民族乡补充民族区域自治论文

[摘要]民族乡工作是民族工作的重要组成部分。如何正确、全面了解民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。本文通过对如何做好民族乡概况的编修工作进行分析，着重对编写内容和注意事项进行探讨。作者认为，民族乡概况的编写意义重大，希望本文能够引起相关部门和学者的重视，处理好继承和创新的关系，加大力度对民族乡的现状展开更为深入的研究。下面小编整理了一些《民族乡补充民族区域自治论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

民族乡补充民族区域自治论文 篇1：

试论民族区域自治制度的灵活性

摘 要：民族区域自治作为我国解决民族问题的基本政策和一项基本政治制度，在行政地位和民族组成方面采取了多种形式，并以民族乡作为民族区域自治制度的补充，其灵活性符合客观实际的需求，尤其是新时期我国处于国家统一、民族团结、各民族同胞和睦相处的大环境中，各少数民族的分布特点仍是大杂居、小聚居、交错居住的复杂情况，实行民族区域自治制度，有利于巩固和发展社会主义民族关系、促进各民族共同繁荣。我们在认识到民族问题的长期性的同时，更应该长期坚持和完善民族区域自治制度，贯彻和落实民族区域自治法，建设社会主义法治国家。

关键词：民族区域自治；自治地方；灵活性

列宁曾指出：“民主的中央集权制不仅不排斥地方自治，不排斥具有特殊的经济和生活条件以及居民中的特殊的民族成份等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。” [1]新中国成立后，中国共产党将马列主义普遍原理与中国的实际相结合，坚持以马克思主义民族观来对待和处理民族问题，从而制定了民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣发展的一系列政策。其中，民族区域自治制度是民族平等和团结的体现，是各民族繁荣发展的保障。《中华人民共和国民族区域自治法》（序言）规定：“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。” 新时期新阶段，党和国家的发展进入新的篇章，民族工作也迎来新的任务。2014年9月28日在北京召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会，以凝聚民族大团结力量，为实现伟大中国梦而共同奋斗为主题，将民族问题和民族工作置于更重要的位置，强调了全党要坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族的最高利益。民族区域自治制度作为我党将马克思主义民族理论与中国的民族与民族问题相结合的产物，在维护国家统一、领土完整，在促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用，是解决我国民族问题的基本政策和一项基本政治制度。因此我们更应该重视和不断完善民族区域自治制度，为国家的繁荣发展贡献力量。

制度犹如法律，在其刚性规定内，其具体设立、实施等方面又有着灵活性。各民族自治地方，在民族区域自治制度的灵活实行下，作为中华人民共和国不可分割的一部分，充分享有自治权。

一、我国的民族区域自治制度体现的灵活性

1.民族自治地方的三种类型

民族自治地方作为行政区域，存在着区域划分的问题。我国民族自治地方的划分，是从不同角度根据实际情况设定的，有多种类型，这为灵活实行民族区域自治制度提供了可能。

第一种是以一个少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方，简称“单一型”。例如宁夏回族自治区、西藏自治区等就分别是以回族、藏族聚居区为基础建立的自治地方。当然，这种自治区内也还居住着汉族和其他少数民族的居民，真正的、纯粹的是某个单一民族的人口聚居区是不存在的。另外，已经成立了自治区的自治民族如果在其他地方还有聚居区，那些聚居区也可以分别建立自治地方。

第二种是以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合起来建立的民族自治地方，简称“联合型”。这些联合起来自治的少数民族往往是人口相差不多并且交错杂居的。例如，贵州省的黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州，甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县，广西隆林各族自治县等。这类民族自治地方，一般也有自治民族之外的其他民族居住。

第三种是一个行政区划较大的民族自治地方之中，包含有一个或是几个较小的由其他民族组成的自治地方，简称“复合型”。这些地方以一个少数民族为主体，同时聚居着其他少数民族。例如，新疆维吾尔自治区就是以维吾尔族为自治主体的自治地方，但其中又包含着伊犁哈萨克自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、博尔塔拉蒙古族自治州等；贵州省黔南布依族苗族自治州内又有着三都水族自治县。

通过以上三种类型的自治地方的分析，可明显地感受到我国民族区域自治制度极大的灵活性，这种灵活性就在于只要一个少数民族有自己相应的聚居区，就可以建立相应的自治地方、自治机关，行使自治权，结合本民族本地方的特点发展各项建设事业，体现了少数民族在党的领导下、在社会主义制度下的当家作主。

2.民族自治地方的人口与自治

实行民族区域自治制度，首先要求建立民族自治地方。“民族自治地方，是在少数民族聚居的地区建立起来的一级国家行政单位。” 建立民族自治地方的基础和前提是要有民族聚居区。我国的《宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。而聚居则需要以绝对的比例来体现自治的民族人口聚居的程度，必须达到一定的比例才能叫聚居。关于人口比例的问题，目前我国是按照1985年国家民委提出的“实行民族区域自治的民族人口在总人口中的比例，一般要占多数；个别在全国范围内尚未建立过自治地方的少数民族和其他有特殊情况的，可以不占多数，但不能少于30%” [4]的原则建立民族自治地方。

我国的民族区域自治制度，既是民族的自治，也是区域的自治。因为我国的民族自治地方，绝大多数都是几个民族共居，纯粹由一个民族聚居的地方几乎没有，所以在确定区域自治的区划时，不把一部分汉族划入自治地方是不可能的；并且由于历史的原因，通常汉族居住地的地理区位条件相对于少数民族居住的地方要更有利一些，所以从民族团结的角度和有利于自治民族的经济文化发展出发，自治地方的区域界线内适当划入一些汉族和其他民族的居民区，特别是城镇，是很有必要的，这可以让汉族地区带动少数民族地区发展，同时，也可以让居住在民族区域自治地方的汉族等非自治民族，同样享受到民族区域自治带来的各方面政策上的实惠，实现合作共赢。例如广西壮族自治区的行政区划，就体现了民族合作，因为其内部包含了上百万的汉族和瑶族人口，若是划分为纯粹的单一的壮族自治区，就会使其交通上要和广西的汉族地区分割，经济上又会变成东边的农业和西边的工业、矿业分开，很孤立，不利于整合资源、互帮互助、共同发展。

这种灵活划定民族聚居区的原则，体现了民族自治和区域自治的结合、政治因素和经济因素的结合，有利于自治民族根据实际情况实行民族区域自治，并促进各民族之间的团结互助。

3.民族自治地方的行政地位与自治的补充形式

目前我国的民族自治地方有155个，包括5个自治区，其中，内蒙古自治政府（后改称内蒙古自治区）于1947年5月1日便已成立，是中华大地上建立的第一个省级民族区域自治地方，是针对当时内蒙古的政治形势，为维护国家的统一和民族的团结而建立的。它的成立比新中国的成立还要早两年，是灵活实行民族区域自治制度、以中华民族的团结统一为大局的体现；建立了30个自治州，分布在9个省区；有120个自治县（旗），分布在18个省区。各民族自治地方的国土面积占我国国土总面积的64%。

