或有债务财政风险研究论文

随着我国市场经济体制改革的不断深入、积极财政政策的长期施行，地方政府或有债务的规模不断扩大、财政和债务风险逐步显现，已成为影响国民经济稳定发展的重要因素。2011年审计署的审计结果表明，从1979年到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务总额高达10.72万亿元，地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资、变相集资等问题突出。下面是小编精心推荐的《或有债务财政风险研究论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

或有债务财政风险研究论文 篇1：

地方政府或有债务理论国内研究新进展

【摘 要】近年来，地方政府债务已经成为各界广泛关注的焦点。随着2012年全国地债审计结果的公布，地方政府或有债务的风险隐患也逐渐暴露出来，各界对地方政府或有债务的讨论越来越多。本文拟从地方政府或有债务的概念界定、成因分析、风险控制对策等相关问题对现有成果进行梳理，在此基础上对地方政府或有债务的研究现状进行评述，并对未来的研究提出了展望。

【关键词】地方政府或有债务；政府担保；财政体制

一、引言

近几年来，审计署已多次组织各地审计机关对地方政府债务进行审计。2013年8月至9月审计署组织全国审计机关5.44万名审计人员，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）的政府性债务情况进行了全面审计。审计署《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》公布了2013年政府性债务审计结果：截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；其中通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务为20113.65元。债务规模的巨大、政府或有债务风险的加大、新的举债主体和举债方式形成的债务的增加，引起了各界的广泛关注和担忧。

目前，国内学者对地方政府或有债务进行了多方面的研究，并且取得了一定的研究成果，其中不乏有价值的结论，对国内地方政府或有债务研究成果进行综述和分析，可以为后续地方政府或有债务的研究者们厘清研究脉络和未来研究方向。

本文拟从地方政府或有债务的概念界定、成因分析、风险控制对策等相关问题对现有成果进行梳理，在此基础上对地方政府或有债务的研究现状进行评述，并对未来研究提出了研究展望。

二、政府或有债务的概念界定

对地方政府或有债务的概念界定，国内研究者有多种不同的表述。贾璐（2012）、吴莹、刘家君（2012）从社会管理的角度出发，都认为政府或有债务是政府作为社会管理者出于社会道义或者公众压力而承担的善后责任，并将政府或有债务划分为显性或有债务和隐性或有债务。呼显岗有类似的观点，同时他提出隐性或有债务是没有被政府纳入预算的，多是由经济社会生活中的私人风险转化而来的。

从会计学的角度分析，贺凯谋（2011）、邵正林（2011）、付希贤（2011）、邹小芃、章萍萍、万炜漪（2008）认为，政府或有负债是预算外债务。张敏则认为政府或有负债代表了对政府可能的潜在财务要求权，可能会在特定的环境下触发财务义务，导致政府发生大额的公共资源的流出。

而程汇娟和祝福冬（2008）则从经济学的角度对政府或有负债做了界定，他们认为政府作为市场经济的参与主体，基于对某种利益的获取而必须承担的、产生于过去的某项事项并且在将来的经营管理过程中可能会导致政府资源流失的连带性负债。牛玫允在其文章中对政府或有债务的概念分别从会计学和经济学的角度进行了界定，同时提出当国内金融出现重大风险时，政府出面救助的责任也属于政府或有债务。

上述几种对政府或有债务的概念界定角度和表述虽有不同，但都强调了“或有”的特征，即该类债务的发生与否、发生的时间、发生的金额都具有不确定性。

三、地方政府或有债务的成因分析

对地方或有债务的研究，必须准确把握好地方或有债务的形成原因，国内学者对地方或有债务的成因分析可以归纳为六种：

1.收付实现制下的财政机会主义

即在收付实现的预算模式下，当政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，政策制定者往往会采用国家担保、直接贷款等或有负债形式的、并不需要即时的财政支付和预算内列支的预算外政策。张海星（2007）、付希贤（2011）、刘慧芳（2013）都认为收付实现制的政府会计制度导致了财政机会主义行为，造成了政府或有负债的积累。

2.政府担保，包括直接担保和间接担保

谢春讯、雷良海（2007）认为我国政府主要的或有债务源于政府的担保，并且大部分是隐性担保。付希贤（2011）提出预算单位或有负债的本质原因是转移担保政府买单。王静（2009）、牛玫允都认为政府担保是地方政府或有债务形成的重要原因。

3.财税分权体制下的财权与事权不对称

在现有财税分权体制下，地方政府财政职责过重，财权与事权不对称，财政收入无法满足刚性支出的需要，导致地方政府不断举债。呼显岗、邵正林（2011）、马雪彬、陈娇、鞠清江等学者都对财税分权体制下的财权与事权不对称形成地方或有债务的机制进行了阐述。

