房地产业宏观调控经济法论文

2022-04-27

摘要：住房难题当之无愧地成为政府与百姓共同关注的最主要的热点问题。本文选定美国作为我国法治借鉴的蓝本，从完善调控体系、选择调控模式、运用调控手段等方面归结出美国模式对我国的启示。一、国际宏观调控状况总览在世界两大阵营之中，宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。今天小编为大家精心挑选了关于《房地产业宏观调控经济法论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

房地产业宏观调控经济法论文篇1：

浅析房地产市场宏观调控的原则与措施

作者简介：徐瑞阳，陕西·西安，西北政法大学法律硕士（经济法方向）。

摘要：近年来，为了解决房地产投资规模过大、住房供应结构不合理、住房价格上涨过快、房地产市场秩序比较混乱等问题，我国陆续出台了一系列政策措施，这些调控政策从立法性质来说，均是法律层次较低的规范性文件，但对促进房地产业的健康发展发挥了积极作用。本文从经济法宏观调控的基本概念出发，分析了房地产市场宏观调控的基本原则与措施。

关键词：宏观调控；整体性；间接性

一、经济法视角下的房地产市场宏观调控

（一）宏观调控的概念与特征

宏观调控的实质，实际上是政府针对市场情况，以特定的经济、法律或者行政手段，以协助市场客服缺陷和市场调整的失灵为目的，以调整社会总需求和总供给之间的平衡为手段，对经济社会进行调节和控制的行为，行为的结果必然是为了追求整体经济的健康发展，实现社会稳定、持续增长的最终目标。

从经济法的角度看，宏观调控具有整体性（即宏观性）、间接性的特点。其中，宏观调控的对象具有整体性的特征，它关注国民经济总体活动、经济的宏观结构，注重对社会经济总量进行调节。具体来说，政府宏观调控的目标包括经济增长、发展稳定、促进就业和经济结构协调，作用范圍涉及社会经济全局。

间接性是指宏观调控不是通过直接手段而是间接手段间接影响市场主体的行为，政府等监管部门不会直接干预市场主体的个别经济活动。间接手段主要是指能够影响社会经济总量的杠杆工具，包括财政手段、税收手段、金融手段等财政经济政策。国家直接作用于杠杆的此端，力量传递到杠杆的彼端，影响和带动社会众多经济主体的经济活动。

（二）政府在房地产市场调控中的职能定位

依据市场经济的理念，市场实际是范对国家的管制的，而房地产市场的宏观调控，抛开结果，其实质是加强了国家对房地产市场的干涉，最终实现国家对房地产市场的调控和管制。经济社会发展到现在，国家已经作为重大影响的经济实体存在在市场经济中，已经不可能有任何国家独立与市场之外。这就决定了国家权力的运用必然会对经济行为产生影响，因为国家掌握了大量的资源和权力，而如何有效的规范国家行为，让国家和市场在法制规范中有效运行，有利于整个社会的发展，这是当前迫切需要关注的问题。

在房地产宏观调控上，国家应当恪守经济法基本精神，更多地对市场进行引导和促进，而不是限制和剥夺。在对房地产市场调整中，政府的首要任务是维护公平的市场竞争秩序，为房地产行业的发展创造有序的的环境。

二、房地产市场宏观调控的原则与措施

（一）整体性原则

做为社会整体利益来看，以下特征是必须具备的：首先，社会整体利益的收益对象必须具备非特定性，不能是某个指定的个体。其次，在利益设定上，不会排斥涵盖整个社会的商业目的，更不会排斥促进公共利益的各种群体利益，但是设定上不能是基于个别主体的商业目的而设定。第三，公共利益不以个体为意志为转移实现，而必须通过特定的法定程序来实现。经济法基本原则要求宏观调控要着眼于社会经济的宏观结构和总体运行，影响对象的范围是社会经济全局，其作用方式比一般的法律更抽象。政府在调控目标的制定和调控对象的选择上，必须将稳定房价，规范房地产市场运行，维护公众利益作为调控目的，以整个房地产行业作为调控对象。

（二）间接性原则

宏观调控法的调整方法是一种间接调整的方法，这是由宏观调控的性质决定的。政府对房地产宏观调控是在充分发挥市场机制作用的基础上进行的，政府通过计划、财政、金融、税收、物价等方面的法律化的政策作用于市场，而后者通过市场引导经济主体的交易活动符合宏观经济政策的要求。

我国对房地产行业和房地产市场的宏观调控向来具有较强的政策性，这些政策对宏观调控法的制定有很大的指导作用，而经济法恰好是房地产宏观调控政策的法律化，在法律框架下的宏观调控有利于依法贯彻落实。反过来，宏观调控政策又为制定经济法的具体条款进行了有效尝试。

