土地使用权法律问题研究论文

按照国务院、住房和城乡建设部的文件精神，我国棚户区改造有拆除重建、改建（扩建、翻建）等多种方式。虽然国家鼓励多种方式相结合，全面推动棚户区改造，但由于多方面原因，拆除重建通常是各地采取最多的改造方式。就拆除重建来说，方式多种多样，分类标准各不相同。下面是小编精心推荐的《土地使用权法律问题研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

土地使用权法律问题研究论文 篇1：

试论土地使用权转让

法学概念中的土地，与物理学上的土地范围是不同的，它是指能为人们所利用和控制的、具有一定经济价值的一种自然资源，包括陆地地表与地表上下间的一定空间之和。根据我国现行的法律规定，法学概念中的土地的权利主要有两种：即土地所有权和土地使用权。一般而言，所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能，这些权能是可以与所有权相分离而非由所有人享有的；实践中，我们必须区分作为所有权权能之一的使用权能与作为他物权的使用权。“使用权不仅包括物之使用权能，还包括物之占有权能与收益权能。”(彭万林《民法学》，中国政法大学出版社，1994：221)我们这里所谈的土地使用权显然是指他物权意义上的使用权，而非作为所有权权能之一的使用权能。

本文所谓的土地使用权，是指用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定权利内容的，以一定方式对土地占有、使用和收益的民事财产权利。土地使用权是他物权中的用益物权，具有派生性、限制性和有期限性等特点。土地使用权转让是指：“土地使用人将土地使用权再转移的行为，如出售、交换、赠与等。基于土地使用权转让的法律实施，新地上权人即取得原地上权人的地上权。”(《国家司法考试辅导用书》(第三卷)，2003：108-109)

土地使用权依不同标准可以划分为不同种类：比如，根据土地所有权人的不同，可以分为国有土地使用权和集体土地使用权，这是目前通用的分类方法。前者是指“用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定权利内容的，与所有权相分离的，对国有土地所享有的用益性民事财产权利”(《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：352)；后者是指“符合法律规定的用地者按照一定土地用途而以一定方式使用集体土地的权利”(《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：354)；根据土地使用目的的不同，可以分为城镇建设用地使用权、宅基地使用权、农用地使用权、非农经营用地使用权及非农公益用地使用权等；根据土地取得方式的不同，可以分为出让土地使用权，划拨土地使用权，承包经营土地使用权及投资土地使用权。

之所以要明确土地使用权分类，是因为在土地使用权转让的审判实务中，不同种类土地使用权转让的相关法律问题大相径庭，必须区别对待、分别研究。下面我们为研究方便和避免重复，兼采不同分类体系中的不同种类来探讨相关的实务问题。

一、城镇建设用地使用权的转让

城镇建设用地使用权是指城镇中为进行各種建设而享有的对国有土地的使用权。这种土地使用权因取得方式的不同而在转让时受到不同的条件限制，需要我们在实践中加以注意。

(一)出让取得的城镇建设用地使用权转让的限制

出让是指“土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权”(《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：353)的方式。以这种方式取得的土地使用权可以转让，但必须符合这样的法定条件：一是要依法在有形土地市场公开交易，不得搞隐形交易；二是应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式；三是首次转让必须符合法律规定和出让合同约定的条件，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让,即：未按法律规定的期限和条件开发、利用的，其土地使用权不得转让；未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让；四是转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。五是应依法办理土地登记。出让取得的城镇建设用地使用权转让必须办理土地登记，这包括:必须依法进行土地权属变更登记，未经登记的，属于非法转让；土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记；土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。

(二)划拨取得的城镇建设用地使用权允许转让的条件

划拨是指“土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权”(《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：354)的方式。以这种方式取得的土地使用权原则上不允许转让，除非符合法律规定的特定条件，才允许在符合以上出让取得的城镇建设用地使用权转让的限制条件的情况下进行转让。

具体的划拨土地使用权转让的特定条件包括：一是应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批；二是土地使用者要明确为公司、企业、其他经济组织和个人；三是要领有国有土地使用证；四是要具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；五是有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

