自然科学公共管理论文

摘要：从表面上看，公共管理思想的演变似乎没有规律可言，但从哲学的视角审视却不难发现，表面上复杂和混乱的演变过程实际上隐藏了微妙而清晰可见的轨迹：或者是古老理论的复兴，或者在涉及某对矛盾中左右摇摆，或者是关于某些对立面的融合。下面小编整理了一些《自然科学公共管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

自然科学公共管理论文 篇1：

探究学生视角下新时代公共管理人才的培养机制

摘要 ：  随着社会不断发展，公共管理逐渐成为政府主要的治理方式，在推动构建社会治理共同体的过程中发挥着重要作用。但是，近年来公共管理学科建设遇到课程设置具有局限性、教学与实践脱节、师资力量薄弱等难题，使公共管理专业的竞争力显著下降。同时，由于拜金主义和功利主义的盛行，公共管理专业“门槛高”“工资低”的标签使得广大学生望而生却，这造成了公共管理人才的大量缺失。。经过不断的探索与研究，努力把我国的公共管理学科打造成具有中国特色和国际竞争力的优势学科，培养出具有自身优势、全方位发展的高级管理人才。

关键词 ：公共管理，培养机制

一、引言

1924年，雪城大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院首开公共管理教育先河，自此欧美发达国家掀起培养公共管理人才的热潮。20世纪80年代中后期，在当代社会科学与管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下【1】，公共管理以新公共行政学为基础逐渐形成较为完整的学科体系，公共管理学在全球蓬勃发展。公共管理（Public Administration）是为适应公共管理现代化、科学化和专业化的要求而设立的学科，是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法，专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科体系【2】。公共管理学科所培养出的学生即公共管理人才应掌握现代化管理理论、技术与方法等基本知识和能力，有一定的自然科学基础和工程科学技术知识背景，熟练运用各种经济分析工具，熟悉环境经济与管理活动规律和我国环境政策及有关法规，具备独立进行环境经济调查研究、分析解决实际问题、参与环境经济管理宏观决策的能力，是高层次、应用型、复合型高级专业人才【3】。

“公共管理”这一概念最早由欧美国家提出，在西方已有近百年的发展历史。随着公共管理理论的不断发展，欧美国家培养公共管理人才的模式和机制日益成熟。在西方自由开放的社会环境中，人们的意识形态呈多元化发展，公共管理理念也更加容易被人们所接受。2020年，新冠疫情席卷全球，欧美国家部分地区掀起了反公共运动，抵制公共管理和社会共治，公共管理发展和人才培养遇到困境。在我国，公共管理学引入国内较晚，公共管理学科建设开始于21世纪初，学科基础薄弱且缺乏相关人才培养经验。同时，由于社会缺少对于公共管理的了解，选择报考公共管理专业的人数有限，这极大地制约了我国公共管理的发展。随着近年来我国提出“共商共建共享”和构建社会治理共同体的治理理念，公共管理迎来新的发展机遇，吸引众多考生报考，公共管理人才培养得到前所未有的发展。面对疫情防控的挑战，在我国各级政府强大的组织统筹能力的支持下，公共管理也在“外防输入，内防反弹”中发挥了巨大的作用。

公共管理作为一种管理理念和管理模式，其本身有较大的工具价值。随着公共管理在国内的推广，公共管理专业得到更多关注，人们对公共管理学科的刻板印象得到改变，公共管理人才逐渐参与国家事务和政府决策，推动政府机构组织和职务变革，使公共管理思维深入我国政策法规和体制机制，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。在掌握包括经济学、管理学在内的公共管理理论知识的基础之上，公共管理人才能够充分合理利用现有各类资本进行社会治理，避免出现关于资金的目标置换，协调好政府与市场的关系。除此之外，公共管理在推动社会治理结构转型的过程中也发挥着重要作用，推动社会治理朝着更加专业化、科学化的方向发展，推动构建社會治理共同体。在公共管理理论运用于社会实践的过程中，公共管理人才深入研究公共管理相关概念和原理，推动公共管理理论创新，奠定学科发展基础，推动公共管理学科交叉深入发展，探索适应我国国情的公共管理模式的同时提高我国在公共管理领域的国际影响力。

