环境保护执法存在问题论文

2022-04-25

摘要：为了进一步提升生态环境保护执法水平，国内生态环境部门在不断加大对行业综合执法队伍的改革力度。然而，当前国内生态环境保护综合行政执法工作依然面临着执法管理体系不健全、执法范围不明确以及执法力量分配不合理等难题。下面是小编为大家整理的《环境保护执法存在问题论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

环境保护执法存在问题论文篇1：

基层环境保护行政执法中存在的若干问题浅析

摘要：为保证实现可持续发展战略目标，在各项环境保护建设工作开展中，就必须要实现提升行政执法力度，这样才能在基层环境管理工作开展上，实现提高环境质量，并保证我国在未来发展过程中，能够实现通过生态建设来满足自身的长久发展。在近几年中，我国环境保护立法工作已经取得了较大的成就，但是由于当前在各项工作开展中仍然存有一定的弊端问题，这就导致在实际运行时，由于执法存有问题而导致环境建设工作仍存在不理想之处。对此，这就需要对基层环境保护行政执法中所存在的问题进行处理，这样才能真正做好环境保护与建设工作。

关键词：环境保护;行政执法;问题;对策

在我国各项基本国策中，环境保护作为一项能够支持我国长期发展的重要政策，必须要实现通过立法来保障各项工作的运行可以落到实处。但是，由于我国近几年发展速度过快，这也导致经济的蓬勃发展而使环境建设与保护工作又出现了新的问题。同时，过去的立法内容与现行发展也有所不同，这也导致在实际执行的过程中，就会由于种种弊端问题而使行政执法力度无法保证环境保护工作能够落实到位。对此，这就需要实现对现有问题的积极处理，并通过整合问题来实现规避环境保护工作中的不良现象，这样才能真正做到推进我国长久发展目标的实现。

一、基层环境保护执行执法中存在的弊端问题

（一）立法不够健全

近年来，随着我国经济发展速度的不断加快，在发展的过程中实现了以高新技术为主来满足各项工作的运行，因此这也导致在当前阶段中，由于过去的环境立法内容与现行发展有所不匹配，进而就会导致在某些环境污染问题中，仍存在着立法空白的现象。比如，当前城市发展十分繁荣，但是就出现了现光污染的现象，而在立法当中却没有过多的详细规定，因此这也导致在实际执行的过程中，就会出现无法可依的现象。同时，对于我国环境保护立法的内容来看，由于某些内容当中存有法律规定不明确的现象，这也导致在实际执行时，往往会存在可操作性较差的问题。比如，对于某些企业的污染严重问题来看，工商部门可以吊销其营业执照，监督部门可以实现对其产品以及设备的查封，但环境保护部门却无法对其给予行政处罚，这就会导致很多违法现象无法通过执法来实现满足对各项工作内容的落实。而且，对于我国环境保护部门的运行来看，其自身在各项执行工作开展中，其实也存在着强制手段应用内容较少的问题。此外，当前在法律所规定的内容中，很多条例是以处罚为主来进行环境保护，而这时就会出现由于禁止不足而导致很多企业宁可违法也要满足自身的经济建设，这不仅会对环境造成十分严重的危害，还会导致在后续运行中出现更多的此类问题。

（二）环境保护机构不足

对于我国基层环境保护部门来看，其自身在各项工作运行时都会受到地方政府的管辖，而这时出于对地方保护的考虑，很多基层环境保护部门往往无法实现自我工作的落实。对于一些偏远地区来看，通常很难实现对环境保护局的建设，并且在各项基本工作运行的过程中，环境监察队伍通常也缺乏了执法资格，这也会导致在行政执法工作开展上，无法实现满足各项工作的落实。与此同时，对于环境监察人员自身来讲，必须要实现对各项基本工作进行全面监察，这样才能有效降低生态环境的破坏问题。但是，由于地方经济情况不同，这就会导致在资金划分时，贫困地区往往无法实现保障环境保护机构的资金能够落实到位，而这时就会由于经费不足而出现执法力度不强，甚至可能会有执法盲区问题的现象产生。毕竟，监察机构在各项执法工作开展中，需要保证有较高的技术设备和人才支持来满足工作运行，但是如果此时经费不足，就很难有高素质人才停留在基层工作中，并且设备质量的高低也会直接决定检测的结果精准性。对此，在种种条件的限制下，必然就会使行政执法力度变弱，从而也无法保障满足对环境保护工作的全面落实。除此以外，当前我国基层环境保护部门当中也存在监察人员素质良莠不齐的现象。我国相关工作起步较晚，且各类院校的相关专业也较少，这就会导致很多执法人员在执法工作开展中并不熟悉基本业务，甚至也不了解相关的法律法规，这也会导致在实际执行过程中存有一定的问题。

（三）绩效考核标准不适配

由于不同时期的发展具有不同时期的意义和目标，这就会导致在各项基本制度建设的过程中，会以当时运转需求为主来实现制度建设，进而才能保证该时期的平稳运行。自我国改革开放后，经济的快速发展使得我国整体的运行速度加快，所以过去所应用的各项制度明显已经无法适应当前时代发展的需求。因此，对于基层环境保护工作的开展来看，在过去是以经济建设为中心来实现满足对绩效考核工作指标的确认，这时GDP增长就会成为地方官员自身政绩考核的一个重要指标，而欠发达地区也会把其作为硬性指标来实现满足各项工作的运转。对此，对于环境保护工作来看，它是运行过程中的软指标，甚至在某些地区中根本不会将其放入指标之内，这也会导致由于在绩效考核中无法实现对该工作内容的全面考核，从而就会影响领导人员自身在各项工作开展中的重视程度，这也会导致在后续建设发展上，无法实现为环境保护行政执法力度做好保障。

