林业制度改革管理论文

2022-04-17

随着林业产权制度改革的深入,林业发展资金投入不足已成为政府、林业部门、林农共同急切盼望解决的新问题。丽水地方政府积极探索深化集体林权制度改革的新路子,以林权担保贷款为主要措施,有效促进资源流转,盘活森林资产,实现了资源到资本的巨大跨越。今天小编为大家精心挑选了关于《林业制度改革管理论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

林业制度改革管理论文篇1：

深化林业产权制度改革　大力发展浙江现代林业

浙江省“七山一水二分田”，现有林地面积10019.55万亩，占土地总面积的65.6%，林区县人口占全省总人口63.6%。改革开放以来，我们立足浙江省情及林情，认真贯彻落实党在农村的各项政策，坚持不懈地推进林业产权制度改革，极大地促进了全省林业的发展、山区经济的繁荣和林区人民生产生活条件的不断改善，为推动浙江经济社会又好又快发展作出了积极贡献。

一、林业“三定”为集体林权制度改革奠定了基础，推动了全省林业的快速发展

早在上世纪80年代初，我省就实行了“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业“三定”工作，形成了以家庭经营为主的林业经营体制。80年代末90年代初，我省又开展了林业生产责任制的完善工作，着力解决林业“三定”的遗留问题，进一步确立了以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制。

随着社会主义市场经济的发展，特别是我省民营经济的快速发展，社会各方面对山林资源的保护、开发和利用有了新的认识，对进一步明晰产权归属、落实经营主体的愿望更加强烈。面对林业发展中出现的新趋势和新要求，浙江省委、省政府认真贯彻中央有关精神和各项政策，紧密联系第一轮山林承包期陆续到期的实际，着力把山林延包工作作为林权制度改革的基础来抓，并于2006年初开展以“延长山林承包期、发放林权证、规范林权流转”为主要内容的山林延包工作。目前，全省山林延包工作已全面完成。全省共完成换（发）林权证面积8657.5万亩，其中集体所有8258.8万亩，占95.4%，国有398.7万亩，占4.6%。在集体所有面积中，责任山2619.2万亩，占31.7％，自留山1878.9万亩，占22.8％，集体统管山3760.7万亩，占45.5％。通过山林延包，进一步明晰了林业产权关系，依法保障了林农的合法权益；调动了林农的积极性，激活了林业经营机制；推进了林权规范流转，优化了森林资源配置；统一了山林权属资料的归档保存，建立了林权管理制度基础；调处了大量的山林纠纷，维护了林区社会和谐稳定。

经过多年来的改革和调整，林业产权意识逐步深入人心，林农的积极性日益高涨，推进林业现代化建设的基础不断巩固。据最新清查结果，2004年与1979年相比，全省实现了森林面积、蓄积、覆盖率“三增长”。2006年全省林业行业总产值达到1217.7亿元，位于全国前茅。实践证明，集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革和调整，适应经济发展规律，合乎林区生产实际，顺应人民群众意愿，不仅为林业发展、林农增收提供了重要基础和可靠保证，而且有效调整了国家、集体与个人之间的经济关系，统筹了城市与农村的利益，促进了经济与生态的协调，调动了各方面的积极性。

二、深化集体林权制度改革，加快发展浙江现代林业

集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革的拓展和延伸，是整个农村改革领域的扩展和深化。目前，我省林业产权主体已基本明晰，经营主体已基本明确，但林权制度改革的任务仍十分艰巨，各项配套改革有待全面推进。我们要按照胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导对集体林权制度改革的指示要求，坚持林农多得实惠、生态受到保护的原则，进一步深化集体林权制度改革。

一要创新林权管理制度。清晰明确的林权关系是是林业各项改革的基础，将林权纳入法制化管理轨道是深化林权制度改革的重要标志之一。要完善林权登记管理，积极发挥林权证法律凭证作用，与公益林补偿、林木采伐申请、流转、抵押等林事活动紧密结合起来。要建立健全林权档案数字化管理系统并向社会提供林权信息，使林权管理统一、规范、科学、公开。要加强林权纠纷调处，充分发挥乡村调解机构和民间调解组织的作用，形成上下联动、齐抓共管的长效调处机制，促进林区和谐稳定。

二要创新林业管理机制。遵循市场经济发展的客观规律，顺应林业改革和发展的必然趋势，在明晰产权的基础上，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，积极、稳妥、有序地推进森林、林木和林地使用权的流转，并作为集体林权制度改革的一项重要内容，努力盘活森林资源资产，促进森林资源、劳力、资金、技术等生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。根据林业经营市场化、规模化、产业化的发展趋势，建立森林资源流转机制和林权交易市场，有序推进森林、林木和林地使用权依法、自愿、有偿流转，促进山林资源生产经营环节向种植能手集中，向专业化分工和规模经济发展，提高综合开发利用水平。加快配套制度建设，积极培育林业产权交易市场，搞活经营机制。要积极探索并加快推进森林资源资产抵押贷款步伐，提高森林资源转化为森林资产的能力，拓展信贷支农的渠道，激发林业创业富民的活力。