总体上来说，我国公共管理学正朝着健康良好的方向发展，但仍存在着许多问题。面对新形势新问题，要保持原有研究优势，推动公共管理学科与其他相关学科的交叉研究，促进不同学科融合创新【4】。在“科研+教育”的固有培养模式中，公共管理学科还应融入更多的社会实践活动，提高学生的应用能力和实践能力。同时，加强师资队伍建设，提高公共管理专业水平，推进学科建设。在未来公共管理人才的培养机制中，改变人们对公共管理专业的刻板印象也必不可少，吸引大量学生报考本专业，促进公共管理专业的持续发展。经过不断的探索与研究，努力把我国的公共管理学科打造成具有中国特色和国际竞争力的优势学科，培养出具有自身优势、全方位发展的高级管理人才。

二、问题

1.课程具有局限性

由于国外对于公共管理的研究较早，国外许多知名大学已经形成较为系统的专业课程体系。目前，我国公共管理专业课程体系大都借鉴国外做法，缺乏一定的本国特色，部分课程的基本概念和原理与我国国情脱节，不利于学生形成“公共管理的中国思维”。我国公共管理学科建设还过于依赖政治学、经济学等传统学科，一定程度上忽视了心理学、环境科学、医学、地理科学等相关学科【5】与本专业的衔接，阻碍了学科间的交叉融合和本专业的创新发展，无法较好地适应我国的现代化发展。公共管理专业作为传统的文科专业，在其发展过程中理工科老师较少，学生缺少相应的理科学习和互联网思维。面对如今的大数据时代，学生无法很好地应用互联网、人工智能等进行科研和实践，极大地约束了现代科技在当代社会治理中发挥作用。公共管理的学科建设面临重重问题，具有较大的局限性。

2.教学与实践脱节

在公共管理专业的实际教学中，由于专业的特殊性，学生需要背诵大量相关学科的理论知识以应对教师提问和学业测试，形式较死板单一。即使教师布置能够激发学生写作能力和创新能力的论文写作，学生大都阅读论文和书籍寻找思路和灵感（有的甚至直接抄袭），而非实地调研亲身实践获取相应的研究数据和成果，这种“足不出户“的研究方法无法有效地锻炼学生的应用能力和实践能力，还有可能使学生形成闭环研究的固化思维。我国公共管理专业目前的学科教学模式与实践有部分脱节，无法使学生较好地深入基层社会了解真实国情，一定程度上与我们所倡导的“理论应用于实践”的学科目标相违背。

3.师资力量较薄弱

公共管理专业作为我国近年来的新兴学科，由于学科基础薄弱以及学科大众普及性较低，报考本专业人数较少，从而导致培养的公共管理人才数量较少，选择从事公共管理专业教学和科研的人员有限而且专业能力不一，依靠本土化培养的公共管理人才建设公共管理学科缺乏一定的现实性。随着人民生活水平的不断提高，大量学生选择出国留学。在留学生群体中，考虑到国外公共管理发展程度和就业前景，本专业选择回国就业的人员较少。即使选择回国，面对高校教师工资较少以及公共管理学科申请科研项目资金困难等困境，这一群体中选择从事高校教学的人数也十分少。总体上来说，我国公共管理专业目前的师资力量薄弱，专业能力有待提高，教师团队建设迫在眉睫。

4.社会接受度较低

由于公共管理专业引入我国较晚，相较于政治学、法学、哲学等传统优势文科，公众对本专业了解较少，从而对本专业缺乏一定的认可度。同时，公共管理在我国尚处于发展的初期阶段，所需专业的职位和人员数量较少，毕业后学生就业限制较大且收入较低，这成为限制学生报考本专业的主要原因之一。但是，伴随着现代科学技术的不断发展，大数据、人工智能等理工科专业蓬勃发展，其毕业生就业前景广阔且收入较高。比较之下，面对目前严峻的就业形势，大多数公众选择发展前景良好的理工科专业，放弃发展具有局限性的文科专业，久而久之形成社会对公共管理专业的刻板印象和错误认识，使公众产生“感兴趣，不敢选”的顾虑。由此可见，当今社会对公共管理专业的认识存在一定的误解，社会接受度普遍较低。

三、解决办法

1.学科交叉融合发展

公共管理专业与社会生活紧密相连，涉及知识面较广，课程设置不能仅限于管理学课程，还要向其他学科延伸，形成学科交叉融合。除了已有基础学科（高等数学、英语、计算机等）、管理类专业学科（管理学原理、战略管理、经济学等）【6】，还应设置相应的支撑类（如心理学、医学科学、地理科学等）、扩展类（如计算机语言、历史学、小语种等）选修课程【7】，以此拓展公共管理专业的研究内容和研究方向，丰富公共管理研究理论和研究方法，在个体、组织、环境、空间等多个层面形成更加广泛、更具包容性的公共管理概念体系，努力与其他学科形成概念上的相互衔接，为学科交叉提供概念基础【8】，使公共管理专业的发展进入一个全新的“共融”阶段。