在现实中，划拨取得的城镇建设用地使用权转让的并不是很多，在具体的条件和程序中要符合上述规定。

二、其他几种土地使用权的转让

(一)承包经营土地使用权的转让

承包经营土地使用权，是指承包人因从事农业生产而承包使用集体所有或国家所有的土地的权利。承包人对其通过承包经营而获得的土地使用权可以转让，一般是在其无劳动力或转营他业时将承包的土地使用权转让，但应符合法律规定的条件，这包括：应当签订书面合同；土地使用权转让，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；转让后的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力，并应当经发包方同意方可转让(《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第五节)。另外，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

承包经营土地使用权转让后，由第三人取代原承包人的地位继续履行承包合同，原承包人退出承包关系，不再享有承包经营使用权。

(二)非农经营用地使用权的转让

非农经营用地使用权，是指：“经审批由农村集体经济组织通过投资的方式向符合条件的从事非农生产经营性活动的用地者提供的集体土地使用权。”(《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：356)。

非农经营土地使用权是否可以转让，法律并没有明确的规定。原则上集体土地使用权是不得转让用于非农业建设的，但是法律明确规定了“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”(《中华人民共和国土地管理法》第五章第63条)，而且如果乡镇企业破产，破产企业可以出卖其厂房等建筑物，相应的，该建筑物所在的土地的使用权显然也会随之转让。但是，在这两种特殊情况下的土地转让，也必须符合一定条件：因如果继受取得土地使用权的企业不属于本农村集体经济组织投资设立的企业的，应办理国家土地征用和国有土地出让手续，向国家上缴土地使用权出让金，并取得国有出让土地使用权。

(三)非农公益用地使用权不得转让

非农公益用地使用权，是指：“依法经审批由农村集体经济组织或者其依法设立的公益性组织，对用于集体经济组织内部公益事业的非农用地所享有的集体土地使用权。” (《国家司法考试辅导用书》(第一卷)，2003：357)。针对非农公益用地，其土地使用权不得转让。

(四)宅基地使用权的转让

宅基地使用权，是指：“公民个人在依法取得的国家所有或农业集体组织所有的宅基地上建筑房屋并居住使用的权利。”(彭万林《民法学》，1994：280)

宅基地使用权实行无偿使用制，按划拨程序获得，所以其转让受到严格限制，即空闲宅基地不得转让，宅基地使用权只能随房屋产权的转让而转让。

三、土地使用权转让中的几个特殊问题

(一)登记的效力问题

土地使用权转让要涉及到土地变动的登记问题，在现实中，对登记的效力有不同的认识。

有人认为，土地使用权是一种用益物权，土地使用权转让属于物权变动的一种形式。根据我国现行法律规定，物权变动采取的是意思主义与登记或交付之结合，即如要产生物权变动的法律效力，必须就该变动订立合同并依法办理登记手续或者完成物的交付，登记或交付作为物权变动的生效要件。但实践中往往将物权变动的登记形式要件与合同的有效要件相混淆，错误地将未办理登记手续作为否认有关物权变动合同法律效力的理由。这一现象突出表现在土地使用权转让合同纠纷中(夏望峰，2001)。

从理论上讲，这一观点似有一定的道理，但是土地使用权转让合同作为不动产物权的变动形式，除了当事人间的合意外，还要进行公示才能生效，即采用登记要件主义，未经登记不仅不能对抗第三人，而且在当事人间也不发生效力。我国法律规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”(《中华人民共和国土地管理法》第二章第12条)“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。”(《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第6条)“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记。”(《中华人民共和国城市房地产管理法》第四章第35条)可见，登记是土地使用权转让合同的生效要件，而并非仅仅是土地使用权转让行为生效的要件。

但是也有例外，承包经营土地使用权的转让，并非必须登记，而如果当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记，否则不得对抗善意第三人。

(二)破产程序中的土地使用权转让问题

针对破产程序中土地使用权转让，有着特殊性，这包括：首先，处理破产企业土地使用权的有偿转让时应努力追求最佳经济效益，严格遵守破产还债程序，可以采用协商定价、招标定价或拍卖定价等方式主动、合法地确认土地使用权转让的价格，并坚持土地国有化，从宏观上考虑发挥土地本身的经济效益；其次，应从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付安置破产企业职工的费用，这是法律的明确规定；再次，破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工。这些规定，显然具有特殊性。