（三）经济法对房地产市场的调控措施

在房地产领域，经济法是最为重要的法律部门，原因在于，宏观调控对经济运行的调整，主要是通过行政、经济、法律三种，这三种均为间接手段，行政和经济的性质决定了这类手段不能在法律框架之外运行，那就决定了所有的宏观调整的认可和保护必须通过相应的法制。关于房地产调控的国家宏观经济决策、法律及各类施行措施组成统一整体，借助行政手段、法律手段、决策手段对市场进行规范与调整，实现国家房地产调控目标。

比较以上三种手段，决策手段主要包括货币、财政、土地、投资等方面的决策，反映了房地产市场的短期调控要求；房地产经济手段以房地产决策为导向，包括经济法律、行政法律等；行政手段主要包括许可、审批、监察行政行为。这三种调控手段相互配合、相互影响。其中，法律手段是调整房地产宏观调控关系过程中最规范、最主要的手段。

三、结语

严格来说，房地产调控政策是国家为促进房地产市场健康发展而出台的引导意见，区别于权力机构依据《宪法》和《立法法》而为的立法行为。无论是作为行政管理立法的《城市房地产管理法》，还是保护民事权利的实体立法《物权法》，均没有关于房地产市场调控的内容。虽然这些这些措施对房地产的调控产生了一定的积极效果，但是没有从根本上扭转我国房地产价格持续上涨的态势。

政府在房地产调控过程中，必须防止调控行为与措施过度政策化，回归经济法宏观调控的本位，坚持宏观调控法的基本原则，明确政府在房地产调控中的职责，完善房地产市场的宏观调控立法。（作者单位：西北政法大学法律硕士教育学院）

参考文献：

[1]参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010 年版，第208 页—209 页。

[2]参见聂飞舟：《我国房地产市场宏观调控的经济法反思》，载于《中国房地产》，2009年10月，总第346期。

[3]参见黄珊珊：《经济法视野下的房地产市场宏观调控问题》，载于《法制与社会》，2012年3月（上）。

[4]参见邱本：《经济法研究（下）》，中国人民大学出版社2008年版，第33页。

[5]李昌麒、胡光志：《宏观调控法若干基本范畴的法理分析》，载于《中国法学》2002年第2期。

作者：徐瑞阳

房地产业宏观调控经济法论文篇2：

美国房地产宏观调控的经济法评析

摘要：住房难题当之无愧地成为政府与百姓共同关注的最主要的热点问题。本文选定美国作为我国法治借鉴的蓝本，从完善调控体系、选择调控模式、运用调控手段等方面归结出美国模式对我国的启示。

一、国际宏观调控状况总览

在世界两大阵营之中，宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。首先，在资本主义世界，二十世纪三十年代的世界经济危机之后，凯恩斯主义[1]应运而生，资本主义国家进入了政府与市场有机结合的现代化市场经济时期。美国罗斯福“新政”的历史性胜利，使“国家干预经济”在美国、进而在整个资本主义世界被当作一项基本国策确定下来。二十世纪六七十年代的，以“滞涨”为特征的新一轮经济危机的爆发之后，取而代之的“混合经济”理论[2]开始独占鳌头，八十年代初，经济法体系的重心开始发生转移，逐渐实现了自以反垄断法为代表的“市场规制法”向“宏观调控法”的转变。直至二十世纪九十年代，才出现了“现代主流经济学新综合”[3]的趋向。反观发展历程，从“政治国”、“经济国”进而到“法治国”，[4]从消极片面的“夜警国家”到全面干预的“国家之手”，从“弥补市场缺陷”的国家干预经济到“塑造国家的未来”[5]的现代宏观调控，法律，尤其是经济法在规制国家行为[6]过程中扮演着愈发重要的角色。

现代法治国家，宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容。[7]从体系架构上讲，各国现行宏观调控法律体系主要包括三种类型：第一，现代意义上的计划法；第二，政治意义上的经济决策法；第三，各种作为调节手段的法律，可以细分为财税[8]、金融[9]、土地[10]、外汇管理、信贷等方面。在制定法律、构建体系的过程中，不同国家之间有所相通，但也各有不同。德国市場经济采取的是社会市场模式，形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系；日本市场经济采取的是政府主导型模式，形成了以计划法、产业决策法为核心的宏观调控法律体系；英国与美国市场经济采取的是消费者导向型模式，形成了以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。

二、美国模式的经济法评析

在经济发展的任何一个阶段，政府都会或多或少地干预市场的运作，[11]差别在于这种干预的力度与方式不同。罗斯福新政之后，美国政府将传统意义上的宏观调控方式赋予了明确的法律效力，[12]将财税、金融、外汇等法律化、制度化，进而打破了先期“放羊式”的消极管理模式，相继颁布了一系列宏观调控法律法规，二战后进一步完善，形成了一套日趋完备的宏观调控法律体系，“宏观调控立法”逐渐成为经济法律体系中最为重要、起主导作用的组成部分。[13]在房地产领域，美国政府同样采取了许多积极的调控措施，集中表现在：

