棚改专项债券发行各项准备工作，加强对项目实施情况的监控，并统筹协调相关部门保障项目建设进度，如期实现专项收入。

第七章

附则

第四十四条

省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十五条

本办法由财政部会同住房城乡建设部负责解释。

第四十六条

本办法自2018年3月1日起实施。

第二篇：养老产业专项债券发行指引

【法规标题】国家发展改革委办公厅关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知 【颁布单位】国家发展和改革委员会办公厅 【发文字号】

【颁布时间】2015-4-7 【失效时间】

近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。为贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)精神，加大企业债券融资方式对养老产业的支持力度，引导和鼓励社会投入，制定本指引。

一、支持专门为老年人提供生活照料、康复护理等服务的营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券，用于建设养老服务设施设备和提供养老服务。发债企业可使用债券资金改造其他社会机构的养老设施，或收购政府拥有的学校、医院、疗养机构等闲置公用设施并改造为养老服务设施。

二、对于专项用于养老产业项目的发债申请，在相关手续齐备、偿债保障措施完善的基础上，比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。

三、在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行养老产业专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。

(一)发行养老产业专项债券的城投类企业不受发债指标限制。

(二)债券募集资金可用于房地产开发项目中配套建设的养老服务设施项目，具体投资规模可由房

地产开发项目审批部门根据房地产开发项目可行性研究报告内容出具专项意见核定。

(三)募集资金占养老产业项目总投资比例由不超过 60%放宽至不超过70%。

(四)将城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至 70%和 75%;主体评级 AAA 的，资产负债率要求进一步放宽至75%和80%。

(五)不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的， 其所属城投企业发债应严格控制”的限制。

(六)城投类企业不受“单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。

四、优化养老产业专项债券品种方案设计。一是根据养老产业投资回收期较长的特点，支持发债企业发行 10 年期及以上的长期限企业债券或可续期债券。二是支持发债企业利用债券资金优化债务结构，在偿债保障措施较为完善的情况下，允许企业使用不超过50%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。

五、支持发债企业按照国土资源部《养老服务设施用地指导意见》有关规定，以出让或租赁建设用地使用权为债券设定抵押。

六、发债企业以出让方式获得的养老服务设施用地，可以计入发债企业资产;对于政府通过 PPP、补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持企业举办养老服务机构、开展养老服务的，在计算相关发债指标时，可计入发债企业主营业务收入。

七、支持企业设立产业投资基金支持养老产业发展，支持企业发行企业债券扩大养老产业投资基金资本规模。

八、积极开展债券品种创新，对于具有稳定偿债资金来源的养老产业项目，可按照融资—投资建设—回收资金封闭运行的模式，开展项目收益债券试点。

第三篇：双创孵化专项债券发行指引

附件：

双创孵化专项债券发行指引

为充分发挥各类创新主体的创造潜能，形成“大众创业、万众创新”的生动局面，加大企业债券融资方式对双创孵化项目的支持力度，引导和鼓励社会投入，制定本指引。

一、支持提供“双创孵化”服务的产业类企业或园区经营公司发行双创孵化专项债券，募集资金用于涉及双创孵化服务的新建基础设施、扩容改造、系统提升、建立分园、收购现有设施并改造等，包括但不限于纳入中央预算内资金引导范围的“双创”示范基地、国家级孵化园区、省级孵化园区以及经国务院科技和教育行政管理部门认定的大学科技园中的项目建设。

“双创孵化”服务是指为降低企业的创业风险和创业成本，提高企业的成活率和成功率，为入孵企业提供研发、中试生产、经营的场地和办公方面的共享设施以及提供政策、管理、法律、财务、融资、市场推广和培训等方面的服务。

二、在相关手续齐备、偿债措施完善的基础上，双创孵化专项债券比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。

三、在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行双创孵化专项债券，可适当调整企业债券现行审核政策及

1 《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。

(一)允许上市公司子公司发行双创孵化专项债券。

(二)双创孵化专项债券发行主体不受发债指标限制。

(三)对企业尚未偿付的短期高利融资余额占总负债比例不进行限制，但发行人需承诺采取有效的风险隔离措施。

(四)不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过12%的，其所属城投企业发债应严格控制”的限制。