三要创新林业经营方式。在保持家庭承包经营长期稳定和产权清晰的基础上，以林农自愿为原则，组建新型林业经营实体，提高林业经营的组织化程度。鼓励广大林农通过联户经营、委托经营、合作经营、股份经营和转包经营等方式，明确权利和责任，实现适度规模经营。扶持和培养专业合作社和专业协会等中介组织，提高林农参与市场的能力。

四要加强林权制度改革的领导。集体林权制度改革是加快林业发展、振兴山区经济、富裕广大林农的重要途径，是推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的有效举措。集体林权制度改革涉及多种利益主体和各方面的利益，政策性很强，操作难度较大。我们要充分认识深化集体林权制度改革的重要性和复杂性，建立健全集体林权制度改革领导机构，充分尊重农民意愿，准确把握政策，正确引导，统筹安排，精心组织，积极稳妥地推进集体林权制度改革，促进我省林业又好又快地发展。

三、以深化集体林权制度改革为突破口，推动全省山区经济实现新发展

浙江省第十二次党代会明确提出了全面建设惠及全省人民的小康社会的奋斗目标。从浙江实际来看，山区、林区的人民群众是我们要重点惠及的部分，关键是要发展山区经济，而林业正是发展山区经济、推动山区人民奔小康的重要途径之一。深化集体林权制度改革，有利于进一步调整农村生产关系，促进农村生产力的进一步解放。要以集体林权制度改革为突破口，完善各项政策，采取有力措施，进一步加强生态环境建设，保护森林资源，努力把更多适宜发展生态经济的生产要素引向山区、引向林业，为山区致富、林农增收提供可靠保证。

一要切实转变山区经济发展方式。从我省山区的实际出发，充分发挥山区的生态优势、后发优势、资源优势，念好山字经，打好林字牌，大力发展竹、木、林、花、果、茶等具有山区特色的林业产业，积极开发森林食品、绿色食品、有机食品，走出山区跨越式发展的新路子，使山区不断增强自我发展能力。

二要积极为山区群众提供创业平台。山区经济要有新发展，就是要按照城乡统筹发展和“创业富民、创新强省”的要求，以集体林权制度改革为突破口，全面推进山区农村综合改革，破除制约集体林业发展的体制机制性障碍，解决山区农村经济体制存在的突出问题，把更多的资金、技术、劳动力等各种生产要素引向林业、引向林区、引向林地，不断开发林业的生态、经济、文化等多种功能，从深度和广度两方面延伸林业生产经营的范围和领域，为广大林农提供创业平台，富裕广大林农，加快山区农村经济发展，推动山区经济社会各项事业全面发展。

三要坚定不移地走可持续发展路子。逐步完善基本合理的森林生态效益补偿制度，调动林农保护生态的积极性，进一步优化和改善我省生态环境。引导林农依靠科技发展林业产业，大力推广先进实用技术，提高林业经营科技含量，实现经济增长方式转变。加强对林农的技术培训，实行标准化生产。要鼓励科技人员和大中专院校毕业生到山区工作，为山区发展培养更多的专业人才。

同时，要加大山区基础设施建设力度，努力改善林农生产和生活的基本条件。进一步加强山区路、水、电、通讯等基础设施建设，特别是要加强山区基地作业道建设，努力降低林农劳动强度和生产成本。

（责编：耿国彪）

作者：赵洪祝

林业制度改革管理论文篇2：

莽莽林海百鸟鸣春

随着林业产权制度改革的深入,林业发展资金投入不足已成为政府、林业部门、林农共同急切盼望解决的新问题。丽水地方政府积极探索深化集体林权制度改革的新路子,以林权担保贷款为主要措施,有效促进资源流转,盘活森林资产,实现了资源到资本的巨大跨越。

为充分挖掘森林这一丽水最大资源资产的优势,解决林农贷款担保难问题,丽水各家银行开始大胆创新,破解难题,尤其丽水农行在被浙江省分行确定为率先开办林权担保贷款试点行之后,以惠农卡为载体,积极探索研发林权担保贷款新品种,着力打造差异化经营特色,进一步拓宽了“三农”业务领域,有力地促进丽水新农村建设和农民增收,充分发挥大型商业银行服务“三农”主力军作用。

一、丽水林权制度改革现状

(一)林业基本情况

丽水地处浙西南山区,素有“浙南林海”之称,属典型的“九山半水半分田”,是浙江省最大的林区,全市面积1.72万平方公里、人口255万、下辖9县(市、区)。1994年该市全面消灭了宜林荒山,1999年实现了绿化达标,2000年开始全面展开生态公益林建设,到2008年全市活立木蓄积量5899.8万立方米,占全省总蓄积的四分之一;全市林业用地面积146.24万公顷,占土地总面积的84.35%;森林覆盖率达80.79%,林木绿化率81.62%,均比全省平均水平高出20多个百分点;集体林地140.1万公顷,占林业用地的95.8%,林农人均山林面积近10亩,全区林木价值超过200亿元。

