重大经济决策审计论文

摘要：建立健全合法性审查制度是保证重大行政决策依法进行的第一要件。目前重大行政决策合法性审查制度存在着制度位阶低，欠缺民主性和统一性；制度内容简单粗疏，欠缺合理性和可操作性；制度刚性弱，欠缺权威性和约束力等缺陷。这些制度缺陷严重影响了合法性审查的实际效果，需要通过提升立法位阶、细化制度内容、强化制度刚性等途径来进一步完善重大行政决策合法性审查制度。下面是小编整理的《重大经济决策审计论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

重大经济决策审计论文 篇1：

浅析边防部队重大经济决策审计内容的重要性

一、边防部队重大经济决策的合法性

边防部队重大经济决策的合法性是决策审计关注的首要问题。一项决策一旦与现行的法律、法规、政策要求相违背。其它如民主性、效益性等问题就无从谈起。对决策合法性的审计要抓住三个方面：一是审查决策内容的合法性、即审查决策的项目是否符合边防部队的有关法律规定：是否与公安部的战略部署和当前边防部队的主要建设任务相一致：是否与上级党委和机关的有关指示精神相统一：是否与单位总体建设规划相协调，有无改头换面、私自决定开发上级明令禁止的建设项目或从事非法经营活动：是否存在擅自改变项目建设内容，扩大建设规模，超出上级批准的建设范围等问题。二是审查决策程序的合法性，即要严格履行法定的决策程序，及时纠正决策中的过失。保证决策的正确性。三是重点审查决策是否按照“确定项目一制定可行性方案一选定方案一编制预算一立项审批一执行方案”的程序依次进行；有无以权代法、随意简化、省略程序的现象；有无未经批准，擅自执行决策的不法行为：在执行决策过程中有无随意更改决策的问题。

二、边防部队重大经济决策的科学性

边防部队重大经济决策的合法性是决策的基本要求，而边防部队重大经济决策的科学性则是决策的最高要求。决策的科学性要求决策者的活动要符合客观事物的实际，要确立科学的指导思想，运用科学的理论、方法、手段和体制，遵循科学的决策程序进行决策。一项决策只有经过反复的论证，广泛地征求相关人员的意见，对可行性方案进行对比、分析、取舍，才能确保决策的最终执行结果与预期的目标相一致。在坚持边防部队重大经济决策审计的科学性方面，要把握好三个环节：一是审查决策的必要性，看其是否是本单位、本部门建设和发展所必须的项目：有无违反规定搞福利工程、形象工程或重复建设等现象。二是审查可行性方案的设计是否合理，是否经过充分的论证，主要包括政治、经济、任务、法律等各方面的可行性论证；经费需求是否超过现有的承受能力：是否有多个可供选择的方案，并且要做到各个方案之间的优缺点可以相互进行科学对比、分析和评估。三是审查决策的做出是否经过有关专家的充分调查、研究和论证，对各个方案的优缺点进行充分的比较，并综合其可能产生的影响、存在的问题、主要的优点等因素，采取科学的计算方案进行量化评估以得出最终的结论：有无主观臆断、不计成本、不讲效益、随意表态、主观武断决策的现象。

三、边防部队重大经济决策的民主性

边防部队对重大经济事项必须实行民主决策。这样，可以大大减少由于个人偏好带来的风险和损失，防止个人权力的无限扩大和腐败现象的发生。在民主决策过程中，必须把好三道关口：一是审查决策的目标确立后，有关部门和人员是否广泛听取了各级机关、各层次人员(包括党委主要成员、各级决策执行部门人员、有关专家、单位的中层和基层领导及广大官兵)的意见，并对决策项目展开充分的讨论，对各级意见进行深入的调查、汇总、分析、上报。有无随意剥夺民意和群众参与的权力，是否存在单纯依靠领导拍板的现象。二是审查边防部队重大经济决策的作出是否坚持民主集中制的原则，是否做到首先由党委集体讨论，然后采取举手表决或民主投票等方式，以少数服从多数，按党委大多数成员的意见做出决策：有无不遵循民主集中的原则，是否存在主要领导个人决断，任意打压其他人的意见，强行作出决策的现象。在边防部队重大经济决策审查的过程中，还要注意审查有无打着民主决策的旗号，对不合法或不合理的经济项目以集体名义来决定，蓄意采取集体责任集体负责的手段，来逃避个人责任的不法行为。