由于《宪法》规定的自治地方的最低行政级别是县级，而我国还存在少数民族杂居于县级以下行政单位的情况，所以1957年开始，新中国建立了民族乡，作为民族区域自治制度的补充形式。

民族乡作为在少数民族聚居区建立的乡一级的地方行政区域，其人民政府同一般的乡、镇政府一样，都是县（市）、自治县人民政府领导下的农村基层政权机构，是同级人民代表大会的执行机关。但同时，民族乡又具有鲜明的民族特色。

民族乡的设立，需要建乡少数民族人口比例占全乡总人口数的30%以上（个别特殊的地方可以低于这个比例）。同时民族乡的设立也具有灵活性，一般有三种类型：可以是以一个少数民族聚居区为基础建立的，也可以是以两个少数民族聚居区为基础联合建立的，还可以是三个或三个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的。但无论哪一种类型，大多数民族乡内也都包含着一部分汉族和其他少数民族的人口，有的民族乡内汉族人口甚至占多数，亦可能建乡的少数民族人口占全乡总人口的90%以上。民族乡设置的灵活性、多样性与民族区域自治制度相一致，有利于少数民族普遍享受到我国民族政策的照顾。

民族乡作为我国特有的一种让少数民族依法自己管理本民族内部事务的基层政权形式，比一般的乡具有更多的自主权，可以依照法律和有关规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生事业，经常向各民族人民进行民族政策和民族团结的教育，促进平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的发展。它是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式，是我国实行民族平等政策的一种具体的体现。

二、民族区域自治制度的灵活性充分体现我国民族区域自治制度的优越性

1.适应了我国的国情

自古以来，我国少数民族的分布状况就非常复杂，时至今日仍主要是大杂居、小聚居的分布特点。一方面，全国大部分地区都有少数民族居住；另一方面，在少数民族聚居地区，也有汉族和其他少数民族居住。例如，藏族居住较为集中，但藏族除了在西藏居住，在云南、四川、青海等地的广大地区也有分布；虽然藏族已经成立了自治区，但在云南省也有迪庆藏族自治州；在四川省又有甘孜藏族自治州；在青海省还有玉树、果洛、海南、海北等藏族自治州；在甘肃省有甘南藏族自治州等；蒙古族除了主要在内蒙古聚居外，在黑龙江、吉宁、辽宁等地也有聚居区；回族的居住状态则更为分散，全国各地几乎都有；另外，新疆境内主要居住的是维吾尔族，但同时聚居和杂居着塔吉克、哈萨克等其他11个世居少数民族。各民族之间人口的多少、风俗习惯、宗教信仰、语言文字、经济文化发展状况等诸多方面也都存在着差异。民族区域自治制度以其很强的灵活性，充分适应了我国民族分布的这一复杂情况，根据少数民族的分布，可以一个民族单独建立自治地方，也可以几个民族联合建立自治地方，自治地方又可以根据实际情况，大的可以建立自治区、小的可以建立自治州或者更小的自治县，还有民族乡作为补充，使各民族群众都能充分享受到我国民族政策的照顾。

2.充分调动了少数民族的积极性

我国实行民族区域自治制度，核心就是赋予民族自治地方的自治机关一种特定的自主权，它赋予了自治地方在政治、经济、文化、生活等方方面面灵活的自治权，既有很强的自主性，自治机关有权自主安排、管理、决定、发展自治地方的内部事务；又有很强的民族性，是基于民族自治地方的民族特点而设立的；还有很强的地方性，一个民族自治地方的自治权，只能是在这个民族自治地方的范围内才具有法律效力；以及很强的历史性，是可以随着社会的发展和人民的实际需要进行变更的。这就让自治地方的自治人民能够按照本民族的意愿发展当地的各项事业，让本民族的人民自己当家作主，自己决定本民族的命运，充分调动了各民族积极投身发展本民族、建设美好生活的热情。

3.既维护了国家的统一，又保障各少数民族的平等团结

马克思主义主张建立的国家是集中统一的大国，主张共和制，反对联邦制，因为这符合人类发展进步的趋势，也有利于无产阶级的国际主义运动及有利于高速发展经济文化。但是建立的大国应该是各民族平等的联合，而不是建立在侵略、扩张基础上形成的大国。从少数民族聚居以及分布的特点可看出，我国的整个陆地沿边还有部分沿海，几乎都是少数民族聚居的地方。民族区域自治，就是让各民族在中国共产党的领导下建立共和国，同时又根据现实情况进行区划。例如藏族，就根据人口分布的实际情况和历史沿革，没有建立达赖等人提出的所谓的“大藏区”，而是建立了多种类型的民族自治地方，这有利于维护国家的统一和边防建设，有利于民族地区稳定及抵御外来侵略。同时民族区域自治制度又赋予民族自治地方灵活、充分的自治权，让各民族都能平等的享受政治经济等各方面的自治权益，是各民族一律平等的核心体现。而民族的团结是以民族平等作为前提的，民族区域自治制度的灵活实施，能让各民族人民在自治地方，尤其是在多个民族联合建立的自治地方中，共同参政议政，甚至自治地方的汉族也参与到共治当中，才能真正实现共同繁荣发展，形成团结互助的美好局面。

民族区域自治制度的灵活性，让我们的国家能更好的发展经济，各民族共同繁荣发展，这正是民族自治制度优越性的最佳体现。

三、关于重视民族区域自治制度的灵活性、完善民族区域自治制度的思考

民族区域自治制度的优越性是显而易见的，这也让民族区域自治制度成为新中国在民族问题上的一个根本性政策，是国家的一项基本政治制度。目前已经形成了以《宪法》为依据，以《中华人民共和国民族区域自治法》为核心，包括国务院及其职能部门制定的行政法规、部门规章以及民族自治条例、单行条例，地方各级人大、政府制定的有关民族方面的法规、行政规定等在内的法律法规体系，从法制上保障了民族区域自治的实行。但是随着社会的发展、人口的增加，我们的民族自治地方行政体制也逐渐出现一些值得思考之处，尤其体现在对民族区域自治制度的灵活性的延伸以及对于民族区域自治制度的完善上。

目前，我国的许多民族自治县，撤县建市或者省直管县的发展模式已经被提上日程。

首先，建立市级行政单位，虽然一方面可以获得国家更多的扶持，更有利于当地的生产发展、经济建设，但在另一方面，因1954年《宪法》把民族自治地方的最小级别规定为县级，并未对自治市作出有关规定，不能建立县一级的自治市，这就影响到当地自治民族的利益。我国的民族区域自治制度其实亦可考虑将其灵活性扩展到县级市的自治中，以便各方的利益均能得到较大保护的同时，地区得以较快发展。