4.防范公共风险的制度安排

现行体制下，政府有防范公共风险的职责，需要承担应对突发公共事件、弥补社会保障基金缺口等公共职能。呼显岗在其论著中提出地方政府或有债务大多由经济社会生活中的私人风险转化而来，如下级政府破产、突发性自然灾害等。付希贤、王静、张文兵等学者在各自的论著中也表明防范公共风险的制度安排会导致地方政府或有债务的产生。

5.行政管理体制缺陷

一是对地方官员的管理和考核机制不合理。现有绩效考核机制，引发了“唯GDP论英雄”、过分注重政绩工程、过分注重基础设施工程建设的现象，在财力有限的情况下，地方官员要达到目标，就只能通过负债解决资金问题。邵正林、马雪彬、陈娇等学者都提出了相同的观点。二是政府举债缺乏完善的监督管理制度。鞠清江以贵阳市为例解释了政府举债监督管理制度的缺乏形成了政府或有负债。

6.金融不良资产

王静、崔文娟都认为金融机构的不良资产会产生地方政府的或有负债。

四、控制地方政府或有债务风险的对策研究

总结国内学者的研究，控制地方政府或有债务风险的对策主要是以下几点：

1.建立信息披露制度和财务报告制度，增强财政透明度

张海星（2007）提出要建立包含或有债务的政府综合报告制度，编制反映或有债务成本的滚动式中期预算，建立充分的信息披露制度，增强财政透明度和政府预测能力。王静在其研究中提出了类似的观点。佘定华、汪会敏、付希贤都提出要对或有债务进行揭示和披露。

2.实行权责发生制的资产管理模式

呼显岗、张海星等人提出要推行权责发生制的资产管理模式，将政府或有债务纳入预算管理。

3.建立地方政府财力与事权相匹配的财政体制，抵御公共风险

王静（2009）指出要规范政府预算收入，建立巩固强大的国家财政才控制政府或有债务风险。付希贤（2011）提出提高政府经济实力，有更宽松的预算安排抵御公共风险的能力。唐珏岚认为健全财力与事权相匹配的财政体制，建立完整的分级财政，解决中央政府与地方政府之间的财力、事权不匹配问题，对抑制地方政府或有负债的风险有至关重要的作用。

4.加强金融管理

牛玫允提出要对金融机构进行改制和加强内部管理来防范和和化解政府或有负债风险。呼显岗也认为要加快地方国有金融机构的改革。鞠清江则认为要转变政府职能，规范政府投融资行为，减少地方政府或有负债的风险。

5.加强政府或有负债的监督、管理和控制制度

付希贤和唐珏岚都提出要计提地方政府或有负债准备基金，建立或有负债控制制度。付希贤还提出要加强政府及其他预算单位担保活动的管理，减少担保造成或有债务的风险。鞠清江、牛玫允认为要加强地方政府债务的管理，建立地方政府偿债机制和政府或有负债风险预警机制。

五、对地方政府或有债务理论研究的评述与研究展望

1.简评

一是对于地方政府或有债务的概念，国内文献中还没有统一界定，对地方政府或有债务的理解还比较模糊。二是对于地方政府或有债务的成因分析，虽然很多学者都提出了各自的观点，但文章发现相关的研究都只是将众多形成原因简单地罗列，没有发展出一个内在一致的解释框架。三是对于地方政府或有债务风险控制方面的研究，目前还处于一个初级阶段，通过运用计量模型来进行实证分析的文献国内鲜见。四是从研究现状上看，我国学者的研究还处于起步阶段，有许多不完善的地方。五是地方政府或有债务类型多、牵涉面广，对其进行实证分析需要一定程度的把握，有相当多的数据还牵涉到机密性问题，通常难以获得。

2.研究展望

文章认为未来的研究重点将会从地方政府或有债务风险控制体系、地方政府或有负债计量模型、地方政府或有债务形成机制、地方政府融资平台的构建等几个方面展开。如何构构建完善的地方政府或有债务风险控制指标体系以及界定各指标的风险评分区间，并通过计量模型的运用进行科学的、具有实践性的控制系统构建也是一项极有创新性的工作。

参考文献：

[1]贾璐.我国地方政府或有负债会计问题分析[J].会计之友，2012（09）

[2]吴莹，刘家君.政府负债会计处理与责任考核[J].会计之友，2012（2）：86

[3]呼显岗.我国地方政府隐性或有债务研究[J].西部财会，2007（3）

[4]程汇娟.论借助会计核算理性分析政府或有负债[J].知识经济，2012（23）

[5]崔文娟.论政府或有负债之金融不良资产的形成及其化解[J].中国管理信息化，2011（02）

[6]祝福冬.论地方政府或有债务的评估及披露[J].科技创新导报，2008（01）

[7]贺凯谋.政府或有负债的形成机制初探[J].中国外资，2011（08）

[8]邹小芃，章萍萍，万炜漪.地方政府或有债务问题辨析[J].浙江经济，2008（02）

[9]付希贤.预算单位或有负债成因及风险防范探析[J].财会通讯，2011（08）

[10]牛玫允.对我国政府或有负债的思考[J].东方企业文化，2012（14）

[11]张海星.财政机会主义与政府或有债务的预算管理[J].财政研究，2007（11）

[12]谢春讯，雷良海.基于或有债务的财政风险及防范[J].商业时代，2007（32）

[13]王静.公共财政框架下我国政府或有债务风险管理[J].经济问题，2009（05）.