2.别样实践深入教学

鉴于目前常态化疫情防控，学生出入公共场所受限较大，为了增加学生的实践活动和社会参与，公共管理专业应推动学科建设过程性改革，将更多不同的实践方法融入教学内外。在课堂上，教师可以增加过程性教学（如小组合作、小组汇报），使学生在课堂教学中有更多的参与感，形成团队意识和团队精神，构筑公共管理的精神内核;在课堂外，教师可以参照“一核三边”的三角模式（如图）【9】，鼓励学生参与创新创业项目（如国家级大学生创新创业训练计划）、案例分析大赛（如清华大学中国公共政策案例分析大赛）和学科竞赛（如哲寻杯公共管理沙盘大赛），让学生在社会实践项目中深入理解公共管理的学科内涵和社会价值，收获到学习本专业的信心和自豪感，形成良性的“外扩”研究方法和思路，使学生得到更加全面的开发与发展。

3.横跨学科增强师资

相较于其它传统优势学科，公共管理专业培养出来的人才数量有限且专业能力较为单一。面对这种情况，公共管理专业应采取其它更加有效可代替的方法培养并增强师资，例如：采用專业联合培养，选择“数学+公共管理”或“经济学+公共管理”等多种专业组合方式，培养出知识全面、能力高超的综合性人才;面向相关关联专业（如社会学、心理学、环境科学等）招收教师，利用广泛的强专业性代替狭小的弱综合性，改变“本专业人教本专业生”的固有局面。同时，公共管理专业学科负责人还应积极向学校和国家建议适当提高教师工资水平，申请相关科研资金，以增加公共管理专业教师收入，更好地防止人才流失。通过这种横跨学科的方式增强师资，一定程度上既可以规避留学或本土培养的本专业人才流失，又可以提高学科交叉融合的水平，增强公共管理专业的综合性。

4.改变印象提高认同

国家大力提倡社会协同共治，公共管理深入基层社会，但选择从事公共管理的人才数量却十分有限，开展公共管理的工作受到制约，打破社会对公共管理专业的刻板印象迫在眉睫。国家层面，政府应出台相关政策，鼓励广大青年学子报考公共管理专业，为推动构建社会治理共同体奠定深厚的人才基础;社会层面，官方权威媒体应适当宣传公共管理专业的正面价值，而非一味夸大本专业“门槛高”“工资低”的非理性评价;学校层面，高校在进行校园宣讲时，应积极宣传公共管理专业，推动本校公共管理学科建设。通过多方面的宣传与推广，努力改变公众对本专业的消极评价，使公众认识到公共管理的学科内涵与社会价值，提高公共管理专业的社会认同度。

四、总结

随着社会不断发展，公共管理逐渐成为政府主要的治理方式，在推动构建社会治理共同体的过程中发挥着重要作用。但是，近年来公共管理学科建设遇到课程设置具有局限性、教学与实践脱节、师资力量薄弱等难题，使公共管理专业的竞争力显著下降。同时，由于拜金主义和功利主义的盛行，公共管理专业“门槛高”“工资低”的标签使得广大学生望而生却，这造成了公共管理人才的大量缺失。经过多方主体的不懈努力与共同奋斗，相信公共管理专业目前遇到的难题一定会解决，公共管理专业将来一定能够成为具有中国特色的新兴优势学科，培养出高层次、应用型、复合型的高级管理人才。

参考书目 ：

1、【1】【3】百度百科

2、【2】MBA智库百科

3、【4】【5】【8】黄飚，在时代变革中抓住机遇，深化公共管理学交叉研究，人民日报，2021（10）：9

4、【6】【7】【9】黄晓地，王晓艳，宋玉军，面向“数智”驱动的智慧型供应链本科人才培养思考 ，应用型高等教育研究，2021（9）：49-55

作者简介：程雯（2003.8.25）女，汉族，四川绵阳人，本科在读，研究方向：公共管理。

作者：程雯

自然科学公共管理论文 篇2：

公共管理思想演变轨迹探析

摘 要： 从表面上看，公共管理思想的演变似乎没有规律可言，但从哲学的视角审视却不难发现，表面上复杂和混乱的演变过程实际上隐藏了微妙而清晰可见的轨迹：或者是古老理论的复兴，或者在涉及某对矛盾中左右摇摆，或者是关于某些对立面的融合。今天的公共管理理论和实践正是其过去思想互动、协调、演变的结果，因此探讨公共管理的演变轨迹有助于我们更好地理解这门学科，并使我们可能进一步地预测其发展方向。