其次，我国在探索民族区域自治制度的发展上的新尝试。以威宁彝族回族苗族自治县为例，它是贵州省成立最早的自治县，但因历史、自然条件等众多因素，至今仍属于贫困县。在党中央和国务院的高度重视下，威宁自治县于2009年被列为喀斯特地区扶贫开发综合治理试点县，2013年更是将威宁自治县设为省直管县体制改革的试点县，虽然其行政区划仍属于毕节市，但直接由省级行政单位对其进行统筹规划，将对该自治县的发展提供了更加便利的条件。这也是我们对待、处理民族区域自治地方灵活性的体现。在我国目前行政改革的大背景下，省直管县的路子正在兴起，也不失为一种针对特殊地理、历史环境下发展较落后的民族自治地方“精准扶贫”的方法。笔者认为这种“以点促面”、对少数民族以及民族地区有所倾斜的发展模式应大力推广，只要本着具体问题具体分析、实事求是的原则，真正做到以促进发展为工作重点，那就能推动社会的和谐进步。

第三，我国的民族政策的宣传普及应时常“保鲜”。虽然国家的民族政策推行了几十年、涉及民族工作的机构也都一直尽心尽力为民族发展做贡献，然而大民族主义和地方民族主义思想残余仍存在于一部分人心里，从他们的言谈举止间就会流露出相应的“我们大什么族如何如何……”等观念；另外，现今生活中还有一些因民族偏见而引发问题发生，甚至有的民众对于某些违法犯罪分子的暴行而对该犯罪分子的整个民族都持防备心态。这些虽有一定的历史遗留因素，是历史问题和现实问题的交织，但若不高度警惕、任其发展，将会是非常不利于民族团结和国家统一的！然而，笔者作为一名在民族学专业学习了七年的学生，在生活中时常发现，关于介绍、宣传国家民族政策的公众读物太少，例如已经颁布实施多年的《中华人民共和国民族区域自治法》的法律读本，在很多书店是根本没有销售的。究其原因，主要是国家的司法考试这个“指挥棒”没有指向《中华人民共和国民族区域自治法》，连法律专业的老师给学生们上课时也仅仅将其一带而过，若要让非法律专业的普通大众去主动了解、学习我们的自治法，就更难，所以书店当然不会选择销售如此“无人问津”的读物。甚至笔者曾因此而遭遇一些尴尬。2015年，缅甸一位议员因私人原因来云南，与笔者的老师相识，他提出请将一些我国民族政策的资料给他学习的要求，希望有益于缅甸的民族问题调和。然而笔者找遍昆明的大型书店，仅能找到几本专门介绍我国民族政策的读本，而且《中华人民共和国民族区域自治法》仅作为其中一本书的附录。当时笔者就不禁感慨，作为新中国政治智慧的结晶与伟大创举的民族区域自治制度等如此正确而优秀的民族政策，想要像马克思主义那样从一国传到多国，惠及天下，竟也是“难”！因此，建议国家在推行民族政策、发展民族经济、保护民族传统文化的同时，更加完善民族区域自治制度的宣传，让我们优秀的民族政策像普及法律一样，走进千万家！

另外，从20世纪80年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，作为民族区域自治制度的必要补充形式的民族乡，出现了撤乡建镇的紧迫形势。例如，贵州省作为全国民族乡最多的省份，随着工业强省和城镇化带动战略的实施，民族乡明显感受到在这一进程中被边缘化，在城镇规划、建设中没有得到等同考虑；加之一些县在酝酿改建市时，为确保建制镇占全县乡镇办事处总数的60%以上，就导致一些市县纷纷提出撤民族乡建镇的要求。截至2014年底，贵州省的民族乡，已由2011年初的252个缩减为208个，减少了44个。受城镇化的短期利益驱动导致的民族乡大量撤并，某种程度上是无益于民族区域自治制度的完善的。为了处理好民族乡撤并与保障民族乡合法权益的关系，2013年，贵州省民宗委和民政厅联合下发了《关于做好民族乡撤乡建镇有关工作的通知》，提出“民族特色浓郁的民族乡撤乡建镇要慎重和稳妥”，申请在原建制设镇或民族乡与其他乡镇合并后少数民族人口达30%以上的，可以继续享受民族乡待遇。其实，我国目前是建立了38个民族镇的，“民族镇”的存在，有历史和现实的依据。为了保证民族乡这一完善民族区域自治制度的必要行政体制，建议尽快修订《民族乡行政工作条例》，以及通过全国人大的层面立法，进一步严格规范民族乡撤并程序，赋予民族乡更多差别化的优惠政策，充分发扬民族区域自治的灵活性，使“民族镇”的建立有法律依据，也使民族乡既能跟上城镇化的发展节奏，又防止非理性撤并的发展，还能对当地少数民族的尽可能的照顾扶持。

四、结语

我国的民族区域自治制度是根据我国少数民族分布的实际状况，在行政地位和民族组成方面采取了不同的形式，表现出极大的灵活性，是具有鲜明的中国特色的民族政策。少数民族虽然人口少，经济发展上需要汉族的帮助与支持，但同时少数民族也为国家镇守着广大的领土，政治上、经济上也为国家做出了巨大贡献，各民族都是互相离不开的，所以民族区域自治将在我国很长的一段历史时期内发挥重要作用，这也是由社会主义新时期，民族问题具有长期性的特性所决定的。民族的产生、发展乃至消亡都是一个漫长的历史过程，只要民族存在，民族问题也就必然存在。我们只有将我国的民族区域自治长期坚持下去，充分发挥民族区域自治的灵活性，才有利于进一步巩固和发展民族平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系，保障各少数民族当家作主的权利，促进各民族的共同繁荣。我们做民族工作、进行民族研究，不仅仅是要为民族服务，更应让良好的民族政策成为人们心中的共识，这不仅符合马克思主义民族理论的基本原理，也符合我们求真务实的精神，是同全国各族人民的根本利益相一致的！

参考文献

[1]列宁.列宁论民族问题[M].北京：民族出版社，1987，247

[2]吴宗金.中国民族区域自治法学（第二版）[M].北京：法律出版社，2004，5

[3]吴仕民.中国民族理论新编（修订本）[M].北京：中央民族大学出版社，2008，209

[4]杨侯弟.新时期民族工作概览[M].北京：华文出版社，1993，61

作者简介：

杨婷婷（1990～ ），女，布依族，贵州贵阳人，云南民族大学马克思主义学院2013级硕士研究生。

作者：杨婷婷

民族乡补充民族区域自治论文 篇2：

编修民族乡概况若干问题的思考

[摘 要]民族乡工作是民族工作的重要组成部分。如何正确、全面了解民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。本文通过对如何做好民族乡概况的编修工作进行分析，着重对编写内容和注意事项进行探讨。作者认为，民族乡概况的编写意义重大，希望本文能够引起相关部门和学者的重视，处理好继承和创新的关系，加大力度对民族乡的现状展开更为深入的研究。