二、有效提升基层环境保护行政执法力度的方式

（一）建立健全法制环境，提升立法执行力度

为保证环境建设工作能够实现满足国家的长久发展，就必须要先实现对监察管理部门权力的全面确认，这样才能通过协同机制的有效应用来保证各部门都能够有效履行自身的责任，以此才能实现以长效机制建立为主来降低环境破坏问题的出现。而且，在环境立法工作开展上，要实现对留白问题的处理，更要实现加强环境保护法律应用的可操作性，這样才能有效改变过去所遗留的弊端问题。同时，对于环境保护的行政主管部门而言，自身必须要有强而有力的执法手段，这样才能确保自身的权利与职责能够相一致。除此以外，在各项基本工作内容开展的过程中，也要保证通过法律规定来实现对量刑的加大，这样才能使被整治的企业不会再有违法现象的出现。

（二）加强环境保护机构建立，提升执法效果

为保证环境执法力度工作的落实，可以实现满足对环境保护工作的全面开展，则必须要以上下统一的法律体制建设来实现协调发展，更要通过垂直管理的模式来实现将环境保护机构进行统一管理，这样才能确保在各地区都能够由环境保护机构来实现监察工作的落实。而且，在各项基本工作开展中，也要保证通过内部监督职能的发挥来规避不良现象的产生，更要通过对宣传工作的开展来提高各级领导的重视程度，这样才能确保环境执法力度可以获得提升，并以环境保护机构运行为主来降低社会中违法事件的发生频率。

（三）规范绩效考核机制，提升环境执法效率

依据我国环境保护法内容的规定来看，地方政府必须要实现对本区域质量的有效保证，更要重视对环境执法力度的提升，以此才能实现在基本工作运行中，提高该地区的环境质量。对此，各地区政府领导必须要实现树立科学的发展观，更要通过加强宣传、教育等工作来实现满足对环境保护工作的全面开展。同时，在绩效考核机制建立的过程中，也要以绿色发展的眼光来实现对GDP考核内容的确认，这样才能确保各领导在基本工作开展上，都能够以环境保护为主，实现配合经济增长需求来满足各项工作的落实。

三、总结

提高各级政府领导人员的重视程度，并保证在基本工作运行中能够以考核为基础来提高环境保护工作执行力度是实现提高环境行政执法能力的关键。对此，各部门必须要有效认识该工作的重要性，更要以协调机制为主来实现满足基本工作的运行，这样才能为我国的长期发展做好准备。

参考文献：

[1]胡成明，王德高.基层环境执法难的成因及解决对策[J].环境与发展，2019，31（08）：206+208.

[2]查春光.基层环境保护行政执法现状分析及对策研究[J].环境与发展，2019，31（04）：231+233.

[3]周金岭，王越，马越.基层环境保护行政执法中存在的若干问题浅析[J].内蒙古环境保护，2004（04）：71-72.

作者：张廷武

环境保护执法存在问题论文篇2：

生态环境保护综合执法的现实困境与完善路径

摘要：为了进一步提升生态环境保护执法水平，国内生态环境部门在不断加大对行业综合执法队伍的改革力度。然而，当前国内生态环境保护综合行政执法工作依然面临着执法管理体系不健全、执法范围不明确以及执法力量分配不合理等难题。本文首先阐述推进生态环境保护综合执法改革的重要性，进而分析当前国内生态环境保护综合执法面临的困境，最终给出完善生态环境保护综合执法体系的具体措施。

关键词：生态环境;综合执法;环境治理

近年来，国内在生态环境保护方面存在司法无力、执法不严且立法不足的问题，很难适应国家生态文明建设的实际需求，所以急需开展生态环境保护体制改革与推动生态环境保护法治转型。中央相关部门以生态环境保护综合执法改革委切入点，接连出台了多个生态环境保护执法文件，尽可能协助相关部门推进生态环境保护综合行政执法改革。2018年底，国务院办公厅与中央办公厅联合出台了有关生态环境保护综合执法改革的指导文件，文件指出：合理设置生态环境保护执法机构，科学整合该领域的执法队伍以及执法职责，进而协助政府部门提升生态环境保护综合执法能力。值得一提的是，生态环境保护执法部门的目标是到今年建成執法范围明确、执法行为专业且执法体系顺畅的生态环境保护执法系统，不断打造与时俱进的执法模式。

1.开展生态环境保护综合执法改革的必要性

1.1传统执法体系的固有弊端

国内在生态环境保护方面始终遵循块管理以及条管理的执法原则，该类生态环境保护综合执法体系往往存在着多方执法以及多层次执法的问题，主要集中在如下几个方面：

从纵向的角度出发，各级生态环境保护执法部门之间有时会出现重复执法的现象。一方面，国内已有的生态环境法律框架相对不完善，除了核辐射污染防治、机动车尾气污染防治以及臭氧层物质污染防治之外，相当一部分的生态环境保护执法事项基本都由县一级的执法部门承担。简而言之，省级、地市级以及县区级都具备独立处理辖区内部生态环境问题的职责与权力，从而导致重复执法的现象。另一方面，对于已有的生态环境保护执法工作来说，经常有地方势力对其进行干扰，导致生态环境执法工作很难落实到细节上，最终引发违法不究、有法不依以及执法不严的问题。

从横向的角度出发，政府的相关职能部门以及生态环境执法部门都面临着多方执法的困境，依据我国环境保护法可以实现统管与分管的有机结合。通常来讲，政府的生态环境管理部门会对管辖范围内的环保工作进行规范化的监督与科学化的管理，其他政府部门需要严格按照法律规定的工作细则来开展实际工作。据相关部门的统计发现，全国各个省份负责生态环境保护工作的职能部门有数十个，而且多数部门存在职责重叠、合作不力以及各自为政的尴尬局面。由此可见，该类统分结合的执法模式通常会导致多部门之间的沟通不畅，在一定程度上给国内的生态环境保护综合执法工作带来负面影响。