1、美国房地产宏观调控立法

美国没有中国意义上的宏观调控概念，严格的说，应该从美国宪法规定的国会调控权来理解有关宏观调控的理论与实践。在美国，房地产宏观调控职能的生成依据是联邦宪法第一条第八款第三项的“贸易条款”。从联邦法律来看，美国宪法有关贸易的条款经过最高法院的逐步解释，使联邦的经济管理决策权已经涉及到越来越多的重要领域，房地产领域就是一个典型。

在房地产财税立法方面，美国非常重视对房地产保有的征税，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和地方财政收入的重要来源。从征收环节来看,大多数国家主要集中在房地产保有环节征税,而在房地产经营环节征税相对较少。一方面，极大地鼓励了不动产的流动,刺激了土地的有效供给。另一方面，高额的房地产保有税率避免了业主控制或低效率使用房地产,刺激了交易活动,这既促进了房地产市场繁荣,又推动了房地产市场各种生产要素的优化配置。

在金融方面，为了保障货币政策的实施，实行市场经济体制的国家倾向于制定一系列与金融决策相适应的金融法规。1913年，美国颁布了《美国联邦储备法》（即中央银行法）；20世纪30年代起，美国政府开始从金融领域着手大规模地干预房地产市场；1934年，《住宅法》的出台以法律的形式预设了房地产业的发展趋向。

在土地方面，20世纪60年代，联邦政府与州政府共同通过环境保护立法的方式部分规定了“土地利用规划”问题；州政府也颁布了一系列调控地方社会经济关系的法律规范，比如加利福尼亚州有关“促进海岸开发”的法规，又如州政府通过颁布建筑、划区、环保等法规加强其在城市规划、环境保护方面的管理权；州政府还会通过法定的房地产税征收权、房屋征用权强化对土地的管理。

2、美国房地产宏观调控决策

美国享有宏观调控职权的组织、机构有：白宫办公厅，财政部，商务部，决策发展办公室，经济顾问委员会以及行政管理和预算局等，在性质上属于联邦政府的职能部门，但是并未排除了地方政府宏观调控的合法性。

美国政府相继建立了预先批准制度，加强了对进入房地产经纪业的限制；同时又采取一系列住房优惠决策，[14]对购房消费者提供了更多的保护；颁布、实施各种与土地利用相关的城市规划和管理法规，加强了政府对土地的控制；通过设立土地使用价值税、土地填空税收优惠、选址地价税等房地产税收决策，限制房地产商的投资、开发行为；通过提供政府补贴住房[15]等优惠决策，保障低收入群体的住房利益；此外，收集、管理房地产的基础数据也是美国联邦政府的一项基本职责[16]。

三、美国模式对中国的启示

1、建立房地产宏观调控立法体系

经济法视野下宏观调控与法的融合，是现代国家机器职能发展到一定程度的必然要求。当社会本身的力量不足以在私法的第一次调整中维持下去，国家担当起第二次调整的重任。[17]无论是作为“国家战后的疗伤器”，还是“经济危机的救急方案”，当其他一切调控手段必须通过法律手段发挥作用，法律手段被当作宏观调控的基本手段时，建立宏观调控立法体系成为大势所趋。发展到一定阶段的市场经济，对宏观调控法有一种天然的渴求，这种渴求落实在对GDP做出巨大贡献的房地产业[18]之上，即要求我们建立并完善一种可操作性强的房地产宏观调控立法体系。

2、选择适合的房地产宏观调控模式

房地产宏观调控法律体系的建立与完善，因各国社会经济模式的不同，而形成了不同的宏观调控模式。美国受凯恩斯理论的影响，更侧重于对财税调控和货币调控手段的运用，调控目标上更关注于对购房消费者弱势群体一方利益的保护；德国受社会法治国家理论的影响，更青睐于以金融调控手段和立法手段的运用，调控目标上更关注于经济实效。而即使在同一类型的社会经济模式之下，宏观调控模式也各有特色，例如，日本和改革开放之前的中国，同样是计划法主导型，[19]日本同时重视产业决策法在产业结构调整中所发挥的巨大作用，形成了较为完备的房地产宏观调控法律体系，而当时的中国过分强调了经济总体的计划性，严重影响了产业经济的良性发展，最终权力的膨胀遏制了法治的进步。

3、找准规律，活学活用房地产宏观调控手段

在不同宏观调控立法模式之下，同一调控手段在不同国家不同时期的功能仍是相通的，区别在于运用手段的力度不同。例如，在多元化选择之下，“财政决策”得到了各国的一致认可，“金融决策”次之，然后是其他投资决策、消费决策等，这是由各种决策功能的不同决定的。财政决策利于经济结构的调整，金融决策利于经济总量的增长，因此成为各国宏观调控的首选。而在同一国家的不同阶段，手段的运用也是灵活、易变的。例如，处于经济赶超时期[20]的国家更加重视计划手段的运用，或者同时擅长运用产业决策的调控方式；处于市场经济发展稳定期或者成熟期的国家，调控的重心转向财政决策法，进而与金融决策法综合运用。

