社会保障与城市化论文

摘要：本文就城市与城市化的含义、党的工作重心与重点、治理城市病与城市发展、保老城与建新城的关系等中国城镇化推进过程中涉及的重要问题进行了论述。下面是小编精心推荐的《社会保障与城市化论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

社会保障与城市化论文 篇1：

城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题

[摘要]随着我国城市化的发展，部分集体土地被征用。由于对失地农民就业安置不到位或是社会保障不可持续造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题目益严重，引发的社会矛盾不断加剧，对社会稳定有着不可低估的影响。因此，如何妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定，促进城市化健康发展，已成为我国当前和今后一段时期内面临的一项紧迫而艰巨的任务。

[关键词]城市化进程；失地农民；就业与社会保障

[作者简介]杨燮蛟，浙江工业大学法学院副教授，研究生导师，法学硕士；徐国华，浙江工商大学副教授，浙江杭州310024

城中村改造是一项在城市发展中十分艰巨而伟大的工程。做好此项工程对加快城市建设和发展具有重大意义。近年来，全国各地在城中村改造和建设中，有关部门克服困难，努力工作，取得了很大成绩。城中村改造不仅塑造和提高了城市的形象和品位，而且改善了群众生活质量，但存在着不少困难和问题，遇到了不少阻碍。为了更多地了解城中村改造情况，我们于2009年3月5日至5月25日多次赴杭州市西湖区就有关骆家庄城中村改造出现的问题进行了调查，深入了4个已被列入城中村改造的住宅区、3个西湖区所辖的股份经济合作社，还走访了省、市、区各级政府相关部门咨询相关政策。报告不仅反映了骆家庄居民对此次城中村改造的真实想法，而且总结和吸纳了杭州市其他城区城中村改造和建设的经验。因此，调研报告中的意见和建议既有客观事实，又有政策依据，对骆家庄城中村改造，乃至全国各地如何公平合理地解决城中村问题，具有较强的针对性和参考价值。

一、基本情况

(一)骆家庄的演变

1993年前骆家庄是一个行政村，隶属余杭县三墩镇，全村共有农田、农地、鱼塘、宅基地等共计3100亩，人口2011人，算得上一个江南的鱼米之乡。1992～1993年，经余杭县人民政府决定，余杭县三墩经济区、余杭县统一征地办公室，对该村所辖范围内的全部集体土地(除预留宅基地301亩外)实行“四统式征用”(即统一规划、统一征地、统一开发、统一管理)，所征土地均用于房地产开发。骆家庄村民仅获得22000元／亩补偿后，就失去了赖以生存的土地。1994年开始骆家庄村民在预留的宅基地上逐渐重建家园——骆家庄东苑、骆家庄西苑。1996年骆家庄因行政区域调整被划归杭州市西湖区，隶属蒋村商住区，1998年12月西湖区人民政府文新街道办事处挂牌成立，1999年6月30日骆家庄行政村被撤销。从此，骆家庄以“股份经济合作社”法人身份隶属杭州市西湖区文新街道办事处。

(二)駱家庄东苑、西苑的现状

骆家庄东苑、西苑原处于杭州市城西边缘的余杭县新农村建设规划地段，因行政区域调整、周边土地征用，现位于杭州市西湖区北至文一西路、南至文二西路、东至竟舟路、西至紫金花路杭州城西较为繁华地区。东苑是一个独立的住宅区，占地面积62亩、入住119户；西苑分为三个相对独立的住宅区，其中一区占地面积124.053亩、人住261户，二区占地面积47.076亩、入住117户，三区占地面积27.148亩、入住26户。四个住宅区共占地面积301亩，常住户口登记家庭523户，常住人口2385人。骆家庄东苑、西苑之所以被列入城中村改造的范围，是因为城市外延扩大，不再处于城市边缘地区，但其土地性质、建筑格局、居民生活方式仍保留着传统的农村特征。首先，设计规划落后，建设标准偏低，土地资源浪费严重。居民住宅都为独门独户、三间三层的小型楼房，楼与楼的空间间距狭窄，左右间距不足一米五，前后间距不超过五米，影响居民通风、采光和日晒。其次，小区简直成了万花筒，应有尽有。居住房、出租房、开水房、杂货店、小饭店、美容院、棋牌室、水果摊、蔬菜摊等交杂在一起，严重干扰了居民的日常生活。再次，违章建筑，随意搭建比比皆是。住房屋顶的空中楼阁、左右间距的狭缝小屋、房前屋后的小摊小铺层出不穷。不少居民为了能多出租房屋竟将老人安排在阴暗狭小的房中房。这不但严重影响了城市形象，而且存在着安全隐患。此外，人口密度极度膨胀，综合治理防范机制弱化。出租房价格便宜吸引了大量外来人员。城中村人满为患，垃圾污水得不到及时清理，消防通道严重堵塞，人员状况错综复杂，犯罪分子常常鱼目混珠、乘机作案。从文新派出所了解到，近年来“偷、盗、抢”等刑事犯罪不断增加，“黄、赌、毒”等社会丑恶现象屡禁不止，社会治安面临严峻挑战。

(三)骆家庄居民就／失业状况与家庭生活来源

土地是我国大多数农民安身立命的基础，也是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在社会就业和社会保障制度不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存条件，相当部分农民将成为既失地又失业的困难群体。骆家庄村在1993年被征地时，骆家庄全村符合招工条件可安置就业人员有1054名。政府统一征地后，只解决了2名人员就业，对所剩的1052名需要就业安置人员，既没有安排一人，又没有采取任何相应补救措施，政府在3年内安排符合条件劳力就业的承诺成了泡影。安置政策和养老保险制度的形式化，造成了农民生活水平下降，引发了相当剧烈的社会矛盾。这对政府的形象和施政、社会稳定有着不可低估的负面影响。因此，如何妥善解决骆家庄失地农民就业安置和社会保障问题，已成为政府当前和今后一段时期内所面临的一项紧迫而艰巨的任务。

从表1、2中可以看出，安置就业率仅占0.19％，失业率达到了99.81％；目前骆家庄常住户口登记家庭有523户，其中15户有固定工资收入，占2.87％；36户从事个体工商经营，占6.88％；472户都以住房出租来维持生计；占90.25％。自从全球金融危机爆发以来，骆家庄房屋出租明显呈下降趋势。因此，一旦没有人租房，他们就会失去家庭经济生活来源，从而会引发相当严重的社会问题。

(四)骆家庄集体经济

由于骆家庄征地较早，政府措施衔接不力，相关政策没有落实到位(骆家庄至今尚未得到开放性安置，即征地总面积的10％留用地)，没有发展和壮大集体经济的基础，经济发展步履艰难。从2004～2008年骆家庄股份经济合作社只能利用沿文一路、古墩路，且法律手续不齐全的建筑设施出租为股民提供一点生活补助，维持其日常事务性支出。

从上述列表可以看出，当时被征土地越多，现在集体经济越落后。2004年骆家庄股份经济合作社可用资金0.3万元／人、益乐股份经济合作社可用资金1.16万元／人、古荡湾股份经济合作社可用资金3.1万形人；2005年骆家庄可用资金0.17万元／人、益乐可用资金1.09万元／人、古荡湾可用

资金3.11万元／人；2006年骆家庄可用资金0.13万元／人、益乐可用资金1.13万元／人、古荡湾可用资金3.98万元_／人；2007年骆家庄可用资金0.5万元／人、益乐可用资金1.48万元／人、古荡湾可用资金7万形人；2008年骆家庄可用资金0.51万元／人、益乐可用资金1.95万元／人、古荡湾可用资金9.01万形人。因此，与周围的集体经济相比，骆家庄集体经济相当落后。骆家庄集体经济之所以如此落后，其根本原因在于没有落实开发性安置用地，缺乏集体经济发展空间。