丽水已成为浙江省乃至整个长三角地区的重要绿色生态屏障,新中国成立以来,全市累计绿化造林面积89万公顷,封山育林34万公顷,退耕还林0.43万公顷;全市森林、湿地生态系统效益总和为2229.1亿元,占浙江省森林、湿地生态效益的五分之一。

(二)林权改革取得的成效

2006年开始,丽水以促进林业生产力发展为目标,以增强林业“造血功能”为根本,以增加林农收入为出发点,率先加大了林业市场化改革进程,积极探索深化集体林权制度改革的新路子。几年来着重就突破传统林业产权制度和农村金融体制进行探索,尤其在山林延包、资源流转和抵押贷款等三个方面成效突出。一是山林延包实现了山林承包期长50年,为深化林改打下了坚实基础;全市林权证发放率和责任山承包合同签订率达99%以上,实现了山定界、林定权、人定心,调动了千家万户林农的林业生产积极性。二是森林资源流转实现了对传统林业产权制度束缚的突破,有效地发挥了资源市场化配置作用;全市通过公开招、拍、挂流转的集体森林资源达335起11.9万亩,成交额1.423亿元,小户、散户森林资源向资金技术密集的专业大户流转大幅增长。三是在明晰产权的基础上,通过推广林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保贷款等三种模式,为林农和林业企业解决资金难题,实现了农村金融史上以林权为抵押物的突破,有效地发挥了抵押融资的作用。从2007年4月至2009年9月末,全市已累计发放林权担保贷款17683笔,金额7.16亿元。

通过深化集体林改,丽水形成了良好的森林资源市场配置、林业管理服务体制与林业多种经营快速健康有序发展的格局,实现了资源“变现”,使林权成为抵押融资的载体,开辟了林农创业发展的广阔空间。2008年全市实现林业总产值158.47亿元,林业一、二、三产业比重优化调整为32∶45∶23;全市农村人均林业纯收入1907元,占农村居民人均纯收入的37.8%;5个林业重点县林业人均纯收入2497元,占农村人均纯收入的51.5%。

二、丽水市开办林权担保贷款业务基本情况

(一)业务开办的政策环境与现实基础

1、集体林权制度改革,为开办林权担保贷款业务创造了条件。上个世纪80年代初期,丽水就已开展了以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作,即稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制,将全市72%的集体山林承包到户经营,让林农拥有自主经营权。2006年,丽水市开展延长责任山承包期50年的林权制度改革基础工作,山林延包换发证全面完成,涉及林农175.8万人,发放林权证50.8万本,发证宗地数137.6万,为推进林权担保贷款奠定了坚实的体制基础。此后,丽水开始真正意义上涉及林业体制机制的深层次改革,并对林权担保贷款业务进行探索,建立健全了一个分层次、多方位的林权担保贷款制度体系,各项制度的相继建立和出台为顺利推动林权担保贷款工作提供了操作的政策依据。

2、政府相关政策办法的出台,为林业要素合法有序流动提供了保障。2006年以来,丽水市政府针对解决体制机制、操作程序和惠民扶民三方面问题,先后出台了三大系列的改革政策。一是针对解决体制机制问题,出台了《关于推进森林资源流转工作的意见》、《丽水市国有和集体森林、林木、林地流转招标拍卖挂牌办法(试行)》、《关于推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》三项重要政策;二是针对解决操作程序问题,出台了《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》、《森林资源收储处置管理办法》等,使森林资源流转和林权抵押贷款工作制度化、规范化;三是针对解决惠民扶民问题,实行了减负和贴息政策,建立低收入农户创业基金,用于林业小额贷款贴息,使低收入林农得到更多实惠。三个不同层面的配套政策出台,为全面推进林权担保贷款奠定了坚实的政策基础。

为解决林权担保贷款涉及到的森林资源资产评估、抵押登记和流转变现等问题,丽水市9县(市、区)均组建了“三中心一机构”的森林资源流转平台,即林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资产评估机构等四大机构,并实现了机构编制、人员、资金三到位,为林权担保贷款业务的开展提供了服务保障。据悉,“丽水经验”有望成为国家拟出台的小额林权担保贷款政策蓝本。

(二)全市业务开展情况

1、开办林权担保贷款业务现状

丽水市政府在2006年开始部署林权担保贷款工作,于2007年开始在信用社系统实施,现已在各县(市)联社推开。贷款对象主要是农户的小额贷款,用于林木扶育,单户贷款额一般为2-5万元,其操作办法主要是依照省林业厅下发的《浙江省森林资源资产抵押管理办法》。由于最初仅有信用社一家办理林权担保贷款,面太窄,力度有限。因此,市政府要求农行牵头,推动其他金融机构一起来开展林权担保贷款业务。目前,除农信社(合作银行)、农行已开办此项业务外,邮政、农业发展银行也已开始着手开展此项业务。全市自2007年4月份发放首笔11万元林权抵押贷款以来,至2009年9月末已累计发放17683笔、金额71571万元,其中仅发生不良贷款13笔、金额62.24万元,占了应还贷款15622万元的0.04%。作为新兴的金融信贷产品,林权担保贷款的安全性、低风险性得到了充分体现。截止2009年9月底止,全市已发放林权担保贷款13894户,余额58596万元。各行业务占比如图:

(1)户数占比(2)余额占比

2、林权担保贷款的几种模式

林权担保贷款是以林地使用权与林木所有权作为贷款抵押物或反担保抵押物的贷款新品种,这项业务打破了长期以来银行贷款抵押以房地产为主的单一格局,引入了林地使用权与林木所有权这一新型抵押物,有效地破解了林农“贷款难”问题。到目前为止,丽水市主要推行了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源资产收储中心担保贷款等三种主要的林权担保贷款模式:

一是林农小额循环贷款模式。主要采取“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法,用于解决林农小额生产经营资金需求。这种“信用+林权抵押”的模式主要面向千家万户的林农,在信用村、信用户创建工作的基础上,通过提供林权抵押提高了授信额度,并采用极大地简化了贷款手续。

二是林权直接抵押贷款模式。指林农个体直接以林权证作为抵押物向金融机构申请贷款。主要作法为:拥有林权证的林农凭森林资源资产评估书与金融机构签订借款合同,并将有关资料送林权登记管理中心,经审核无误后核发林木他项权证,金融机构收到他项权证等有关资料后,依照合同发放贷款。该方式主要是针对林业大户和林业法人客户有大额资金需求提供贷款。

三是森林资源资产收储中心担保贷款模式。林农向银行借款,森林资源资产收储中心为林农提供保证担保,林农以其本人的林权为森林资源资产收储中心提供反担保,林权通过森林资产评估机构评估、林权登记部门登记。如果贷款发生逾期,银行可直接从森林资源资产收储中心账户直接扣收本息,森林资源资产收储中心对抵押的林权通过挂牌交易流转来实现权益。

三、丽水农行林权担保贷款的主要做法

(一)建章立制,全力推进林权抵押贷款试点工作

作为林权担保贷款试点行,丽水农行首先从制度规范入手,严格按照“审慎安全、高效优质”的原则,成立了森林资源资产担保贷款工作领导小组,根据丽水森林资源分布的实际情况,及时制定下发了《森林资源资产抵押贷款业务管理办法(试行)》,明确规定贷款对象和条件、可用于抵押的森林资源资产范围、抵押资产设置、业务操作流程以及贷后管理等方面。目前,该行已有四家县域行与当地林业部门担保机构签订了合作协议,其余县(市)支行均和当地林业部门担保机构达成了合作意向,下一步将着手签订协议,其业务范围主要以惠农卡为载体的林户小额贷款为主。

(二)创新方式,因地制宜推出贷款担保模式

1、与林业系统担保机构合作模式。根据丽水市现有的林权抵押贷款模式,农行在全市范围内与林业系统担保机构进行信贷业务合作,业务范围主要限于对林业龙头企业、林业专业合作社和林业专业户及以惠农卡为载体的林户小额贷款。对具体担保机构,该行通过主动与其沟通,摸清实力,对单个农户提供的担保责任金额最高不超过5万元,担保机构担保责任余额不超过担保机构自身实收资本的5倍,最高不超过10倍。

2、林权直接抵押贷款模式。林农个体直接以权属清晰、管理规范、市场价值高、易流转变现的林权证作为抵押物向农行申请贷款。贷款最高额度以不超过森林资产评估机构评估值的50%为限,并要求各县(市)森林资产资源储备机构承诺对抵押的森林资产资源在借款人不能按期还款情况下由储备机构优先收储,以化解银行的信贷风险。

(三)互惠共赢,林权担保贷款工作取得明显突破

丽水农行作为浙江省分行首家开办林权担保贷款的试点行,自开办以来,进一步加大服务“三农”创新力度,充分配置资源,优化办贷程序,以林权贷款为推手,大力支持多层次的林户融资需求,推动百万山区林农创业发展,进一步拓宽“三农”业务领域。2009年共发行惠农卡36541张,对4210户农户进行小额农户贷款授信19815.5万元,贷款余额17552.7万元,其中发放林权抵押贷款5646万元,抵押山林面积48000多亩。

林权担保贷款将银行与林业、林户密切联系在一起,对增进银林合作、实现互惠共赢起到了良好的促进作用。丽水农行通过市场化运作,在明晰林业产权基础上,扩大了“三农”业务范围,形成了林权担保贷款的有效运作模式,并在推行中不断总结、不断完善,同时随着林权流转机制的逐步完善,林权的变现能力也得到了进一步提高;对林农来说,森林资源成为了重要的生产资料,通过林权担保拓宽融资渠道,获得了生产经营所需的资金,为致富增收创造了一条有效途径,且促进了当地经济发展,实现了林业与信贷发展的双重突破。

四、取得的经验与建议

(一)政策与服务的支持是顺利开展林权担保贷款的前提

推进林权担保贷款是深化集体林权制度改革的核心,深化集体林权制度改革、明晰林业产权又是推进林权担保贷款的前提条件,两者相辅相成,互为促进。集体林权制度改革是一项综合性的配套改革,不仅包括森林资源流转和林权担保贷款,同时需要理顺林业管理体制机制、实行财政保障与保险等配套改革以及林业服务职能的转变提高。在林权改革这个大背景下,丽水农行虽因地制宜地制定了林权担保贷款管理办法,但这些办法规定尚停留在政策指导层面,业务操作还处于试点阶段,在实际运作过程中必须获得政府与林业等部门更多的政策与操作上的支持。同时政府和林业等部门还须进一步加大深化林权制度改革力度,加快推进森林资源资产信息建档工作,建立以户为单位的信息卡,进一步明晰林农的森林资源资产状况,以确保林权担保贷款业务顺利推进。