四、支持运营情况较好的双创孵化园区经营公司，在偿债保障措施完善的条件下发行双创孵化专项债券用于优化公司债务结构。

五、地方政府应积极引导社会资本参与双创孵化项目建设，进一步完善双创产业发展规划，积极制定投资分担、使用付费、明晰产权等配套政策，为企业发行专项债券投资双创孵化项目创造收益稳定的政策环境。鼓励地方政府综合运用预算内资金和其他专项资金，通过投资补助、基金注资、担保补贴、债券贴息等多种方式，支持双创孵化专项债券发行。

六、优化双创孵化专项债券品种方案设计。一是可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式。二是允许发债企业在偿债保障措施较为完善的情况下，使用不超过50%的

2 募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。三是积极探索预期收益质押担保方式。四是鼓励发债以委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，收购已建成的双创孵化项目或配套设施统一经营管理。

七、鼓励双创孵化项目采取“债贷组合”增信方式，由商业银行进行债券和贷款统筹管理。“债贷组合”是按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。

八、积极开展债券品种创新。对于具有稳定偿债资金来源的双创孵化项目，可按照融资—投资建设—回收资金封闭运行的模式，发行项目收益债券;项目回收期较长的，支持发行可续期或超长期债券。

九、支持符合条件的创业投资企业、股权投资企业、双创孵化投资基金发行双创孵化债券，专项用于投资双创孵化项目;支持符合条件的双创孵化投资基金的股东或有限合伙人发行双创孵化专项债券，扩大双创孵化投资基金资本规模。

第四篇：当前我国地方政府债券的发行情况

摘要：本文主要描述了地方政府债券的概念、发行概况、发行模式、以及发行中存在的问题和针对该问题提出相应建议，进而使人们对地方政府债券有一个初步的了解。 关键词：地方政府债券

发行概况

模式

发行问题

建议

一、概念

地方政府债券，是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足经济和社会公共事业的发展需要，由地方政府或其授权的代理机构按照有关法律规定，依据信用原则，以筹集社会资金为目的而发行的，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券。

二、我国地方政府债券的发行概况

新中国成立之初，我国曾发行过两种地方政府债券。一是1950年东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设资金，用于东北地区生产性投资; 二是20世纪50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月5日公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，结合本地区实际，不同程度地发行了“地方经济建设公债”中共中央曾在1958年4月2日发布《关于发行地方公债的决定》，决定于1959年起，允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集资金的一种辅助性手段。但受当时经济指导思想的影响，地方政府债券不久便被取消了。

改革开放以后，为了大规模发展经济，中央政府从20 世纪80 年代初开始发行国库券。但由于现行《预算法》( 1994 年起施行) 明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”我国各地方政府债券的发行工作一直未提上议事日程。

为应对金融危机下面的复杂的经济形势，扩内需，保增长，2009 年3 月，经国务院同意，地方发行2 000 亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。根据2010年的财政预算方案，地方财政收入合计66 481 亿元，增长8. 6%。地方财政支出68 481 亿元，增长13%。地方财政收支相抵，差额2000 亿元，国务院同意由财政部代理地方发行债券弥补，并列入省级预算管理。

三、我国地方债的发行模式 地方债的发行模式主要包括五方面的内容：发行主体、发行规模、发行方式、发行年限和票面利率。

(一)发行主体

目前我国地方财政由省(自治区、直辖市)、市、县(自治州、自治县)和乡(镇)四级财政组成。但是从我国的具体国情出发，在现阶段不可能赋予每一级地方政府公债发行权。

因此，2009 年我国地方政府债券的发行主体确定为省、自治区、直辖市和计划单列市政府。

(二)发行规模

根据美国等发达国家的经验，地方债务规模不能突破三个数量指标。下面是国际上通用的指标，如图：

根据此指标来看，2009 年我国发行的2000 亿元地方债规模没有超过国际通用的指标界限，因此这规模较为合适。

(三)发行方式

在发行我国地方债时，有以下几点值得借鉴：要有严格的审批制度;所筹资金主要用于公共和公益建设项目;发债水平远低于中央政府;让债券具有多重吸引力。

2009 年2000 亿元地方政府债券统一由财政部代理，按照记账式国债发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。

(四)票面利率

地方债利率的确定原则。地方债的利率应通过市场化招标确定，且利率水平主要取决于债券市场整体利率水平。同时，由于地方债享受“准国债”待遇，因此各省所发行地方债券的利率与信用基本无关。

(五)发行年限

2 0 0 9 年，由财政部代地方发行的2000 亿元债券冠以发债地方政府名称发行，债券期限为3 年。选取3 年期的发行年限作为本次地方债的期限是符合我国国情且是正确的。