为了有效突破生态环境保护执法工作在纵向维度上的问题，国家在不断推动省级以下环保部门对生态环境保护执法管理制度的改革。近年来，国务院办公厅与中共中央办公厅联合印发的相关指导意见明确指出，地市一级的生态环境局需要服从省一级的生态环境厅管理，县区一级的生态环境局在性质上属于地市级生态管理局的派遣结构。不可否认，该类垂直管理制度改革会对生态环境保护综合执法的统一性以及协同性产生积极影响，但是也应当注意到垂直管理体制改革需要与加大综合执法力度、科学协调执法资源以及加强执法队伍能力建设结合起来。

为了有效缓解横向维度上的职责不清问题，相关改革文件明确指出：要想对生态环境保护职责进行合理协调，就需要有效行使城乡各类污染排放监管与行政执法的职责，进而加大对环境污染的治理力度，维护国家生态环境安全，尽可能实现多部门的职责统一以及通力合作。例如，国土资源部可以对地下水的污染进行监督管理，水利部应当科学设置排污口，而农业部需要对农业面源污染的治理进行协助与监督。

1.2行业综合执法改革的机理要求

近年来，国内不断加大对省级以下环保机构的制度改革力度，在很大程度上发挥了积极作用。然而，仅仅依靠上述举措很难彻底改变国内传统生态环境保护执法体系的固有弊端，不但无法实现大众对生活在环境友好型社会的愿景，而且很难适应国家对生态环境保护体系与治理能力的要求。对此，必须要重视生态环境保护执法体制改革与生态环境保护执法制度创新。

国务院相关部门提出的《生态环境保护综合行政执法事项指导》要求生态环境保护综合执法改革应当确保职责整合与编制划转同步进行，进而确保多部门之间的执法权互相协调。改革后，其他部门将不再保留生态环境保护执法队伍。当然，各地可以综合考虑自身实际需要，根据法律法规、地方性法规和规章，进一步整合生态环境保护执法责任，由生态环境保护综合执法队伍履行职责。

1.3综合执法改革的重要性

在保证法治中国建设顺利推进的前提下，不断加大对综合执法改革的投资力度并将其视作政府改革的初步目标，进而为提升政府的生态环境管理能力提供重要保障。该项工作的关键在于建立健全生态环境保护综合行政执法责任制和组织体系，明确生态环境综合行政执法权限范围，对现有的综合执法结构进行优化与改进，进而不断提升生态环境保护执法工作的有效性与科学性。

具体来说，生态环境保护综合执法不但是对行政处罚权进行进一步集中，而且要整合和优化相应的行政检查执法职责;从外延上讲，生态环境保护综合行政执法不仅可以集中生态环境保护综合执法职责，还能够对执法资源进行进一步整合。

2.生态环境保护综合执法面临的困境

2.1已有综合执法体系不完善

生态环境保护综合行政执法改革的核心问题之一，是将环境许可、审批职能与环境行政处罚、检查和执法职能分离，从而改变传统行政执法体制中执法机关既是裁判员又是运动员的尴尬局面。然而，考虑到已有综合执法体制中执法部门同时扮演运动员与裁判员的尴尬局面，使得现有的生态环境保护综合执法体制依旧存在较多弊端。

2.2综合执法队伍结构不科学

党的十八大以来，国家领导人对于国内的生态文明建设非常重视，在此大背景下，国内生态环境部门的执法队伍建设得以不断强化，综合执法队伍的执法能力也有了一定程度的提升。然而，相较于环境监督执法任务的繁重，使得执法队伍建设与当前的生态环境保护工作要求有着较大差距，其中的不足可以被概括为如下两个方面：一是基层的生态环境保护综合执法队伍的执行力有限;二是生态环境保护行政执法队伍建设不统一。

3.生态环境保护综合执法的完善措施

3.1科学划定综合执法范围

如上所述，近年来国务院生态环境保护部门所出台的指导意见仅仅是对生态环境保护执法进行了归类，而没有明确划分生态环境保护综合执法的具体范围。责任范围界定不清，必然影响行政执法的有效实施。因此，科学合理地界定生态环境保护综合行政执法管辖范围迫在眉睫。

此外，为加强综合执法队伍行政处罚、检查、执法等权限的源头管理和规范，生态环境主管部门可以实行执法权限清单等制度，进而出台相关制度文件。为全面推进和落实上述名单制度，各级生态环境保护综合执法队伍要尽快完成名单的制定和发布工作，对法律未明确规定的执法事项予以取消;对长期未发生且不需要的也要大力清理，合理限制生态环境保护综合行政执法范围，尽量减少无关或低相关执法事项，有效防止执法扰民事件的发生。

3.2构建合理的综合执法管理体系

为理顺生态环境保护综合行政执法体制，政府需要向如下两个方向努力：首先，大众应当对生态环境执法部门有一个较为深刻的认知，应当就“以谁的名义执法”这一问题展开讨论并进行统一定义。如果不能对该问题有一个较为清晰的认知，就会给综合执法的程序以及行政复议带来负面影响。从实践层面出发，当前从事生态环境保护执法工作的都是生态环境部门的工作人员，该队伍负责对工业生产进行环保监督，具备较强的合理性与正当性。

其次，需要明确生态环境保护综合执法部门与其他部门的职能关系。国务院出台的《综合行政执法改革指导意见》明确指出：在完成生态环境保护综合执法改革以后，其他辅助部门将不再负责生态环境保护综合执法工作。与此同时，为了进一步贯彻系统优化、资源协调以及工作高效的原则，相关政府部门应当将生态环境保护与污染治理转交给生态环境保护综合执法队伍。值得一提的是，相关部门的完整性将不再受生态环境保护执法权的影响。对于转移事项来说，政府部门应当适时制定管理规章制度，还应及时将日常执法中发现的案件处理情况和问题反馈给环境执法监督管理部门。