4、淡化意识形态，回归经济法价值诉求

首先，不同意识形态之下的法治之治，在理念是共通的。例如，对正义价值的追求，无论是美国“资本权力+国家权力”的干预模式，还是中国“劳动权力+国家权力”的干预模式，再到德国对“资本与劳动”的一视同仁，资本主义在“正义价值”层面耦合了社会主义对“公正价值”的追求。[21]

其次，经济法追求的是社会公平,或者说是实质公平,这并不与效率优先相矛盾。在宏观调控领域,首先强调市场主体自由竞争,由市场机制进行资源的配置,如果分配格局导致差距过大,则由政府进行宏观调控——通过财政法和金融法来调控,实现实质上的平等。

再次，对“人权保障、以人为本”理念的强化。马克思将人定义为“一切社会关系的总和”，这意味着任何法律关系问题也都可以最终归结为人的问题。经济法所表达利益的全局性与总括性与个体利益的保护并不冲突，个人利益、公共利益与国家利益之家是紧密相连、一脉相承的。

最后，提高政府调控的“服务意识”。正是由于服务理念的缺失，才导致了政府行为的失当。服务型政府的建设并不是一个简单的行政法课题，它与国民经济的发展息息相关，也是经济法所倡导的法治理念。

作者：张营

房地产业宏观调控经济法论文篇3：

高房价的成因及其法律抑制对策

[摘要]对于高房价产生的原因及抑制对策问题，可以从财政分权的角度进行解析。文章通过解析力图表明，高房价的产生一定程度上渊源于体制失灵，而财政分权是诱发体制失灵的一个基本原因；运用经济法的制度构建改革和完善我国财政分权制是从根本上抑制目前高房价的有效手段。

[关键词]高房价；体制失灵；财政分权；经济法

[作者简介]胡光志，重庆大学法学院教授，博士生导师；邓世缘，重庆大学法学院07级本科生，重庆，400030。

近年来，我国房价整体上处于居高不下的状态。本文以财政分权为视角，从法律和体制层面解读高房价产生的原因及抑制对策，试图说明经济法对治理高房价的重要价值。

一、高房价背后的体制失灵

萨缪尔森说：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”体制失灵则是政府失灵的一种表现，它包括体制内的冲突、内耗，体制的无法运作以及体制的自我异化等。当前，伴随着支持房价“土政策”的推行以及抑制高房价宏观调控政策效果欠佳，体制失灵已经从某些地方政府身上得到了充分展现，成为高房价形成的重要因素。

(一)横向垄断——推动房价上涨

当前的房价主要由四个要素构成：建设费用、土地价格、开发商利润和政府税费。在这种房价结构中，地价和政府税费占有相当大的比重。据全国工商联房地产商会调查，房地产开发总费用支出的一半，通过税费与土地出让金流向政府。其中，地价房价比逐年增高，成为支持高房价的“中流砥柱”。据国土资源部的数据显示，2005年以来，我国地价占房价的比例逐年增加，2009年，我国居住地价房价比均值为31.29％，在部分城市已超过50％。另一方面，税费在房价中占了不小的比重。我国现阶段涉及房地产的税种有12项之多，涉及房地产的收费多达50项，两者共计62项。加之目前出现的重复收费以及征收过头税的状况，我国目前税费房价比在部分项目上已达30％到40％。可见地价与税费给了高房价较大的支撑，在高房价的形成过程中起到了举足轻重的作用。而这两个要素功能的发挥，与某些地方政府的幕后推动有着密切的关联。

就地价而言，一些地方政府主要利用其在土地一级市场的垄断地位来推动地价进而直接抬高房价。2002年以来，我国实行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》。在招拍挂的过程中，由于地方政府处于垄断地位，土地底价的确定和一定时期内土地供给量的多少，都直接受制于地方政府的调制行为。而当前，为了增加地方的财政收入，这些地方政府一方面根据土地市场供需状况，尽量抬高底价；另一方面则是直接调整土地市场的供需结构，通过“非饱和政策”使土地供不应求。为了获得土地，房地产商相互竞争，地价便在竞争中不断上涨。最终，“竞争力量有助于使机会成本最大化”，竞价后的高地价作为住房的销售成本，通过高房价转嫁给消费者。

就税费而言，个别地方政府主要通过抬高税基以及行政收费的方式来间接抬高房价。当下，出于区域经济竞争的压力，地方政府把城市经营和建设作为自己一项重要职责。面对经营城市的负担和建设资金的瓶颈，个别地方政府选择把房地产作为公共投资资金筹集的“聚宝盆”。这些地方政府通过抬高地价来推动房地产业发展，提高涉房税收的税基，增加税收收入的同时，又通过对房地产业进行行政收费来筹措建设资金。最终，高额的税费作为交易费用分摊到各项成本中，并转化为房价的组成部分，促进高房价的形成。