(三)土地使用权转让法律纠纷的诉讼主管与管辖问题

在现实中，土地使用权转让法律纠纷往往涉及到诉讼主管与管辖问题，比如：在某劳动教养所诉某学校的土地使用权纠纷案件中，某劳动教养所的上级单位将当事人双方诉争的土地确认划转给另一公司管理、使用，因此，案件属于因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，被一审法院驳回起诉，上诉后又被二审法院裁定驳回上诉。在另一案件中，两个公司之间因履行合同规定的土地使用权转让行为发生争议，其中一个公司以案件诉讼标的金额较大，原审法院无管辖权为由提起上诉，二审法院认为本案诉争并非给付金额，而是是否履行转让行为义务，因此也被裁定驳回上诉。

尽管以上两个案件的二审结果都是裁定驳回上诉，但相关法律问题却并不相同，前一个案件是有关人民法院主管范围的问题，因为该案属于因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，故不属人民法院主管范围，即人民法院对其无权行使审判权，而应由其他国家机关或社会团体解决这一纠纷；后一个案件是有关特定法院的管辖范围问题，因为该案不存在应由中级法院进行第一审管辖的理由，所以被驳回上诉，仍由基层法院管辖。

可见，主管和管辖是两个不同的法律概念，主管是人民法院与其他国家机关或社会团体解决土地使用权转让纠纷的分工和权限，而管辖是各级人民法院和同级人民法院之间，受理第一审土地使用权转让纠纷案件的分工和权限。在审判实践中，应对其有明确认识，根据不同情况，适用不同法律规定，予以解决。

总之，土地使用权的转让在我国具有特殊性，通过对土地使用权转让种类的了解，结合实际的案例分析，有助于提高人们对这一问题的理解，也有助于加深對我国国情及有关政策的认识，让土地使用权转让制度发挥其应有的作用。

(中央党校政法部)

作者：王 勇

土地使用权法律问题研究论文 篇2：

棚户区改造中三种主要实施方式分析

按照国务院、住房和城乡建设部的文件精神，我国棚户区改造有拆除重建、改建（扩建、翻建）等多种方式。虽然国家鼓励多种方式相结合，全面推动棚户区改造，但由于多方面原因，拆除重建通常是各地采取最多的改造方式。就拆除重建来说，方式多种多样，分类标准各不相同。棚户区改造中，拆除重建的出发点当然是改善居民住房条件，推动新型城镇化建设，但其实质是利用土地资源进行重新开发建设。因此，笔者按照土地开发方式将拆除重建分为三种，即土地使用权收回、土地使用权再利用和土地使用权流转。此分类可较为清晰地展现各种实施方式的政策支持特点，也基本囊括了当前拆除重建的全部内容。

一、基本概念

1.土地使用权收回

土地使用权收回是指由政府收回棚户区改造范围内的土地使用权，重新供地给新的开发企业，从而实现拆除重建。按照《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。这是拆除重建过程中最常见的类型，政府收回土地使用权后，按照新的规划要求对土地开发条件进行设计，通过法定程序将土地出让给开发建设单位，重新整合和分配土地资源。

2.土地使用权的再利用

土地使用权的再利用是指由土地使用权人自行拆除重建的活动，既不涉及土地使用權收回，也不存在流转，但其再利用的法律依据和方式类似于土地使用权的流转。在国有工矿棚户区改造中，企业自主开发建设活动多采取这种方式。

3.土地使用权流转

土地使用权流转是指实施主体通过市场购买方式取得棚户区改造范围内房屋所有权，进而取得土地使用权，并按照法定程序进行拆除重建。在整个流转过程中，土地使用权并未被政府收回。

二、合法性及操作性分析

1.土地使用权收回

通过土地使用权收回来进行拆除重建，可将搬迁补偿环节即所谓的土地整理与后期土地开发分离开来，法律关系比较清晰，权力寻租空间小，也能有效避免恶意压低土地整理成本的现象，可充分保护房屋所有权人的合法权益。土地使用权收回作为最传统的改造类型，在房地产市场蓬勃发展时期被充分使用，真实反映了我国土地财政的现状，满足了各地大拆大建的需求，有效推动了城市建设。

但随着房地产市场趋于理性，土地出让价格不可能总是天价频现，社会资金也不会盲目进入，因此单纯通过土地使用权收回已经无法满足新形势的要求；况且棚户区改造范围内的土地有相当一部分是规划为公共配套用地，土地无法上市交易，改造成本压力很大。各地为拓宽融资渠道、缓解财政压力，开始探寻更多的改造类型。