[关键词]编修；民族乡概况；思考

民族乡（镇）是县（市）人民政府领导下的基层政权机构，是我国为保障散居少数民族平等权利和民主权利而设立的乡一级行政区域，是我国特有的少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式，它是我国民族区域自治制度的一种补充形式，是我国民族平等政策的一种具体体现。民族乡（镇）比一般乡（镇）有较多的自主权。民族乡工作是民族工作的重要组成部分。如何正确、全面了解民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。这就需要方志人全面客观地记述民族乡概况。笔者在参与《中国民族乡概况》和《新疆维吾尔自治区民族乡概况》的编纂过程中有一点粗浅之见，现特奉献于各位同仁学者。

一、民族乡概况及其编写意义

党的十八大胜利召开给修志工作注入了新的活力，同时也赋予修志工作者新的使命。要想做好民族乡概况的编纂工作，首先要弄明白什么是民族乡概况？民族乡概况是全面、客观、准确地记录民族乡地理环境、人口与民族，以及成立以来的经济社会发展状况，以资政、教化、存史为目的的综合性官方性资料工具书。

民族乡，是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域，是少数民族依法行使当家作主权利的一种基层行政建制，是我国民族区域自治制度的一种必要补充形式。据《中国民族年鉴》（2012卷）统计，截至2011年，全国有民族乡1128个，分布在27个省、自治区、直辖市，上海、山西、海南和宁夏回族自治区未设立民族乡，民族乡最多为贵州和云南，分别达到252个、145个。民族乡工作是我国民族工作中的重要组成部分，作好民族乡工作对于不断推进我国的民族团结进步事业是十分重要的。民族乡概况的编写，直接关系着民族工作的科学发展，它以客观公正的立场，图文并茂地展示了民族乡的资源环境、经济发展、社会现状、科教卫生、风土人情和文化艺术，就民族乡的科学发展提出了实事求是的对策建议，其中的真知灼见可助推民族地区和各族群众脱贫致富，也能为和谐社会构建、新农村建设和民族文化创新提供历史借鉴和智力支持，具有重要的理论价值和现实意义。不仅对总结过去有着较强的现实意义，而且对我们研究新情况、解决新问题、总结新经验也具有积极的指导作用。同时，编修民族乡概况不仅可以让大家更了解民族乡的基本情况，推动民族乡工作的开展，而且有助于对民族乡现实发展状况的理论探讨。

总而言之，编修好民族乡概况，对于民族区域自治的研究，祖国的历史发展，正确处理民族问题和民族关系，各民族乡的繁荣昌盛，起到不可估量的作用。同时，还对贯彻党的民族政策，加强民族团结，实现民族平等，维护祖国统一，促进各民族乡经济、文化建设的共同繁荣和发展，进一步总结和研究新中国成立以来民族工作的成就、经验和问题，发展我国民族学、民俗学、语言学、社会学等的研究，都具有重要的理论意义和现实意义。与此同时，民族乡概况能为政府机关的政策制定和专家学者的学术研究提供资料和参考，能引导社会各界更加关注少数民族和民族宗教工作。

二、关于内容的编写

民族乡概况应记述哪些内容呢？虽然文章在这方面的论述几乎没有，但我们可以参考乡（镇）志的编写方式和体例，以及已出版的民族乡概况。

首先，我们要明确编写民族乡概况坚持的原则和编写重难点。民族乡概况要坚持实事求是的原则，充分尊重事实，充分体现党的民族政策，体现“平等团结互助和谐”的社会主义民族关系，体现“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”的民族工作主题。编写民族乡概况要以改革开放为重点，充分展示30多年民族乡的发展变化，全面、客观、真实地反映民族乡经济社会发展的全貌，以科学翔实的史料使世人和后人全面了解民族乡的历史与现状，起到资政、教化、存史的功能。

其次是要详细制定编写提纲，突出重点。值得参酌的有两个，一个是不少省市、直辖市民族（宗教）事务部门编纂出版的民族乡概况，如《贵阳市民族乡概况》、《四川省民族乡概况》、《黑龙江省民族乡概况》、《湖南省民族乡概况》、《浙江省民族乡（镇）概况》、《重庆民族乡概况丛书》等。另一个是2013年9月国家民族事务委员会组织编纂的《中国民族乡概况》，尚未出版。笔者认为，编写民族乡概况要继承并创新《中国少数民族自治区地方概况丛书》（于2009年由民族出版社出版）和已出版的民族乡概况的编写体例，介绍各民族乡的基本情况，宣传党和国家的民族政策，促进各少数民族地区的科学发展。综合起来，主要内容包括：基本情况或乡情概述（环境、资源、气候、人口、民族）、历史文化（风俗习惯、名胜古迹等）、历史沿革与行政区划、经济社会发展情况（农业、乡镇企业、交通通信、财政税收与金融、旅游、教育科技、人才队伍、文化艺术与广播电视、医疗卫生与体育、社会保障与扶贫开发、乡镇建设与环境保护等）、民族（宗教）事务工作、大事记等。既要反映本民族乡经济建设的成就，也要重视社会事业发展的展示，要有一定的信息量和厚重感。同时，突出新发展、新变化和亮点，突出本民族乡的地域特色和民族特色。

三、编写民族乡概况要注意的事项

（一）找准编写出发点和立足点是关键

社会主义新方志是在中国共产党和人民政府的领导下进行编修的，因此，民族乡概况必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法，运用新观点、新方法、新资料系统记述各民族乡的历史发展和现状，突出时代特点、民族特点和地方特点，做到思想性、科学性和资料性的统一，起到“资政、教育、存史”的作用，为社会主义建设服务。

当然，在站稳马克思主义的立足点的同时，也要注意志书的客观性。志书是“志”而不是“史”，它是用来“资政、教育、存史”的。客观、如实地记述、反映各民族乡的发展规律，是志书的灵魂。因此，民族乡概况不能单纯地从主观愿望出发，在志书中使用政治色彩浓的、带有评论性的字眼，以免志书失之偏颇。

民族地区编写民族乡概况的特殊意义何在？笔者认为，那就是为了全面、客观地记述各民族乡自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。这既是我们的出发点，也是我们的立足点，而且又是它的特殊意义所在。民族乡概况作为民族乡的第一部志书，是地方志书的一员，把各民族乡人民的活动作为重点记述，立足于各民族乡，记述各民族乡的建立史、发展史。