四、边防部队重大经济决策执行的有效性

边防部队重大经济决策执行是使蓝图化为现实的关键环节。没有有效的执行，无论多么正确、多么完美的决策都只一纸空文。因此。必须把决策的执行也看做是决策的一部分，而且是非常重要的一部分，认真加以对待。对边防部队重大经济决策执行的审查主要包括三个方面：一是决策执行机制的有效性，既是否建立了从上到下环环相扣的决策执行机制：决策者和决策机关是否可以通过层级指挥体系，实现对决策执行情况的及时了解和有效监督，以确保决策部署的贯彻落实；有无决策与执行相脱节、责任分工不明确、越权指挥、多头指挥或无人指挥等现象。二是决策执行部门工作的有效性，即执行部门是否建立了严格的组织管理制度，科学地调配人、财、物，并与有关部门相互协调配合，共同促进整体目标的实现：是否及时与决策部门保持沟通和联系，以更好地领会决策意图，并可以针对执行过程中出现的新情况、新问题及时接受新的决策指令，以确保决策目标的实现；是否建立了相应的监督检查机构，对执行的效果和进度进行实时控制；有无因管理松散、各自为政、工作进度不一致而导致效率低下、标准不高、指标达不到决策要求等不良现象。三是决策执行的及时性。主要审查任务的传达是否及时。信息渠道是否通畅：是否根据进度及时下达有关指示、指令；决策项目资金是否及时足额到位等。

五、边防部队重大经济决策结果的效益性

边防部队重大经济决策结果的效益性是指决策的各项要求经过充分有效的执行后，该项目所产生的军事经济效益。对边防部队重大经济决策结果的审查主要包括两个方面：一是边防部队重大经济决策项目投入使用后是否达到目标要求，能否为边防部队的任务完成和官兵生活提供有效保障，满足部队建设和发展的需求；有无建设标准和质量达不到或超出当前部队实际需要的现象；有无造成损失浪费、环境污染、资源闲置或违反有关规定且造成不良影响和后果。二是决策的经济性，即投入产出比是否合理，是否以最少的人员和资金投入取得最大的经济和军事效益：有无重复建设、无用投入、投入产出严重失衡，资金、资产流失等现象。

作者：孟宪宇

重大经济决策审计论文 篇2：

重大行政决策合法性审查制度的梳理与展望

摘要：建立健全合法性审查制度是保证重大行政决策依法进行的第一要件。目前重大行政决策合法性审查制度存在着制度位阶低，欠缺民主性和统一性；制度内容简单粗疏，欠缺合理性和可操作性；制度刚性弱，欠缺权威性和约束力等缺陷。这些制度缺陷严重影响了合法性审查的实际效果，需要通过提升立法位阶、细化制度内容、强化制度刚性等途径来进一步完善重大行政决策合法性审查制度。

关键词：重大行政决策；合法性审查；制度缺失；发展方向

依法决策是法治政府建设的起点，重大行政决策事关经济社会发展全局、涉及群众切身利益，一旦决策失误将造成重大损失。因此，国务院从1999年以来出台的关于法治政府建设的重要文件都强调依法决策，明确要求建立重大行政决策的合法性审查制度，且将合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体审议等一起规定为重大行政决策的必经程序。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》高度强调重大行政决策的合法性审查，将其作为全面依法治国战略布局中加强法治政府建设部分的重要内容。2015年中共中央、国务院联合颁布的《法治政府建设实施纲要2015—2020年》强调加强合法性审查。重大行政决策合法性审查受到理论界和实务界的普遍关注，成为研究的热点话题，相关制度也从无到有快速建立。与制度建设的快速发展形成鲜明对照的是，实际工作中行政首长“强权决策”“拍脑袋决策”现象屡见不鲜，重大行政决策合法性审查制度并没有发挥筛查和阻止违法决策的“过滤器”和“防火墙”作用。因此深入实际调查研究，梳理重大行政决策合法性审查制度现状，分析其存在的主要缺陷，提出完善制度的具体建议是当前理论研究的重要任务。

一、湖南省重大行政决策合法性审查的制度现状

2008年4月，《湖南省行政程序规定》在全国首次以地方立法的形式将合法性审查确定为重大行政决策的必经程序。随后，2008年5月，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）中对市县政府明确提出建立重大决策合法性审查制度的要求。在中央层面规范性文件和省级政府规章的指导下，2009年以后，湖南省全部市州和部分县市区政府先后出台了关于重大行政决策程序规定的规范性文件，对合法性审查的制度建设进行了积极尝试。为了研究方便，本文选取了湖南省35个相关制度文本作为实证研究对象，从形式和内容两个角度对湖南省重大行政决策合法性审查的制度现状进行描述。这35个实证研究对象包含了1个省级政府规章、1个省级政府规定、14个市州级政府规定、11个县级政府规定以及8个地方政府职能部门规定。

（一）制度形式

1.地方政府规章

2008年4月，《湖南省行政程序规定》作为地方政府规章首次对合法性审查做出了规定，要求重大行政决策草案在集体审议时应当先由政府法制部门作合法性审查或者论证的说明。此时并没有明确将合法性审查视为与公众参与、专家论证同等重要的程序环节，只是把政府法制部门对决策方案草案的合法性审查或论证说明作为集体审议程序中的一个部分，也没有对合法性审查的主體、范围、内容、程序等做出具体规定。