关键词： 公共管理； 管理哲学； 思想演变

收稿日期： 2007－06－15

作者简介： 郝路(1984—)，男，山西万荣人，北京大学政府管理学院研究人员。

政府管理在发展早期被称为“行政管理”，强调政府应作为惟一或者核心的行为主体，主要研究政府体制和政府行为等行政现象，关注如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。“公共行政”则是对政府管理发展到20世纪70年代末、80年代初时的特点总结。尼格鲁夫妇(F.A. Nigro和L.G.Nigro)没有对“公共行政”作具体定义但却描述了公共行政的特征：(1) 在公共环境中共同合作的群体努力；(2) 包括执行、立法、司法三部门的相互作用。［1］15(3) 在制定政策方面具有重要作用，是政治过程的一部分；(4) 明显不同于私营机构的行政；(5) 在提供社会服务方面与许多私人团体、个人关系密切。简言之，“公共行政”关注公私合营、合作，并开始注意社会其他行动团体的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政” 、“公共管理”实际上是对政府管理学科演变的不同阶段的概括。为反映该学科最新的演变趋势的需要，并鉴于对学术界在各阶段的具体划分界限上还存在较大分歧的考虑，笔者这里只使用“公共管理”一词。

综观公共管理发展，其演变始终是在对立的矛盾体中螺旋式前进的。每当公共管理的主题向一方倾斜时，它必然有向另一方平衡的趋势。从长远上看，公共管理的演变总能够在两个对立面之间找到一个动态的平衡点，并且随着其理论和实践的变化而变化。也许某些时刻，公共管理演变的结果似曾相识，但是这并不是一种简单的重复。作为公共管理发展最新趋势之一的无缝隙组织就是这一结论的例证。正如拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中指出的：“无缝隙组织与那些在200年前由商人、工匠、技师以及农场主主导的最初的社会非常类似。实际上无缝隙组织是19世纪中期以前在美国经济占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。不过由于环境和条件的差异不可能完全如出一辙。”［2］具体说来，公共管理的演变有以下几条轨迹：

一、 管理主体与客体的分离与融合

在西方国家从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，工商、金融界出现了大量对国民经济、生活具有举足轻重的垄断组织，对国家地位形成挑战。同时，这一时期社会发展产生的问题也层出不穷。这些都要求通过国家进行干预来解决。因此，狭义的国家即政府必须发挥更大作用，政府地位的加强、权力的加大、职能的扩展都成为历史的诉求，于是政府作为管理主体逐渐从政治中分离出来并成为独立的行为主体。公众则自愿成为管理客体，要求政府承担更多的责任。政府职能的扩张反过来又加强了公众对政府的依赖。从此,政府作为管理主体与公众作为管理客体便泾渭分明。政府理所当然地管理公众，公众也不会主动、直接地参与国家、社会的管理。

到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了登峰造极的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tullock）等人提出了公共选择理论。该理论以当代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为前提，依据自由市场交换能使双方都获利的经济学原理，推导出由政治家、官僚组成的政府也不过是追求自身利益最大化的组织而已的结论，打破了政府作为公共利益代表最大化的神话。在公共选择理论倡导者看来，政府并不是万能的，市场不能解决的问题政府也可能同样无法解决。由于这一理论的影响，政府作为惟一的管理主体的时代一去不复返。同一时期，以“黑堡宣言”（Blacksburg Manifesto）作为兴起标志，“政府的本质是什么”、“政府应履行什么样的职能”等许多行政核心问题再次成为人们关注的焦点,对这些问题的讨论最终促成了治道(Govemance)变革。

在治道变革的推动下，公共管理进入了社会本位，形成了政府、非政府组织与公民三类管理主体平等互动的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理, 只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念, 并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障, 也无法真正促成高效的管理。”管理主体与管理客体的界限越来越模糊，公民与政府在良好的关系中合作与协商。凡是管理客体可以自己解决的问题政府就不必干预；管理客体可以直接参与到政策的制定中；在一些社区，作为社区居民的管理客体甚至成为自身的管理主体。而管理主体与管理客体的关系也由早期的命令、控制、指导关系变为一种对话协商关系，即以“人本、责任、服务”精神为核心的“参与、合作、互动”方式。［3］

虽然通过给予管理客体更大的独立性，管理主体能够在避免扩大规模的同时管理更多的公共事务，但是管理主体与管理客体共享权力、分享责任机制带来的各自界限模糊、责任认定的困难，为管理主体互相推诿、转嫁责任提供了可能，并引发出行政伦理等问题。有鉴于此，在可以预见的未来，管理主体与管理客体的界限有可能会重新清晰起来。