2.土地使用权的再利用

由于我国企业发展的特殊背景，很多企业尤其是国有企业，伴随着产业结构的调整，大量土地因为不再作生产用地而被释放出来。随着土地资源日益稀缺，土地价值日渐凸显。积极盘活土地资产，提高土地使用效率，既满足了棚户区改造需要，也有利于企业提高资产运营效益。因此各地在推进棚户区改造活动中，会有意识地鼓励有实力的企业对自有存量土地进行再次开发建设。

《成都市人民政府办公厅关于进一步推进北城改造有关政策的意见》（成办发〔2012〕20号）针对企业利用自有存量土地进行开发建设有一系列支持政策，比如涉及划拨补办出让、改变土地用途、增加容积率的，土地出让收入按双评估价差打折计收。另外，对出让取得开发用地使用权的企业，可通过土地使用权加名、联建、转让等方式进行合作、联合或并购开发，市国土局为其办理土地使用权变更登记手续，从而吸引更多的投资主体。

通过土地使用权的再利用进行拆除重建，可充分调动企业的积极性，减轻政府的财政投入和维稳压力，也有利于企业的发展壮大。但这种改造类型只适用于那些具有一定资金实力、土地资源比较丰富的企业。一些经营困难或房屋密度大、土地闲置少、居住人员复杂的企业，往往不愿意自主改造，而是将包袱抛给政府。

3.土地使用权流转

按照我国相关法律法规规定，土地使用权作为财产权利可以依法进行流转。《城市房地产管理法》第四十二条规定，“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”。因此，在棚户区改造过程中，如果实施主体取得了某个片区的房产所有权，也就意味着取得了所占用土地的使用权。值得注意的是，实施主体取得土地使用权的目的在于按照新的规划条件重新进行开发建设，而非继续保持原状使用，其取得的房产大部分是要进行拆除。

由此便引申出两个法律问题，一是新取得土体使用权的实施主体能否根据新规划条件进行重建，二是土地进行变性后是否需要重新供地。

笔者认为，新取得土体使用权的实施主体可以依法根据新规划条件进行重建。《土地管理法》第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。可见，通过流转方式取得土地使用权的实施主体，依法是可以通过改变土地建设用途来实施重建的。

对于实施主体改变土地建设用途不应当再重新供地这个问题，学术界和业界一度有争议，尤其是对于协议出让的土地更为明显。有学者认为，协议出让的国有土地改变为经营用地必须以招拍挂方式处置，其依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，即“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”其认为“重新签订”应解释为终止原出让合同。笔者认为，按照《土地管理法》的立法精神，改变土地使用用途应为出让合同的变更而非终止。结合行政法规的相关规定也能得出这一结论，《土地管理法实施条例》第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”可见，《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”不是“终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。

成都市对于该种改造类型早有研究，并制定了相关政策。《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于中心城区“两轴四片”旧城区改建有关土地政策意见的通知》（成办函〔2008〕131号）规定，市政府确定的旧城区改建项目，房屋和土地产权明晰的，可按照“房地一体、地随房走、房屋产权转移土地使用权随之转移”的方式处理，市政府按新用途的基准地价的20%收取土地出让金，涉及增加容积率的土地差价，按照项目实际取得的成本，由市政府研究确定。成都市北部城区改造政策进一步丰富了具体措施，《成都市人民政府办公厅关于进一步推进北城改造有关政策的意见》（成办发〔2012〕20号）规定，“整体改造项目应通过招标方式一次性确定实施主体。在实施主体与原产权人通过市场方式按照自愿原则达成协议后，房管部门办理房屋登记事项。当宗地范围内95%的房屋已办理房屋登记事项时，市国土局根据房管部门登记情况，按照‘地随房走’原则，将分散的土地证归宗，为实施主体办理土地出让和土地变更登记手续”。该文件还规定，经政府批准的以住宅为主的片区整体改造项目，按照“地随房走”方式办理土地出让和土地变更登记手续时，涉及土地使用权类型和规划条件改变的，比照新规划条件基准地价打折收取土地出让收入，在缴纳相关费用后，市国土局按土地出让最高年限办理土地变更登记。