2.行政规范性文件

2008年5月，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中对市县政府明确提出建立重大决策合法性审查制度的要求，将合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体审议等一起规定为重大行政决策的必经程序。2009年以后，湖南各级政府及其工作部门陆续以行政规范性文件的形式对重大行政决策程序作出具体规定，其中都涉及了合法性审查程序。为进一步规范重大行政决策合法性审查工作，湖南省人民政府于2015年12月出台了《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》，对重大行政决策合法性审查做出专项规定。该文件明确要求自2016年5月1日起在湖南省全面推行重大行政决策合法性审查制度，并且对合法性审查的主体、范围、内容、程序、责任等做出了具体规定。在此文件的指导下，个别省直行政机关以行政规范性文件的形式对合法性审查制度做出了专项规定，如2016年11月湖南省公安厅制定出台了《重大行政决策合法性审查工作规定》。有部分市州政府或职能部门也以行政规范性文件的形式对重大行政决策合法性审查做出了专项规定，其中包括长沙市、湘潭市、郴州市、娄底市、怀化市、株洲市林业局和审计局。还有少数县市区政府对合法性审查做出了专项规定，如常德市武陵区、长沙市天心区、郴州市苏仙区政府。

（二）制度内容

重大行政决策合法性审查的制度内容应当包括审查的主体、范围、内容、程序、结论及法律责任。笔者对35个实证研究对象的制度文本进行分析，对湖南省重大行政决策合法性审查制度化情况进行了数据统计，统计情况详见下表：

1.审查主体

对于合法性审查主体的规定最早见于2008年国务院的《决定》，其中规定“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策”。由此规定推断，审查主体可以是法制机构或者有关专家，但这仅仅是原则性规定。具体到湖南省的制度规范中，对审查主体各地规定不尽一致。大多数制度规定中审查主体包括法制机构和有关专家，如《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》第九条规定，政府法制部门可以视决策内容自行审查或交由法律专家和政府法律顾问进行合法性审查。有的将审查主体缩小，仅规定法制机构为合法性审查主体，将有关专家排除在审查主体之外，如《株洲市人民政府重大行政决策程序规定》。有的规定法制机构为合法性审查主体，法制机构可以视决策内容组织专家进行法律咨询或论证，如《怀化市重大行政决策合法性审查暂行办法》。有的将审查主体进行扩大，在法制机构和有关专家两个审查主体之外还增加了一个审查主体——政府办公室，赋予其对重大行政决策方案草案材料的初审权，如《郴州市重大行政决策合法性审查暂行规定》，邵阳市人民政府和长沙市天心区人民政府也做出了类似规定。

2.审查范围

审查范围即重大行政决策事项范围，当前湖南省对重大决策事项的规定有三种典型模式。（1）总体概括+正面列举，先对“重大行政决策”概念内涵做简洁概括，然后列举几种具体的重大决策事项。邵阳、常德、岳阳、永州、株洲、张家界、益阳、衡阳、湘西等没有对合法性审查作出专门规定的地方都采取这种模式。（2）总体概括+事项目录，先对“重大行政决策”概念做简单总结，之后要求重大行政决策事项实行目录管理制度，纳入目录的决策事项应当进行合法性审查。如《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》，还有湘潭、长沙、怀化、娄底等出台了专门规定的地市大多采取这种模式。（3）总体概括+事项目录+反面排除。例如，《郴州市重大行政决策合法性审查暂行规定》在总体概括、事项目录的基础上还从反面列举了一些应当排除在重大行政决策事项目录之外的事项，包括市场机制能够有效调节的和公民、法人、社会组织能够自主决定与自律自治的事项，体现了简政放权的指导思想。

3.審查内容

重大行政决策合法性审查制度的核心是审查内容的规定。在35个制度文本中，有超过半数（20个）的制度文本明确列举了审查内容。虽然各地的规定略有不同，总体来说审查内容主要包括重大行政决策的主体、程序及内容是否合法三个方面，如《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》。这三个方面都是围绕重大行政决策是否合法进行审查，但是目前仍有一些地方规定了审查主体可以对决策草案的合理性进行审查。如《怀化市人民政府重大行政决策合法性审查暂行办法》第九条在列举了对主体、程序及内容是否合法进行审查外，还规定了一个兜底条款：“（五）决策是否存在其他法律问题”，这一规定对审查内容进行了极大地扩展，将合理性审查涵盖了进来。《天心区人民政府重大行政决策合法性审查暂行规定》第八条则明确将“是否存在适当性问题”这类合理性审查列入审查内容之中。

4.审查方式

审查方式是审查主体对重大决策方案草案进行审查时采取的具体形式，例如书面审查、调查研究、征求意见和法律咨询与论证等形式。在35个制度文本中有11个规定了审查方式，而且对于审查方式的规定往往非常简单。如《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》没有对法制机构审查方式做出具体规定，仅仅指出法制机构可以采取书面或会议形式组织有关专家对重大决策草案进行合法性审查。对于审查方式规定得比较具体多样的有怀化市、长沙市天心区和常德市武陵区，在书面审查之外，还规定了调查研究、外出考察、发函书面征求意见以及在区政府网站公开征求意见等形式，审查主体可以根据需要采用其中的一种或者几种。