(二)纵向博弈——削弱调控绩效

面对着居高不下的房价，国务院出台了一系列包括土地政策、财政政策以及货币政策在内的紧缩性宏观调控政策，然而，在个别地方政府的消极应对下，这一系列抑制高房价的宏观调控政策因得不到有效贯彻而达不到预期的效果。

就土地政策而言，国务院相继出台了一系列土地政策来严控土地供给，以期通过抬高房地产业的准入门槛来抑制高房价。然而，这一紧缩性政策被个别地方政府异化为“扩张性”政策，成为这些地方政府通过压缩土地供给量来抬高地价进而推动房价的“尚方宝剑”。

就财政政策和货币政策而言，国务院实行稳健的财政政策和紧缩性的货币政策，以期通过抑制购房需求来改变房价过高的困境。然而，在某些地方政府消极对待下，这一系列刚性的紧缩性政策逐渐演变为柔性的地方调控细则。这些柔性的配套措施不仅对高房价的解决鲜有益处，而且在一定程度上打击了中央政府的权威，加大了日后宏观调控的难度。

可见，高房价的形成渊源于体制失灵。而体制失灵，则集中体现为经济法对地方政府的制约不力。当前，作为经济法中克服体制失灵手段的财政分权，因其在一定程度上体现为对地方政府的约束不力，从而对制度固有功能的发挥产生消极影响，成为诱发体制失灵的一个基本动因。这在财政分权体制运转的过程中得到了充分的体现。

二、财政分权对体制失灵的影响

著名的“诺斯悖论”，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，揭示了国家行为的矛盾性：国家一方面要界定和形成有效率的产权结构保证社会总产出的扩大；另一方面又要通过垄断利益最大化增加自己的收入，“在统治者最大程度增加其租金的所有制结构同减少交易费用和鼓励经济增长的有效率的制度之间，一直存在着紧张关系”。在如此两难的境况下，倘若国家为了扩大垄断利益界定强化自身权力的产权结构，市场绩效则会随之降低；反之，若是国家为了促进经济增长界定有效率的产权结构，自身的垄断利益则会随之减少。财政分权作为公共产品产权结构，本质上是中央与地方的财政权划分体系。在此制度框架下，因政府利益的突显，尤其是地方政府利益的相对独立化，而使得分权制度固有功能的发挥受到了一定程度上的制约，从而促发个别地方政府追求自身利益(常常为“政绩”)最大化，进而淡化政府的公共职能和目标，从而给整个市场的效率带来负面效应。上文所提的横向上的地方垄断以及纵向上(经济调控中)的“上有政策下有对策”即是典型的例证。

1994年，出于集中国家的财力和加强宏观调控的考虑，国务院推行了集权式分税制财政分权制度。而集权式的分配模式影响了其固有功能的发挥，诱发了经济法上的“二元结构”的不均衡，促使个别地方政府通过调制和博弈来抬高房价。而房价上涨，意味着宏观调控效果的削弱以及分税制目标的不完全实现，因而强化国务院对分税制的推行。分税制推行力度的加强，反而带来这些地方政府新一轮抬高房价的调制与博弈。国务院和这些地方政府在房价背后的长期博弈，使得财政分权逐渐成为诱发体制失灵的一个重要原因(如图1)。在这套制度性的公共经济运行模式中，财政分权因

其在不同方面发生功能弱化从而诱发体制失灵。

(一)财权与事权分配不当。触发体制失灵

分配——即通过收支划分制度来对财政主体的收入和支出进行合理划分，实现“财权——事权”权义二元结构的均衡——是财政分权的主要功能。然而，当前的收支划分制度未能合理地划分地方财政的收入与支出，使得财权与事权分配不当，一定程度上诱发“财权——事权”权义二元结构矛盾，引发个别地方政府抬高房价，触发体制失灵。

著名瓦格纳定律揭示：随着政府职能的扩张，财政支出会随之增加。作为区域经济发展中重要角色的地方政府，其财政支出占中国财政总支出的比例逐年增加。而分税制给予地方的财权却较为有限，这样一来，使得个别地方出现财政困难。因此，这些地方政府不得不利用自己手中有限的财权介入涉房市场，千方百计地抬高房价，以期通过增加土地出让金及地方性收费等预算外收入来解决地方财政困境。而通过抬高房价来解决该地方财政困境的行为，却成为体制失灵的触发点。

(二)均衡功能发挥欠佳。强化体制失灵

财政分权的均衡功能是指通过转移支付制度来协调地方差距，实现东西区域二元结构的均衡。然而，分税制实施10多年来，转移支付制度未能有效地协调经济发展带来的地区差距，使得区域二元结构的失衡加剧，从而诱使落后地区的个别地方政府推动房价上涨，强化体制失灵。