[14]鞠清江.地方政府信用担保形成的或有负债风险初探[J].知识经济，2010（19）.

[15]全国政府性债务审计结果—2013年第32号公告.审计署.

作者：白莎莎

或有债务财政风险研究论文 篇2：

基于全面风险管理的地方政府或有债务会计研究

随着我国市场经济体制改革的不断深入、积极财政政策的长期施行，地方政府或有债务的规模不断扩大、财政和债务风险逐步显现，已成为影响国民经济稳定发展的重要因素。2011年审计署的审计结果表明，从1979年到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务总额高达10.72万亿元，地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资、变相集资等问题突出。2013年8月，审计署组织全国审计机关，开始对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。这也是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务，反映了国家对地方政府债务调控的决心。

本文以地方政府或有债务为研究对象，借鉴全面风险管理的相关理论，探究如何利用全面风险管理的思想指导地方政府建立或有债务的会计核算体系。文章首先介绍了地方政府或有债务的内涵、内容及对其进行全面风险管理的必要性。然后将会计核算流程和全面风险管理程序结合，从会计确认与风险识别、会计信息披露与风险应对两方面展开，并提出中央政府加强对地方政府或有债务及其风险的监管措施。

一、地方政府或有债务与全面风险管理思路选择

市场经济体制改革的深入发展、中央政府对地方政府的持续放权，我国各级地方政府获得了更大的经济自主权。然而，与此相随的地方政府债务规模的不断扩大、财务风险的逐年增加，又令国人倍感担忧。地方政府债务根据不确定的程度，可以分为直接债务和或有债务。其中，地方政府或有债务是中央政府下辖的、拥有行政管理权力的各地方政府，当发生某一特定事件后，依据相关法律条文的规定，向债权人履行偿付资金的义务（即地方政府显性或有债务，政府必须到期偿还）；或者在没有法律或协议约束，且债务的数额、期限、风险价值都不确定的情况下，地方政府在道义上仍需承担的一种责任（即地方政府隐性或有债务，主要产生于现有利益集团和社会舆论的压力）。

从我国现有的行政体制和预算制度来看，下级地方政府的债务都可以视为上级地方或中央政府的或有债务，其承担着偿还前者债务的最终义务。这一“隐性担保”反过来又促使地方政府不断扩大举债规模，威胁地方经济的稳定发展。如何控制地方政府的或有债务、进行有效的风险管理，成为业界共同关心的议题。此时，全面风险管理是进行风险防范的首选。这是因为，地方政府具有“双重主体”的身份：当其作为经济主体时，如有显性债务或者某一事项转化为政府义务的情况，地方政府必须承担一定的支出责任；当其作为公共主体时，又必须解决公共风险，保护公众利益。此外，地方政府或有债务来源构成复杂，风险产生受多个系统的共同作用。这些都要求建立以全面防线管理为指导的地方政府或有债务的完整监管体系。一般来说，全面风险管理是一个动态的、不断循环的过程，主要包括风险识别、主要风险评估、风险评级和应对及风险监察四个部分（见图1）。在识别主要风险时，要考虑到风险所处的环境条件，根据环境的变化不断对已经识别的风险作出调整和变更，评估不同风险的可能性和重要程度，然后找出相应的解决措施并持续进行后续跟踪。

二、地方政府或有债务会计确认与风险识别

地方政府或有债务的不确定性较强。没有发生时，由于数额未知，一直被排除在地方政府的会计核算体系之外。然而，一旦或有债务转化为实际的有偿账务，地方政府的财政压力剧增，对地方经济将产生负面影响。因此，对或有债务的确认是地方政府或有债务进行会计核算时必须首先解决的难题。

会计核算以确认为前提。从广义上来说，会计确认包括确认、记录、计算和报告四个环节，从狭义上来说，确认是后三者的前提。本文将从狭义角度，讨论地方政府或有债务的确认问题。当地方政府或有债务和会计确认条件相符合，就应该进行确认，并在报表中披露。初始确认完成后，如果由于经济形势变化、潜在或有事项减少或消失等因素致使先前确认的或有债务数量发生变化，需进行后续确认。当地方政府已经清偿某项或有债务，或是由于债务重组等原因使债权人放弃对某一债务的本息偿还权，则需进行终止确认。作为全面风险管理的前提和起点，风险识别程序应受到地方政府的高度重视。其必须依靠相应的检查程序，全面分析和识别可能对地方财政造成不良影响的全部或有债务的风险及后果。当进行风险识别程序时，地方政府可以利用政府及关联单位的组织结构图或是与其财政收支关联密切的企业、金融机构的可得资料进行辅助识别，分地方政府和各级政府两个层面深入思考可能面临的风险。