5.审查期限

审查期限是指审查主体受理审查事项后应当在规定的期限内进行审查。在35个制度文本中有12个规定了书面审查期限。已有的审查期限规定有两种模式：一种是规定一个固定时限，一般为10个工作日，如《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》；一种是“常规期限+延长期限”，在规定了一个常规期限的基础之上再规定一个延长期限，如《娄底市人民政府重大行政决策合法性审查办法》。期限的计算一般规定是自受理之日起算，至于采取书面审查形式以外的诸如召开会议、进行调研考察、发函书面征求意见以及在网站公开征求意见等形式所需要的时间是否计算在审查时限内则没有统一规定，只有审查方式规定得比较具体多样的怀化市、长沙市天心区和常德市武陵区明确规定上述时间不计入审查期限。

6.审查意见

法律评价和处理建议是审查意见的两个主要内容。法律评价是审查主体针对重大行政决策草案是否合法、存在哪些违法的具体情形所做出的审查结论。处理建议是审查主体在法律评价基础上提出的处理意见。在35个制度文本中有12个对审查意见的法律评价内容和处理建议种类做出了明确规定，以《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》的表述最为典型，结合法律评价和处理建议规定了四种常见的审查意见类型。这四种意见类型分别是职权、程序及内容均合法的建议进行决策；职权不合法的建议提请有权机关决策或经依法授权后决策；程序不合法的建议补正程序后再决策；内容不合法的建议进行修改后再决策。合法性审查意见书是否能够公开？对此问题大多数制度文本没有涉及，但也有的明确规定合法性审查意见书应当保密，不能对外公开，仅供行政机关内部使用合法性审查意见有何法律效力？35个制度文本中有24个都将合法性审查作为集体审议的前置程序，并且规定经审查不合法的不得做出重大决策，但却很少明确规定合法性审查意见的法律效力。只有常德市武陵区和长沙市天心区的制度文本中明确规定审查意见是政府重大决策的“重要依据”。

7.法律责任

法律责任的相关规定是重大行政决策合法性审查制度有效运行的必要保障。在35个制度文本中有9个规定了责任追究制度。规定了法律责任的制度文本均为合法性审查的专项规定，其他制度文本都没有对法律责任做出明确规定。法律责任的基本表述是以《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》为蓝本，以违法或泄密为前提进行责任追究。《天心区人民政府重大行政决策合法性审查暂行规定》对于责任追究则在违法的基础上增加了决策结果条件，即违法的重大行政决策需要造成重大损失或者恶劣影响才追究责任。

二、当前重大行政决策合法性审查制度存在的主要缺陷

从中央到地方均高度重视依法决策，重大行政决策合法性审查制度从无到有快速建立。与制度建设的快速发展形成鲜明对照的是，重大行政决策法治化遭遇了现实困境，违法决策屡见不鲜，并且常常因决策违法引发群众质疑，损害政府公信力，甚至酿成群体性事件。为何现有的重大行政决策合法性审查制度不能有效防范违法决策，甚至陷入“好看不中用”的困境？导致这一问题的的原因是多方面的，但重大行政决策合法性审查制度不完善是造成合法性审查机制失之于粗、失之于软的重要原因。具体而言有以下几个方面：

（一）制度规范位阶低，欠缺民主性和统一性

当前对重大行政决策合法性审查进行规范的最高效力位阶是省级政府规章，其余均为行政规范性文件，没有一部地方性法规。截至2017年2月，涉及重大行政决策合法性审查的地方政府规章有38部，行政规范性文件有485份。地方政府规章约占制度规范总数的7%；行政规范性文件约占制度规范总数的93%。在38部地方政府规章中，对重大行政决策合法性审查进行专门立法的更是凤毛麟角，只有河北省唐山市和贵州省贵阳市以政府立法的形式对此做出专项规定，仅占规章总数的5%。由上述数据分析可知，重大行政决策合法性审查的制度规范位阶较低，绝大多数属于各级人民政府制定的行政规范性文件，尚未有地方人大制定地方性法规对合法性审查进行规范。各级人民政府既是重大行政决策的实施主体，也是决策监督制度的设计主体。政府既是立法者又是执行者的身份冲突影响了制度的公正性，由行政权以“作茧自缚”的形式主导内部监督制度设计也欠缺民主性，因此难以从制度源头上对决策权进行有效规范。

（二）制度内容简单粗疏，欠缺合理性和可操作性

根據对湖南省重大行政决策合法性审查制度文本的统计分析，在35个相关文件中，对合法性审查制度进行专项规定的只有12个，只占总数的34%，其他大多数文件对此只进行原则性、概括式规定，缺少具体规则。现有的制度内容简单粗疏，存在着合理性和可操作性不强的问题。具体而言有以下两方面：