(二)创新服务是推动林权担保贷款业务不断发展的动力

一直以来,缺乏有效的抵押物、林农融资难成为制约林业经济发展的“瓶颈”,为破解这个难题,丽水农行大胆创新,积极探索,打通“瓶颈”为三农发展“造血”,走出了一片支农扶林的新天地:一是创新产品,以林权制度改革为契机,积极探索开办林权担保贷款业务,按照“试点先行、逐步推开,先易后难、循序渐进”的要求,在青田、庆元、景宁等县域行率先试点开办,并不断总结经验、完善做法,为当地林业产业的科学发展搭建起了良好的融资平台。二是创新贷款方式,通过与林业系统担保机构合作模式、林权直接抵押贷款模式以及小额保证担保贷款模式等,因地制宜,破解林农有效抵押物不足问题,实现了资源“变现”,为农户增收注入新的活力。三是创新服务模式,下达专项指标,与全行经营责任制指标挂钩;针对林权担保贷款额小面广的实际情况,实行专项的费用奖励,制定并出台了“三包一挂”管理办法,即:包发放、包清收、包管理和工资挂钩,全面调动客户经理的工作积极性。

(三)风险控制是促进林权担保贷款健康发展的根本保障

林权担保贷款是一项创新的信贷业务,目前尚处于探索实践阶段,在实际操作中还存在一些风险:一是评估价值偏离的风险,由于山上的情况复杂、市场行情变化无常、森林的景观效益难以确定等因素,评估价难免出现与实际偏离的情况;二是抵押物管理风险,林木资源存在较大的火灾、风灾、水灾、虫灾等诸多自然灾害风险,加之林木生产周期长,不可确定的因素比较多,银行很难实施有效监管;三是森林保险制度欠缺的风险,林木生产还不具备完全抵御自然灾害的能力,我市目前仅可办理森林火灾险,保险配套制度的不完善,使得林权抵押贷款存在较大的风险隐患。四是抵押物处置风险,林权抵押相对其他抵押物而言,森林资源处置变现能力较弱,林权处置往往受制于采伐指标和林权流转市场两个因素。

为此,丽水农行在创新林权担保贷款的同时,通过制定业务管理办法等规范信贷行为,严格风险管理,把相关产业收入作为第一还款来源,把风险保证与补偿作为第二还款来源,把抵押物处置作为补充还款来源,以三道防线确保农行信贷资产的安全。同时在业务经营过程中不断改进金融服务,构建有利于“三农”业务发展的良好氛围,积极为推进丽水生态文明建设和新农村建设作出贡献。

(作者单位:中国农业银行丽水市分行)

作者：周坚飚

林业制度改革管理论文篇3：

遂川县林业产权制度改革的经验与效应

[提　要] 江西省遂川县作为林业产权制度改革的试点县，其改革经验非常值得借鉴。通过介绍遂川县林业产权制度改革的具体情况，分析林业产权制度改革对遂川县林权流转和林农收入的影响，指出其改革存在的一些不足，并根据这些不足之处提出了尊重历史，尊重事实，合理解决林权争议，合理安排财政，多渠道解决经费难问题等具体建议。

[关键词] 遂川县；林权改革；经验效应；

[作者简介]黄小山（１９９０—），男，江西财经大学经济学院本科在读，研究方向为数量经济学。（江西南昌　３３００１３）

基金项目：国家大学生创新性试验计划(１１１０４２１２６)。　　江西省遂川县作为一个林业大县，全县总面积３１．２万ｈｍ２，拥有林地２４．６万ｈｍ２，占其总面积７８．８％，其中森林面积为１７．７万ｈｍ２，森林覆盖率达７７．４％，超过江西省平均水平(６０．０５％)１７．３５个百分点，其活立木蓄积量１００３万ｍ３，居江西省第二位。[１]２００４年８月，遂川县被列为江西省林业产权制度改革７个试点县之一，率先在江西省启动了林业产权制度改革（以下简称林改）。那么遂川县为什么要进行林改，改革前其林业产权制度又是怎样，林改具体涉及到哪些方面，又产生了哪些效应，笔者将一一分析。遂川县林权制度改革的经验值得借鉴，但其改革也存在一定的不彻底性，文章在分析上述问题的同时，也提出了相对应的政策建议。