3.3加强行政执法队伍的规范化建设

首先，加强生态环境保护执法队伍的标准化建设，并推动其执法重心下移。一方面，坚持“编随事走、人随编走”与“老人老办法、新人新办法”的原则。具体来说，对于原环境执法队伍应整体划转，并将其固定资产、人员、装备全部划转至新组建的综合执法队伍;对于执法人员的工作、福利待遇理应作出妥善安排，不应搞“一刀切”和断崖式精简分流人员，而要按照“老人老办法、新人新办法”的原则逐步优化执法力量。另一方面，针对基层执法力量薄弱的现象，应推动生态环境保护执法重心下移、执法力量下沉，建议精简省市级生态环境部门相关编制和人员，以重点充实执法一线队伍，以确保县（区）、乡（镇）一级的生态环境保护执法队伍具备与其执法任务相适应的人员配置与执法力量。从这一意义上来说，生态环境保护综合行政执法队伍以同级生态环境主管部门名义执法并接受其监督之制度设计具有正当性与合理性。为与上述顶层设计相匹配，《综合行政执法改革指导意见》更是提出了“局队合一”的基层落实样态，此举旨在落实县级生态环境分局对生态环境保护综合行政执法的领导职责，从而将执法力量与执法资源向基层倾斜。未来，我国可参照公安机关内设交警大队、刑警大队之模式，由县级生态环境分局依需内设生态环境保护综合行政执法队伍。

其次，规范生态环境保护综合行政执法队伍的编制问题。首先，严禁将不符合公务员管理规定的人员划入生態环境保护综合执法队伍，同时严禁挪用、挤占本应用于综合执法的事业编制。其次，受执法资格与专业素养等方面所限，未来我国应当全面清理编外聘用人员与临时人员，严禁使用辅助人员进行生态环境保护执法工作。此外，对于现有的公益类事业编制的执法人员，应由同级有关事业单位统筹用于解决其他相关领域的用编需求。

最后，加强生态环境保护执法队伍管理制度化建设。其一，建立持证上岗与资格管理制度。该项制度不仅是依法治国方略在生态环境保护执法领域的具体体现，而且是通过法律制度对执法工作人员的主体资格加以确认的重要方式，还是对执法人员的专业素养所提出的基本要求。其二，建立教育培训制度。通过定期对生态环境保护执法人员进行教育与培训的方式，帮助其提升业务素养与专业技能。其三，建立考核奖惩制度。通过奖罚分明的激励机制，帮助广大生态环境保护执法人员凝心聚力，最终打赢污染防治攻坚战。

参考文献：

[1]丁瑶瑶.推进生态环境保护综合行政执法改革[J].环境经济， 2019，246（06）：28-31.

[2]孙振世.生态环境保护综合执法管理体制的现状、挑战及思考[J].中国机构改革与管理， 2019， 83（01）：16-18.

[3] 朱全宝.检察机关提起环境行政公益诉讼：试点检视与制度完善[J].法学杂志，2017（08）.

作者：田志轩

环境保护执法存在问题论文篇3：

中美海岸带环境保护执法机制比较

摘要：海岸带环境保护执法对于区域甚至全国的经济和社会发展都至关重要，执法机制是否科学合理则决定着执法的成败。中国的海岸带环保执法机制还需进一步完善，通过与美国比较，发现中国执法机构分工和权责界限模糊、协调低效，手段乏力，监督途径不畅，不利于有效执法。美国的经验启示我国应优化机构设置以促进高效运转，强化执法手段以加大执法力度，拓宽监督渠道以提升执法效能。

关键词：海岸带；环境保护；执法机制

中国海岸线达18000千米，美国有22680千米，海岸带区域在中美都占有重要的自然生态和社会经济地位。2012年，中国滨海市GDP占全国比重达30%左右，同年美国滨海县GDP占全国比重高约42%{1}。近年来，海岸带地区人口持续增加，经济活动强度越来越大，生产生活的需要使海岸带资源面临被过度开发的困境，由此导致了海岸带水域污染滋蔓、动植物生境受害加重、渔业资源锐减等难题，需要加强环保执法以改善海岸带环境。美国对海岸带的现代化开发较早，它在治理海岸带环境问题上具有先导性和先进性，中美两国海岸带环境特点的相似性也是中国借鉴美国经验的基础，其中最重要的经验之一就是海岸带环保执法机制及其运作的经验。执法机制主要要素包含执法机构、执法手段和执法监督，本文将从这几方面比较考察中美海岸带环保执法机制，获取完善我国海岸带环保执法机制的有益启示。

一、执法机构比较

执法机构包括中央机构、地方机构和协调机构，中央机构按照各自权责进行全国海岸带执法的部署和监管，地方机构在中央领导下发挥地方自主性和积极性进行具体执法，协调机构负责在整体、重大和棘手问题上沟通各机构合作并解决机构间的冲突。

1.中央机构组成

中央层面，美国海岸带环保执法主要由国家海洋与大气局、环境保护署、农业部和海岸警备队等四个部门负责。国家海洋与大气局是联邦层面海洋管理的最高行政机构，其局长由商务部副部长兼任，它名义上独立对全国包括海岸带环保的海洋事务实行统一管理，主要负责管理海洋和大湖区的资源与环境保护；该局的海洋与海岸资源管理办公室负责执行海岸带管理、规划和开发；环保机构负责执行“404湿地计划”和“非点源污染计划”{2}，各州与该局合作处理非点源水污染问题。环境保护署选划海洋倾废场和管理海洋非点源污染，应对陆源和海洋污染，组织水质监测和评价。农业部自然资源保护局主要预防和控制潜在点源污染物质进入临近河流及海洋在内的其他纳污水体，以保护流域下游和海洋资源。海岸警备队负责包括海岸线等区域在内的环境等利益保护和强制执法。美国自1972年《海岸带管理法》颁布后开始筹措并实行“海岸带管理计划”，至今“35个有资质的州和地区中，只有一个没有加入”{3}，在这一框架下，中央各机构可以实现陆海统筹，避免海岸带向海向陆分侧的割裂分段执法。