(五)骆家庄集体经济组织和居民对城中村改造的态度

对于此次城中村改造，骆家庄集体经济组织的态度是明确的、肯定的，也是积极的。骆家庄村民对此次城中村改造是为了塑造和提高杭城的形象和品位，改善群众生活质量也是理解的。但是，围绕着骆家庄城中村改造问题，骆家庄股份经济合作社曾召开了一次股东代表大会，大部分股民表示对现行的城中村改造政策不够了解，对城中村改造心中无底，有思想顾虑。尽管如此，该集体经济组织早在2003年就开始做骆家庄城中村改造准备工作了，不仅积极动员当地居民参与城中村改造和家乡建设，而且将自己本可以出租的建筑设施腾空多年(仅此项经济损失高达上千万元)，有力地配合了政府对骆家庄城中村改造前期工作的展开。

二、制约骆家庄城中村改造的主要因素

城中村改造和建设又是一项极其复杂的社会工程，能否使政府、集体、居民都满意，是保证城中村改造和建设顺利进行的关键。通过调研，我们了解到骆家庄城中村改造主要存在以下三方面的问题：

(一)对1992年至1993年政府不规范征地行为心存余悸

1993年前骆家庄村共有农田、农地、鱼塘、宅基地等3100亩，人口2011人，算得上是江南鱼米之乡。1992～1993年征地时骆家庄所有集体土地除预留301亩宅基地外都被国家征用，所征土地均用于房地产开发。骆家庄村民仅获得了22000元／亩补偿后，便失去了赖以生存的土地。政府当时承诺3年内安排符合条件的劳力就业，但最终就业安置成了泡影。根据杭政函[2002]148号文件规定，对撤村建居的与非撤村建居的，政府实行两种补偿标准，即开发性安置和货币安置。也就是说，2002年以来，政府在征地过程中以“10％的留用地”的方式来解决撤村建居村民就业安置问题。王书记曾于2007年10月11日在全市撤村建居和“城中村”改造工作现场会上的讲话中一再地强调了“撤村建居村10％留用地政策”。骆家庄既然属于撤村建居的范围，又被列入城中村改造的重点对象，理应适用开发性安置。可是骆家庄村由于征地较早，就业安置等一系列政策不能落实。对此，骆家庄村民无法理解。他们认为，新农村建設和城中村改造本来就是一件开拓性的事，是摸着石头过河的尝试。在这一过程中，将农村集体土地征为国有土地，政府必然会陆续出台一系列政策。早征地与迟征地都是新农村发展的重要内容，也是城中村改造的组成部分，都是为了加快城市建设，为了提高城市品位，为了塑造城市形象。只要是在这一大环境下，不论这些政策何时出台，骆家庄都应该享受政府出台的各项政策。我国法律有一个规则叫“溯及既往”，引申过来就是如果新政策和法律有利于当事人的则可溯及既往地适用，事后政策和法律不利于当事人的则禁止适用。因此，这个原则同样适用于处在不同阶段的城中村改造工作。有关城中村改造的一系列政策能否在骆家庄落到实处，骆家庄遗留的历史问题能否得到解决，村民们既有期盼又心存余悸。

(二)对骆家庄城中村改造政策不够了解

城中村改造和建设是国家、集体、个人利益的大调整，必然会有种种矛盾产生。在十几年前的征地过程中，相关政策(就业安置、生活保障等)没有真正落到实处，致使骆家庄居民现在处于既失地又失业、生活只能依靠住房出租的状态。因而，骆家庄居民对此次城中村改造的一系列政策能够贯彻落实到何种程度心中无数。作为城中村改造的主体，应该向他们讲清楚城中村改造的相关政策，怎样落实政策，骆家庄居民能够获得何种实惠等等。城中村改造必须在城市总体规划下进行，编制骆家庄城中村改造详细而整体的规划。此次城中村改造规划既要体现高起点、高标准，又要符合实际情况；既要有可操作性，又要有整体性、前瞻性、科学性；既要有明确的居住区、服务区、行政区、文化区，又要有项目所需的各项设施。总之，要做到布局合理，功能齐全。相关部门要以落实蔡奇市长在2007年9月14日检查城中村改造工作中强调的“一村一方案”重要指示为前提，认真解决骆家庄村遗留的历史问题，真正做到权为民所用、利为民所谋。只有这样，才有利于加快骆家庄城中村改造的步伐。

(三)对未能落实“同城同待遇”政策不满

对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的生活养老保障就会出现后顾之忧。目前普遍实行的货币补偿办法不能很好地解决失地农民养老问题。首先，一次性安置补助费远不能取代土地所具有的社会保障之功能，只能为失地农民提供一时的生活补偿，不能解决他们今后的生活和养老保障；其次，失地农民尤其是老年人和病残人等弱势群体的社会保障覆盖面窄、保障水平低，参加社会保险少，医疗和失业保险的参保率更低。因此，失地农民的养老保障已成为迫切需要解决的问题。目前，对骆家庄来说，他们既没有获得招工安置，又没有享受10％留用地，更没有与城市居民同等的社会保障。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，更不同于失业工人。这使得部分人员成为一个边缘群体，处于社会保障的真空地带，沦为国家、集体、社会“三不管”的游民。他们什么福利、保险待遇都没有，丧失了基本的“国民”权益。可见，他们的生存权、经济权、就业权、财产权、发展权以及政治文化、教育等方面的权益，均因为失地而受到不同程度的损害和影响，他们的集体经济发展也步履艰难，他们的住房没有“三证”(即房屋契证、房屋所有权证、国有土地使用证)。种种不公平现象使骆家庄居民对政府的承诺与政策产生质疑。这种土地被征而又不能适用“同城同待遇”政策所引发的“失地综合症”，对骆家庄村民的生活产生极大的影响。仅靠有限的“租房经济”，他们坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了创业的勇气和拼搏精神，表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，个别人甚至还参与赌博，染上了不良恶习。

除此之外，骆家庄城中村改造最大困难是资金问题。用土地资源换取改造资金是许多政府在城中村改造和建设中普遍采用的方法。但骆家庄城中村改造有别于其他城区的城中村改造，因此它没有公共基础设施建设项目或重大的工程项目的带动。骆家庄因缺乏经济实力不可能独自进行城中村改造，只能通过政府、集体和投资商三者的联合，

在原来的宅基地上进行骆家庄城中村改造。但按照此方案，改造所需资金将成为一大难题。

三、加快骆家庄城中村改造的对策建议

杭州市、区两级政府决定对骆家庄进行城中村改造，这无疑是一件福在于民、难在于臣、功在当代、利在千秋的大好事，终究会得到老百姓理解和支持。骆家莊城中村改造有许多历史遗留问题要解决，绝非同于一般的城中村改造。然而，城中村改造和建设是政府必须要解决的问题，躲不开、绕不过。为了更快更好地推进骆家庄城中村改造，公平合理地解决骆家庄因征地而产生的历史遗留问题，在充分调查研究的基础上，我们提出以下建议：