一、林改前遂川县林权状况

（一）林地产权边界模糊、归属混乱

２０世纪８０年代，遂川县实行了林业“三定”（稳定山林权属、划定自留山、确定责任山），但是由于当时“三定”工作时间十分紧迫，工作人员素质不一等原因，导致三林权证和承包合同等记载的四至界址不明确，内容表述不全而且没有山场的附图，林户自留山、责任山的面积大部分为目测，随意性较大，随着时间的推移，原有的具体界址变得更加模糊，使得林地的产权边界不清。林业“三定”后，林农的主体权被虚置，林农不能从属于集体（村或组）所有的山林获得收益，同时也不用承担任何责任，林地产权实现形式成为了一种无差异的共有产权，即新制度经济学中所谓的“公地”，因此，大部分林农都有这样一种想法——“共有等于没有”。[２]

（二）林地经营收益权遭限制

遂川县林业在实行林改之前一直处于“计划经济时代”，这主要表现在以下两个方面：（１）限额采伐与间伐的规定。遂川县林业局每年规定一定的林木采伐数量，然后分配到各个乡镇、林场，各地方再按分配到的指标完成采伐任务，不得多采伐，同时还规定，采伐时只能实行间伐，而不能实行皆伐。这种规定一方面虽说有利于森林资源的合理利用和保护森林资源，但是，在现今市场经济条件下，这种方式却不利于林业产权收益的实现而且还容易导致寻租问题的出现；（２）国有和集体林权不得交易。遂川县国营和集体经营的林地有９．９万ｈｍ２，占林业用地的４０．１２％，这部分林地不能在市场中自由交易，极大地阻碍了产权收益的实现，更不利于资源的有效配置。

（三）林权交易成本高，流转积极性被扼杀

调查显示，林改前，林木交易所要缴纳的各种“税”、“费”、“金”达１７种之多。每立方米原木要缴纳的各种费用占木材销售价的７５％～８０％，林农实际所得收益仅占１５％～２０％，再减去各种成本（种植成本、采伐成本、运输成本等），林农所得无几，有时甚至亏本。[３]因此，林改前，遂川县各地林权交易数量普遍偏少，林农收益也普遍偏低，极大阻碍了遂川林业的发展。

（四）林权委托代理关系被扭曲

遂川县集体经营的林地有４．７万ｈｍ２，占林业用地的１９．１１％。按理说，村集体山林是村民共同所有，那么就应该由集体成员共同经营和管理，但是实际拥有林地控制权的却是村委会，即村民与村委会之间是一种委托代理的关系，可是又由于委托人和代理人之间缺乏有效的约束和监督机制，使得二者之间的委托代理关系受到严重扭曲，成了一种领导与被领导的上下级关系，这是不合理的。[４]

二、遂川县林改的内容

２００４年８月，遂川县开始进行林业产权制度改革，改革内容主要涉及以下６个方面：

（一）明晰产权

遂川县“通过采取自留山稳定不变、已分包到户的责任山稳定不变、落实‘谁造谁有’、家庭承包经营、‘分股不分山，分利不分林’、有偿流转、稳定处理已流转的集体山林等７种主要形式，将林地所有权落实到组，林权落实到户，发证到户”。这就使得林地产权边界变得更清晰，林地产权归属更加明确，林权委托代理关系得到一定程度的纠正。

（二）减轻税费

２００４年９月起，遂川县实行了“两取消、两调整、一规范”的减轻税费政策，取消了各级政府机构出台的所有木竹收费项目和木竹农业特产税，调整了育林基金平均计算价格和集体育林基金分成比例，规范了增值税、所得税征收范围。这使得林权流转交易费用大大降低，林木交易量迅速增加，林农收益也直线上升。

（三）放活经营

林改后，遂川县取消了对杉木、松杂木原材销售出县的限制，取消了县内木竹加工计划，开放了木竹经营市场，允许林农自主销售木材，限额采伐制也在一定程度上得到了放松。这打破了木竹垄断经营和地区封锁，减少了林权流转成本，放活了林农对林地、林木的经营权，增加了林农的收益。

（四）规范流转

林改后，遂川县于２００５年１２月建立了江西省第一家林业要素市场，为森林资源依法、合理、有序、有偿、规范流转提供了一个公开、公平、公正的市场交易平台。同时还规定，除公益林、特种用途林和林权有争议的林地不能流转外，其他林地使用权都可以自由流转，但是林地所有权不能流转。这一方面规范了林权流转，另一方面也为遂川县林业走向市场化构建了一个良好的平台。

（五）稳定林区

这主要是通过信息透明化解决林改前由于林地产权归属不明确和因为村民与村委会之间委托代理关系扭曲而导致的分配不公、损公肥私、干群关系紧张等问题，增加了林农的知情权、监督权和决策权。

（六）配套改革

在林改的同时，遂川县还进行了林业经营体制改革、林业综合行政执法试点改革以及林业系统内部改革等配套改革，建立了“一个中心，六大体系”，一个中心是指林业产权交易中心，六大体系是指森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、林业科技服务体系、新型林业产业体系、林业支持保障体系。这为林权改革的顺利完成打通了关节，奠定了基础。[５]