在中国，海岸带向海一侧环保执法的中央机构有环境保护部、海洋局、海事局、渔业局和军队环境保护部门等五个机构。《海洋环境保护法》第五条规定，环境保护部“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”，并监管“全国防治陆源污染物排放和海岸工程建设项目”造成污染破坏的环保工作。海洋局对海洋环境进行监管，主要包括工程建设和倾废损害的具体海洋环保工作。海事局主要负责港区和港区外的非军事船舶造成的海洋污染，还涉及港区外的非渔业船舶污染，船舶污染涉渔业的，须联合渔业局管理。渔业局监控涉渔海洋环保，责任区域和执法客体为渔区的非军事船只和非渔区的渔业船只，如前述，必要时还须联合海事局执法。军队环境保护机构监管处置军事船舶海洋环境污染。我国海洋管理长期处于这种“多龙治海”、机构力量均势的格局，为加强统一执法、突出海洋综合管理定位，2013年3月国务院开启了打造升级版国家海洋局的改革步骤，“将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理”{4}，负责实施海洋环保在内的多项职能，目前改革尚在推进中。中国海岸带尚未制定专项管理计划，中国海上陆上分侧的执法机构具有严格的分属，海岸带陆上一侧环保执法涉及环保、土地和农业等多个部门。

2.地方机构组成

美国海岸带环保执法地方机构有州和郡县两级，海岸州设立海洋管理机构，其作为州政府的组成部门，负责人由州长任命，在沿海郡县也分别设有海洋管理机构，中央机构和地方机构基于“联邦一致性”{5}原则互相配合制约，即联邦的某些行为方式应该与州海岸带计划一致，州具有相当的海岸带行为控制权。美国在环保区域管理的模式下，环保署等中央机构一般会设立区域性分支机构，统一对区域制定环保政策和开展执法。

中国地方执法部门由省、市、县三级构成，按照中央部门设置体例，也分设了环保、海洋、海事、渔业等部门，它们在地方政府和中央对应机构的双重领导下履行各自的环保职能。为加强区域联动、提高执法效率，考虑到自然意义上的中国四大海域分区，国家海洋局分别在青岛、上海和广东设立了由其直接领导的正厅级大区域机构，即北海分局、东海分局和南海分局，具有监管分区内环保和环境行为等职责。

3.协调机构组成

美国成立于2010年的国家海洋委员会是海岸带环保执法最高层决策与协调机构，委员会主席由白宫质量委员会主席和白宫科技政策办公室主任联合担任，国务卿、商务部部长等25个联邦机构的负责人是委员会成员，具有较大的协调权威和资源。海岸带管理必须落实到地方政府，因此，地方层面的协调尤为重要，目前，美国州级及以下机构有两种协调方式，一种是不进行新的立法和政策制定、不设立新的部门，而对现有部门资源进行整合的网状合作模式，如佛罗里达州；一种是通过立法方法制定特别管理规划、设置新的特别部门主持海岸带管理和环保协调，如加利福尼亚州。

在中国的海岸带环保执法中，《海洋环境保护法》第八条指出：“跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环保行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院作出决定。”“国务院环境保护行政主管部门”即环保部。中国在重建国家海洋局的同时提出建立国家海洋委员会，旨在进行海洋事务上的统筹规划和综合协调，但具体发挥委员会的作用还在探索中。就地方协调与合作而言，对于跨行政区域的海岸带环保执法，一般由各地方政府协调配合，或者由共同的上级政府协调决策。

通过以上三方面对比分析发现，在中央机构组成方面，美国机构权属分工明确，各部门执法领域有较为明确的界限，这有利于机构聚焦于一点并实行基于生态系统的统一管理；我国中央机构职能交叉多、缺少核心，在海岸带环保实际执法中的定位并不十分明确，存在机构重复和力量分散、执法领域重叠和空白并存的双重矛盾，海岸带管理向海向陆区域的分属无疑又增加了海岸带环保执法的矛盾和复杂性，机构间存在各自为政、争夺资源、推诿扯皮的痼疾，造成环保执法效果持续低下。就地方而言，美国地方二级体系较中国三级管理为扁平，更有利于政策的上传下达，保障及时高效的环保执法，基于有效的区域管理则能够实现陆海统一综合管理；而中国的大区域分区局限于行政级别，难以对区内归属于几个省的海岸带进行有效统一管理，基层陆源污染物排海控制和监管长期面临环保部门不下海、海洋部门不上岸的窘境，执法环节被切断，这不利于对海岸带进行陆海统筹、综合管理。两国都建立了中央和地方的协调机构，美国中央协调机构常态化、级别高，地方也因地制宜地形成了协调方式；而我国作为中央协调机构的环保部同其他相关部门级别相近、建制相似，协调权威不足，难以整体筹划，国务院不可能对海岸带环保的具体协调事务事必躬亲，国家海洋委员会还未发挥实效，区域协调和地方合作统归一级人民政府，在处理问题时难免“头痛医头”、难以面面俱到，机构执法合作面临困难、难以深入。

二、执法手段比较

执法手段包含行政控制手段、经济调节手段和刑事司法保障手段。行政控制手段是海岸带环保执法最基本和最有效的手段，经济调节手段补充行政控制手段并具有独立意义，刑事司法手段则针对环境犯罪行为，它是环保执法的强有力保障。