改革开放以来，随着统一的全国市场的形成，资源在一定的范围和条件下能够满足“蒂伯特”条件，人才流动类似于“用脚投票”，这使得地区竞争性空前加强。地方间竞争的不断强化，增强了区域间的竞争力；而竞争力的差别释放，却带来地方经济发展不平衡，造成东西区域二元结构矛盾突出。在此种境况下，加之以GDP为核心的政绩考核机制的压力，个别落后地区的地方政府不得不提升财政能力，促进地区经济发展来赶超发达地区。而在财政均衡功能发挥欠佳的情况下，财政资金只有通过这些地方政府自身筹措，而筹措资金较为迅捷的手段便是提高房价。而这种通过提高房价增强财政能力的行为，无疑是对体制失灵的强化。

(三)出现建构性的缺位，泛化体制失灵

财政分权的建构功能在构建和谐的中央和地方财政关系来充分发挥中央和地方的积极性，实现“中央——地方”主体二元结构均衡方面有着重要意义。然而，分税制构建了不甚合理的中央地方财政关系，诱发了财政分权的建构性缺位，进而造成“中央——地方”主体二元结构的不均衡，在一定程度上削弱了国务院宏观调控的效果，引发体制失灵的“扩散效应”。

“94税改”以来，中央和地方的财政关系类似于经济组织结构中的“委托——代理”。在这种分权的财政结构下，中央政府为委托人，各地方政府成为其代理人。“委托——代理”关系的确立，形成了中央政府和地方政府两大财政主体。而个别地方政府基于对自身财政利益的追求，逐步演变为其在财政问题上与中央政府的博弈。在博弈过程中，中央政府基于领导地位，拥有权力实力，这些地方政府因靠近税源，拥有信息优势。而分税制较为侧重于集中国家财力，在一定程度上造成两大财政主体的财权不均，对于双方“纳什均衡”的实现产生负面影响。而“纳什均衡”状态的缺失，会促成这些地方政府对中央政府宏观调控的博弈，增加政策这行的交易成本，从而削弱宏观调控的效果。因此，因分税制造成的两大财政主体财权不平衡而引发的个别地方政府对中央政府房地产宏观调控的长期博弈，在一定程度上影响调控绩效的发挥，使得高房价背后的体制失灵由地方逐渐蔓延到中央，引发体制失灵的“扩散效应”。

(四)保障制度存在的缺失。催化体制失灵

保障功能作为通过法律手段来保障财政分权有效运转的“内在稳定器”，是维持“普适性——周期变异性”形式二元结构均衡的重要手段。然而，分税制中保障制度存在的缺失，在一定程度上削弱了财政分权制度稳定性，造成“普适性——周期变异性”形式二元结构的不均衡，加强了个别地方政府的博弈，催化体制失灵。

我国历次的财政分权变革之后，带来的总是地方政府对中央政府一次又一次激烈的博弈，这其中的根源在于财政分权保障功能的缺失给某些地方政府带来不确定性预期。不确定性预期往往会激化这些地方政府在宏观调控问题上的机会主义倾向，加剧其博弈的强度，会扩大交易成本，影响经济效率的提高。当前以抑制高房价为中心的宏观调控的削弱，固然与个别地方政府对中央政府在房地产宏观调控上的长期博弈息息相关，但是，因分税制保障功能缺失带来的这些地方政府的不确定性预期，激化了地方政府对中央政府的博弈，在一定程度上增强了宏观调控效果的削弱，无疑是体制失灵的催化剂。

通过对财政分权对体制失灵影响的分析可以发现：从制度层面上看，高房价背后的体制失灵，一定程度上源于财政分权固有功能的弱化。而要恢复财政分权的功能，克服体制失灵，抑制高房价，就需要从这套制度性的公共经济运行模式着手。而“如果我们要改变一个社会的经济运行机制……可以运用这些法律制度作为一种强有力的杠杆”。因此，唯有通过法律和体制层面的建构来完善财政分权，方能消除财政分权对体制失灵的影响，在充分发挥财政分权积极功能的同时，在制度上克服体制失灵，从根本上抑制高房价。

三、高房价下财政分权的完善之道

财政分权不仅是法律问题，更是体制问题。一方面，财政分权属于经济法的分配范畴，而“分配成为贯通中国经济法和经济法学发展的一条重要经脉”；另一方面，财政分权的变革不仅仅是法律的变革，“这些变革其实是具有深远意义的重大政制变革……因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，因为财政关系是政府间关系的核心问题”，因此，财政分权的完善，唯有在经济法层面进行理念转换和制度创新，方可收到事半功倍之效。

(一)理念转换——新财政联邦主义

集权和分权历来是一个重要的问题。著名的法学家凯尔森说过，法律秩序的集权和分权可能在数量上有不同的程度。整个的集权和分权只是理想的两极。法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权，否则就会趋于瓦解。因此，财政分权的完善，不能追求绝对意义上的集权和分权，而是要在集权和分权的两极之间，寻找“止于至善”的“黄金分割点”，方能最大限度地发挥财政分权的固有功能，克服体制失灵，提高市场效率。