三、遂川县林改的效应

（一）对林权流转的影响

林权是森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处分权的集合，林权流转又称森林资源转让，是指森林资源所有权人或者使用权人将可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，按照法定程序以有偿的方式转移给他人的行为，转让的方式主要有拍卖、招标、协议等。[６]遂川县实施林改以前，由于交易费用高、信息不对称、缺乏有力的市场环境和高效的交易平台等原因，林权流转一直活跃不起来，林权只在少数人、少数范围内流转，林农的林权流转积极性也不高。林改之后，遂川县于２００５年１２月建立了江西省第一家林业要素市场，使得林权流转逐步走上了市场化、公开化、规范化的道路，林权流转规模不断扩大。从２００６－２０１１年，遂川县活立木交易和原木交易都呈上升趋势，交易额也不断攀升，减轻税费、放活经营之后，原木交易价格也呈逐年递增趋势。这说明，遂川县林权改革取得了巨大成就，林业要素市场的建立对遂川县林权流转有着很大的促进和规范作用。

（二）对林农收入的影响

随着林权的深入改革，遂川县林农的收入水平也随之提高。林权的进一步改革，使得整个社会将更多的资本与劳动力投入到林业的生产，因为林权的下放，使得林农拥有的林业用地增多，拥有了林地的经营权和收益权。一方面促进了林农的营林积极性以及保护林地的主动性，另一方面加快林权的流动性，林农从林地中获取的收益也变得更为多样，林农可以自己经营林地然后将原木卖出，也可以将经营权以及收益权出让。无论是林农自主经营，亦或是将林地经营权和收益权转让，都将大幅度提高林地的资本以及劳动力的投入量。在技术条件不变的条件下，产出Ｙ与资本ｋ以及劳动力ｌ成正相关，所以资本与劳动力的投入量提高必定会使林地的总产值提高。

图１显示了２０００—２００９年遂川县林业总产值的变化情况，从图上可以看出，自２００４年林改后，林业的总产值大幅度提高，而在２０００—２００４年，实施林权改革前，林业的总产值均值为１６０８４．２万元，且各年份之间产值变化幅度也不大。林业总产值的提高，也代表着林农平均收入的提高，尤其为林业方面的收入。因为，如果林农在林改之后，选择将林地留以自用，林业总产值的大幅度提高中间有这部分林农的产出贡献，而将林地流转给他人所有或经营，也会进一步提高林业总产值。

为此，将用计量经济学方法对此进一步认证，设林农的非工资性平均收入为Ｉ，林业总产值为Ｌ，构建一元线性方程Ｉ＝α＋βＬ＋ε，通过Ｅｖｉｅｗｓ软件对林农非工资平均收入与林业总产值做一元线性回归，可得：

Ｉ＝７０３．４９＋０．０４Ｌ

ＳＥ＝(１３６．７６)(０．００７３)

Ｔ＝(５．４５)

Ｒ２＝０．８３２，Ｒ２＝０．８０４

由回归结果可以验证林农的非工资水平与林业总产值成正比，所以林权改革的实施极大地促进了当地经济的发展。

四、遂川县林改存在的问题

（一）产权归属方面

２００５年５月，遂川县林改试点工作结束，林改取得很大的成就，“确权发证”之后，林业产权归属基本清晰。但是，仍有一些林地存在产权纠纷，如插花山问题，有的插花山所在地的林业主管部门认为山林坐落于其辖区内，权属应归当地居民，故不予发放林权证，而有的插花山却双方都发了林权证，这就导致了二者之间矛盾的产生。同时，由于受地理区域的影响，多数林农无力经营插花山，当地居民随意砍伐插花山上林木，使得插花山难以体现其产权价值。[７]

（二）减轻税费

２００５年３月３１日，时任江西省省委书记的孟建柱视察遂川林改工作时指出：“遂川减轻税费的政策执行得很到位，就是要这样，才能让林农得到实惠。”确实，“两取消，两调整，一规范”的林改政策让林农得到了很多实惠。统计显示至２００５年底，遂川县实际减少涉林税费３３６０万元，林农直接受益２４７５万元。[８]但是，从另一方面来讲，林业税费的减免又势必影响林业部门、林区乡村组织的正常运转以及林政管理、森林防火、林区道路维修等公益性事业的建设，同时也会影响到全县财政的整体安排。[９]

（三）放活经营

放活经营是遂川县林改的一个重要方面，一方面，放活经营使得林农拥有了更多的自主经营权，有利于活跃林业市场，提高林农收益，但是其中也存在一些问题。如采伐指标的“即审即批”、“限额控制”在现实中操作困难，如何使得众多、分散的林权所有者都平等地获得采伐指标始终影响着真正的放活经营；择伐的采伐方式使得采伐后资源难以恢复，山场趋于荒芜；木竹经营地区垄断的破除势必影响以木竹资源优势吸引的企业的生产经营，影响林业的招商引资。[１０]

（四）规范流转

林改之后，除公益林、特种用途林和林权有争议的林地之外，用材林、薪炭林、经济林以及其他林地、林木，规划发展商品林的采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地和宜林地的使用权都可以依法流转。[１１]这就意味着国有、集体所有的森林资源也可以进行流转，但林业局同时又规定：“村组集体统一经营的山林流转，是必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上的大多数表决同意，并通过森林资源资产评估后方可流转。”[１２]但是在现实的实施过程中，要经过三分之二以上村民大会或村民代表大会表决同意这点是很难做到的，这就会导致部分人进行寻租活动或者暗箱操作，最终造成国有资产的流失，同时这也不利于国有、集体所有林地的流转，不利于其产权价值的实现。