二、 政治与行政的分离与融合

从1887年威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）发表《行政学之研究》开始，行政与政治逐渐分离，公共管理的研究重点转向“行政”。威尔逊在该文中指出，与制定一部宪法相比，执行一部宪法正变得日趋困难，强调应对行政管理进行专门研究。他还认为国家权力掌握在决定政治的议会和执行部门的手中，这就从结构上否定了三权分立，确立了行政与政治两分法。古德诺（Frank .J. Goodnow）则系统全面地阐述了行政与政治两分法，认为行政将成为现代政府的中心问题。[注: 在时期划分上,本文参考了张国庆《行政管理学概论》第2版绪论部分，见北京大学出版社2000年版。]

现在已经有学者试图通过这方面研究来打破这样一种局限，较有代表性的是新公共服务理论。“当人们抱怨官僚组织的问题时，人们总是倾向于将其归咎于官僚组织的管理问题。而事实上，问题出在官僚组织的治理上。”［4］持类似立场的学者们进一步地将官僚制政府弊端的原因归结为传统议会——政府治理结构的失效，从而将目光从政府内部转移到了与政府相关的政治制度上。新公共服务理论的代表人物罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特认为，新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”［5］。换言之，新公共服务的锋芒直指新公共管理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，新公共服务的理论家试图重新确定公务员和公民之间的关系。新公共管理改革虽然改变了政府作为公共服务直接提供者的角色，但是政府仍旧拥有极大的权力来制定执行公共政策。新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面，强调政府是人民的，政府在为“国家”这条船掌舵之时必须听从人民的意见。因此，政府的首要作用乃是帮助公民实现他们的公共利益而不是去驾驭社会。

在新公共服务理论兴起的时代，行政与政治再次融合到一起。当然，这种融合与早期公共管理研究并不相同。因为学者们对于独立出来的“行政”因素已经能够顺利处理，所以再次将“政治”因素嵌入进“行政”对于公共管理而言是可行和必须的。

三、 “效率”与“价值伦理”的对立与转化

以美国人泰勒（Frederick Winslow Taylor）1911年发表的《科学管理原理》一文为标志，公共管理进入到科学管理主义时代。以“精密性”、“规范性”途径为核心的“效率导向”成为这一时期最重要的研究对象。泰勒认为加强专业性计划工作可以促成组织的标准化、程序化的工作流程，从而增进组织的稳定性。正是在这一点上,他摆脱了传统依靠个性进行组织管理的模式。“组织理论之父”马克斯·韦伯（Max Weber）则建立了官僚模型( Bureaucracy Model)，认为官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。怀特等人作为公共管理的代表,认为必须运用科学的方法得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。

科学管理主义时期公共管理的特点是：管理是科学而不是单凭经验行事的方法；认定对于每个组织而言,必定有一种成本最小、产出最大的最优方法。以“经济人假设”为基础的科学管理主义认为人就是以追求私利为惟一行动动机的。这一认识的优点非常明显：科学管理的工时研究、动作研究、计件工作制、成本核算方法、职能工长制的理论，满足了经济人的物质需求，并且通过严格的管理制度和有效的激励机制，极大提高了生产效率。但科学管理主义由于将除追求私利以外人的其他特性全部剥离，所以也存在理论缺陷。

于是公共管理以“行为科学——一种倡导关心人的价值伦理流派”作为方向演变。研究者发现，人除了理性之外还有感情相互依存的需要，可能放弃经济利益而屈从于人际关系、道德和感情，并且有通过公共生活实现社会目标的愿望。特别是梅奥（Mayo）、罗特斯利博格（Eritz J. Roethlisberger）和怀特赫德（T.N. Whitehead）1927—1932在西方电气公司完成的霍桑实验（Hawthorne Experiments）发现：社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径；非正式组织有自然形成而其成员必须服从的规范；在职工需要中，金钱仅仅是一部分，更多的需要则来自于感情、安全感、归属感等等。这样，他们就彻底颠覆了科学管理的“经济人假设”而建立了全新的“社会人假设”。

以“社会人假设”为基础的行为科学逐渐被接纳为研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的决策理论。西蒙批评传统的组织理论把组织中的人看成是一个毫无人性的既定因素而不是可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。他认为，成员的心理、行为与决策关系密切，只有对成员的决策和行为因素进行分析才能理解一个组织的结构与功能。