在财政分权的问题上，存在着推行集权型财政分权模式的财政集权主义和推行分权型财政分权模式的财政联邦主义两种学术倾向的较量。面对着当前的高房价窘境，集权派认为地方政府是高房价的始作俑者，故应通过限制地方政府的财政权，尤其是要将土地出让金收归中央，来使地方失去寻租机会，从而解决高房价问题；联邦派则认为地方财政困难是地方政府推动高房价的直接动因，因此，唯有赋予地方政府财政自治权，实现地方财

政独立，方能解决地方财政困难，消除地方政府抬高房价的动机，从根源上抑制房价上涨。

上述两派观点虽各有道理，若经推敲，又发觉皆不甚妥当。就集权派而言，通过限制地方政府的财政权来抑制高房价可达立竿见影之效，但由此带来地方财政方面积极性的削弱会成为市场低效的诱因；就联邦派而言，赋予地方政府的财政自治权可以解决地方财政困难，而谁又能保证地方财政独立不会引发抬高房价的地方财政权滥用呢?故“医治”高房价，切忌“头痛医头，脚痛医脚”，必须把握高房价形成的“制度经脉”，“辩证施治”，方能“消除病根”，预防“副作用”的出现。因此，笔者认为，唯有进行理念转换，奉行新财政联邦主义，“在强调赋予地方财政自主权的同时，特别关注中央对地方预算的硬约束”来完善财政分权，方能恢复制度本身固有的功能，实现“人民交出来的权力首先分给两个不同的政府……两种政府将相互制约”的稳态，在克服体制失灵及抑制高房价的同时，实现市场经济与财政分权的良性互动。

(二)制度创新——法之协调与平衡

“依经济法的理念……反映在法律上，就是……进行制度创新，对经济关系做综合系统的调整。”因此，新财政联邦主义下财政分权的完善，需要通过经济法的制度创新对政府间的财政关系协调和平衡来实现。

1.　重塑财权与事权相统一，实现地方财政收支平衡。财权与事权相统一的原则要求地方财权的大小和中央划给地方的事权应当一致，是财政平衡原则在财政分权上的体现。而当前，财政分权对地方财权与事权分配不当，在一定程度上引发地方财政困难，诱使个别地方政府介入涉房市场来抬高房价。因此，唯有重塑财权与事权相统一的原则，控制地方政府支出，提高地方政府收入，实现地方收支平衡，方能有效发挥财政分权分配功能，解决地方财政困难，抑制个别地方政府推动高房价的冲动，减轻房价上涨的压力。具体而言，需要做到：

(1)清晰界定事权，建立有为财政。“市场的缺陷并不是把问题交给政府处理的充分条件。”因此，对事权的界定，必须在充分尊重市场机制的前提下，与政府的职能相联系，依据受益范围给予划分。其一，必须明确政府与市场的边界，转变政府职能。对那些可以由市场机制解决的问题，要逐步从财政的供给范围中剥离出来，并以此作为重新界定事权的依据。其二，对地方政府的财政支出进行合理的界定，使地方政府“有所为，有所不为”。当前，应将地方财政支出范围界定在诸如地方行政、文化以及经济等区域性公共服务上，将诸如教育以及地方司法机关运作经费等全国性、长期性以及战略性的事务划归中央政府，从而达到地方资金和决策的统一。

(2)合理划分财权，建立有限财政。“税权的分配是财政联邦主义的核心问题”，因此，要重塑财权与事权相统一，必须完善以税收为核心的收入体系。而当前，要实现地方财政收支平衡，解决地方财政困境，以防地方政府在房地产相关市场上的“越位”，关键是要做到：一方面，开征不动产税，稳定地方财政收入。建议将目前的土地出让金和房产税、契税等直接涉房税种合并为物业税，使得征税范围从单纯的生产领域扩大到消费领域，在降低兼具居住与融资功能的住房价格的同时，建立以物业税为核心的地方税收体系，稳定地方财政收入，破解“土地财政”难题，抑制地方政府对土地市场的不良介入。另一方面，“改费为税”，抑制政府收费权扩张。建议改革目前的涉房收费项目：对于当中体现政府职能且具有税收性质的行政事业性收费进行“费改税”；对于那些不再体现政府职能的，可以转为经营性收费并予以固定化，从而抑制政府收费权的扩张，减少地方政府对房地产市场的不良干预。

2.　构建科学的转移支付制度，营造公平的区际财政关系。转移支付制度是发挥财政分权均衡功能，协调区域差距，实现公共服务均等化的重要途径。当前，因转移支付的效果欠佳而诱发的区域差距扩大，是落后地区个别地方政府抬高房价的重要原因。故唯有构建科学的转移支付制度，才能充分发挥财政均衡的功能，缩短地区差距，从而营造公平的区际财政关系，进而削弱落后地区地方政府抬高房价的积极性。