(一)坚持一村一策，用好土地出让金政策，力求改造资金平衡

我们党和政府工作的立足点历来就是要解决人民群众一切问题，把人民群众的利益放在首位。这几年，杭州市围绕破解“城中村”改造“筹资难”等问题，出台了一系列惠民政策。主要有：一是撤村建居村10％留用地政策；二是农转居公寓可办理房屋所有权证政策；三是建立健全失地农民社会保障体系，实现了“同城同待遇”；四是农转居公寓建筑总面积的30％可作为商品房公开销售，也可把相应建筑面积折算成土地面积公开出让的政策；五是区属企业包括乡镇(街道)、村(社区)属企业用地作为撤村建居和“城中村”改造建设项目资金平衡地块的，其土地出让金扣除法定规费后100％返还给相关城区的政策；六是市属企业搬迁后腾出地块的土地出让金收益优先用于所在城区基础设施建设的政策。2008年4月22日蔡奇市长就资金平衡问题在检查撤村建居和城中村改造工作时的讲话中指出：“要充分发挥区属土地、配套公建上市交易、相关规费减免等政策效应，进一步盘活存量资产，加快地块整理出让，加大资金统筹运作力度，并推动各区安置价与市政府指导价的接轨，统筹实现资金平衡。要用好区属用地政策。把区属用地和村属用地纳人整体安排，既实现平衡，又保障村里利益。要注意统筹平衡。一村一方案不等于一村一平衡，一定要打破村的界限，实现跨村整体平衡，包括农民跨村安置。”这些都充分体现了党和政府的一切工作都是围绕着“权为民所用、利为民所谋”而展开的，受到了广大人民群众的拥护。如拱墅区范围内运河(杭州段)综合整治与保护开发工程资金平衡地块的土地出让金收益，就全部用于拱墅区基础设施建设。我们认为，城中村改造是推进城市化的大事，也是城市化进程中的难事。这其中既有做群众思想工作的难题，又有实行政策补偿的难题，还有建设筹资的难题。只有把政府调控与市场运作相结合，坚持因地制宜、因村施策，才能化解这些难题。考虑到骆家庄的历史原因、经济状况及此次城中村改造的特殊性(即没有公共基础设施建设项目或重大的工程项目的带动)，必须坚持多元化融资，相关政府部门必须用足、用活、用好城中村改造中的一系列惠民政策。首先，将在此次城中村改造中的平衡用地所提存的35％款项全部返还给骆家庄，作为城中村改造的建设基金；其次，如果平衡用地所提存的35％款项仍然弥补不了此次城中村改造的资金缺口，政府应参照杭城旧房免费改造的方式将以补助解决资金缺口问题；最后，坚持先招商后出让，把土地出让与招商引资有机结合起来，努力实现土地收益最大化。只要坚持以人为本、实事求是、认识特殊、区别对待原则，落实王书记、蔡市长的指示和相应的城中村改造政策，骆家庄城中村改造的筹资问题一定能够得到解决。

(二)坚持一村一策，解决遗留的历史问题

对撤村建居的失地农民来说，实行10％留用地安置政策，应该说是在城中村改造中发展壮大集体经济、提高村民生活品质最好的人性化方案，深受广大人民群众的拥护。正如杭州市人大常委会主任王国平在全市撤村建居和“城中村”改造工作现场会上讲话所指出的那样：“大幅提高‘城中村’村民和生活在‘城中村’外来务工人员的生活品质，是我们实施‘城中村’改造的根本出发点和落脚点。在‘城中村’改造中，市、区两级党委和政府绝不会赚一分钱，反而要贴一大笔钱，用以建设基础设施，改善‘城中村’的居住环境。过去几年我们是这么做的，今后仍然要这么做。”我们认为，市政府应当注意到，骆家庄集体经济与周围村落集体经济相比是相当落后的，并拖了西湖区和文新街道经济发展的后腿。鉴于骆家庄撤村建居并未得到10％开发性安置用地和廉租房建设用地的事实，市政府应以落实政策的方式，将从十几年前征而未用的余杭塘以北200多亩空地(原来属于骆家庄村的集体土地)中划出一部分返还给骆家庄，作为他们的开发性安置用地和廉租房建设用地，使骆家庄居民真正享受市政府有关各项城中村改造政策所带来的实惠，从而弥补十几年来骆家庄为在响应政府号召贡献全村土地中所作出的牺牲，真正解决历史遗留问题。

(三)坚持一村一策，实现开发性改造安置

从骆家庄股份经济合作社及文新街道了解到，此次城中村改造将占土地364亩(即骆家庄东苑、西苑宅基地301亩、骆家庄集体经济工业用地63亩)。但我们认为，城中村改造就是不占用其他性质用地的就地改造。换言之，次此城中村改造应仅在骆家庄东苑、西苑宅基地上所进行的城中村改造，没有必要将63亩工业用地纳入骆家庄城中村改造的范围，政府可以考虑将骆家庄63亩工业用地转变为开发性安置用地和廉租房建设用地，以便说明政府已认识到了骆家庄的特殊性，在不同程度上也落实了10％的开发性安置用地政策。此外，在访谈中，骆家庄股份经济合作社提出了一个与我们不同的方案。他们认为，为了减轻城中村改造给政府带来过大的经济压力，骆家庄股份经济合作社愿将自己仅有的63亩集体工业用地和301亩宅基地一并列入城中村改造范围，作为此次城中村改造的建设用地和平衡用地，但要求政府将平衡用地所提存的35％款项全部返还给骆家庄，作为城中村改造的建设基金和骆家庄集体经济的发展基金。我们认为，此方案合情合理，有政策依据，是可取的。这不仅能解决骆家庄居民开发性安置用地问题，而且能解决骆家庄集体经济发展和壮大问题，还能为政府解决骆家庄居民因失地而产生的生活保障问题。

(四)坚持一村一策，实现农转居公寓房商品化

围绕着城中村改造拆迁安置，杭州市政府科学地提出了“一村一方案”，解决了好多问题，收到了很好效果。“一村一策”，实质上就是特殊问题特殊对待。针对骆家庄征地较早又没有享受开发性安置的特殊性，在对待骆家庄失地农民利益分配方面，我们认为，骆家庄村应当与本市区域范围内的失地农民亨有同等的政策待遇，原先没有享有的一些相关政策应当重新落实。其实，骆家庄的失地村民已经是城市社区的居民，与在杭州城内居民没有什么大的区别。因此，在对待农转居公寓房的政策上也要做到同城同待遇改变其土地性质，而且，土地、房产、税务等部门为市民办理商品房“三证”一样一视同仁，为骆家庄农转居公寓房办理“三证”

时免费或按最低标准收取，使之转变为商品房，这是以人为本、惠及于民政策的重要体现，也是“一村一方案”在落实不同对象、不同待遇方面的一种完美的体现。此外，对于此次城中村改造中的特殊地段，建议市委、市政府要区别对待，给予必要的特殊政策，不要搞一刀切。一是适当增加商品房开发的比例；二是在计划、规划方面不要控得太死，在不影响周边日照情况下，努力做到容积率最大化。这一来可以适当增加商品房開发的比例；二来为骆家庄集体经济的发展和壮大预留一定的空间。

(五)坚持一村一策，实现医疗养老保障化

目前，失地农民的治病和养老主要是由其子女承担和赡养。不断攀升的生活和医疗费用，使得这种传统的赡养方式无能为力。因此，建立健全失地农民基本社会保险和基本生活保障制度将有助于减轻他们的生活负担或压力，促使社会稳定。近年来，西湖区政府相继出台了《关于推进农村社会保障体系建设的若干意见》《西湖区征地农转非人员就业和社会保障实施细则的通知》《杭州市西湖区新型农村合作医疗制度实施细则》《西湖区居家养老金夕工程》等文件；最近，市委常委会和市政府常务会议也分别专题研究了《杭州市基本医疗保障办法》(征求意见稿)、《杭州市基本养老保障办法》(征求意见稿)。这些政策都与“城中村”村民密切相关，是政府征地拆迁的纲领性文件。对于如何解决被征地农民就业安置及其征地补偿标准、医疗制度、养老保障等社会保障性问题，党和政府已以文件的形式给予肯定。所有这些都使人感到欣慰。

我们认为，解决骆家庄失地农民社会保障问题可分二步走。首先，在1993年骆家庄被征地时，对1052名当时符合招工条件的、本应获得就业安置的、而今又没有生活保障的村民，应该采取弥补措施，将他们视同失业工人，使他们与城镇职工那样获得三个“基本保障”。其次，为弥补因城市化给他们所带来的利益损失，使他们分享城市发展和土地增值所产生的效益，必须为他们创立一种与城镇职工现有的福利待遇相兼容的社会保障制度。根据我国国情，这种失地农民社会保障体系的主要任务应该是：使失地农民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即建立三种最基本的生活保障、医疗保障和养老保障。为了使这种社会保障体系合法化，立法部门应当及时制定出有关保护失地农民社会保障方面的法律法规。在保护失地农民社会保障尚未立法的情况下，应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系，实现与城市社保的对接。具体的做法应是：设计一个与城市居民相对接近而又便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险、后医疗保险和失业保险，因地制宜，循序渐进，使失地农民享受与城镇居民同等的待遇。建立失地农民养老和医疗保险制度，资金筹措应按国家、集体、个人及征地主体“四个一点”的思路去解决。政府应明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专户管理。鉴于目前失地农民理财能力差和货币化安置存在的弊端，应引导失地农民在土地补偿中拿出部分资金购买基本医疗和养老保险，有条件的集体经济组织出资补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点，使他们能真正享受与本市职工城同待遇的相关政策。这样既解决他们的生计问题，又为创建城乡一体化的社会保障制度提供一种新模式，在全省仍至全国均有一定的指导性意义。