到20世纪60年代，西方国家普遍被种族歧视、政府腐败等社会问题所困扰；70年代开始的滞胀进一步加剧了社会危机，反映在公共管理上就是人们对于政府深深的不信任。所有这些，促进了公共管理的变革——“新公共行政”运动兴起。其代表人物弗雷德里克森（George H. Frederickson）主张以政府及其公共管理过程中的价值观和伦理观作为新公共行政学的核心概念。新公共行政运动的主要观点是：主张社会正义与公平；认为传统的公共管理过于专注于高层管理与职能部门的管理，以至于效率、经济目的总以公平与正义为代价，而后者正是公共管理的根本目的；要通过范式革命对传统公共管理的框架进行彻底的革新；强调公共管理的“公共性质”，指出公共目的、公共利益、公共权力、公共行为等正是其与以产权私有制为基础的企业管理的根本区别；主张“民主行政”，要求尊重人民主权与意愿。

这样，公共管理的“公共”特点第一次比较清晰地表现出来，这使得公共管理不再仅仅是私营管理的借鉴者了。但是，新公共行政理论的实用性不强，正如理查德·J·斯蒂儿曼所质疑的，问题是“在既定的宪政体制内如何才能把公共行政推送到这样一个崇高的地位？”［6］因此，到20世纪80年代，以追求“三E”（Economy, Efficiency, Effectiveness）为中心的新公共管理运动，因其较好的实用性取代了新公共行政学的主流地位。新公共管理的主张主要有：政府的宏观调控替代直接提供公共服务；决策程序简化；节约公共开支；实行私有化政策；开展以竞争和顾客为导向的公共政策选择。从实践上看，以新公共管理理论为导向的各国政府改革，确实有效地遏止了政府的过度扩张，减少了行政成本与开支。

四、 官僚制的发达与衰微

1890—1920年韦伯建立了官僚制模型理论。按照他的描述, 官僚制的特点有: (1) 公职的等级排列。每一个公职都有其自己的权威或法定的权力。(2) 系统分工。每一个公职或职位都有其自己的表示为职位和权力的能力范围。(3) 非人格化。各种官员服从于非人格化的命令和正式建立的行为规范,在与组织内外的人员接触时,他们仅仅按照这些规定行动。(4) 取得一致运用的行为和程序方面的正式的书面规定。

韦伯认为,官僚制在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性方面优于其他任何形式。它最终在集约效率和业务范围方面占有优势，并且可以正式运用于所有各种行政任务。［1］102-104官僚制适合于常规任务和稳定的社会环境，但却不适应日益复杂的社会环境。欧文·E.修斯（Owen E.Hughes）认为官僚制的理论遇到两个特殊问题：其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分强调“规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标而不再是达到目标的手段”［7］50。凯登（Caiden）则指出，为了达到官僚制的“效率” 所付出的代价是沉重的——“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制；难以忍受的一致服从；称职但并不出色的工作表现以及同样的自鸣得意……当官僚制走到极端时它的缺陷将会取代其优点”［7］51。

在众多学者的批判下, 公共管理的演变便开始了摒弃官僚制的进程。不过在如何“摒弃”的问题上，学者之间产生出一些分歧：有的主张从组织文化上建立学习型组织，认为政府运作的首要目标不是单一的效率，而是识别和解决新的问题；有的主张从组织结构上整合各机构行动。比如林登的无缝隙政府理论指出，自亚当·斯密详细论证了专业分工的优点以来，专业化分工所受到的推崇已经到了无以复加的地步，其导致的条块分割与部门主义已经大大降低了政府的工作效率，因此应通过一些组织技术，以社会问题和公众需求为中心，将四分五裂的政府职能整合起来以提高政府工作效能。与传统的官僚制相比，无缝隙政府没有推诿扯皮，没有严格的内部分工，更加贴近顾客的需求，具有较高的时间敏感度。对官僚制进行颠覆的其他公共管理代表理论有：从伦理道德角度批判它的新公共行政理论；从技术层面上批判它的新公共管理理论；从政治层面上批判它的新公共服务理论。

虽然对于“后官僚制时代”的主张有所不同，但有一点是肯定的，即这些理论的兴起使官僚制所代表的传统公共管理走到了尽头。

五、 公共管理各流派的分散与整合

以孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《管理理论丛林论》为开端, 整合公共管理时期开始兴起。在该文中，孔茨用“丛林混乱”一词来描述管理理论名词、术语、定义等林立的现象，这就产生了整合各个理论的需求。另外由于行为科学过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理中的有效性，在实践中显露出相当的局限性，进一步增加了理论整合的需求。一种综合的、全面的、相互关联的、能够观察和分析组织现象的管理思想——系统论登上了历史舞台。它强调组织内部分与部分的影响和组织对外部环境及外部环境对组织的影响，即把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统。系统论与公共管理结合便成为生态行政学，以政府赖以生存和运作的生态系统为研究基点，强调政府与其环境的互动和动态平衡。