首先是审查主体设置不合理。审查主体设置是构建重大行政决策合法性审查制度的首要环节，审查主体设置是否合理是决定制度能否有效实施的关键因素。重大行政决策合法性审查制度是“行政自制”理论在实践中的具体运用。行政自制是指“行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制”。[1]行政自制理论的具体实施应根植于调整行政系统的组织架构和运行模式。行政主体的内部自我控制、自我约束需要避免行政权力的过度集中，行政权力的自查、自律和自控需要在内部进行分权，分散过度集中的行政权力，通过行政权力的彼此分立与相互博弈来实现内部制衡，这要求重大行政决策审查主体应当独立行使审查权。当前无论中央或地方的重大决策合法性审查制度规定均将合法性审查的主体定位为本级政府或本部门法制机构。法制机构作为各级政府和职能部门的内设机构，与本级政府或本部门存在隶属关系，在人、财、物等方面依附于本级政府或本部门。法制机构在对本级政府或本部门的重大决策进行合法性审查时，由于依附性强，缺失独立地位，往往会受到多方因素的影响，难以做出公正的审查决定。有学者曾犀利地指出：“行政法制机构的合法性审查能否发挥实效，还得看地方主要领导的脸色而定”。[2]审查主体设置的不合理是合法性审查制度不能有效发挥作用的重要原因。

其次是审查制度的可操作性不强。制度的可操作性需要通过内容的明确和程序的规范来实现。湖南省现有重大行政决策合法性审查内容的制度化率仅达到57%，而且由于缺乏统一立法的明确要求，已有制度对审查内容的规定各不相同，有的规定只审查合法性，有的规定既审查合法性又审查合理性。审查内容的模糊不清导致法制机构工作人员在实际操作中因为对审查内容理解模糊，不敢贸然进行审查，那么违法的重大行政决策就得不到事前的有效监督。湖南省现有重大行政决策合法性审查程序过于粗疏，其中审查方式的制度化率仅达到31%，审查期限的制度化率仅达到34%，并且基本没有审查流程的规定。由于审查程序不明确不具体，法制机构工作人员对审查程序把握不准，在如何判断决策草案报送材料是否齐全，如何对送审材料进行接收登记、如何具体运用审查方式、如何反馈审查意见等上面都存在疑问。

（三）制度刚性弱，欠缺权威性和约束力

首先是合法性审查意见书的法律效力不明确。审查意见是不是行政机关做出重大决策的依据？它对决策承办单位有何约束力？现行制度对此少有规定。以湖南省相关制度为例进行分析，《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》没有明确合法性审查意见的效力，仅在十三条要求“重大行政决策未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策”。常德市的《武陵区人民政府重大行政决策合法性审查制度》第十二条则规定：“区政府法制机构出具的合法性审查意见是区人民政府决策的重要依据。”审查意见效力不明或只作为“重要依据”导致审查意见不具备明确的法律效力。甚至有的地方规定审查意见需要保密，仅供内部参考，不得外泄，行政不公开进一步削弱了审查意见的法律效力。

其次是法律责任规定不明。如果缺失法律责任规定，合法性审查将是一纸空文。在现有的重大行政决策合法性审查制度中，法律责任的制度化率最低。在少数已有责任规定的制度文本中对法律责任往往仅用一个条文进行规定，追责内容占重大行政决策合法性审查制度的比重非常小，责任主体、归责原则、追责情形和责任形式等内容基本没有规定。而且在责任条款中仅规定追究重大行政决策主体的责任，而忽视了法制机构自身的责任追究。重大行政决策的合法性审查权不仅是法制机构的权力，也是其法定职责，那么有权就应有责。若没有强有力的责任追究机制为后盾，合法性审查制度必将形同虚设，丧失应有的权威性。

三、重大行政决策合法性审查制度的发展方向

（一）提升立法位阶，增强统一性和民主性

从中央立法层面来看，为增强重大行政决策合法性审查的统一性，可以由最高国家权力机关全国人大制定《行政程序法》，或是由最高国家行政机关国务院制定《重大行政决策程序条例》。由于前者较难形成共识并且需要比较长的立法时间，所以由国务院先行制定行政法规更为可行。2014年国务院已经启动了《重大行政决策程序暂行条例》的立法工作。2016年国务院将《重大行政决策程序暂行条例》立法列入了“全面深化改革急需的项目”，要求国务院法制办抓紧办理，尽快完成起草和审查任务。作为中央层面立法，国务院在制定行政法规时应当吸收现有地方先行立法的共性经验与成熟制度，详细构建重大行政决策中的合法性审查程序，注重制度的精细化和可操作性，避免内容过于概括和原则，防止出现条例出台后地方政府再通过大量重复立法来细化操作规则的现象。