(六)坚持一村一策，实现骆家庄行政管理社区化

骆家庄村原是文新街道办事处辖下的一个行政村，是“街带村”、“街‘管’村”的农村社区。我们都知道，村级基层组织是村民群体成员可以借助的唯一重要社会资源。在城市强势力量的“围攻”下，脱胎于农民而又不得不进入城市生活的城中村民普遍一无技术、二无文化、三无特殊优势，是城市生活中最缺乏竞争能力的群体。由于我国还没有真正建立弱者保护体制，这些人的诉求与利益随时都有可能遭到忽视。村级基层组织具有长期正式组织的合法性，同时又根植于农民的历史文化以及种种正式与非正式的关系与制度，所以，这类基层组织拥有实现这一村民群体需要的不可替代的能力与潜力。但是，在城市闹市区内仍然还有称之为“村”的社区，这与周边的城市氛围很不协调。2005年经西湖区区委、区政府批准，文新街道对骆家庄进行了改制，主要内容是：第一，集体经济公司化，组建企业集团有限公司；第二，撤销村党总支，成立企业集团党委；第三，撤销村委会。总的来讲，骆家庄村能够继续凝聚成一个村社型共同体，其独特的企业集团有限公司(原村集体经济)的功能仍呈现出浓厚的社区公益色彩起了至关重要的作用。尤其值得注意的是，在“进”到城市的新条件下，它所建构的企业集团有限公司恰是与城市市场经济相接轨的一种经济类型，因而，这种经济具有一定的可持续发展能力。正是倚赖这种经济资源的支持，骆家庄农村社区才能够不断地生产与再生产着自身的能力。但在此基础上，还应成立一个骆家庄社区的居委会直接归街道办事处管理，由此实现制度与体制上的城乡一体化，把村民真正转变为市民，把农村社区转变为城市社区，从思想观念、行为方式、社区管理方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人，既能够让原村民更充分地分享城市化利益，同时又能够实现政府城市管理的策略，是一举多赢之策。而社区经济的公司化，是要把繁杂的社区行政与社会事务剥离出来，转移到街道与社区的居委会，这既可以节约原村委投资于办社区的大笔开支，又可以引入规范的公司化运作机制，从而推动经济效益的提升，让社区居民(同时还是公司股民)获得更多的经济利益。而社区的居委会则可以通过强化政府相关职能机构对城中村事务的介入，强化街道与新组建社区的居委会的联系与管理力度，优化流动人口聚居区的社区治理。

总之，正如王国平书记在全市撤村建居和“城中村”改造工作现场会上讲到的，撤村建居和“城中村”改造其主要目的是为了实现两大历史性跨越：一是变农村为城市；二是变农民为市民。这项工作难度很大，意义也非常重大，可用“三主三新”来概括：第一，“城中村”改造是推进城市化的主战场。要通过“城中村”改造，改出一个城市发展的“新空间”。第二，“城中村”改造是建设新农村的主抓手。要通过“城中村”改造，改出一个新农村建设的“新天地”。第三，“城中村”改造是共建共享“生活品质之城”的主载体。要通过“城中村”改造，改出一个“城中村”居民和外来务工人员的“新生活”。这不是一时一地的小事，是事关坚持科学发展、构建和谐社会、建设“生活品质之城”的大事，不仅具有全局意义，更具有战略意义，是一场真正意义上的革命。我们坚信在杭州市委和市政府的领导下，有区政府认真细致的工作、基层干部和当地居民的全力支持，在骆家庄城中村改造工程中，一定能够探索出城中村改造的成功经验，确保这项“民心工程”的顺利进行，再创新的辉煌，使杭州这座“生活品质之城”更加美好。

[参考文献]

[1]2007年10月11日市委书记王国平在全市撤村建居和“城中村”改造工作现场会上的讲话[Z].

[2]2007年9月14日蔡奇市长在检查城中村改造和农转居多层公寓建设工程时的讲话[Z].

[3]浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知(浙政发[2002]27号)[Z],2002.

[4]关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见(浙劳社农(2003]79号)[Z],2003.

[5]杭州市关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见(杭政[2003]7号)[Z],2003.

[6]杭州市基本养老保障办法，杭州市基本医疗保障办法(市委[2007]43号)[Z],2007.

[7]西湖区政府.关于推进农村社会保障体系建设的若干意见[Z].

[8]西湖区征地农转非人员就业和社会保障实施细则的通知[Z].

[9]关于下达2009年西湖区城建工作目标任务的通知(西政发[2009]27号)[Z],2009.

[10]西湖区发改局.西湖区“十一五”规划中期评估工作方案[Z].

[责任编辑：　清泉]

作者：杨燮蛟 徐国华

社会保障与城市化论文 篇2：

中国城镇化推进过程中的五个问题

摘要：本文就城市与城市化的含义、党的工作重心与重点、治理城市病与城市发展、保老城与建新城的关系等中国城镇化推进过程中涉及的重要问题进行了论述。提出了“城市包含了城镇，城市化就等于城镇化”，“不要把城市化等同为土地城市化，对城市化必须进行多维度的定义”，“城市化不仅是一个人口集聚、财富集聚、技术集聚、服务集聚的过程，同时也是一个生活方式、生产方式、管理方式、国民意识转变的过程”等理念。中国特色的城市化之路必须选择以城市群为主导的发展模式，要把农民工问题和城中村问题纳入到 “三农”中，新时期下，中国“三农”问题已演变成“四农一村”问题。最后，以杭州为例，指出必须坚持“寓城市发展于治理城市病之中”的方针，在保老城与建新城之间找到一个最佳的平衡点，实现城市的有机更新。

关键词：城市化；四农一村；城市病；城市有机更新

习近平总书记在2012年12月召开的经济工作会议上指出：“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”“我们要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”李克强总理也指出：“城镇化是扩大内需的最大潜力”，“展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”我们认为，城市兴则天下兴，城市稳则天下稳，城市安则天下安。从某种意义上说，一部人类发展的文明史就是一部城市发展史，21世纪的中国，在经历了几千年的发展后，中国城市正迎来前所未有的历史性机遇，中国城市化已成为人类进步和全球经济增长的强大引擎和核心动力。当前推进中国城市化进程，必须进一步明确以下五个问题。

一、何谓“城市”？

“城市”一词，在西方最高出现于拉丁语（civitas）中，意思是公民组成的社区。在汉语中，城市是由“城”和“市”两个汉字组合而成，“城”指的是围绕人口集聚区建造的房屋工事，比如城墙、城堡，“市”指的是进行商业活动的集市，把“城”和“市”两个字联系在一起，也就是把防御功能和商贸功能联系在一起的地方就是所谓的“城市”，也可以说城市就是城墙加集市。在《不列颠百科全书》上，对城市的解释是：“一个相对永久性的，高度组织起来的人口集中的地方”。目前世界多国都是以人口集聚的数量作为确定城市的主要依据，这也非常便于对城市的界定，如联合国就把居住人口在两万以上的地区统称为城市。在我国1989年颁布的 《城市规划法》中有最权威的解释：“本法所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。中华人民共和国标准之“城市规划基本术语标准”第2.0.2项指出：“城市（城镇）指以非农产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇。”第2.0.6项指出：“城镇化指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，又称城镇化、都市化。”所以国家统计局统计的是城市化率，它的基础是城镇人口，也把镇人口统计在内。引用上述界定，想说明我们不要在“城镇化”和“城市化”以及“城镇”和“城市”两对概念上再引起一番新的争论。笔者认为城市包含了城镇，城市化就等于城镇化。在中国，无论从字面上进行解释，还是从规划上进行界定，“镇”都已经包含在“城”里面了，所提的“城市化”，就是党的十八大报告提的“城镇化”，这是一对同义词。数千年的城市发展史证明：城市是人类文明的摇篮，城市是文化进步的载体，城市是经济发展的动力，城市是国家和制度的象征，城市是农村发展的引领者，城市是人类追求美好生活的阶梯。