（二）准确记述各民族乡历史沿革是必要内容

民族乡的产生有其一定的历史背景，提出建立民族乡与提出建立民族区域自治地方是同时的。这主要基于抗日战争时期，为了最大程度团结一切可以团结的力量，即团结全国各族人民建立抗日民族统一战线，中国共产党在解放区首先提出来的。（1）1942年4月，陕甘宁边区政府划定了定边的四、五区和城关镇的两个自然村为回民自治区。9月，又划定曲子县的三岔镇为回民自治区。以后，边区政府又在伊克昭盟建立了城川蒙民自治区，还在回民聚居的农村（如关中正宁县）陆续建立了一些少数民族自治区、乡。在少数民族自治区内，由少数民族自己选举区、乡长，管理自治区内的政治、经济、文化事业。（2）这就是我国最早建立的民族自治区和民族乡。同时，民族乡和民族区域自治地方都是在党的同一政策的指引下发展和完善的。中国共产党从一开始就把建立民族乡作为民族区域自治政策的内容和形式来考虑，早期的民族自治地方就包括区、乡、村三级。1954年颁布的我国第一部宪法，规定少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称。对此，中共中央统战部在对1954年宪法草案中有关少数民族几个问题的说明中指出：“宪法草案上规定，少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称，这是因为几年来的经验证明，在相当于乡一级的自治区，由于地区很小，人口很少，受条件限制，不可能行使宪法草案第二章第五节规定的自治权，所以不叫自治乡，而叫民族乡，以区别于民族自治地方。”（3）1983年2月，全国人大民族委员会起草的《民族区域自治法》征求意见稿说明中指出：“1954年宪法颁布以前，县以下的区、乡范围的民族聚居区都可以成立自治地方，但后来鉴于只在一个区、一个乡的民族聚居区建立自治机关，行使自治权有困难，因而从1954年宪法颁布以后，这些民族聚居区，不再建立自治地方，只设立民族乡，以适应这些小聚居民族成分的特殊情况。”（4）

新中国成立以来，全国民族乡数量发展到现在，已有1100多个。编写民族乡概况的关键就在于准确记述各民族乡的历史沿革，如建立时的历史和变更的情况。这是对历史负责，对我们党负责，也是对我们自己负责，对后人负责。值得一提的是，在续志时要及时修订、补充和完善。

（三）明确民族乡的性质和地位，如实记述各民族乡的经济社会发展情况是重中之重

民族乡与一般乡都是县以下的基层政权，但民族乡与一般乡比较，具有更多的自主权，体现出自治的性质。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡虽然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式——这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。因此，在明确了民族乡的性质和地位后，编修人员要本着实事求是、尊重事实的原则，要充分反映各民族乡成立以来在经济、文化和社会生活各方面的发展变化。这是民族乡概况记述的重点。

（四）注意突出地方民族性和时代特色

编修人员要通过自然环境、民族构成、历史沿革、经济社会发展情况等鲜活史料来多方展现各民族乡的地方民族性特点，将历史资料与现实的活史料有机地结合与统一起来，做到既能贯通古今，反映出民族发展变迁的历史脉络，又能详今略古，表现出鲜明的时代特色。

（五）注重甄选有代表性、有特色的图片

当现代摄影技术走入古老的地方志后，作为方志传统体例之一的图，发生了质的变化。民族乡概况中，文字不易表达的内容可以通过图片来反映，或者补充文字叙述说明的不足，使得民族乡概况所记录的事物更加完整、形象、具体。所选的图片除要符合志书要求外，还要满足一定的条件，如要充分反映民族乡时代风貌的纪实性，直观显示地方特点和民族特点，较完整地保存人文史迹。同样，照片选材要尽量是本地区别于它地区独有的，不能拼凑“十样锦”。

四、几点思考

一是领导重视，成立编写小组。希望相关部门组织编写民族乡概况，给予财力、物力、人力的支持，将民族乡概况的编写纳入地方志书编纂体系，准确认识其所能发挥的“资政、存史、教化”作用。同时，要提高地方志的使用率，首先要求志书的内容和形式与民族乡科学发展的需要相适应。

二是要处理好继承和创新的关系。总结第一轮《中国少数民族自治地方概况》丛书的编写经验，一些章节目的设置，凡可前后照应的尽可能都要照应。如在记述经济方面的内容，可以设置一些相应表格来完成。读者通过表格，可以一目了然地看到民族乡经济社会发展变化情况。在志书门类划分标准上，尽管志书传统的横分门类、以类系事的方法仍适用于民族乡概况的编写，但那些具有鲜明时代特色和地方特色的事物要在概况中得到充分反映，就必须不拘一格，灵活地使用其他分类方法，如大事记不只是记大事，也可记微观的具有典型意义的人和事；图片除地图外，圆形结构图、曲线图、折扇图等各种统计图同样可以丰富民族乡概况的内容。

三是民族乡经过几十年的发展，无论是民族乡经济社会发展，还是民主法制建设都取得了巨大的成就，民族乡工作在长期的时间中不断得到充实，创造了许多宝贵的经验。但同时，民族乡也还存在一些困难和问题，在新的发展机遇中，民族乡同样将面临更大的挑战。民族乡的研究不仅要研究民族乡的发展历史过程、历史背景，更重要的是要深入研究民族乡的现实发展状况。没有新情况、新问题、新发展的研究就不可能有理论上的提高和发展，要对现实状况进行研究就离不开准确系统的统计数据和深入的田野调查。遗憾地是到目前为止，尚没有专家、学者对西北部民族乡的发展状况进行深入实地的、系统的、全面的调查，更没有与此相对应的各民族乡志。希望本文能够引起相关部门和学者的重视，加大力度对民族乡的现状展开更为深入的研究。

注释：

（1）朱秀宏、姜勇：《试论关于民族乡的建立及其制度建设问题》，《新疆师范大学学报》2004年第1期，第14—16页。

（2）参见中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月）《前言》，第8页。

（3）陈海超、王尚仁：《新疆民族乡建设的几个问题》，《民族理论研究》1990年第2期。

（4）王尚仁：《新疆民族乡问题初探》，《民族理论研究》1987年第2期。

参考文献：

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[2]重庆市民族宗教事务委员会会编，滕新才、陈兴贵主编：重庆民族乡概况丛书，四川金城出版社，2013年3月1日第1版。