（五）林区生态

一方面，遂川县林改之后，林木交易价格不断上升，这就使得人们有更大的动力砍伐现有的林木去出售，，虽然有限额采伐的规定，但是人们在利益的诱使下势必会想方设法多砍伐树木去出售；另一方面，减轻税费又使得林政管理方面经费紧张，林业部门无法有效地执法，控制采伐数量，这两者之间的矛盾如不解决，最终势必使得林区生态环境遭到破坏。

五、政策建议

（一）尊重历史，尊重事实，合理解决林权争议[１３]

对于林权归属存在争议的林地，如插花山权属问题，我们应本着尊重历史、尊重事实的原则来合理解决。具体而言，可以参照下列标准：林改前林权是属于谁的，谁有林权证，林改之后林权证仍然发给谁；都没有林权证的，按照当地习俗，以前类似问题林权归属哪方，哪方拥有林地的实际控制权、收益权，则林改后权属仍归该方，或者谁是营林的主要方并长期管理、维护山林，则权属归哪方。同时，涉及到权属有争议的双方所在县的林业主管部门应该做好沟通，本着上述原则合理划定林地权属。

（二）合理安排财政，多渠道解决经费难问题

对于由于减免税费而导致的林业各部门经费紧张问题，应多管齐下，从多方面努力解决。首先，县政府应合理安排财政支出，开源节流，通过招商引资等方式大力发展经济，增加财政收入，同时合理安排财政支出，节省三公开支，杜绝浪费；其次，为确保林区乡村组织的正常运转，建议将育林基金分成适当向林区村级延伸；最后，还可以借鉴福建省永安市的做法，出台相关政策收取一定的承包责任山林地使用费，标准由各村集体组织通过制定方案确定，并对原集体统一经营的山林允许留面积１０％以下的山场作为村组公山，其收益用于支持林区乡村组织和林业部门正常运转。

（三）简化程序，加强监督，适当皆伐

“即审即批”在实际操作过程中应本着简化程序、便捷手续的原则，制定与之相配套的各类管理办法，符合规定的立即批复，真正做到“即审即批”；在采伐指标的分配方面，应公示所有的采伐指标，并注明分配标准及原因，增加林农的知情权、监督权，坚决抵制暗箱操作及寻租的产生；采伐方式方面，对于面积较小的山林可以允许皆伐，但皆伐后，林业管理人员应监督林农对皆伐地复垦，重新营林。

（四）尊重村民主体地位，鼓励实行股份制合作经营[１４]

集体山林流转要充分尊重村民的主体地位，山林是否流转以及流转方式应有村民自主决定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍流转，同时可以适当放宽集体经营山林的转让“必须经过村民大会或村民代表会议２／３以上成员同意”的规定，但前提是必须加强监督，让林农有更多的知情权、监督权。建议集体山林实行股份制合作经营，失去责任山的林农同样享有股权，并完善相关管理办法，加强管理责任，将一些难以管理的山林采取租赁、拍卖等方式流转，妥善安置。

（五）坚持依法治林，加大营林奖励

对于林区生态遭破坏问题，首先，森林执法部门应加大执法力度，坚决打击乱砍滥伐、破坏森林的行为，为林业生态保驾护航；[１５]其次，应依法规范林地流转，保护林农利益，提高林农看山护林的积极性，林农与森林执法部门一起努力，共同保护森林资源；最后，应加大森林资源培育的奖励力度，拟定各种奖励措施，从而激励广大林农及社会各界积极投身营林、护林工作，共造秀美遂川。

[参考文献]

[１]刘礼河．遂川县林业志[Ｍ] ．南昌：江西人民出版社，２００７．

[２]袁庆明．新制度经济学教程[Ｍ]．北京：中国发展出版社，２０１１．

[３]郭爱萍．林改后遂川县农民增收的调查与思考[Ｒ]．遂川县林业要素市场内部资料．

[４]王礼权．林业产权制度改革问题的经济学分析[Ｊ]．江西林业科技，２００６，（２）．

[５]张海鹏，姜志德，王克强．中国集体林业产权制度改革研究[Ｊ]．中国农学通报，２００５，(２)．

[６]吕月良，施季森，张志才．福建集体林权制度改革的实践与思考[Ｊ]．南京林业大学学报:人文社会科学版，２００５，(３)．

[７]遂川县林业产权制度改革调研情况汇报[Ｒ]．遂川县林业局内部资料，２００４．

[８]新江乡人民政府．新江乡林业产权制度改革调研报告[Ｒ]．遂川县林业要素市场内部资料．

[９]遂川林业要素市场．办事指南[Ｒ]．遂川县林业要素市场内部资料，２００７

[１０]陈幸良．新时期深化林业产权制度改革的研究[Ｊ]．林业科技管理，２００３，(２)．

[１１]彭兼明．落实八项举措，巧调山林纠纷[Ｒ]．遂川县林业要素市场内部资料．