二、何谓“城市化”？

笔者认为，不要把“城市化”等同为“土地城市化”，城市化是与城市相伴的一个非常重要的概念，对城市化必须进行多维度的定义。所谓城市化，从人口学的角度看，城市化就是农村人口向城市人口集中，农民变市民，城市人口不断增长的过程；从地理学的角度看，就是城市向周边地区扩张，农村变城市，城市规模不断扩大，新兴城市不断涌现；从社会学角度看，城市化就是城市文明向农村传播，城市的生活方式、组织方式、管理方式取代农村的生活方式、组织方式、管理方式的过程；从经济学角度看，城市化就是生产要素向城市集聚，城市生产方式取代农村生产方式的过程。可见，城市化不仅是一个人口集聚、财富集聚、技术集聚、服务集聚的过程，同时也是一个生活方式、生产方式、管理方式、国民意识转变的过程。

三十年来，在中国城市化发展规模的选择上，一直存在四种不同的观念。

其一，以小城镇为重点的发展模式。这种观点认为：为了避免出现西方国家曾经出现过的城市发展而乡村凋敝、发展中国家大城市过度城市化的现象，根据中国的具体实际国情，中国应大力发展小城镇，走以小城镇为主、大中城市为辅的城镇化道路。20世纪80年代，还出现了更为极端的观点，即集镇化论，认为“乡村集镇化是符合我国国情、具有卓越远见的农村城市化的一条独特道路”。

其二，以中等城市为重点的发展模式。这种观点认为：中国城市化要以发展中等城市为重点，发挥中心城市的作用，因为中等城市兼有大小城市的优点而少有两者的不足，中等城市在城镇体系中有独特作用，发展潜力和效益良好。

其三，以大城市为重点的发展模式。这种观点认为：人口向城市集中，尤其是向大城市集中，是社会经济发展的共同规律，中国也不能例外。不把大城市发展作为中国城市化的重点，就不可能带动中小城市和小城镇的发展。中国的城市化应该走大城市扩容、以发展大城市为主的模式。

其四，以城市群为主导的发展模式。这种观点认为：中国的城市化应该走城市群（都市圈）带动模式，城市群（都市圈）是中国最有效率的效益、最切合实际的模式。城市群（都市圈）化是一种新型的中国城市化战略，是世界城市化趋势在中国合乎逻辑的结果，符合中国“人多地少、资源短缺”的国情，适应可持续城市化发展的要求。

笔者认为，中国特色的城市化之路必须也只有选择以城市群为主导的发展模式。因为，城市群是城市的“极化效应”和“扩散效应”使产业和人口在空间集聚与扩散运动的必然结果。从各国城市化的模式看，当城市化进入一定阶段后，城市群已逐渐成为城市化进程中的主体形态。在城市化初期，城市化主要是以单个城市的平面扩张为主，发展到一定阶段后，在市场机制作用下，必然在更大范围内，逐步形成以特大城市为龙头，中小城市和小城镇集群协调分布，城市保留一定的农田、林地、水面等空间，并通过高效便捷的交通走廊相连接的城市群。

国家《十一五规划纲要》强调“城市群的发展将作为我国推进城市化的主体形态”，《十二五规划纲要》指出，未来5年要“构建城市化战略格局。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。习近平总书记早在2006年浙江省城市工作会议上就指出：“要突出城市群这个推进城市化的主体形态。城市群是现代生产力集聚过程中出现的一种城市化新形态。从近年来的实践看，浙江省依托沪杭甬、甬台温、杭金衢等交通廊道，已经初步形成了环杭州湾、佉温台沿海、浙中三大主体城市群。”

历史将证明，如果我们以城市群的发展作为我国推进城市化的主体形态，就有可能集大中小城市和小城镇之长，避大中小城市和小城镇之短，走出一条具有中国特色的城市化之路。

中国城市化要成为21世纪人类进步和经济社会发展的主要引擎，成为中国扩大内需的最大潜力所在，就必须坚持高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理；就必须坚持以城市化带动工业化、信息化和农业现代化，推进经济可持续发展；就必须坚持以城市发展方式的转变带动经济发展方式的转变。特别只有把两个发展方式转变一起抓，才能做到事半功倍。过去10多年，杭州为什么能够实现又好又快发展，关键在于找准了比较优势、打造了竞争优势、构筑了发展优势，进而走出一条避免与其他城市同质化竞争、实现差异化发展的具有杭州特色的发展之路。杭州的发展之路，如果用一句话来概括就是，以城市发展方式转变推动经济发展方式转变。

三、政府的工作“重心”和“重点”统一于城市化过程中农民工问题的解决

城市是政府的工作重心。早在1949年，毛泽东同志在党的七届二中全会报告中指出：“从1927年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村集聚力量，用乡村保卫城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村转移到了城市……必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”毛泽东主席在会议第一天所作的报告中说：“二中全会是城市工作会议，是历史转折点。”60多年的实践证明，毛泽东主席在西柏坡作出的判断是完全正确的，中国的城市化率也从1949年的7.3%、1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，城市人口首次超过了农村人口；我国建制市总量已从1949年的132个上升到2010年657个。为了大力推进新型城镇化建设，2013年中央已决定召开一次全国城镇化工作会议，足见新一届中央领导集体对城市工作的高度重视。

“三农”是政府的工作重点。农业是我国的基础产业，却是一个弱质产业；农村是我国最大的区域，却是一个弱化区域；农民是我国最大的群体，却是一个弱势群体。因此，我们党历来高度重视“三农”工作，1994年以来，每年要召开一次中央农村工作会议，专门研究和部署“三农”工作，

政府连续多年出台一号文件，扶持“三农”工作。可见我们政府对“三农”工作高度重视。十八大报告明确提出了“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。习近平总书记在浙江工作时曾指出：“走新型城市化道路就是要坚持把城市发展与新农村建设结合起来，走城乡互促共进的城市化道路。”因此，我们认为城市发展离不开“三农”问题的解决，“三农”问题的解决也离不开城市的发展。只有坚持工作重心与工作重点的结合，坚持以城带乡、城乡互动，才能推进城乡一体化发展。

城市与“三农”的关系，实际上就是政府的工作重心与政府的工作重点的关系。因此，无论是由“锤头”和“镰刀”组成的中国共产党“党徽”，还是由“齿轮”和“谷穗”组成的中华人民共和国“国徽”，既象征着工人阶级与农民阶级联盟，也象征着城市工作重心与农村工作重点的结合。

今天，在城镇化的高速推进的历史大背景下，要做好城市工作重心和“三农”工作重点相结合这篇大文章，首先必须解决三大认识问题。

第一，解决21世纪中国“三农”问题的奋斗目标是减少农民。解决21世纪中国“三农”问题的奋斗目标和价值取向应该是、也只有是减少农民，就是把现有农民中的80%转移出去，让一名合格的农民经营相当于过去5倍的土地，也就是说要让尽可能少的合格农民，经营尽可能多的优质土地。

第二，减少农民是催生农民工、城中村，进而使21世纪中国“三农”问题演变成“四农一村”问题的根本动力。早在10年前，杭州就提出要解决“四农一村”问题，要把农民工问题和城中村问题一并纳入到解决新时期“三农”问题的大框架下来思考。从某种意义上讲，农民工问题和城中村问题都与减少农民密切相关。