[3]湖南省民族事务委员会编，李增夫主编：湖南省民族乡概况，湖南省出版社，1997年12月第1版。

[4]四川省民族事务委员会会编：四川省民族乡概况，四川省出版社，1993年7月第1版。

[5]贵阳市民族事务委员会会编：贵阳市民族乡概况，贵阳市出版社，1992年1月第1版。

[6]浙江省民族宗教事务委员会编：浙江省民族乡（镇）概况，中央民族大学出版社，1999年10月1日第1版。

[7]黑龙江省民族事务委员会会编，通拉嘎舒展主编：黑龙江省民族乡镇概况，1993年12月第1版。

[8]沈林主编：中国的民族乡，民族出版社出版，2001年8月。

作者：王伟

民族乡补充民族区域自治论文 篇3：

当前广西民族乡散居少数民族特有权益保障的落空与实现

【摘要】民族乡散居少数民族有着与其他少数民族不一样的特有权益。通过调查发现，由于《民族乡行政工作条例》的严重滞后及其立法本身的诸多缺陷，加之对民族乡地位和作用认识的偏差，广西民族乡散居少数民族特有权益的保障存在普遍落空的现象。各级党委、政府应当首先从政治的高度重视民族乡的发展及特有权益的保障工作，并及时制定地方性法规，形成民族乡法规体系，以保证民族乡散居少数民族特有权益的真正实现。

【关键词】民族乡；特有权益；问题；消解

散居少数民族是相对聚居的少数民族而言，是居住在民族自治地方以外以及居住在民族自治地方内，但不实行区域自治的少数民族。根据1993年国务院颁布的《民族乡行政工作条例》第二条的规定：“民族乡是在少数民族聚住的地方建立的乡级行政区域，少数民族人口占全乡人口30%以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡；特殊情况的，可以略低于这个比例。”从该条规定来看，民族乡少数民族的居住方式虽以“聚住”定性，但由于民族乡不实行典型意义上的民族区域自治制度，所以目前通常认为民族乡的少数民族仍属于散居民族。

自1951年广西最早的民族乡全州县东山瑶族乡成立以来，广西目前共建立了59个民族乡，分布在除来宾、崇左、玉林、钦州和北海5市外的9个市。设立民族乡较多的是桂林市（15个）、百色市（13个）和河池市（11个），涉及建乡的少数民族有瑶族、苗族、侗族、回族和仫佬族等，其中瑶族乡最多，共有49个，约占广西民族乡的83.1%。60多年来，特别是改革开放30多年来，广西民族乡散居少数民族群众在各级党委、政府的领导及大力支持下，经济社会事业有了长足的发展与进步，人民生活面貌呈现不断改善之势。然而，比起其他地区来，广西民族乡的经济和社会整体发展水平还不高，某些民族乡村屯的生存和发展条件还没有较大程度地改变，甚至还十分落后。这种状况的产生虽然是受历史基础和地理条件等固有因素的制约与影响的结果，但笔者认为，广西民族乡散居少数民族特有权益的保障落空，是造成当前民族乡整体发展水平落后的根本原因。本文拟以广西全州县东山瑶族乡、上思县南屏瑶族乡、天峨县八腊瑶族乡、三江侗族自治县同乐苗族乡、融水苗族自治县滚贝侗族乡和同练瑶族乡为样本，通过实地调研，在揭示当前广西民族乡散居少数民族特有权益保障所面临的问题的基础上，就如何实现广西民族乡散居少数民族的特有权益，发表一方拙见，期望能引起相关部门和专家学者对广西民族乡散居少数民族权益的关注。

一、民族乡散居少数民族特有权益的构成

对于我国散居少数民族权利由哪些具体权利构成，越来越多的学者认为散居少数民族的权利应该包括平等权、族籍权、政治权、受教育权、劳动权、宗教信仰自由权、风俗习惯自由权、语言文化权及其他公民基本权利。笔者认为，民族乡散居少数民族作为少数民族的一部分，无疑拥有一般少数民族应有的权利。同时，少数民族作为公民的组成部分，其无疑也拥有一切公民所应有的权利。因此，民族乡散居少数民族的权益由三部分构成：一是作为公民的基本权利；二是作为少数民族的基本权利；三是作为民族乡散居少数民族的特有权利。

民族乡散居少数民族的特有权益，是由我国宪法和有关法律法规赋予的，具体主要来自《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1983年国务院发布的《关于建立民族乡问题的通知》以及经国务院批准、1993年9月15日由国家民委颁布并实施的《民族乡行政工作条例》（以下简称《条例》）的规定，其内容主要体现为以下几个方面：

（一）政治生活参与权

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条及国务院《关于建立民族乡问题的通知》的规定：民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。此外，《条例》第四条还规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”第十九条也规定：“民族乡应当在上级人民政府的帮助和指导下，采取各种措施，加强对少数民族干部的培养和使用。”

（二）经济生活方面的自主权

根据《条例》的有关规定，民族乡经济生活方面的自主权主要包括：1.经济管理自主权。即民族乡人民政府依照法律、法规和国家有关规定，结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济事业；2.财政自主权。即民族乡财政由各省、自治区、直辖市人民政府按照优待民族乡的原则确定。民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力，乡财政收入的超收部分和财政支出的结余部分，应当全部留给民族乡周转使用；3.自然资源管理、保护、开发自主权。即民族乡依照法律、法规和国家其他有关规定，管理和保护本乡的自然资源，并对可以由本乡开发的自然资源优先合理开发利用。

（三）享受国家帮助的权益

依照《条例》的相关规定，民族乡享受国家帮助的权益主要包括：1.贷款照顾。即信贷部门应当根据法律、法规和国家其他有关规定，对经济发展水平较低的民族乡用于生产建设、资源开发和少数民族用品生产方面的贷款给予照顾；2.税收照顾。即县级以上地方各级人民政府依照税收法律、法规的规定及税收管理权限，可以采取减税、免税措施，扶持民族乡经济发展；3.专项资金和专项物资照顾。即县级以上地方各级人民政府在分配支援经济不发达地区专项资金及其他固定或者临时专项资金时，对经济发展水平较低的民族乡给予照顾。县级以上地方各级人民政府在分配扶贫专项物资时，应当照顾贫困民族乡的需要；4.基础设施建设照顾。即县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡加强农业、林业、牧业、副业、渔业和水利、电力等基础设施的建设，扶持民族乡发展交通事业。

（四）教育文化卫生等活动中的权益

根据《条例》的规定，该特有权益主要包括：1.发展教育自主权。即民族乡可以结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地发展教育科技文化卫生等事业。根据实际情况兴办小学、中学和初级职业学校，可以设立以寄宿制和助学金为主的学校，中小学可以使用当地少数民族通用的语言文字教学；2.保护和继承具有民族特点的优秀文化遗产的权益；3.受教育的权益。即县级以上地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策。使用民族语言文字教学的中小学，其教育行政经费、教职工编制可以高于普通学校。根据当地实际情况，可以在有关大中专院校和中学设立民族班，尽可能使民族乡有一定数量的学生入学；4.发展医药卫生事业受帮助的权益。即县级以上地方各级人民政府应当积极扶持民族乡办好卫生院（所），培养和使用少数民族医疗保健人员，加强对地方病、多发病、常见病的治疗，积极开展妇幼保健工作。