四、我国地方政府债券发行存在的问题

为规范地方政府债券的发行，在国务院同意发行2009 年地方政府债券后，财政部组织开展了债券发行和管理的各项具体工作，制订并下发了《财政部代理发行2009 年地方政府债券发行兑付办法》等规范性文件，对地方政府债券的发行、使用、监督等作了具体规定。但目前我国地方政府债券的发行与管理仍存在不少问题。

(一) 地方政府债券的发行主体和偿债主体角色混乱

从法律角度来看，债券实质是一种债务凭证，反映的是一种债权债务关系，因此，有权发行债券的主体必须是具备独立民事权利能力和行为能力的法律主体。地方政府债券的发行主体应是地方政府，其决定权应是地方人民代表大会。当然，地方政府债券的最终清偿责任也应由地方政府来负担。而2009 年以来我国已发行的地方政府债券采取的是“国务院批准、财政部代发并代偿”。因此，虽然这些债券发行时冠以发行地方政府的名义，但发债的额度是由中央政府确定，用途由中央确定，并由中央政府代发代偿，显然地方政府债券上实质是“准国债”而不是真正意义上的地方政府债券。如果说目前的做法是试点阶段出于金融安全考虑的临时措施，是可以理解的。但从长远来看，有必要理顺中央与地方政府在发行和偿还地方政府债券时的角色定位。

(二) 地方政府债券所募资金的使用效率得不到有效监督和保障

根据现行规定，地方发债后募集的资金，将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目， 不得用于经常性支出。资金的使用效率涉及“资金是不是用到了项目上、项目的选择是否合理、项目是否由最合适的单位来做、项目的建造过程是否高效、资金使用完成后是否有合理可信的评估体系等五个环节”。由于缺乏科学的决策程序以及长期的政府债券具有“跨代分配”( 即“代际分配”) 的特征，如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止这笔资金被挪用，甚至被用于“政绩工程”。虽然国务院明确规定，地方政府债券收支实行预算管理，纳入各地区人民政府预算，并报同级人民代表大会审查批准。但是由于审核过程管理并不严格，行政干预性很强，操作程序不规范，人大不具有真正的预算决定权和否决权。此外，我国缺乏地方政府财务信息的全面及时公开制度，地方政府债券的发行和使用情况无法得到有效的监督。

(三) 缺乏地方政府债券的偿债约束和破产保护机制 根据目前实行的地方政府债券的发行办法，地方政府债券的风险主要取决于作为发债主体的地方政府的信用。然而，有些地方政府的大型基础设施和项目建设以及地方公共政策经常因主要领导人的人事变动而变化，连续性和稳定性较差，极容易导致地方政府财政收支状况与预算出入较大。而目前我国尚未建立政府破产保护机制，地方政府很快就会毫无顾忌地争发债指标，并最终将债务风险转移到中央政府。此外，一旦地方政府出现财务困难，持有人的公平受偿权将难以得到有效保障。

五、完善我国地方政府债券发行的建议

2009 年以来我国发行地方债券的特殊背景和特殊用途，在某种程度上决定了相关的制度设计具有极强的特殊性，对于未来真正发行地方债并无多大的适用价值和制度建设的意义。为了将我国地方政府债券的发行纳入规范化、法制化轨道，提出以下建议:

(一)适度扩大和落实地方政府的举债权

为使地方政府不断提高和改善公共服务能力，使地方政府的事权和财权相统一落到实处，有必要在进一步完善分税制的基础上，通过修订《预算法》或专门制定《地方政府债券法》，改变目前地方政府债券由“国务院批准、财政部代发并代偿”的做法，赋予地方政府和地方权力机关一定范围的债券发行权，同时实行国务院备案制。当然，在立法中应明确规定地方政府债券发行的条件、程序、规模、资金使用、偿还方法、法律责任等内容。

(二) 建立健全地方政府财务状况信息披露和监督机制

建立健全地方政府财务状况信息披露和监督机制，既是保护地方政府债券投资人合法权益的需要，也是防止地方政府债券发行失控，防范金融风险的需要。为此，首先应当将地方政府所有的债务活动都纳入地方预算会计核算范围。其次，应当逐步建立起地方政府财务状况年报、季报定期公开披露制度和重大事项临时信息披露制度。再次，应当加重对地方政府官员违反相关信息披露制度的惩处力度。