需要指出的是，减少农民绝不是政府行为，而是农民的一种自发行为。过去中国是不承认农民有失业的，认为给了他土地就解决了就业问题。实际上，中国农民隐性失业现象非常严重。可以说，农民外出务工是中国农民为解决自身隐性失业问题，而闯出一条具有历史意义的“血路”。农民工群体的产生不是政府引导出来的，而是中国农民自己闯出来的，这是一件天大的好事，而不是一件天大的坏事。改革开放30多年来，我们还没有发现中国哪一个城市，特别是大城市、特大城市的党委政府曾经做出过赶农民进城这样的决定，如果有这样的决定，那也绝对是错误的。

1985年笔者担任过杭州市产粮第一大县的县长，当时所在的余杭县刚刚完成了联产承包责任制的落实问题，就出现了明显的农民的失业问题。当时做过一个调研，要完成因为农民所经营的承包地只要花60个工作日就足够了，也就是说一年有200多天是完全失业的，这就逼着这些农民要么外出务工经商，要么自己创办乡镇企业，这就是中国农民进城务工的根本原因、根本的动因。可想而知，30年以后，中国农业的机械化水平大幅度提高，像余杭县（现在是杭州市余杭区）目前耕作、插秧、收割都实现了机械化，经营和管理承包田估计连30个工作日都不要。在这样的情况下，我们能不正视今天农民严重存在的“隐性失业”问题吗？现在有人担心，农民一旦进城以后会不会失业，这个担心是有道理的，但是我们为什么不正视今天已经有千千万万的农民在自己的家乡已经失业了。有记者在李总理第一次记者招待会上提的问题，也表达了社会上的这种担心。农民在农村已经失业，如何解决这种“隐性失业”的问题？关于农民工市民化途径的缺失，农民工生活在城市的底层，不同程度上存在政治、经济、社会、文化被边缘化的问题；由于农民工是农非农、亦工亦农，大多居住生活在“城中村”，城乡差距、市民与农民、本地人与外地人的差距，也都集中反映在“城中村”中，如果“城中村”不改造，很有可能演变成西方的“贫民窟”，陷入拉美“中等收入陷阱”，对城市建设管理特别是社会稳定将会产生严重的影响。

第三，“四农一村”问题已融入中国城市化洪流中，成为中国城市化乃至现代化的第一推动力。作为城市管理者，我们之所以要研究“四农一村”问题，就是因为这些问题与城市发展息息相关。目前中国农民工的数量有2亿多，20年后可能达到5亿多。可以说农民工问题是中国城市化进程中面临的最大挑战。根据统计数据，城市人口中真正增长的部分不是本地居民的自然增长，而是外来农民工的快速增长。比如，杭州本地居民的自然增长率也只有千分之三左右，上海本地居民的自然增长率已是负数。过去10年，中国城市化率提升了10个百分点，靠的就是农民工进城。

笔者认为，目前中国必须破解的最大课题是城市化问题，而新时期中国“四农一村”问题，特别是农民工问题是其中的重中之重。要解决中国的农民工问题，必须将其放在中国城市化大背景下去考虑。在今天的中国，城市工作这一党的工作的“重心”和“三农”工作这一党的工作的“重点”统一于农民工问题的解决，统一于确保让农民工在流入地城市“有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有救助、有安全、有组织”，真正做到安居乐业这一目标的实现。从某种意义上说，解决不了今天中国的城市问题，就解决不了今天中国“三农”问题。希望理论工作者和实践工作者在城镇化的过程中要认真、妥善地解决“三农”问题，甚至是“四农一村”的问题。同时笔者也希望相关工作考虑一下，今天的中国，不依靠城镇化的推进、而只就“三农”问题而解决“三农”问题，这样能够实现吗？

四、在治理城市病中谋求城市发展

城市化是一把双刃剑，它在给城市带来千载难逢的历史发展机遇、发展动力的同时，也给城市带来了诸多问题与挑战。习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“国际经验表明，城镇化是自然的历史进程，如果顺势而为、妥善引导，会成为带动经济发展的持续动力，顺利跨越‘中等收入陷阱’；走得不好，也会带来诸多矛盾和问题，患上‘城市病’，影响现代化进程。”

贫民窟的现象在中国是完全可以避免的，不要拿贫民窟有可能出现这一现象过于宣扬，而影响到我们对城镇化利弊得失的准确判断。有部分中国的城中村已经演变成了中国式的贫困窟，但是我要说，这种现象的出现不具有必然性，而恰恰是我们在过去相当长的一段时间内对城市重视和研究不够、对城市病没有及时治理所带来的后果，而不是中国的城镇化必然会产生的结果。

据预计，我国将有可能用50年左右的时间，走完西方发达国家一二百年才走完的城市化之路。这就造成了西方发达国家在不同时期渐次出现的“城市病”在我国相对短的时间里集中表现出来。因此，中国的“城市病”就具有了普遍性、特殊性、突发性和复合性的特征。要解决好这些“城市病”，难度的确很大。当前，在城市化快速推进过程中，如何避免各方面“城市病”发生“共振”，从而导致系统性城市运行风险爆发，是城市管理者应当高度关注的问题。如果在挑战面前败下阵来，就会造成极其严重的後果，“拉美现象”和“拉美陷阱”就是这方面的反面教材。

所谓“城市病”，是指在城市中存在的人与自然、人与社会以及人与人之间关系的严重失调或冲突的现象，又称城市问题。其实质就是中国城市化中最突出、党委政府最为关注、广大群众呼声最高的城市民生问题。习近平总书记在2012年11月15日与中外记者见面会上曾讲到：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更好水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”习近平总书记指出的人民“十个更”的期盼，实际上都与解决目前城市中普遍存在的上学难、就业难、社保难、就医难、住房难、环境保护难等“城市病”密切有关。其实，早在两千多年前，古希腊大思想家、大哲学家亚里士多德就说过：“人们来到城市是为了生活，人们在城市居住是为了生活得更好”。两千年后的今天，“城市，让生活更美好”已成为上海世博会的主题。

我们认为，要推进城市化，让更多的人民群众享受到美好的城市生活，就必须正视并破解城市病。只有破解城市病，才能真正使城市让生活更美好。这就必须坚持“先治病、后发展，边治病、边发展，寓城市发展于治理城市病之中”的方针，从而在全党、全社会形成推进城市化的共识。城市发展和城市治理是手段，创造美好生活才是城市发展和城市治理的最终目的。

五、城市有机更新，实现保老城与建新城的双赢

每位城市管理者都在思考一个共同的命题——一座城市的核心竞争力究竟是什么？笔者的答案是：一座城市的核心竞争力来自于城市的老街、老宅、老树，来自于老城，来自于城市的历史文化遗产。因为，一座城市的核心竞争力产生于其固有的特色，也就是区别于其他城市的差异性、独特性、甚至是唯一性，只能来自于历史文化遗产，也就是说来自于历史城市的景观。城市是一个有机体，是一个生命体。一座历史文化名城，其寿命已经长达数千年了，历史文化遗产是绝对不能破坏和丢弃。否则就是自毁城市的特色和知名度、美誉度，最终自毁城市的核心竞争力。

但是长期以来，不少城市为推进城市现代化，误把大楼、大道、大立交桥看成是现代化的标志，按照“拆老城、建新城”的传统思维，大规模地拆除老宅、老街、大城，导致城市传统风貌遭受严重破坏，割断了城市历史文脉，抹杀了城市个性，出现了“千城一面”的局面。中国城市化最可怕的结果是欧美化、同质化。“走了一城又一城，不知此城非彼城”，这种结局不仅是城市的悲哀，也是中国和中华民族的悲哀。如何在传承历史文脉的基础上，推进城市现代化，实现新城建设与老城保护的双赢，是高质量推进城市化的难解之题、必解之题。