二、当前广西民族乡散居少数民族特有权益保障中存在的问题

经调查，笔者发现，当前广西民族乡散居少数民族特有权益的保障存在着比较严重的问题，甚至有的权益一直处于落空状态，亟须重视并予以解决。

（一）政治生活参与权利落实不够

虽然《条例》规定民族乡人民政府配备工作人员时，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员，但现实并非如此。大多数情形下，民族乡人民政府工作人员中少数民族干部所占的比例与少数民族人口的比例不相适应，有的甚至极不相符。如天峨县八腊瑶族乡居住着瑶、壮、汉、毛南等民族，2013年末总人口为21937人，其中少数民族人口6953人（瑶族人口4319人），占总人口的31.7%。现有工作人员51人，而2010年时政府工作人员中只有3个瑶族干部。虽然现有瑶族干部5人，壮族干部6人（其他少数民族干部目前空缺），但显然与“尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员”的规定不符。又如，上思县南屏瑶族乡主要居住着瑶、壮两个民族，据2012年统计，全乡总人口为13385人，其中瑶族6197人，占全乡总人口的46.3%，政府工作人员58人，而瑶族干部为11人，显然与其在总人口中的比例不适应。再如，三江同乐苗族乡，全乡目前总人口43782人，其中苗族19728人，占全乡总人口的45.1%，侗族20656人，占全乡总人口的47.2%。乡政府工作人员33人中，苗族干部只有8人，与其在总人口中的比例也不适应。全州东山瑶族乡居住有瑶族和汉族两个民族，全乡总人口33000人，其中瑶族28149人，约占全乡总人口的85.3%。目前乡政府干部26人，而瑶族干部仅为11人，这与瑶族的人口数量比例相比严重偏低，等等。建乡民族或其他少数民族干部配备不足或比例偏低的直接后果，就是因语言障碍和风俗习惯等问题而导致工作开展极为不便。

（二）经济发展自主权基本落空

一是没有财政自主权。由于财政体制已改为现行的财政国库集中支付制度，已经不存在“财政包干体制”下的“超收”和“节余”情况，所以《条例》关于“乡财政收入的超收部分和财政支出的结余部分，应当全部留给民族乡周转使用”的规定，目前实际上已为虚设，亦即民族乡的该项特有权益已全部落空。同时据调查，所有民族乡每年的经费开支都由其县财政按人头计算拨付，与其他乡镇一视同仁。由此，《条例》关于“民族乡的财政按照优待民族乡的原则确定”以及“民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力”的规定，也被虚置。二是自然资源开发利用的自主权受制约。广西民族乡的散居少数民族，一般生活在自然资源比较丰富的地方，特别是森林资源十分丰富。如，三江同乐苗族乡的林地面积为30万亩，森林覆盖率达79.38%；上思县南屏瑶族乡的有林面积约42万亩，森林覆盖率达75.2%。然而，随着国家不断对自然保护区水源林和生态公益林的划定，民族乡拥有的自然资源开发利用的自主权也随之大打折扣。目前民族乡面临最大的问题就是，对林木采伐地点的圈定、数量指标的确定以及社会采伐主体的确定等都由上级林业部门掌控，而民族乡则没有任何的分配决策参与权，导致民族乡的少数民族无法优先合理开发利用，也无法享受自然资源带来的利益。另外，由于民族乡政府没有决策参与权，而某些林业部门缺乏地方行政管理经验，并在利益的导向下，往往作出一些不科学的采伐行为，从而导致有的民族乡的一些村屯长期以来严重缺水，给他们的生产、生活带来很大的困难。如天峨县八腊瑶族乡的八腊村和洞里村2000多人因此造成的用水困难问题，便是例证之一。另外，民族乡面临着实施退耕还林以及自然保护区水源林或生态公益林划定后带来的新的困难，耕地的减少造成一些少数民族的生存出现问题，“靠山吃山、靠水吃水”的生存法则已被打破。一方面水源林或生态公益林的补贴过低，每亩每年只有14.75元，而国有林的补贴每亩每年则只有4.75元；另一方面有的散居少数民族实行整村搬迁，造成生产生活极为困难。如上思南屏瑶族乡渠坤村六龙屯的瑶族村民，原居住在米强村，因其自然条件十分恶劣，20世纪70年代便响应号召，实施整村搬迁至目前所在地，一面耕田种地以解决粮食问题，一面继续回原居住地山林采割松脂以提高生活水平。但90年代后该屯原居住地的山林全部划为自然保护区水源林，该屯村民突然面临着生存问题。因为82年分田到户时每人仅有水田0.35亩、旱地0.05亩，但现全屯已有158人，只能靠跟邻屯的群众以每亩250斤的高租粮租田耕种和每亩80-100元的租金租一些坡地种甘蔗才能勉强维持生活。

（三）享受国家帮助权落空或落实存在折扣

首先，目前国家信贷部门（银行）已纷纷市场化、商业化，且有的商业银行基于利益考虑没有在县级建立支行，即使有的建立了也纷纷撤销，民族乡已普遍很难得到信贷部门的优惠或特殊照顾。如笔者在上思南屏瑶族乡江坡村调研时，妇女主任蒋春梅告诉笔者，她曾向银行贷款1万元用于种植蘑菇，但尽管去了多次也等了很久，还是没有办成，最后只好作罢。村支书刘志武坦言：“银行现在谋取的是最大利益化，而我们村没有任何可开发又能使利益最大化的项目，且银行贷款还需要财物抵押，所以我们瑶族村根本没有也无法享受到国家信贷方面的优惠政策。”

其次，由于国家税制改革，地方对国税部分没有减免权，而地税部分则因地方财政吃紧，各地实际上也无法或者很难在民族乡实施减免税收政策。同时，目前广西民族乡大多因自然条件恶劣、基础设施落后、交通不便等原因，招商引资存在极大的困难，加之资金、专业技术人才缺乏，致使民族乡企业无法得以创办及顺利发展，从而也无减免税收措施实施的前提。如天峨县八腊瑶族乡目前还没有一家企业落户；三江同乐苗族乡除一些零星的不成规模的家庭自办茶叶加工厂、木材加工厂外，也没有创办真正的企业；全州东山瑶族乡的第三产业就是几家简易的招待所、餐馆和个体运输户，等等。由此，《条例》关于以减免税收措施来扶持民族乡经济发展的规定形同虚设。