(三)设立地方政府偿债基金

各地方政府的财力总是有限的。为了增强偿债能力，切实保护投资公众的合法权益，维护地方政府的公信力，建议仿效证券投资者保护基金制度，设立地方政府债券偿债基金，即要求地方政府在每次发行政府债券之后，应从中提取一定比例的准备金上缴中央财政，并由中央财政再拨付一定的资金，共同设立偿债基金，专户存储，由中央财政统一管理，专门用于应对个别地方政府债券的短期偿债困难。

(四) 建立地方政府破产和重整制度

破产并非资本主义世界的特有现象，而是市场经济发展的必然产物。既然举债，就有可能发生到期清偿不能的情形。现代破产和重整法律制度的主要意义就在于，当债务人出现清偿不能时，一方面保障所有债权人得到公平清偿，另一方面为债务人从债务困境中解脱出来提供正当的途径。此外，推行地方政府破产和重整制度，能够避免中央政府对地方政府的债务承担无限责任，并对地方政府过度举债起到一定的制约和警示作用，形成地方财政预算的硬约束力。美国、日本等国均早已推行州政府、地方政府破产法律制度。我国有必要借鉴国外的经验，尽快制定并推行地方政府破产和重整制度。

结语：地方政府债券的发行不仅对当地经济的发展有着至关重要的作用，而且是我国可持续发展经济的重要部分。充分了解我国地方政府债券的发行情况对我国地方政府债券合理有效地发行有着十分重要的意义!

参考文献：

[1] 杨聪杰，刘兵. 地方政府债务问题： 认识、借鉴及对策[J].理论学刊，2006 (11) . [2] 樊丽明， 黄春蕾， 李奇云. 中国地方政府债务管理研究[M].北京： 经济出版社，2006. [3] 安国俊. 稳步发展地方政府债券[J]. 中国金融， 2009 (9) . [4] 龚仰树.关于我国地方债制度设计的构 想.财经研究.2001(11).

[5] 李冬梅. 中国地方政府债务问题研究[M]. 北京:中国财政经济出版社， 2006. [6] 金永军，陈柳钦，万志宏. 2009年地方债: 一个政治经济学的分析框架[ J] . 武汉金融，2009， ( 7 ) . [7] 关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告[EB /OL]. http:///zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201003/t20100316_276816.html.

第五篇：城市停车场建设专项债券发行指引

为缓解我国城市普遍存在的因停车需求爆发式增长而导致的停车难问题，加大企业债券融资方式对城市停车场建设及运营的支持力度，引导和鼓励社会投入，制定本指引。

一、鼓励企业发行债券专项用于城市停车场建设项目，在相关手续齐备、偿债措施完善的基础上，比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。

二、在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行城市停车场建设专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。

(一)发行城市停车场建设专项债券的城投类企业不受发债指标限制。

(二)债券募集资金可用于房地产开发、城市基础设施建设项目(以下简称“主体项目”)中配套建设的城市停车场项目，具体投资规模可由主体项目审批部门根据主体项目可行性研究报告内容出具专项意见核定。

(三)募集资金占城市停车场项目总投资比例由不超过 60%放宽至不超过 70%。

(四)将城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至 70%和 75%;主体评级 AAA 的，资产负债率要求进一步放宽至 75%和 80%。

(五)不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年 GDP 的比值超过 8%的，其所属城投企业发债应严格控制”的限制。

(六)城投类企业不受“单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。

三、发债募集资金用于按照“政府出地、市场出资”公私合作模式(PPP)建设的城市停车场项目的，应提供当地政府和相关部门批准同意的城市停车场建设专项规划、实施方案、特许经营方案、资金补助协议，同时应明确项目所用土地的权属和性质。

四、鼓励地方政府综合运用预算内资金、城市基础设施建设专项资金，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持城市停车场建设专项债券发行。地方价格部门应及时制定和完善停车场收费价格政策，保护城市停车场的合理盈利空间。

五、优化城市停车场建设项目品种方案设计。一是可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式。二是积极探索停车设施产权、专项经营权、预期收益质押担保等形式。三是鼓励发债用于委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，收购已建成的停车场统一经营管理。

六、鼓励城市停车场建设项目采取“债贷组合”增信方式，由商业银行进行债券和贷款统筹管理。“债贷组合”是按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。

七、积极开展债券品种创新，对于具有稳定偿债资金来源的停车场建设项目，可按照融资—投资建设—回收资金封闭运行的模式，开展项目收益债券试点。

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7、城市停车场建设专项债券。重点支持城市停车场建设项目，鼓励发债用于收购已建成的停车场进行统一经营管理