新世纪以来，杭州在城市建设上，借鉴了西方“城市更新”理论的合理元素，并吸取了不少城市拆旧建新的现实教训，提出了“城市有机更新”理念，明确规定50年以上的老房子不准拆，把生物学中的“生命”概念引入城市建设，把城市作为一个生命体来对待，突出“有机”二字，坚持“以民为本、保护第一、生态优先、文化为要、系统综合、品质至上、集约节约、可持续发展”八大原则，传承历史、面向未来，和谐发展、科学发展，让杭州这座古老的城市青春永驻、生命长存。笔者认为，保护与发展并不矛盾，完全可以按照“保老城、建新城”的理念，在历史文化遗产保护与城市化推进之间找到一个最佳的平衡点和最大的“公约数”。

10多年来，杭州坚持“保老城、建新城”的理念，把保护重点放在老城，把建设重点放在新城，从而使老城保护与新城建设在空间上错位发展。坚持“两疏散、三集中”方针。其中“两疏散”是指疏散大城区人口和建筑，严格控制老城人口总量，调整和减少老城的工业、居住和行政办公用地，降低老城人口和建筑密度，改善老城居住生态环境，提高杭州城市品位，保持西湖及其周边地区“三面云山一面城”的格局，保护杭州古城风貌，体现历史文化名城的千年神韵。“三集中”是指工业向工业区集中，高校向大学城市集中，城市建设向新城区集中。推进了杭州城市建设重心从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”。经过10多年的实践证明，杭州之所能够实现保护和发展的双赢，关键是我们走了“保老城、建新城”这条新路。

64年前，毛泽东主席在西柏坡对全党告诫：“必须用极大的努力去学习管理城市和建设城市”，时至今日这仍然值得我们去深思，去努力。

参考文献：

[1]辜胜阻，等.城镇化与经济发展热点问题探索[M].北京：科学出版社，2007.

[2]王国平. 南宋的历史贡献与杭州的城市品牌建设[J]. 中共中央党校学报，2008，（5）.

[2]王国平. 在科学发展中提升城市生活品质[N]. 人民日报，2009-12-31.

[3]朱善利.城镇化是走向城乡一体化的必由之路[J].中国市场，2011，（11）.

[4]王国平. 我们需要什么样的城市？

[EB/OL].[2012-11-21].http：//www.urbanchina.org/csqfw/zt/xscs/.

[5]辜胜阻.中国城镇化机遇、问题与路径[J].中国市场，2013，（3）.

（编辑：周南）

作者：王国平

社会保障与城市化论文 篇3：

投资是工业和城市化阶段经济增长的主要引擎

摘 要:回顾我国工业化与城市化进程,论述我国城市化发展的空间广阔以及中国城市群的形成。城市化对投资的巨大需求,城市化、城市群的发展将推动中国经济持续稳步增长。

关键词:工业化 城市化 投资 经济增长

目前,中国的经济尚处于社会主义初级阶段,经济增长具有典型的要素拉动特征。经济发展需要刺激了投资需求,投资反过来又使得经济加速增长,最终消费需求的形成也有赖于加大投资力度,投资与消费双管齐下,投资需先行。因此,国民经济的高速增长离不开投资的持续增长。从理论上讲,投资增长率和经济增长率具有一种正向的关联关系。就我国现阶段来讲,我们仍处在工业化发展阶段,城市化也还远远没有完成。毫无疑问,今后相当长的时间里,我国的投资仍然要以国家的工业化和城市化为重中之重。自然,工业化与城市化的巨大投资需求,必然有力地带动我国经济的发展。

1城市化是现阶段我国经济进步的火车头

1.1 城市化是农业化向工业化迈进的必由之路

我们国家是一个农业大国,我国工业化尚未完成,城市化也还处在快速发展阶段。城市化是农业人口向非农产业转移,农村人口向城市转移,农民收入水平提高,国内有效需求与消费市场不断扩大,农村逐步融入现代市场经济的一个发展过程,包括一个国家城市化率的提高和农村小城镇建设的过程。改革开放几十年来,中国工业化程度已经极大提升。而城市化是工业化的必然,是一个国家经济、社会发展客观形态的综合体现,是一个国家或地区由农业化向工业化迈进的必由之路,是21世纪我国实现跨越式发展的重要依托。加快城市化进程,对于促进经济社会发展具有全局性、战略性意义。因为城市化进程会促进各项投资全面启动。投资的大规模进行,必然能强劲地拉动经济增长。

1.2 城市化进程对我国经济经济增长意义重大

世界银行的一份评估报告指出:“未来20年中,就中国经济和社会继续发展而言,中国的城市发展将是最为主要的政策之一,通过城市化促进经济效益、经济增长和经济平等”。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格列茨甚至把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素,认为“中国的城市化将是区域经济增长的火车头,并将产生最重要的经济利益”。

综观历史上几乎所有工业化和城市化阶段的发展中国家,其经济发展都无一例外的主要依靠投资来拉动,投资是当期国民经济增长的最强大的拉动因素。而在本轮世界金融危机和经济波动中,中国高启的投资率和较快的投资增速,使中国较快走出金融危机的阴影。几乎所有国家面对经济或金融危机,也都会将投资作为应对危机和刺激经济增长的工具。加大投资的规模,既可增加就业机会和国民可支配收入、扩大内需,又可以直接带动当前的经济增长,为新一轮的经济增长奠定物质基础。今天,我国正是处在工业化和城市化大规模发展阶段,积极运用投资手段推动经济增长,无疑是最明智的选择。当前,我国经济发展的主要任务是,不断转变增长方式扩大经济总量,推进城市化进程,继续引导投资增长,确保经济发展后劲持续增强。

2提高城市化率的具体效应

城市化率低仍是制约中国经济社会发展的瓶颈,一旦城市化得到较好发展,就可以有效解决我国经济社会发展面临的问题,使国民经济走上健康稳定可持续发展之路。提高城市化率的具体效应如下。

一是城市的集聚效益(尤其是人才集聚效益)、规模效益与经济辐射能力,可以有效带动信息业、工业与服务业等产业经济投资和周边地区小城镇与农村经济投资的迅速增长,促进产业结构的优化调整升级与城乡一体化发展,有利于走环保节能的集约发展之路。

二是通过改革与城市化向对应的户籍制度与土地制度,城市化过程中新增工作岗位与促进工业、服务业迅速发展过程中新增工作岗位吸引农村劳动力就业可以提高社会就业率,加速农转非的进程。而城镇人口的增加与农业人口的减少又有利于提高国内需求水平。消费的需求的升高自然带动投资的增长。

三是城镇化有利于提高农村人均耕地面积和耕地集中度,扩大对农产品的有效消费需求,促进农业产业化发展,使农业增产农民增收农村经济稳定发展,从根本上有效解决“三农”问题。彻底解决七亿农民的三农问题,必然使对农业的投资成倍增长。

四是加快城市(城镇)化进程,加大对基础设施建设、环保节能新产品研发、公共产品供给、教育科技、医疗卫生与社会保障等领域的投入力度,提高基础设施建设水平、国内需求水平、自主创新能力、国民综合素质和社会福利水平,可以增强各种抗危机能力,保障经济持续稳步增长。而另方面,中国成千上万个城镇的发展和建设,将极大地刺激我国投资的增长。

在当前,中国城市化对投资的巨大需求,促使中国经济积极实施以城镇化为龙头拉动国民经济发展的战略,积极引回外汇储备,采取较宽松的财政政策和货币政策,加快中心城市发展和中小城镇建设步伐,提升城市基础设施建设水平和人文生活环境水平,增强城市的经济辐射力与经济拉动力,有效带动工业、服务业和农业产业化发展,才能全面引领国民经济平稳走上快车道,实现又好又快发展的目标。

3配合城市化国家投资的具体内容

为了推进工业化和城市化发展,国家必须在公益项目上、基础建设项目上、保护和改善生态环境项目上、高新技术产业项目上,以及三农项目、城乡保障性安居工程项目上、交通、能源以及社会事业等等投入上,加大投资力度。