当识别完可能对地方财政运行产生负面影响的主要风险后，需要从发生风险的可能性和其对财政的影响程度两个方面出发，综合评估地方政府或有债务。本文将运用汉娜矩阵分析理论，通过构建地方政府或有债务矩阵，分析是否需要进行确认。我国会计准则对或有事项导致经济利益外流的“可能性”有明确规定，用5%、50%和95%三个概率将“可能性”划分为四个区间：5%以下表示“极小可能”，5%-50%为“可能”，50%-95%为“很可能”，95%以上为“基本确定”。概率为0表示不可能发生，概率为100%表示一定发生。因此，在划分地方政府或有债务发生的可能性时，可以依据会计准则的划分标准，将其分为四个档次。财政风险程度是指已经确认的地方政府或有债务的数额或波及范围对财政风险的影响大小。按照国际惯例，可将或有债务的风险大小划分为四个档次，25%以下为“低风险”，25%-50%为“中风险”，50%-75%为“高风险”，75%以上为“高风险”。

上表是对地方政府或有债务整体情况的趋势预测表，当代入具体数值时，既可计算相应的风险转化率。此外，还可以构造一个辅助性框架，内容包括已经得到确认的或有事项、仍需补充的或有事项、或有事项转化为现实的可能性大小、或有事项影响地方财政的程度及风险转化率等具体方面，以便对地方政府目前的或有债务情况进行全面的展示，并在形势、或有事项发生改变时对已有数据进行及时调整，使地方政府始终对其或有债务有全面清晰的认识。在此风险评估确认框架下，可以准确评估各项目在不同阶段会造成何种财政风险，从而主动对主要风险进行有效识别，面对重大事项事先心中有数、有条不紊，对后面会计计量、信息披露和风险应对等工作的开展都有很好的推动作用。

三、地方政府或有债务会计信息披露与风险应对

（一）或有债务信息披露

（1）信息披露目标。对地方政府而言，进行或有债务的信息披露需达到两个层面的目标：首先，信息使用者可以依据披露的信息进行有效决策。核算或有债务的目的是为了全面反映政府运行中发生的债券债务关系，对可能存在的债务威胁采取防范措施，确保地方政府财政的安全性。从这一层面来说，当地方政府官员或其他信息使用者可以借助已披露或有债务的信息进行更有效的决策。二是体现政府的受托责任。政府会计以公共受托责任为基石，通过披露其或有债务的相关信息，可以直观反映地方政府履行职能时采取的行动和可能发生的后果。从这一层面来说，信息披露可以反映地方政府履行受托责任的实际情况。

（2）信息披露方式。目前，我国地方政府在进行或有债务的信息披露时还存在诸多问题，首先表现为披露方式不够规范。当前，地方政府财务报告制尚未在我国推行，只有在政府工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况等大型报告中才简单涉及地方政府或有债务的发展现状，有效信息的传达十分有限，无法全面反映地方政府在资产、债权及债务方面的财务状况。此外，由于地方政府的财政透明度不高，地方政府在披露或有债务的会计信息时，无法准确反映其履行受托责任的真实情况，对立法机关及公众监督政府资金的使用情况、债务规模产生不利影响。基于此，根据国外相关国家的信息披露经验，我国地方政府或有债务进行信息披露有四种主要方式可供选择：

一是政府财务报告方式，既可按项目划分（如表2），也可按机构划分（如表3）。此外，地方政府还可以从自身的实际情况出发，编制区域性或有债务报告，形成基于发展实情的、有地方特色的财政报告体系。这里需要注意的是，在建立这一体系时，还是要保持和中央、省级政府债务报告制度的一致性，在普遍性的前提下建立局部的特殊性。

二是专项报告方式。这一方式主要是对能够计量的重点关注的或有债务进行单独的列报披露。在实际的操作过程中，可以借鉴政府财务报告的形式，在坚持根本原则的基础上，根据本地区或有债务的实际情况，适度进行调整，灵活运用。

三是表外披露方式。地方政府或有债务有其特殊性，这使其在进行表外披露时，处理的项目相当繁琐。有些重点关注的或有债务项目，虽然可以进行确认，但无法进行准确计量、得出确切金额，只能通过区间估计的方式进行表述；有些次要关注的或有债务项目不用计量，也就不存在客观数据。在这些情况下，可以尝试表外披露方式，主要包括估计政府主体财务的影响、合理解释与时间或现金流出的不确定性、说明补偿可能性等方面的内容。

四是风险揭示表方式。当对地方政府或有债务做出风险评级后，可以编制独立报告，并与以前年度进行纵向深入比较。这种方式被称为风险揭示表方式。它能够比较全面、及时、有效地反映地方政府或有债务存在的主要风险，提醒地方政府采取一定的风险应对措施，并持续监察风险的变化情况。当或有债务的风险发生实际变化时，可以为地方政府就是否对或有债务重新确认和计量做出正确、有效的决策。