科学的转移支付制度，需要在科学界定转移支付目标的基础上，通过清晰确定转移支付的决策主体、应用科学的“因素法”代替“基数法”以及选择适当的转移支付方式来构建。而当前，出于通过营造公平区际财政关系来抑制高房价的考虑，应着重考量：(1)根据国家的房地产业宏观调控政策，针对落后地区确定抑制高房价的鼓励性专项转移支付，提高落后地区的地方政府抑制高房价的积极性；(2)根据地方区域发展不平衡程度和地区公共服务水平，设置地区间横向的转移支付项目，协调地方政府间财政能力的差距，提高落后地区的财政能力，缓解落后地区的地方政府抬高房价的紧迫性。

3.　适度推动地方财政自主，构筑和谐的中央地方财政关系。地方财政自主，“即地方政府辖区内的居民借助权力机关、行政机关等机构，依法自主决定财政预算、财政收入、财政支出和财政管理等公共事务，不受任何个人和团体的非法干预”，是地方分权自治以及权力制约等经济法理念在财政法上体现。故适度推动地方财政自主，有助于通过“降低财政权力的集中和垄断程度”来“简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工”，为和谐中央地方财政关系的构筑，中央与地方财政方面积极性的充分发挥乃至宏观调控绩效的提高提供有利条件。

而当前，因分税制造成的两大财政主体财权不均造成的个别地方政府对中央政府在房地产宏观调控问题上的长期博弈，是对当前抑制高房价宏观调控的削弱，为体制失灵的泛化及高房价的形成提供了制度动因。要解决这“委托一代理”双方的矛盾，抑制个别地方政府对房地产宏观调控的削弱，离不开监督及激励机制的完善。而监督和激励机制的完善，则需通过适度推行地方财政自主，构筑和谐的中央地方财政关系来实现。具体而言，需要做到以下两点：

(1)赋予地方政府适度的财政自主权，提高地方财政的能动性。要提高地方财政的能动性，就必须赋予地方政府适度的财政自主权。而当前，出于构筑房地产宏观调控激励机制的考虑，应着重做到以下两点：一方面，赋予地方适度的税收立法权，在为地方财政收入提供法律保障的同时，提高地方政府参与房地产市场调控的积极性；另一方面，授予地方政府一定范围内的公债发行权，为地方政府拉动内需、促进地方经济增长提供新途径，减少地方政府对房地产业的依赖，从而减少地方政府对房地产业宏观调控的抵触。

(2)加强中央政府对地方财政的监督，提高宏观调控的绩效。地方的财政自主并不意味着地方的财政独立，“在必要的时候，地方政府应该服从中央政府”。因此，为了保证当前中央政府对房地产业宏观调控的畅通有效，必须保证中央政府对地方财政的有效监督。一方面，中央政府应适时建立预算外资金的预决算制度，将以土地出让金为主

的预算外资金统一纳入预算内范围，从而约束地方政府为增加预算外资金而削弱中央房地产业宏观调控效果的对策行为；另一方面，对于地方政府的财政自主权，中央政府必须加强立法监督和审计监督，硬化对地方政府的财政约束，避免地方财政权扩大给房地产业宏观调控造成的负面效益，保证宏观调控的畅通有效。

4.　实现财政分权法定化，保证制度本身的稳定性。财政分权的法定化的意义在于通过在政府间的财政关系中“建立和保持一种可以大致确立的预期”，减少地方政府的机会主义倾向，保障双方的分工协作的有效性。而当前，财政分权的不稳定性激化个别地方政府在房地产宏观调控问题上的机会主义倾向，催化体制失灵，加快房价上涨。而财政分权的不稳定性源于财政分权的行政化。因此，唯有实现财政分权法定化，保持财政分权的稳定性，在为财政分权提供制度保障的同时，进一步为高房价等现实问题的解决提供法律保障。具体而言，需要做到：

一是制定财政分权基本法。国家应当制定《财政收支划分法》《财政转移支付法》以及《税收基本法》，为财政分权提供法律依据。二是完善《预算法》。《预算法》应当逐步明确地方政府的支出范围，并通过规定分级财政预算体制以及转移支付制度来构建中央和地方完整的财政预算体系，与财政分权的相关法律相协调。

著名经济学家杨小凯曾指出，中国的经济问题，不仅仅是经济问题，更是政治问题。而在文明社会里，“政治问题迟早会转化为法律问题”。法律问题的解决离不开法律功能的发挥，而法律的功能在于“是权利的分配器，对滥用的权利是抑制器”。当前，高房价的形成渊源于体制失灵，而体制失灵源于财政分权因自身功能的弱化，故只有通过经济法的理念转换和制度创新，完善财政分权，才能充分发挥财政分权的分配、均衡、建构和保障功能，克服体制失灵，从而在根源上通过法律手段来解决高房价问题，实现财政分权和市场经济的良性互动。

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