3.1 投资关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域

我们国家改革开放获得的经济快速增长,必须使民生同步地得到改善,必须让所有人民分享改革的成果。那么,加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化,应是政府的重要职责。这方面的投资是整个投资的重中之重。中央政府也应该侧重安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目的投资,使国家经济逐渐实现均衡的发展。

3.2 加快实施城乡保障性安居工程

上面提到,我国经济改革的成果,一定要让百姓得到分享,为了让公众安居乐业,需要将房地产业的投资进行重大改革,既把房地产投资分流出较大部分,大规模开展廉租住房建设,各地要在配套资金、土地供应等方面予以保证。让为我国经济快速增长贡献了力量的普通百姓真正得到实惠。

3.3 重点解保证交通运输,高铁建设和优化能源结构饿投资

提高西煤东运下海和新疆煤外运能力,开展大秦线、神朔黄线、兰新线的扩能改造和兰渝铁路等建设,加强铁路客运专线、进出关通道和“三西”煤炭直达华中铁路建设。抓紧建设几条重点高铁。

3.4 加大对节能减排、自主创新和产业升级投资力度

支持重点节能工程和循环经济重大示范项目,加快城镇污水、垃圾处理设施及管网建设。增强国产支线飞机自主设计与规模生产能力,推动大型核电、风电装备和高速列车设备本地化,推进企业技术进步和技术改造,建设一批重大产业化工程。

3.5 加大对社会事业的投资力度

城市化对县乡镇的文化事业提出了更高的要求。要加快实施中小学校舍改造工程,加快基层医疗卫生服务体系和计划生育服务体系、乡镇综合文化站等的建设。

4地方投资成为城市化建设投资的主力军

众所周知,国家投资需要地方各级投资的配套资金。地方投资是国家投资的主要组成部分。20世纪90年代以来,我国乡镇企业掀起了又一次高潮,大批农民涌入城镇;而中心城市的大规模建设更使大量农民涌入城市,加之高校扩招等因素促进了国家城市化进程,从基层乡到县到大城市,一派蓬勃。此时,不少市县甚至一些乡镇,兴起了一股包装城市、打造城市名片等名目繁多的开发热潮。可想,如此庞大的城市建设规模,其背后则是各级基层资金的巨大需求。不可否认,我国工业化,特别是城市化建设投资,地方投资一直是投资主力。中国数以百计中小城市,数以千计的县,数以万计的乡镇,每一个地方都要进行城市建设。城市建设就要搞基础设施建设,就要搞安居工程,就要规划城市交通,就要配套教育、卫生设施等社会事业服务建设。我国的城市化建设,恐怕是世界上最大规模的城市建设,它所需的投资恐怕也是史无前例的。巨大的投资需求,无疑会带给中国经济带来前所未有的强劲的增长动力。

5各大城市群的崛起是产业集群发展的基础

5.1 中国产业集群是区域发展的重要组织形态

在中国的经济版图上“产业集群”已经成为了一道亮丽的风景线,成为区域产业发展的一种重要组织形态,成为各类生产和创新要素最聚集的地方。产业集群作为区域性具有专业化特征的生产系统、创新系统和公共管理系统的统合,既是广大企业聚集和地方经济发展的重要载体,也是区域创新体系的重要载体,更是各项政策直接作用的重要载体,以及当前我国产业结构调整和转型升级的重要着力点。传统产业集群的升级和转型,以及战略性新兴产业集群的培育和发展是中国产业集群发展过程中最紧迫而重要的问题。当然,解决上述问题的唯一出路就是构筑产业集群的创新能力。

大城市群的崛起是产业集群发展的基础。反过来,产业集群发展又推动城市群的崛起。我国应对金融危机的四万亿投资运作已经接近尾声。四万亿投资计划保证了国际金融危机后我国经济继续以超过8%的增速发展。四万亿之后中央提出投资发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七大行业;鼓励和引导民间资本进入的领域包括基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业、参与国有企业改革等领域;大规模启动保障性住房建设(投资增幅达到100%)等四大投资政策。这些政策的实施无疑主要依靠城市的发展建设,特别是中心城市的发展建设。或者说依靠以中心城市为核心的城市群的发展建设。

其中,中央和地方政府将连手共同投资,实施城市化产业集群发展战略。2009年以来,长三角、珠三角、环渤海经济带发展规划和中部崛起规划、以及东北振兴、西北大开发规划的进一步延续,使我国东、中、西和东北部四大经济区域全部纳入了而区域发展的战略层面中。产业集群发展离不开城市的发展,城市化是产业集群的生存和发展的沃土。产业集群突破了企业和单一产业的边界,着眼于一个特定区域中具有竞争和合作关系的企业、政府、民间组织等的互动,从而推动一个区域经济与社会的协调发展,构成这一区域特色的竞争优势。20世纪90年代中后期以来,随着浙江、江苏、广东、上海、北京等地城市和产业集群的迅速发展,投资城市和产业集群发展,已成为推动区域发展的重要动力。

城市化显然离不开人口聚集。人口聚集必然需要大规模城市基础设施建设和公共产品的提供,需要超大量的投资。通过对发达国家城市化进程的研究发现,发达国家在现代化进程中,80％的人口聚集到离海洋不到100英里的沿海地区。同样,中国城市化进程中,人口也逐渐向沿海地区聚集。“要鼓励沿海城市的人口高密度。”但是我国是人口的超级大国,仅仅将人口聚集在沿海是不够的。现在中国的城市集群化已渐现端倪,它不仅在沿海地区,在中部、在内地都逐渐形成了颇有发展前景的城市群落。

5.2 城市群是产业集群成长和壮大的孵化器

“城市群”理论可以追溯到20世纪50年代在牛津大学任教的法国地理学家戈特曼。1961年,他在对美国东北部高度城市化的区域研究了20年之后,发表了纪念碑式的著作《都市群:美国城市化的东北部海岸》。在书中,他第一次提出“都市群”概念。都市群的英语为“megalopolis”,该术语来自希腊词汇,意思是“巨大城市”。都市群也被叫做城市群、都市带或巨大都市。中国城市发展正步入崭新时代。所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,以一个或两个特大城市为中心,依托一定的自然环境和交通条件,城市之间的内在联系不断加强,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。不久,我国将形成十大城市群:京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群。其中京津冀、长三角、珠三角三大城市群在未来20年仍将主导中国经济的发展。城市群是城市化的集中体现,是城市化发展的一个里程碑。

进入21世纪,我国工业化和城市化进入快速发展阶段可以说,我国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。国家“十一五”规划纲要明确:“要把城市群作为推进城镇化的主体形态;已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,要加强统筹规划,以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。据信,上述十大城市群的土地面积占全国总面积的9．99％,2005年,人口所占比重为35．02％,而GDP所占比重为52．83％。也就是说,十大城市群以不到1/10的土地面积,承载了1/3以上的人口,创造了1/2以上的GDP。从资源环境承载能力和投资机会和未来发展潜力来看,十大城市群将聚集更多的人口,创造更多的GDP。它们将成为我国最有发展潜力的地区,将是产业集群的孵化器,将成为我国国民经济的十大支撑点。

此外,以中心城市发展起来的城市群,能承载大量人口。所以城市化是人口向城市聚集的过程。人口聚集,政府便有责任为新市民创造就业机会,为他们提供职业教育培训,并为其子女创造良好的教育条件,因为收入差别的最终原因还是教育。这一切都是城市化健康发展的先决条件。城市群竞争力中一个重要的竞争力是投资竞争力。投资竞争力,通过人均储蓄余额和居民储蓄规模能够较好地体现。上述先决条件,都需要用大量的投资来支持。从城市化到城市群,全国各个城市群落的投资竞争力都将持续走强,投资的持续巨大增长将给正在工业化和城市化道路上迅速前进的中国经济带来持续的繁荣。

作者：张一博 乌云塔娜