从地方立法层面来看，为增强重大行政决策合法性审查的民主性，应由省级人大或常委会先行制定《重大行政决策和规范性文件合法性审查条例》，而后由地方各级政府及部门根据自身工作实际，制定本级政府及部门的合法性审查实施细则。2014年10月十八届四中全会要求“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，这一要求指明了立法体制应由行政主导让位于人大主导，是针对行政主导立法造成的“部门本位主义”问题提出来的。由人大主导立法可以更加开放地听取意见凝聚共识，更加全面地平衡行政机关和行政相对人之间的利害关系，有利于增强立法的民主性和科学性。为何要将重大行政决策和规范性文件合法性审查一并制定？因为重大行政决策和规范性文件联系十分紧密，行政规范性文件是重大行政决策的主要载体，对重大行政决策的合法性审查是对决策行为的事前审查，对行政规范性文件的备案审查则大多是对决策行为的事后审查。2013年党的十八届三中全会和2014年党的十八届四中全会均提出“完善规范性文件和重大行政决策合法性审查工作机制”的要求，将规范性文件和重大行政决策的合法性审查相提并论。实践中，许多地方出台了规范性文件前置审查的相关规定，如安徽省、河北省、浙江省，要求各级政府及职能部门制定规范性文件和做出重大行政决策一样先要经过法制机构的合法性审查，并且对合法性审查的范围、内容、程序做出了具体规定，以加强对规范性文件的管理。

（二）细化制度内容，增强合理性和可操作性

一是合理设置审查主体。合法性审查主体行使的是行政监督职能，应当相对被审查对象居于更高的位阶，才能对决策主体形成有效制约。只有当审查主体是决策主体的上级行政机关，至少也是平级行政机关时才能保障审查主体的相对独立性，才能超越利益束缚，做出客观公正的审查结论。首先可以将行政机关内部的合法性审查主体适当上提一级。合法性审查作为一种内部的事前法律监督，既不能将合法性审查主体从行政系统中完全独立出来，但又要尽可能提升审查主体的中立性，因此将合法性审查主体适当上提是比较科学合理的办法。具体而言可以将政府部门重大决策提升至由本级政府法制机构进行合法性审查；将垂直管理部门及街道办事处、乡镇政府重大决策提升至由上级行政机关法制机构进行合法性审查。[3]其次是将特别重大、复杂、疑难的决策事项提升至由政府法律顾问对其进行合法性审查。政府法律顾问中律师和高校专家相对独立的主体地位使其能够在决策中更为公正地对重大决策开展合法性审查，有效避免因违法决策给经济、社会发展和公民权益造成不应有的损失。最后是将县级以上政府重大行政决策提升至由同级人大常委会进行合法性审查。根据宪法、地方组织法的规定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，这是人大常委会一项重要的监督职权。加强对县级以上政府重大决策的事前监督是体现人大及其常委会法律地位、保障人民当家作主的重要举措。基于此，2013年中共中央出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出政府重大决策出台前要向本级人大报告的制度。在中央对政府重大决策出台前要向本级人大报告的要求指导下，各省市陆续出台制度要求政府重大决策在出台前向本级人大常委会报告，由人大常委会对重大决策草案进行讨论决定，如广东省深圳市、贵州省贵阳市和安顺市，四川省巴中市和遂宁市、安徽省池州市、内蒙古自治区鄂尔多斯市等地市。人大常委会对重大决策事项的讨论决定自然应当包括对于决策草案合法与否的审查，因此将县级以上政府重大决策提升至由同级人大常委会进行合法性审查具有理论和现实依据。

二是明确规定审查内容。提高审查主体层级存在一定的弊端。上级行政机关、政府法律顾问和人大常委会对重大行政决策背景信息难以做到完全了解，而且因为审查主体层级的提高会增加政府法制机构的工作任务，政府法制机构可能没有相应的人力予以保障。因此在实际审查过程中，对重大行政决策的审查应只针对主体、内容、程序的合法性问题，不应涉及合理性问题。合法性审查只对决策主体的职权、程序、内容、依据等方面是否合法进行审查，不对决策的合理性进行审查。合理性、科学性、可行性审查任务应当在公众参与和专家论证程序中加以解决。如果合法性审查主体也审查决策的合理性、科学性问题，这不仅会增加法制机构的审查负担，也会使决策程序中角色分工混淆、职责不清。