1.行政控制手段

美国在海岸带环保执法过程中，充分调动行政机关的积极性，统筹行政资源，陆续实行了“海岸带管理计划”和“国家河口研究保护区计划”等计划，据《海岸带管理法》308节和315节规定，两计划都由联邦和政府合作，后一计划是指针对联邦和州共同指定形成的国家河口体系进行污染防治和河口保护的研究与管理，以加强海岸带管理，联邦对州进行指导和拨款，它们共同为海岸带环保行政执法构建了基础平台，提供了主要手段。对行政执法机关，有明确的权利性和责任性规定以确保行政手段的有效运用，如1976年《海岸带管理法》修正案规定“把联邦政府承担的正在进行中的州计划的运作管理费用的比例从约66.6%增加到最大值80%”{6}，且预算了未来一定年限的拨款数额；而对没有提交海岸带管理计划和国家河口研究保护区计划的州，或者计划执行不力，联邦政府将不给予或停止相关资金资助。此外，在行政执法过程中必要时须采取强制性措施，如海岸警备队在执行保护海洋环境的职能过程中被授予登临可疑渔船检查的权力。

中国没有类似美国那样的海岸带地区专项管理计划，海岸带环保执法主要的行政手段包括对为开发资源生态环境受损害区予以经济补偿的“生态补偿制度”，为控制海岸工程造成不可逆环境损害而要求与其同时设计、建设、使用环保配备的“三同时”制度以及对向海洋排放污染物进行管理调控的“排污许可管理制度”等手段。违反这些制度将负法律责任，如对于违反生态保护补偿制度的行为，有关地方人民政府将给予相关责任人以行政处分，构成犯罪将移送司法机关；建设项目违反“三同时”制度的，《海洋环境保护法》第八十一条规定：“由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，并处二万元以上十万元以下的罚款。”

2.经济调节手段

经济调节手段常常作为行政执法工具，许可证和有偿使用制度是美国海岸带环境行为调控的重要举措，获取许可证是生产经营者合法进行海洋排污、倾废的前提，有偿使用费用表现为区块租金、生产税等多种形式；环保署对违反许可证的行为“进行每天3.75万美元的处罚”{7}，有偿使用费中“仅区块租金联邦政府每年的收入就达2000多万美元”{8}。而超级基金制度则能保证环境事故快速处理的资金需要，资金来自政府、企业、损害者等，如1986年至1991年间的85亿美元基金预算，“其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的附加税；27.5亿源于联邦普通税；3亿来自基金利息；3亿来自费用承担者追回的款项等”{9}。根据《海岸带管理法》315节规定，美国还在“国家河口研究保护区计划”中规定了科研奖金系统以加强河口系统的研究、教育与人才的培育。

中国通过收取排污费、进行罚款和收缴环保税费等途径以治理环境污染。如《海洋环境保护法》第七十三条规定，海洋局对“超过标准排放污染物的”罚款力度在“二万元以上十万元以下”；第七十六条明确，海洋局对破坏海洋保护区的罚款处于一万元到十万元之间。中国类似美国超级基金制度的油污损害赔偿基金制度等制度在法律中对资金的数量、来源、用途和监督没有做明确规定。中国也设计了相关奖励制度，《海域使用管理法》第九条规定：“在保护和合理利用海域以及进行有关科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给与奖励。”

3.刑事司法保障手段

美国对破坏海岸带环境的犯罪认定实行严格责任，即控方不必证明行为人的主观罪过。处罚包括“明知危及人身安全、非法处置有害或有毒物质、非法处置其他污染物及危害国家自然资源保护区和野生动植物的犯罪”{10}，对行政执法过程中发现的这些犯罪行为或线索，环保署等机构可以移交检察官向法院提起刑事诉讼，犯罪成立的，对自然人判处罚金和（或）监禁，对单位判处罚金。如对于水污染行为，根据《清洁水法》规定，罚金最高达每日二十五万美元，责任人可处以十五年徒刑，二次以上犯罪，最高刑也随之翻一倍，对某些情节严重的污染行为，甚至关停企业{11}。

中国对造成海岸带地区面临重大环境损害危险的和已经造成损害的行为予以刑事处罚，《刑法》规定有“重大环境污染事故罪”和“非法处置进口的固体废物罪”，相关司法解释对犯罪行为进行了细化。中国行政执法与刑事诉讼的衔接、提起与美国类同。处罚方面，《刑法》第三百三十八条规定：“对于严重污染环境的行为处以三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”据《刑法》第三百三十九条规定，海岸带区域的环境行为如果触犯“非法处置进口的固体废物罪”，也会根据情节对责任人处以“五年以下”“五年以上十年以下”以及“十年以上有期徒刑”，且都“并处罚金”，对单位处罚金。对于罚金的具体数额《刑法》及相关解释未作明确规定。

对以上三种手段进行比较分析后可见，两国都有较为系统的行政控制手段，就其完整性和有效性而言，难分优劣，美国专门设计了针对海岸带区域的行政控制手段，它们在海岸带地区的径行适用保障了执法的高效率；我国的手段在海岸带亦具有完全效力，具有一定效率；但是我国对于执法机关的权责缺乏明确规定，对于机关有手段而怠用或不用的消极行政情况规制相对乏力。相较美国，我国对于超过标准排放污染物行为的处罚力度过低，对污染者的威慑力度不强，易引发投机行为；整体的环境税费制度没有形成统一完备的资金管理机制，环保执法资金难以保障；我国的奖励制度值得提倡，但需细化。两国也都形成了环保执法的刑事司法保障机制，美国的处罚原则、范围、种类、力度明晰强力，我国处罚的危险犯和实害犯在司法解释中进行了细化，但是在实践中有困惑；实践中罚金额度过低，远难救济损害。

三、执法监督比较

执法监督主要为行政监督、司法监督和公众监督。行政监督包括行政机构上对下和机构内部的监督以及行政督察，司法监督包含司法机关依职权的监督、行政相对人及他人的诉讼等方式，公众监督表现为公众参与执法部门政策制定、参加相关听证等形式。