（二）地方政府或有债务风险应对措施 对地方政府或有债务的会计确认、风险识别、会计计量和信息披露等问题的研究，根本上是为了使地方政府在未知事项发生前，能够预测、防范和管理其可能产生的债务风险。在确认、计量地方政府或有债务的基础上，通过政府财政报告、专项报告、表外披露、风险揭示表等方式，获取地方政府或有债务的有用信息，根据已经揭示的风险状况，分门别类对或有债务风险项目进行整治。在微观层面上，地方政府可以针对各项风险，提出应对的具体措施，并开启风险后续监管程序，重复识别有后续风险可能性的或有债务项目，从而判断是进行后续确认还是终止确认，然后有进入下一轮的会计核算循环。

（1）规范地方政府的担保行为。首先，必须对地方政府的担保机制进行优化和完善。地方政府通过市场机制，放大担保的杠杆效应，从而有效控制财政运行成本；建立专门针对担保机制的储备基金，或将基金转化为市场投资项目，保证储备基金的充足率；提高政府的财政透明度，从隐形担保逐渐过渡到显性担保，规范担保制度的运作流程，一旦担保事项发生，也可以通过对金融衍生品、对冲基金的购买实现套期保值、分散风险；加改革地方政府的投资、融资体系，规范政府的融资行为，使责任制管理成为地方政府投资、融资项目的依据。此外，在对地方政府融资平台进行全面评估的基础上，加大监管力度，达不到举债条件的平台全部淘汰，对有举债条件的融资平台进行严格监管，通过举债问责制制止过度举债的趋势；逐步推动中央政府替代地方政府发行债券的进程和对地方政府融资平台的规范，使地方政府的担保行为切实可信；当部分地方政府严重资不抵债时，尝试建立地方政府的破产制度，对主要领导人实行问责制。

（2）填补养老保险金的缺口。地方政府必须扩大现有的养老金覆盖体系，逐步提高养老金的收缴率和法定退休年龄，对待遇享受条件做出严格规定；进一步强化对养老保险金的有效管理，探索社保基金保值甚至增值的现实途径；实现筹集养老保险金的多渠道化和养老金个人账户由空账变为实账的设想；建立健全社会保障体系，在整个公共财政支出中提高养老保险补助所占的比例，有效管理社会保障资金，促使地方政府养老保险债务公开化、透明化。

（3）控制金融机构不良资产的规模。地方政府必须改革商业银行及国有银行现行的运营体制，实时监督各大银行的信用体系；加强对金融业的整体监管，建立有效的风险预警、风险管理和风险控制机制；改变原有的政府干预银行经营业务的现象，确保政银分开、商业银行能够自主经营；完善金融机构的内控制度，灵活处理内控制度中的薄弱环节；确保银行的内部责任审计持续进行，并协调好和金融风险防范之间的关系。

（4）对或有债务的风险进行后续监察。地方政府或有债务从产生、发展到消亡，一直是一个动态演变的过程。地方政府必须时刻保持警觉，通过观察内外环境的变化，对或有债务存在的风险进行反复研究、论证，防止潜在风险变成现实威胁。因此，地方政府必须对或有债务的风险进行后续监察，完善风险监察体系。当或有债务的风险发生变化时，及时开展后续确认事宜，并将其纳入地方政府或有债务的会计核算体系，地方政府通过及时有效的会计信息做出正确反馈和处理，保证地方经济的平稳运行、社会生活的有序进行。

四、地方政府或有债务顶层制度设计

除了地方政府对自身的或有债务风险进行管理，中央政府也应从宏观的制度和体制两个层面，对地方政府的行为进行规范，具体主要包括以下四个方面：

（一）加强预算管理 每年的财政预算是地方政府实现职能的前提条件，由于现有的预算体制不完善，地方政府的职能不能有效发挥，因此必须改革原有的预算管理方式，加强预算管理：遵从国际惯例，对预算编制的程序、标准、时限等做出明确指导和规定；建立部门预算制度，以符合公共财政的要求；划分科学的预算科目体系，使预算科学、合理；实行国库集中支付制度和政府采购制度，切实规范地方政府的预算资金拨款行为和实际资金使用行为。每年安排预算时，应对可能的财政风险因素进行有效分析，利用一定的资金解决已有的或有债务风险事项；编制政府预算时，也要对本年有可能发生的风险进行充分评估，并留存足够的资金作为后备财力，有效防范潜在风险。

（二）开源节流，规范地方政府行为 首先，中央政府需不断完善地方的分税制财政管理体制，严格划分其和地方政府之间的权责，以培育地方政府稳定的财源。其次，中央政府要理清和下级政府之间的关系，完善二者之间的财政转移支付制度，加大对部分困难乡县的财政扶持力度，并有选择性地进行乡镇财政管理体制的改革。此外，中央政府要严格界定地方政府的职能范围，确保地方政府不对市场过分干预而导致市场失灵；定期或不定期地对地方政府的财政支出情况进行摸底调查，严格控制地方政府的重复或超额支出，促使地方政府的财政体系高质、高效地运行。