三是细化审查程序。重大行政决策合法性审查制度的实体价值只有通过具体详细的程序设计才能得到实现。审查程序主要包括报送程序、受理程序、审查程序和处理程序四个方面。审查程序的设计要把行政效率作为重要考量因素。效率是行政权运行的基本要求，“行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能”。[4]首先是报送程序，应当规定决策起草主体报送时的统一格式，要求提交报审报告、重大行政决策草案文本及其说明、公众意见和专家论证材料、制定依据等材料，并同时报送电子文本。其次是受理程序，应当规定由法制机构相关处（科）室直接接收，接收后应对报送材料进行形式审核以确定是否登记。再次是审查程序。出于保障行政效率的考虑，法制机构的合法性审查应当以书面审查为原则，但在有必要的时候可以采取调查研究、外出考察、发函书面征求意见以及在区政府网站公开征求意见等形式进行审查。最后是处理程序。法制机构应在10个工作日内完成合法性审查，出具审查意见。对内容复杂、争议较大或涉及其他重大问题的可适当延长审查期限，延长期限一般不超过10个工作日。采取书面审查形式以外的诸如召开会议、进行调研考察、发函书面征求意见以及在网站公开征求意见等形式所需要的时间不计算在审查时限内。

（三）强化制度刚性，增强权威性和约束力

首先是强化合法性审查意见的应用效力。这需要从三个方面着手：一是明确审查意见的具体内容。审查意见是合法性审查的结果，应当包括法律评价和处理建议两个主要内容。法律评价主要针对决策主体职权、决策程序和决策内容是否合法，处理建议主要包括建议进入集体审议、不进入集体审议、修改补正后进入集体审议。具体而言，对于决策职权、程序、内容均合法的，建议进入集体审议；对于职权不合法的，建议不进入集体审议或者改由法定主体决策或经其授权决策后进入集体审议；对于程序不合法的，建议重新履行或补正程序后进入集体审议；对于内容不合法的，建议不进入集体审议或者修改后进入集体审议。二是明确审查主体作出的审查意见是作出重大行政决策的“依据”。对于审查主体做出的否定性意见、修改补正型意见，重大行政决策承办单位应当严格遵照执行。只有在审查意见认定合法之后才能将重大决策草案提交集體审议。三是应当依法公开审查意见。重大行政决策往往涉及重大利益调整，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的决策信息以外，其余决策信息都应当通过网络、报刊和电视等途径主动公开。

其次要健全重大行政决策合法性审查的责任机制，明确责任主体、归责原则、追责情形和追责形式。对于重大行政决策主体的责任，应规定凡属未经合法性审查作出重大行政决策或者经合法性审查不合法却依然作出重大行政决策的是违法行政，并依照《行政机关公务员处分条例》的相关规定，对负有领导责任的公务员给予行政处分，对决策机关予以通报批评，并在年度绩效考核中扣减相应分值。对于法制机构的责任，则应规定如果法制机构未严格履行审查责任，导致违法的重大行政决策通过审查的，行政监督机关要追究法制机构有关领导和责任人的责任；情节严重、造成重大影响的，由行政监督机关或监察机关按规定程序启动行政问责机制。

参考文献：

[1]崔卓兰，于立深.行政自制与中国行政法治发展[J].法学研究，2010（1）：35-47.

[2]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究[J].理论月刊，2012（1）：99-103.

[3]宋艳慧，周兰领.重大行政决策合法性审查的主体模式及其选择[J].领导科学，2011（7）：36-38.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999：269.

责任编辑：杨 炼

作者：杨叶红

重大经济决策审计论文 篇3：

强化完善企业重大经营决策审计

重大经营决策审计是经济责任审计的主要内容之一，是监督评价企业内部控制管理、企业负责人权力使用情况和任期经济责任履行情况的重要依据。本文就如何完善企业重大经营决策的审计工作做些探讨。

哪些内容应纳入重大经营决策审计

企业重大经营决策审计，是通过合理的方法审计检查决策过程是否合法、合规，以及所产生的结果是否达到预期或规定的目标。其目的是审计评价企业领导人管理决策、管理行为的适当性，落实科学发展观上的科学决策能力，以及诚信意识和社会责任意识。

企业重大经营决策通常指企业对外重大投资、企业重大建设项目投资、企业并购业务和涉及产权或股权变动的资产处置事项、大额采购（含工程招标）业务、大额资金运作（包括证券投资、期货投资、对外提供经济担保和资金拆借等）。但是，不能仅局限于此，或不加分析地均作为重要审计内容。

企业经营决策贯穿于企业经营活动的全过程，不同性质企业或企业不同发展阶段，其决策相对企业有着不同的重要性，是否作为经营决策审计的对象，需要审计人员根据企业性质、企业发展阶段和企业外部环境、企业内部条件判断分析。

判定是否作为经营决策审计对象的因素是：（1）相关性，要紧紧围绕企业领导人员应负有经济责任的经营决策进行审计，需要分清是直接责任还是间接责任，是集体责任还是个人责任；（2）资金或资源的占有、运作规模，占有或运作的资金、资源大，则预示着决策风险大，显得就越加重要；（3）与企业经济增长的关联度，企业经营决策的目的是增强企业生存能力，促进企业有效增长，要充分关注与企业生存发展攸关的经营决策；（4）存在的风险因素，要分析决策程序、决策事项的风险的性质与风险发生的概率。