1.行政监督

美国执法机构之间监督方面，“联邦一致性”原则首先规定了州对联邦的限制，海洋和海岸带资源管理署办公室会同有关机构监督该原则的实施，处理相关申诉。针对消极行政、不依法采取措施改善海岸带环境的地方政府，联邦政府将作出取消对其拨款的惩罚。执法部门负责人、执法人员违反相关规定将被处以行政处罚。联邦执法人员进行行政督查、公布违法报告，将潜在的违法行为移交负责机构处理，行政督察频次较高，如环保署“1998年进行行政督查23000次”{12}。

在中国，上级政府及其环保部门对下级进行监督并可对相关责任人提出行政处分建议或作出处罚；环保部在对全国环保工作实施统一监管的原则下对国家海洋局及其他部门在海岸带的环保执法实行监督，地方的环保部门也对相应级别的海洋部门及其他部门实行监督。海洋部门对在海岸带区域的排污单位和个人的守法或违法情况可进行现场检查，且检查具有强制性、随机性和内容的法定性，对检查到的污染设备（施）可查封、扣押。

2.司法监督

美国的检察官制度实质上是行政权的延伸，司法权掌握在法院系统（分联邦和州法院组织系统）。相关权利主体可以就环境执法部门执法行为造成的侵害或认为其违法提起行政诉讼或就责任人的个人违法提起诉讼，法院系统主要通过审判活动实现监督，法院不仅仅可以对执法行为的程序和实体的合法性进行裁判，还可以对执法依据的法律规定进行司法审查，若相关法律规定于宪无据，可径行裁判执法行为无效。美国1970年代的多部环保法律先后确立“公民诉讼”{13}条款，此后联邦法院的四个判例使该制度逐渐完善并趋于定型，这里的“公民”没有特殊限制，包括自然人、法人、州政府和环保团体等其他社会组织，“诉讼”也涵盖了行政、民事等各类诉讼，只要海岸带环境行为或执法造成了事实上的公共利益的损害，任何“公民”都可以提起诉讼，并不必须与环境行为或执法具有利害关系。在实践中，法院可以决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。该制度已成为“公民”保护环境的重要途径和手段。

中国检察院和法院在法定职责内对环保执法行为进行监督，检察院可以经由对海岸带区域环境职务犯罪的侦办、对执法部门提出督促执法及起诉的建议、直接提起刑事公诉或环境公益诉讼、对已审结但确有错误的案件提出抗诉等途径对环保执法进行监督；法院主要通过对各类环境案件诉讼的审判实现监督，有条件的地区还专门设置环保法庭以规范环境违法犯罪的审判，提升审判质量和效率；行政相对人可以向法院直接提起行政诉讼、申请检察院向法院提出检察建议或抗诉等途径进行监督。为扩大司法监督主体以加强监督，2014年颁布的《环境保护法》确立的“环境公益诉讼”制度规定符合条件的与环境污染损害无利害关系的环保团体也有起诉权，该法及相关司法解释规定环保团体必须同时符合的两个条件是：第一，在地级市及以上民政部门登记；第二，不间断专职环保事业五年以上且没有行政、刑事违法处罚记录；并且在目前的实务中，只有过环保组织进行环境民事公益诉讼的先例，环境行政公益诉讼是否可行法律尚未明确，也未见实践案例。司法解释还规定了败诉或部分败诉的原告具有诉讼费减免申请权，由法院决定是否减免。据统计，截至2014年第三季度末，全国“生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环保法》及其《解释》的700余家社会组织都可提起环境公益诉讼”{14}。从实践来看，去年全国立案的该类诉讼寥寥可数。

3.公众监督

公众对执法的监督不可或缺，为了切实保障公众监督的权利，美国确立了完善的公众听证制度，《海岸带管理法》311节规定听证日前需有不少于30日的通知期，相关材料都应容易获得、内容明晰，否则，根据宪法的“正当程序条款”，执法和决策将因违法而无效。在海岸带执法过程中，执法部门在一个项目实施前需要通过正式的讨论会、听证会、问卷调查等方式与当地的社会团体、企业法人以及其他公益组织进行平等对话，了解并吸纳他们的意见。美国各州滨海委员在有关公共利益的许可审批和计划方案出台等政策执行阶段及政策制定过程中均多有公众参与。参与监督的方法还包括与不法者进行交涉、评论执法中的违法行为并提出改进建议等。

中国公众对执法进行监督也逐渐普遍。“公众参与”环保是中国《宪法》确定的基本原则，为此相关环保法律还设置了执法部门和企业的环境污染和治理的信息公开制度，但是目前公众监督海岸带环保执法的方式方法、途径和其他保障机制都不够明确，关于信息公开大部分为原则性规定。相关行政法律规定了依当事人申请的行政处罚、许可和复议听证，如行政处罚申请听证的条件有被责令停产停业、吊销证照和罚款较大，对于罚额是多少，法律未明确，行政许可和复议听证也要求涉及当事人“重大利益”或“社会影响较大”等因素。此外，《海洋环境保护法》第七十二条指出，“所有船舶均有监视海上污染的义务”，“民用航空器发现海上排污或者污染事件，必须及时向就近的民用航空空中交通管制单位报告”，但是缺乏激励措施或消极报告的责任规定。

比较以上三方面分析认为，中美两国都建立了执法的行政监督机制，相对而言，美国的行政监督更为科学健全：“联邦一致性”原则使联邦和州执法机构互相监督、联邦机构对州机构可依法实行惩罚责任，而我国机构缺乏下对上的限制、上对下的监督力度也不够。我国与美国的司法机关监督机制表现出各自的特征，但都较为成熟完善；司法监督还取决于诉讼主体面和途径的畅通度，中美诉讼主体面和途径差异主要在：美国“公民诉讼”制度框架保障了个人和单位获取司法救济和监督的有效；中国“环境公益诉讼”制度的诉讼主体资格受到苛刻限制，诉讼类型也只以民事为主，这都导致该制度现阶段难以发挥实效。美国公众监督和中国相比，信息公开途径、程度、时限等有法律保障，公众监督制度更加明确可操作，公众监督有径可循；中国公众监督制度尚不成熟，企业和政府公开信息的及时性、真实性和完整性难以保障，公众听证规定并不具体，实践中往往流于形式，影响了公众监督的深度和广度。