（三）完善地方政府或有债务会计核算体系 中央政府要利用会计核算的方法，分析、确认、计量地方政府或有债务的实际情况，然后建立评估机制，特别是利用数据库管理信息系统量化和评估地方政府或有债务，实现对其的动态管理，并能有效回应已经做出评估的主要风险。在此基础上，完善地方政府或有债务的信息披露制度，除开一部分不便公开的内部数据，其他信息都应该定期、分类公之于众。

（四）建立地方政府或有债务风险预警机制 中央政府要对地方政府的债务管理体制进行进一步完善，督促地方政府对现存的或有债务进行清理和管理，并可建立一定的处罚机制强迫地方政府正视已有的或有债务项目的风险问题；支持地方政府建立或有债务的风险预警机制，完善相关的预警指标，逐年增加或有债务的偿债准备基金，并在深入分析、谨慎评估、小心求证的基础上编制应急预算，每年编制、滚动修改。

以全面风险管理为指导思想、建立和完善地方政府或有债务的会计核算体系，是地方政府控制或有债务规模、防范财政和债务风险的有效措施。中央政府也应加强对地方政府或有债务会计信息的动态监控，以保证国民经济又好又快地发展。

参考文献：

[1]郭玉清：《化解地方政府债务的目标设计与制度选择》，《天津社会科学》2009年第6期。

[2]杨立平：《规范地方政府负债的制度分析》，《广东技术师范学院学报》2009年第10期。

[3]徐佳：《建立地方政府债务风险预警指标体系》，《中国财政》2008年第11期。

[4]季园园：《我国地方政府公债的会计问题研究》，中国海洋大学2008年硕士学位论文。

（编辑 陈 玲）

作者：孟淼

或有债务财政风险研究论文 篇3：

政府或有债务和财政风险

什么是政府或有债务

“或有”在国际会计标准中定义为这样一种情形，即它的最终结果取决于将来一件或多件事件的发生与否。相应的，或有债务是指在将来某个时期由特定事件引发的债务 ，这种债务的现实性取决于特定事件的发生概率，债务发生的可能性、发生的时间以及规模都是由诱发事件随机决定的，因此，不确定性是其最显著的特征。与或有债务相对应的是直接债务， Hana Polackova对此作出了明确区分。1998年，他撰写了一篇关于政府或有债务的论文，对政府债务做了直接与或有、隐性与显性的划分，给出了一个矩阵型分析框架。Polackova认为，直接债务是在任何情况下都必须履行的债务，或有债务是在特定事件发生时才承担的债务，由法律规定的债务为显性债务，公众预期或政治压力形成的债务为隐性债务；显性直接债务主要有一般意义上的内外债、预算支出；而隐性直接债务包括公共投资项目的后续开支、医疗养老等社会保障支出等。显性或有债务包括政府对各种借贷提供的担保，汇率担保，存款保险、洪水保险、战争风险保险等的国家保险计划。隐性或有债务包括承担地方政府、公共或私人部门的无政府担保的债务，在私有化中企业的债务偿还，援助失败的银行（超过政府保险的部分），承担非政府担保的养老基金、失业基金或社会保险基金投资失败的损失。应该说，这样的划分是明确而清晰的，它提供了一种较为全面、规范的政府或有债务的研究范式。更为重要的是，它传达了这样一种观点：我们应该全面理解政府所承担的债务问题，是直接债务和或有债务两者共同构成了财政能够承受的债务规模。忽视任何一个方面，都可能对财政和整个社会经济造成冲击。也就是说，研究政府财政需要全面观察政府的行为与规模，不能仅仅局限于预算数字本身，而这正是斯蒂格利茨在东亚危机之后所强调的。

政府或有债务对财政稳定的影响

政府或有债务对财政稳定的影响不容忽视，其主要原因如下。

（1）或有债务的存在使正确评价财政过去的绩效和财政未来的发展变得困难。某种承诺或担保是在过去一个时点上作出的，但只会在现在或将来的特定条件下才对财政资金产生现实的要求，前者不反映在预算会计中，后者是实实在在的支出。这意味着，当评价一项财政调整政策的成效时，单纯地看到当前收支的改善和赤字的降低是不够的。