系统论在体现出普适性较好的同时，实用性却较差，因而人们开始研究更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体组织管理过程中的应用方式。在这样的历史条件下，权变观应运而生。其在承认组织与环境间、各个分系统间存在相互联系作用的基础上，寻求特定条件下的最有效管理方式。

在权变观的影响下，生态行政学的集大成者——弗雷德·雷格斯（Fred W. Riggs）在1957年所著的《农业型与工业型行政模式》一文提供了在比较中确定各行政类型的特质研究框架。他将人类的行政模式分为融合式模型（Fused Model）、菱柱式模型（Prismatic Model）、发散式模型（Diffracted Mode）三种类型。这三种模式反映出不同社会形态的发展水平，因而既可解释现代工业社会的行政现象，也能解释传统社会的行政现象。

20世纪80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主张灵活地处理各个公共部门内部机构与公共部门和私人部门的关系，同时新公共管理在西方国家的实践结果也因各国国情不同而有所差异。这些都充分体现了权变观对于公共管理演变的影响和促进。

这种演变的特殊性在于，系统论和权变观并不是某个特定公共管理时期的代名词，它们只是从70年代后成为公共管理发展的指导思想。而且，虽然系统论和权变观兴起于对公共管理的研究，但其影响早已超越了公共管理领域本身，成为几乎所有自然科学和社会科学的基本研究方法。

尽管笔者尝试归纳了公共管理演变的几条轨迹，但这并不是说这些轨迹一定是人们有意形成的结果。无论如何应当注意到的是，每当公共管理理论和实践发展遇到困难时，人们习惯于沿着某种逻辑回溯历史，并往往会从那些过去管理的基本概念、框架或者体系中发现前进的萌芽。此时，人们常常会惊讶于古老公共管理理论的复苏。公共管理的每次再生，尽管似曾相识，但都获得了不同寻常的新的生命力。探求公共管理的演变路径有助于我们更好地理解这门学科，并且可能为其未来的突破奠定基础。丹尼尔·雷恩（Daniel A. Wren）曾写道：“在管理思想演变的概念分析中涌现出了相当明确的各种趋势、力量与哲学。管理既是环境的产物又是其过程。从内部来说管理思想经过了一些不同的阶段。这些阶段在指引目标前进的系统解决所碰到的问题时，有的侧重于人的方面，有的侧重于组织和方法方面。从外部来说，管理思想一直受到技术进步、人性假设的变化以及经济、社会和政治价值动力的影响。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我们所有的昨天协力作用的结果，明天也将如此。对于管理学者而言，历史中存在许多教训，而其中最重要的一条是把过去作为序幕加以研究。”［8］虽然雷恩的评述只是涉及一种普遍的管理思想，没有具体到公共管理领域，但是笔者仍然认为它是对公共管理演变轨迹的最好归纳。当我们观察到“公共管理”在诸多杆天平上摆动时，我们实际上学习和掌握了其演变的规律，而这些规律足以能揭示其未来发展方向的秘密。

［ 参 考 文 献 ］

［1］ 菲利克斯·A.尼格罗，劳埃德·G.尼格罗. 公共行政学简明教程［M］.郭晓来，等译.北京：中共中央党校出版社，1997.

［2］ 拉塞尔·M.林登.无缝隙政府［M］. 王大海，译.北京：中国人民大学出版社，2002：3.

［3］ 陈庆云. 公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位［J］.中国行政管理,2005(4)：18-22.

［4］ 罗伯特·丹哈特.公共组织理论［M］.项龙，刘俊生，译.北京：华夏出版社，2002：194.

［5］ 罗伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，刘俊生.新公共服务：服务而非掌舵［J］.中国行政管理，2002(10): 39-45.

［6］ 理查德·J.斯蒂儿曼. 美国公共行政重建运动：从“狂热”的反国家主义到90年代“适度”的反国家主义［J］. 北京行政学院学报，1999(4)：79.

［7］ 欧文·E.休斯. 公共管理导论［M］.彭和平，等译.北京:中国人民大学出版社，2001.

［8］ 丹尼尔·A.雷恩. 管理思想的演变［M］. 赵睿，译.北京：中国社会科学出版社，2004：566-567.