四、美国海岸带环境保护执法机制对中国的启示

通过以上比较分析，我们发现美国海岸带环保执法机构分工明确、各负其责、协调高效，一系列制度提供有针对性的系统，行政控制手段综合运用，经济调节手段强度合理，刑事司法保障手段具有威慑力，行政部门上下级配合制约，司法监督途径畅通，公众监督有径可循，它们共同编织起严密的海岸带环保执法机制之网。中国也初步建立起海岸带环保执法机制，但相较美国，中国涉海岸带环保执法机构分工不明、权责不清、协调低效，执法手段无力，监督途径不畅，海岸带环保执法机制的不足导致海岸带环境污染难以得到有效控制。美国的经验启示我国应优化机构设置以促进高效运转，强化执法手段以加大执法力度，拓宽监督渠道以提升执法效能。

1.优化机构设置以促进高效运转

海岸带地区作为公共利益和政府作用的密集区，在环境管理和资源利用的问题上具有极大的复杂性，“一个部门对另一个部门的冲突和影响特别大，如果没有最高管理权力——即在政府和个别部和部门层以上——海岸带综合管理取得成功的机会是非常少的”{15}。有鉴于此，第一，在中央层面，可以建立我国的海岸带管理计划，打破陆海分界，在这一机制下对环保、海洋和海事等机构进行明确再分工、划定权责界限，这些机构可以设派专门机构专职海岸带环保事务，基于此，需要进一步整合资源加强海洋局这个中心，以进行统一领导、整体筹划。第二，在地方层面，应强化国家海洋局几个大区域分局的权力和资源，使其一定程度上超然于地方政府，赋予其相当的区域政策制定和执行权，有效沟通中央和地方，使其能够联合地方进行必要的专项区域污染治理行动，避免执法环节的割裂，提升政策执行及其反馈速度。第三，要建立运转高效的高级别协调机构，为此国家海洋委员会要进一步发挥作用，地方上的协调也不能仅仅依赖一级政府，强化后的大区域性机构可以分担甚或负责区域内的协调工作。

2.强化执法手段以加大执法力度

环境库兹涅茨曲线认为“环境质量随着经济增长的积累呈先恶化后改善的趋势”{16}，这在实践中得到了大量证明，而改变当前我国污染随经济发展上升的趋势的重要举措之一就是强化执法手段及其运用。因而，首先，要建立系统专门的海岸带环保执法行政手段，并且规定执法机构消极执法的惩罚性责任，以强化手段的运用，有效的做法如可以建立全国性的非点源污染计划，计划的内容应该涵盖执法机构和行政相对人的责任和权利。其次，加强经济手段运用的力度，建立完善的环境税费和罚款制度，包括资金的征缴、使用、管理和监督都要做明确的可操作性规定，额度可以兼采幅度制和比例制，根据实际制定和适用补偿性和惩罚性的罚没制度，使税费和罚款与对环境的损害相应，切实发挥其调控污染行为的作用。最后，明确环境犯罪行为的处罚范围、种类和力度，确立与经济发展水平相适应的罚金制度，确保罪刑相适应，有效威慑并管控海岸带环境污染行为。

3.拓宽监督渠道以提升执法效能

有效的监督是科学高效的执法机制的重要内容，它能够促进权力的阳光运行，进而督促执法效能的提升。鉴于此，一要建立上下级执法部门的双向监督机制，可借鉴“联邦一致性”原则构建我国上下级机构的互相监督机制，节制上级权力的任性，规制下级的懒政避责，避免机构间颉颃造成行政资源浪费。二要从环境公益诉讼制度自身的进一步建设与培育、扩大诉讼主体两个层面促进司法监督效果提升，就此一则可以对该制度的适用领域、诉讼主客体、程序和救济作出更为细致的规定，鼓励和增进其适用，二则可以进一步立法放宽诉讼主体资格，并且对环境公益组织的培养和扩大给予政策和财政方面的支持。三要建立明确的公众参与、信息公开和救济制度保障公众监督，公众参与的方式方法、途径和日期等需要法律明确，信息公开的时间、范围和程度等需要制度保障，对违反的行为要有救济，应该保障公民的申诉和诉讼权，督促行政机关开放公众参与和进行及时有效的信息公开，并且对参与监督的效果要有上级部门或第三方的评价和反馈机制。

注释：

{1} 王占坤、赵锐：《美国发布<2014年海洋与海岸带经济报告>》，《中国海洋报》2014年4月22日A4版。

{2}{3}{6} [美] Biliana Cicin-Sain、Robert W. Knecht：《美国海洋政策的未来——新世纪的选择》，张耀光、韩增林译，海洋出版社，2010年，第224页；第117页；第112页。

{4} 国务院将重新组建国家海洋局.新华网.http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm

{5} U.S.C. § 1456.

{7} 张建宇：《美国排污许可制度有哪些经验》，《人民周刊》2016年第2期，第57页。

{8} 张灵杰：《美国海岸海洋管理的法律体系与实践》，《海洋地质动态》2002年第18卷第3期，第32页。

{9} 转引自叶知年：《环境民法要论》，法律出版社，2014年，第329页。

{10}{12} [美]尼尔·沙佛阿隆·S.罗特：《美国应对环境犯罪的行政范式与刑事对策》，《北京政法职业学院学报》2009年第2期，第75页；第73页。

{11} U.S.C.§1319.

{13} 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123-125页。

{14} 邢世伟、金煜：《700社会组织可提环境公益诉讼》，《新京报》2015年1月7日A6版。