当特定事件发生，或有债务直接化时，可以选择的应对之道十分有限：或增加税收，或削减设想中的有些支出，或出售国有资产，或再发新债，或拖欠某些债务。因此，有可能形成财政风险，影响经济的稳定性。增加税收，一是必须经过立法机关的批准，二是受制于当前的税收规模与税制结构，在时间上和规模上形成制约。根据瓦格纳法则和各国的实际情况，财政支出具有刚性特征，增加容易削减难，而且，即使削减，也往往是各个利益集团相互斗争和妥协的结果，公平和效率很难保证。出售国有资产，对经济的负面影响相对要小，但这同样需要受到一国国有资产分布领域、规模和资本市场容量的限制。放眼全球，国有资产分布于提供公共产品的部门、军工企业以及一些核心主导产业，这是除转轨国家之外的基本现实。发行新债，不仅要考虑影响通常所说的国债规模的种种因素，如居民的应债能力、财政的偿债能力，而且要考虑当前的直接债务规模以及由此决定的政府在国债市场的资信和筹资成本。拖欠债务更是对政府信任与能力的挑战，人们很自然会怀疑政府将来政策的有效性、连贯性与稳定性。此外，增发货币也是一种融资方式，但它必须是以铸币税而不是通货膨胀税的形式。但Crag A . Burnside分析，政府行为限于在铸币税拉弗曲线斜率为正的部分，因此，增发货币有可能导致较高的通货膨胀率，从而导致国内债权人与债务人之间的收入再分配，与此同时汇率与进出口也会发生变化。有时，政府为或有债务设立储备基金，也是一种应对策略，但这里存在着一个效率的权衡问题，将一笔资金存贮而非使用带来的机会成是否会高于临时应对这种不测之需的成本？而且即使有储备，与庞大的债务规模相比，可能也是杯水车薪。此外，财政的现实状况也许根本不可能提供债务储备资金。

（3）或有债务有可能引发微观经济主体的道德风险问题，反过来又使或有债务直接化的可能性增加。事实上，只有美国、新西兰等少数几个国家对或有债务和其他财政风险的成本进行比较与评估。因此，虽然政府作出某种承诺或担保，但对项目确切的收益以及项目失败可能产生的成本缺乏足够的会计信息，政府与项目有关的微观主体存在着信息不对称，这时往往会产生道德风险问题，即当事人因为有政府充当最后的保护伞，而放松自己的努力，使项目失败的可能性加大。如在美国，政府设立了联邦洪水保险工程，为洪水受灾者提供巨额保险金，却导致了在洪水泛滥区的过度建筑。在金融领域这种情况就更加明显。 由于银行业的产业前后关联度高，银行危机的棘轮效应明显，政府会以各种方式援助陷于流动性危机的银行，特别是大银行，而万一银行倒闭，也会给予存款人以补偿。这既是公众的预期，也是政府道义上的承诺。但存款人往往因此对银行的经营状况疏于关注，银行更注重于规模的扩张而非贷款的质量，银行发生危机的可能性反而加大。各国金融史上有不少这样的例子，美国储蓄贷款协会的倒闭就是其中之一。其他的承诺，如固定汇率的承诺也会导致道德风险问题。Burnside 通过对货币危机与或有债务的理论分析指出，正是政府的固定汇率区间承诺本身加大了投机行为对汇率制度攻击的可能性，诱发了商业银行强烈的道德风险问题：不作规避汇率风险的套头交易，在汇率波动时更倾向于事先买出外汇，然后申请破产。面对道德风险问题，财政承担的成本也会相应上升。Honoban通过对40次危机的线性回归分析，得出结论，在危机中财政负担的成本在很大程度上是由于对危机的管理策略不当造成的。他认为，如果政府不承诺无限的存款担保、流动性支持和一二再的银行资本化，银行发生危机时，样本国家的平均财政成本只有GDP的1%左右，否则的话就会达到60%。文章尖锐地指出，即使政府承当了如此重负，也不一定能达到预期的政策目标：银行恢复健康与经济稳定。当然，Honoban只是考虑了政府承诺一个因素，分析具有一定的片面性，但所提出的批评值得做进一步的思考。

政府或有债务产生的原因

的确，或有债务的存在无论对于财政本身还是整个经济体系都有一定的负面影响 ，但同时应该看到，或有债务的存在有其客观必然性。诚然， 不排除出于政治的原因即政治家们所持的财政机会主义态度——过度积累财政隐性风险的一种倾向而形成或有债务的情况，（Hana Polackova，2000）。政治家们往往要在良好的当前预算方案与长期的财政稳定之间作出选择，当面临着诸如欧盟、世行等提出的预算标准，利益集团提出资金援助时，机会主义就会出现。采用或有债务的方式，可以使当前的预算从账面上看起来很不错，同时把可能的财政成本留给了后人。由于政府的预算会计实行的是现收现付制，而不是权责发生制，这就在制度上为机会主义行为提供了可能。比如，为满足某些项目的资金要求，又不便于财政直接拨款，往往会采取财政贷款担保的方式。

但或有债务产生的更主要的原因是政府承担的一项政治经济职能：稳定。当整个社会或某个关键产业（如银行业）发生危机，为数众多的群体经济活动能力和实际利益受到损害，市场没有力量阻止损失的蔓延时，就需要政府施以援手。虽然存在着许多对于政府失灵的议论，但各国政府的实践却是“照做不误”，当然，在具体技术上有所改进。或有债务说到底，其实就是弥补市场失灵，将特定部门或个体承担的市场风险转由政府承担和消化（事实上，这里也有一个量的问题）。这种最后的保护伞，在事前，起到了将可能引起危机的谣言和恐慌控制在较小的范围内，甚至使其自动消失的作用，在事后，起到了逆市场而动，分担个体的直接损失，尽量减少个体损失给整个经济体系带来震荡的作用。但这种最后保护伞在发挥其积极作用的同时，也带来了道德风险问题。