通过土地使用权流转来进行拆除重建，最大的亮点在于充分调动社会投资的参与积极性，因为相比土地整理的资金回报，投资者更愿意取得土地开发权。对于政府而言，土地使用权流转可有效简化审批程序，提高用地效率。由于实施主体是通过招投标方式公开确定，搬迁补偿标准已经依法确定并作为土地出让合同的条件之一，也有效避免了投资者为了压低改造成本而损害居民利益的情形发生。但土地使用权流转也有一定的局限性，由于只能通过平等协商的方式来完成房地产交易，实施主体通常无法实现整个改造范围的房产收购，进而取得整幅土地的使用权，使得这种改造类型成功率不大。况且，实施主体除独立承担土地整理成本外，还要补缴土地评估差价或按新规划条件缴纳土地出让金。在房地产市场处于下行，土地出让价格偏低而搬迁补偿标准居高不下时，投资者直接到一级土地供应市场去竞价摘牌反而更能降低成本，从而使得该改造类型失去优势。

三、三种类型的发展前景

土地使用權收回作为最传统的类型，具有普遍性和持续性，运作模式较为成熟，法律法规体系也很健全，笔者不再赘述。

土地使用权的再利用在当下也颇具适用价值。一方面，棚户区改造中有相当比例的国有工矿区和具备一定实力的企业，存量土地仍具有开发空间；另一方面，随着城市建设的不断发展，城市中心地带的老旧小区将逐渐成为棚户区改造对象，房屋产权人以自有房产作为股份，以所占土地作为开发对象，向政府部门申请进行自主开发，可能将成为未来发展的趋势。

土地使用权的流转虽然具有上位法的支撑，但属于创新的改造类型，其构思虽然比较新颖，但具体操作中仍困难重重。首先是收购房产具有太多不确定性，因为土地使用权的流转无法通过房屋征收来实现，只能采取市场收购的模式。即使收购比例达到了99%，只要有1%的收尾问题存在，就无法实现对整幅土地的开发建设。其次是受制于房地产市场的不稳定性，土地开发价值在随时波动，但棚户区改造范围内居民对于补偿标准的期望值只升不降，当土地整理成本即补偿安置总额等费用超过土地出让价格时，就意味着该改造类型的失败。要想用好用活这一改造类型，需要政府有长远的眼光和可持续发展理念，要着眼于市场运作的原则，脱离对土地收益的依赖，让社会资金和企业法人成为城市建设的主体，而不是动辄一厢情愿地将改造亏损作为引进社会资金的诱因。同时，要积极尝试解决该改造类型的收尾问题，如当收购比例达到95%的时候，可否在满足法定条件的情况下，对剩余5%采取房屋征收，然后由实施主体对该5%房屋所占的土地使用权进行整合，从而实现整幅土地的开发建设。

作者：陈中强

土地使用权法律问题研究论文 篇3：

划拨土地收回的法理思考

摘要：无论是国有土地所有权人，还是国有土地使用权人，对国有土地使用权都有着各自的权利和要求。在此基础上，二者基于各自的利益诉求不断进行“讨价还价”。为了使公共利益、个人利益在相互均衡的情况下予以实现，一方面需要保障公民个人权利，另一方面也需要强调公共权力的高效和公平。因此，划拨土地使用权收回问题研究对我国的城市化发展和维护城市居民的切身利益都有着显著的理论和现实意义。

关键词：划拨土地；收回；利益

根据《划拨土地使用权暂行管理办法》第2条、第5条规定，我们可以发现划拨土地使用权的两个明显特征：第一，土地使用权人通过无偿方式取得划拨土地使用权；第二，该方式取得的土地使用权是无期限的。可以看出，划拨方式取得的土地使用权是在行政权力作用下产生的。因此，依照法理来讲，无法在市场上进行自由交易。

一、划拨土地使用权收回的原因及类型

划拨土地使用权收回的原因包括三种类型。第一类是国家或省、市主管部门对某一划拨土地的利益与功能已经利用完成或者是不能完成，或是用地关系因期限届至、条件成立或不成立而结束，导致地上活动客观上已经没有存续必要时，主管部门将之收回。不过因为划拨土地是无期限性质的土地权利，除出让土地使用权有使用年限之外，理论上不应有期限之设定，此处的期限届至是指某一事务的活动因为特定期日的届至而完成或结束，并非出让土地使用权的使用期限。这里所提的用地活动或事务的期限届至、条件成立或不成立而结束，应由该事务主管部门判断，依主管该事务的权责部门决定，此并非土地使用权管辖部门的范围。这一类型的收回如某公共场所废止，或公益性事业的裁撤、政府组织的合并或撤除，国有企业的解散消灭等等。①