［责任编辑 蒋万胜］

A Penetrative View of the Course of Evolution of the

Theory of Public Administration

HAO Lu

(College of Government Administration, Beijing University, Beijing 100871)

作者：郝　路

自然科学公共管理论文 篇3：

从新公共管理理论视觉分析政府市场化管理

摘要　新公共管理（NPM）是８０年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方国家行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

关键词　新公共管理 政府管理 市场化模式 竞争

一、新公共管理的基本内容及局限

新公共管理的理论基础

传统的公共管理的作用是不容抹杀的，但是社会的变化和发展使传统的公共管理受到了挑战，“新公共管理作为一种课选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法，公共部门在将来必然会接受管理主义的理论和实践。”新公共管理改革进程的新范式，有着广泛的理论基础，其中主要的有新自由主义经济学、公共选择理论、工商企业管理学、自然科学理论—信息技术。

（1）新自由主义经济学

经济学理论作为一种方法论有重要的乙烯，他的可操作性和和预测性，与公共管理所关注的结果、效率以及绩效测量都有这密切的关系。公共管理从现代经济学，特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、委托—代理理论、交易成本理论、成本-效益分析等理论作为自己的理论、方法的组成部分。

（2）公共选择理论

公共选择，简而言之是通过市场方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选择理论用经济学方法来研究政府的管理活动及各个公共政策的制定和执行，其本质是一理性经济人为出发点，对各种公益物品作出决策，一般以社会福利最大化为目标。公共选择理论对政府的管理提出了消减预算、民营化、分权化、规制改进等要求。

（3）工商企业管理学

工商企业的理论借鉴意义在于：第一，社会进程的主要途径在于经济学意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织为前提；因此，第三，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者。为履行关键性作用，管理者必须拥有合理的管理权限。

（4）自然科学理论—信息技术

随着信息技术的快速发展，自然科学理论—信息技术为政府的快速反映提供了物质基础的可行性。尤其是信息技术打破了政府对公共信息的垄断性，新通信技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这就迫使政府和公共部门不断完善自己，提高服务水平和质量。

二、新公共管理在政府管理功能上转变的启示

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

于此得出，新公共管理的核心思想就是“市场化”，其基本观点是“私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法。”“提高政府组织绩效的最佳方法就是用某种建立在某种市场基础上的机制代替传统的官僚体制。”市场化政府是能够体现新公共管理模式推进的典型模式。

市场化模式的取向:

（1）顾客导向

其理念是建立服务需求调查、顾客服务标准作业程序等制度，进而提高政府的服务质量。政府的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，而且是公共产品和服务供给过程中的参与者。政府的活动不仅是公共产品和服务的生产导向、市场导向，而且更主要是公共产品或服务的顾客导向。顾客导向的政府活动与管理，就是一种倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并满足顾客的最大需要和最大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府远行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据休息改进公共产品与服务。

（2）市场竞争

新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。市场式政府的倡导者强调竞争，认为竞争能够提高效率，减少投入增加产出；竞争可以打破垄断，迫使公共垄断部门对顾客的需要作出回应，实现消费者主权与公众主权；竞争可以提高公共部门的员工士气。“政府的全部工作都应当采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成工作。”

三、我国对新公共管理理论的借鉴

首先，新公共管理强调的是政府的企业化管理，重点强调管理的高效率。而我国的政府机构长期以来一直处在效率较低的状态。造成这种状态的原因有许多，归纳如：由于我国长期实行计划经济体制，造成权力过分的集中，政府在管理的过程中产生的越位现象显而易见，该管不该管的都由经手；由于我国在初始时设立组织机构的不合理，造成机构重叠，从而使得各部门之间职责不清，互相推卸责任。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

其次，新公共管理在理论的定位时把一些科学的工商管理方法引入其中，比如目标管理、绩效评估、成本核算、项目预算等引入公共行政领域，这些都对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，如果完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算以及产出绩效的精神引入政府公共管理之中，可以大大提高政府管理者的责任感，同时还可以更为科学且准确地衡量管理者的工作业绩。

我国政府在借鉴西方新公共管理思想的有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制、法规也还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

参考文献：

[1]武玉英.变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究.北京大学出版社，2005.

[2]陈富荣.公共管理学前沿问题研究.黑龙江人民出版社，2002.

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[4][美] E•S•萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社，2002.

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[6]朱广忠.西方国家新公共管理的制度取向.当代世界与社会主义，2004.

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[8]柴生秦.新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义.西北大学学报(哲学社会科学版),2004,(7).

[9]王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究，2001,(3).

[10]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析.社会科学研究,2004,(6).

（作者单位：陕西师范大学）

作者：刘　婷