对于发展中国家而言，还有一个原因：发展。新经济增长理论和市场增进论在不同的角度论证了政府在经济发展的作用。在面临着资金短缺、技术落后、结构不合理的情况下，为迅速实现赶超目标，政府的干预不可避免，其中金融约束、政府贷款担保成为政府干预的众多手段之一。以韩国为例，在60年代初，韩国储蓄率不到GNP的10%，税收不到GNP的4%，而当时韩国企业在国际市场上缺乏信用，筹资困难，国内发展所需资金奇缺。为此，韩国政府以企业的出口业绩为选择标准，通过国有银行为私人部门的国外借款提供担保。再看匈牙利，在90年代转轨初期，财政债台高筑，却面临着重建毁坏的基础设施、刺激经济发展一系列的任务。匈牙利政府直接或通过各种中间机构为企业、基金、银行贷款提供担保，1998年各类担保达397亿 福林（HUF），占1998年GDP的约24%。应该说，政府担保体制鼓励了投资，降低了私人投资风险，结合其他政策对经济发展有着不可抹杀的功劳。青木昌彦等还以此作为“市场增进论”的成功案例进行研究。但也有人对此提出批评，认为这是一种“裙带资本主义”，是导致金融危机的隐患。其实，这里也是涉及到了道德风险问题。

而对转轨国家而言，政府或有债务的产生除了稳定和发展两个因素外，还有一个因素：这就是在从计划经济向市场经济过渡中，国有企业改革积累了大量的体制转轨成本，形成政府的或有债务。在计划经济时期，国有企业集经济功能和社会功能于一身：一方面企业存在着预算软约束，无论是财政拨款还是银行贷款的使用都出现低效益的情况，积累了一部分隐性的银行坏账；另一方面，企业承担了养老、医疗、失业保险等理应由政府或社会承担的职能，因此社会与财政都没有积累。在市场化的过程中，一是社会职能从企业剥离出来，建立了多层次的社会保障体系，逐渐由现收现付制走向基金制，此时，财政既要为没有积累的老职工弥补账户的资金缺口，这是财政的直接债务，也要应社会大众的要求为市场化运作的基金提供担保，如匈牙利政府就保证，即使私人管理的第二级次养老基金没有足够的资源，政府也会确保它履行义务，这是财政承担的或有债务。二是企业的经济功能由市场来评价，在私有化的过程中企业预算约束硬化，实际上来自银行的很多贷款已经无法归还，成为银行稳定和改革路上的障碍。按照前面分析，无论清算还是再资本化，财政至少要承担一部分成本，这就构成了财政的或有债务。从事后的统计资料看，不同的国家财政所承担的成本差别很大。包括银行资产重组和给予存款人补偿在内的财政全部成本占GDP的比重，在GEORGIA（乔治亚苏维埃社会主义共和国）为0.1%，拉托维亚为2.7%，哈撒克斯坦为18.4%，捷克为25.4%，保加利亚达到了41.6%。产生差异的原因有二：一是各国实际的不良贷款有多有少，二是各国处理的办法也不同，有的国家主要进行清算如哈撒克斯坦、乔治亚苏维埃社会主义共和国等，有的国家以国债置换企业贷款的方式进行，如保加利亚和捷克等。不可避免的是，这里也有道德风险问题。由于政府承担了银行的不良贷款，如果银行和企业都没有进行相应的治理结构改革，银行还会继续贷款给那些理应破产的企业，不良贷款问题在短暂的好转后会再度恶化，保加利亚1996年和1997年银行危机的爆发就是由此引起的。

综合上面的分析看，或有债务的存在有利也有弊。实际上，或有债务并不必然转化成财政风险。当或有债务成为直接显性债务时，一国的财政状况、资本市场等因素决定了其对财政的冲击度，决定了是否真会出现财政风险与危机。在转轨国家和新兴工业化国家。国内资本市场尚不发达、国外资本市场条件苛刻，市场信息披露不足，投资者对信息的理解扭曲，再加上财政自身基础薄弱，缺乏应对突发事件的足够能力，才使得或有债务问题变得相当严峻。至于道德风险问题，Chang的论述相当透彻。他认为，诸如贷款的最后庇护所制度、国家担保，如果其社会收益大于因道德风险导致的社会成本，那么这些制度就是合理的。但同时要看到，这种“大于”也需要一定的制度基础，既必须存在一套降低道德风险的监督评价机制。所以评价或有债务的利弊得失，其他制度因素构成了重要的外部制约条件。

作者：徐佳蓉