当前经营决策审计存在的问题

1、理解重大经营决策概念的不到位，分析资料不全面

由于认识上的不到位，对有关企业经营决策的审计，只是按照经济责任审计实施细则所列举的事项进行审计，而没有根据企业外部环境和企业实际分析各项经营决策的重要性来审计。

审计分析资料通常是财务部门的会计资料，计划部门的投资生产计划、统计报表，以及经营管理或法律事务部门签订的合同。审计人员对这些资料的分析，收集到经营决策信息多的是固定资产投资、对外投资。而忽视了对其他资料的审查核实，诸如能够反映企业整体活动情况、企业与外部环境联系情况的企业总经理级的会议记录和纪要，以及收发文登记簿、来访来信登记簿等方面反映出的信息。

在审计对象选择上，忽视了对战略规划、市场开发、组织机构整合调整、产品开发、价格策略等重大经营决策事项的审计。

2、监督评价决策结果的多，关注决策过程的少

经营决策审计中，审计人员通常的审计方法是通过财务会计账表查找闲置未用，或提前报废固定资产投资、建设中止项目，以及没有投资收益的对外投资。审计结论只是记录并在报告中反映无效决策项目投资额、损失额。然而，花费在审计评价决策过程的时间很少，甚至不去揭示决策过程的不当行为。不利于监督约束企业负责人按照规定的程序决策、在权限范围内合理运用决策权力、依据科学合理的决策方法有效决策。

3、把握企业定位不准确，关注分析要素不完整

审计重大的企业经营决策要考虑是否符合国家法律法规、国家和行业的发展战略与规划，需要分析对企业外部环境因素。但是，在通常的经营决策审计中分析外部因素少。

4、评价经营决策效益存在方法上的缺陷，技术上的难度

评价经营决策的重要标准之一是评价其运行结果，对企业生产运行、内部管理、获利能力、运营能力的影响。由于难以确认审计评价的标准，以及有些决策效益难以计量确认，从而对经营决策效益情况的审计评价处于简单化。

评价有定量资金支出决策的多，评价无定量资金支出决策的少，有的根本不选作评价对象。对造成投资损失或投资收益非常好的决策项目进行评价，而对次优化或低效运行的决策项目不去揭示其存在的问题。

进一步完善的思路

1、增强审计对象选定的正确性

企业负责人及领导班子成员是企业决策的核心，总经理办公室是记录反映公司领导行为轨迹的机构，通过查阅总经理办公室相关记录、纪要可以掌握被审计单位在审计期间记录的各项决策信息，以及决策实施中反馈的有关信息，并能根据决策的风险因素、重要因素选择实施审计的对象。相关记录资料包括公司党政联席会记录与会议纪要、总经理办公会记录与会议纪要、收发文及来信来函登记簿、情况反映、公司及公司相关部门总结材料和专业会议记录资料。

2、增强对决策人权力使用情况的审计监督

企业负责人及领导班子成员个人关联信息是审计监督其权力是否合理使用的重要内容，关系到决策行为是否合理、有效，关系到企业资产的安全和保值、增值，关系到企业领导干部的廉洁自律。审计监督企业决策与其个人关联关系的适当性，要从决策项目的目的、决策内容、决策实施的结果三方面进行分析，分析关联关系的影响程度、风险因素和交易政策的合理性。

3、增强审计评价因素的完整性和评价结论的正确性

企业重大经营决策涉及到的外部环境因素包括国家的政策方针、法律法规和国内国际行业发展规划与策略，投资人或控股公司对企业规划和要求，需要适应市场需求变化和技术发展的要求。对企业决策是否适应外部环境因素的分析评价是一个综合分析与判断的过程，需要审计人员既要有高的审计理论，又要有高的政策水平。

由此，对企业重大经营决策的审计，审计人员需要做到对国家相关政策、法律法规的学习，对企业发展规划战略的了解，需要对市场竞争状况、产业技术发展做充分的调查与了解。

4、增强对企业决策程序、决策规范的审计监督

完善的企业决策程序需要经历立项、可行性研究、申报审批、实施、评价等阶段，各阶段有规范的程序要求和明确的职责、权力划分。审计人员需要审查核实决策是否经历了规定的申报审批程序，决策项目设立的目标是否合理，运用的决策技术和方法是否科学合理，决策依据的基础条件、运行参数是否充分有效。

5、增强对企业重大经营决策的效益性审计的合理性

评价决策项目的有效性，需要进行实际运行结果与可行性研究报告中设立的目标相比较，收益与成本的比较，同行业成本收益水平的比较，资金获利水平的比较，收益水平与机会成本的比较。

对没有单独核算现金流流动情况的决策事项，既要定性分析评价新决策项目实施对企业管理体制、经营机制的影响，又要定量地分析评价企业整体获利能力、生存发展能力、运行效益的影响与变化，需要审计人员有单项分析与综合评价的能力。

作者：朱　龙