第二类是关于划拨土地使用权的转让与出让有关的收回，此类型的收回应该是划拨土地使用权另有其他用途而需移转于其它使用权利人，原因包括抵押实现、作价出资入股、破产清偿等等，其中移转的方式多半以出让完成，进而使该用地权利性质发生变更，因土地管理部门基于原划拨土地不得径直作为转让的客体，从而先予回收，再以出让或其它方式处置该用地权利。

第三类是因为违法使用土地而遭致土地权利被收回的情形，如用于阅览书籍的图书馆，其划拨土地使用权被作为设立公司经营商业活动的出资财产，以致该土地主管部门将土地使用权予以收回。此处具体的违法滥用土地使用权情形以及是否不符合该用地权利人依法运作的功能与目的，主管该事务之专责部门应先认定，该主管部门认定确为违法使用后使予以收回。

实体法律上，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称<暂行条例>、《房地产管理法》及《土地管理法》对划拨土地使用权收回的均有规定，分析如下：

（一）《暂行条例》第42条条文并未明确规定划拨土地或出让土地，且属于原则性、概要性规定。

（二）《暂行条例》第47条第1款及第2款相当精确的指明无偿取得的划拨土地使用权，在使用权人发生迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地，或在政府根据城市建设发展的需要以及城市规划的要求等条件下，无偿收回，此条文充分的展现了国家对于土地管理配置的高度支配性。②

（三）《土地管理法》第19条揭述关于收回类型的第一类与第三类，即主管监督部门对已经无存在必要者，不符合特定条件者，行使公权力予以收回土地使用权的情形。

（四）《土地管理法》第58条第1款与《暂行条例》第42条一致，即国家作为土地支配管理权责，对土地进行整体配置管理等处置，另外，条文虽特别提及划拨土地使用权收回的情形，但不能理解为划拨土地使用权的收回仅限于第四项，其它各项未显然提及出让土地使用权者，划拨性质用地仍得收回之。除此之外，尚有指明当符合因公共利益需要及城市规划改建需要者，对土地使用权人应给予补偿的特别规定，反之，其第四项及第五项显然属不予补偿的情形。

二、划拨土地使用权收回的法律性质及补偿

划拨土地的收回与补偿问题是相牵连的，但法律条文并未有妥善完整的规定。用地单位已经撤销或者迁移的，或未经原批准机关同意，连续二年未使用的，或不按批准的用途使用的，公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权；土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权；因迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的；根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权，以上这些均属于“行政处理决定”。 ③

划拨土地使用权是基于国家公共目的与公益性，无需取得一定对价就能于其上经营私有营利性活动。违背、怠于将土地使用权利交付给特定用地单位，其重点应是土地监督部门或者该用地单位事务的监管部门，对该用地单位督促、指正、裁并、迁移，这些管理手段如果涉及到土地权利被收回，仍然是一种高层监管部门对下层部门的行政控制，是管理手段之一，不是行政处罚。所以，若管理造成土地利用人的损害，应该补偿。

注释：

①崔英子.划拨土地使用权抵押的法律问题研究[D].西南交通大学，2014（3）.

②房绍坤、关滔.论我国土地使用权与建筑物所有权的关系[J].新西部1995第 5 期（6-7）.

③卫芷言.划拨土地使用权制度之归整[D].华东政法大学，2013（175）.

参考文献：

[1]陈健.中国土地使用权制度[M].北京：机械工业出版社，2003.

[2]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2008.

[3]张春生.划拨土地使用权相关法律问题研究[J].理论探讨，2011.

[4]王哲.对划拨土地使用权抵押及破产处置的法律思考[J].法制与社会，2010（1）.

[5]郑美珍.划拨土地使用权抵押管理的难点与对策[J].现代农业科技.2008（21）.

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作者简介：王琪（1991—），女，汉族，山西运城市人，学生，法学硕士，单位：西北政法大学经济法专业，研究方向：土地法。

作者：王琪