再次，据笔者调查，虽然国家和广西为支持少数民族和民族地区加快经济社会发展，在扶贫、教育、基础设施建设等方面设立了诸如扶贫资金、少数民族发展资金等各种资金项目，但目前县级以上地方各级人民政府几乎没有专门为民族乡设立各种支助和发展的资金项目，以示对民族乡的倾斜，而是与其他民族一起作“打包”或“捆绑”处理。即不管是民族乡的散居少数民族，还是其他民族（包括汉族），凡需给予照顾的，在分配资金时都均等对待，没有专门针对民族乡散居少数民族的特殊安排。多数民族乡的散居少数民族村民认为，其民族与其他民族相比，不仅没有得到特殊照顾，甚至还出现政府有意偏袒其他民族的现象。

（四）教育文卫等特有权益被忽略

首先，受教育权存在被“遗弃”的状况。从表象上看，受调查的民族乡基本完成了初中、小学及完小（含教学点）的创建，且教室、学生宿舍、学生饭堂、教学设备等办学条件也基本完善，能基本满足学生的学习及生活的需要。但客观现实表明，民族乡的整体教育水平仍然相当落后。据笔者调查，民族乡的村屯很多处于分散或零星分布的居住状态，屯与屯、户与户之间不仅距离较远，而且有的地方住的就二、三户人家。由于人口不相对集中，教育的投入和产出就难以成正比。这样，为了不给全县的教育水平拖后腿，有些民族乡的县级教育行政部门在打造“教育大县”的导向下，自然更多的是考虑往本县有教育优势的地方集中“活力”投入，而没有考虑向民族乡倾斜，甚至忽略了民族乡的教育发展。由于教育经费的投入存在偏好性和选择性，直接造成了民族乡教育经费投入的严重不足，使民族乡本来相对落后的教育将面临更加严峻的局面，最后陷入恶性循环的泥潭。其中，最突出的问题是：年轻教师不愿进入或留守，造成民族乡教师老龄化严重，教师队伍普遍出现断层现象。如融水滚贝侗族乡小学教师的平均年龄已达到53.7岁；三江同乐苗族乡中心小学现有教师148人，其中41-50岁的有53人，51-60岁的有59人，大龄教师占整个教师队伍近80%。老教师虽然教学经验丰富，但知识结构的缺陷及新教学理念的缺乏，显然已无法适应现代教育的要求。若不及时改变这种状况，民族乡教育事业的前景将令人担忧。

其次，卫生事业发展受助的权益缺损。目前，虽然受调查的民族乡已基本在乡一级设有卫生院，在其所辖行政村设有卫生室。但是，医疗条件总体上还不能令人满意：一是医务人员的数量较少，尚不能满足乡民看病治病的需要。如，全州东山瑶族乡目前总人口33000人，而全乡的医护人员只有16人（其中护士4人），医护人员数量特别是护士数量与全乡总人口的比例有一些偏低。二是医护人员的质量不高，尚难以应付某些疑难杂症之病。如，全州东山瑶族乡目前尚无副主任医师；融水同练瑶族乡目前只有执业医师2人、执业助理医师3人、注册护士3人。三是医疗设施配置不饱和。如全州东山瑶族乡卫生院的病床为22张、融水同练瑶族乡卫生院的病床为15张、上思县南屏瑶族乡卫生院的病床为10张。

三、广西民族乡散居少数民族特有权益实现的进路

（一）理念层面：从政治高度树立起对民族乡散居少数民族特有权益的认识

无论从建立民族乡的社会历史背景、过程及理论依据看，还是从几十年来民族乡的实践看，民族乡都具有自治的性质，是带有民族区域自治性的行政区域，它虽然不是民族自治地方，但它是民族区域自治制度的补充。作为解决我国国内民族问题的一种政治制度，民族乡的建制宗旨是为了保障那些不具备条件也没有必要实行民族区域自治的较小且相对聚住的少数民族的权利。与其他一般乡（镇）相比，虽然它们都属于乡级基层政权，行使相同级别的职权。但不同的是，民族乡有着相对的自治性，有着一般乡（镇）不具有的经济文化教育发展自主权和特有的受帮助权。同时，与其他一般少数民族享有的权益相比，民族乡散居少数民族享有的权益也具有特殊性。因此，我们在民族乡工作中，既不能把民族乡与一般乡（镇）完全同等对待，也不能完全以一般少数民族权益去替代民族乡的特有权益。当前，广西民族乡在经济社会事业发展方面之所以还存在诸多问题，客观地讲，有民族乡自身的历史因素和自然条件因素，但从主观上看，主要还是对民族乡的地位和性质认识出现偏差，对民族乡的作用和重要性认识不足、重视不够，从而导致民族乡散居民族特有权益得不到有效落实和保障。

实践证明，民族乡的经济是否发展，人民生活是否改善，民族关系是否融洽，对全区民族团结、社会稳定关系极大。因而，各级党委和政府应当充分把握和认识民族乡在整个民族工作中的地位和作用，真正树立起民族乡散居少数民族权益是一种特有的少数民族权益的认识，切实尊重和落实民族乡的各项自主权和国家帮助权，使广西民族乡散居少数民族的特有权益得到真正的保障，并实现各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的目标。

（二）立法层面：加速形成广西民族乡的法规体系

1 制定《（民族乡行政工作条例）实施办法》（以下简称《实施办法》）。自20世纪80年代以来，全国其他不少省、直辖市相继制定了保障其辖区内的散居少数民族权益的地方性法规和规章。而作为实行民族区域自治的广西，对民族乡散居少数民族权益的保障问题，却至今没有专门的立法，不能不令人遗憾。

笔者认为，《民族乡行政工作条例》自1993年9月15日颁行至今已有20多年的时间，社会的快速发展已使《条例》显示出了极其的滞后性，已明显不能适应民族乡的现实发展需要。同时，《条例》本身还存在着诸多重大缺陷：一是用语模糊，操作性不强。如，“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员”。何为“尽量”？由于没有量化的规定，实践中就会造成极大的主观随意性，甚至存在不正当的人为操作。这也是导致目前民族乡少数民族在政府工作人员中比例偏低的原因之一。二是权益的取得存在前提障碍。如，《条例》虽然规定了诸多民族乡少数民族的特有权益，但很多必须以“依照法律、法规和国家有关规定”为前提。这些前提的设置，看似是法治之需，但恰恰成为民族乡少数民族权益无法得到保障的主要原因。正如有学者在分析《民族区域自治法》不足时指出的，这种规定是“为上级国家机关分割自治权提供了依据，为一些上级国家机关的决定、决议漠视自治机关自治权留下法律空间”。而《条例》也无不体现了对民族乡各种权益的“分割”与“拦截”的现实。三是法律规范中表现出明显的政策性功能。从法律实施角度来讲，政策性语言过多、质量不高的法律规范，在守法、执法和司法中同样存在困难，并将导致法律实效欠缺的不利后果。美国法学家博登海默也指出：“只要在有组织的社会中和在国际社会中还存在大量的违法者，那么法律就不可能不用强制执行措施作为其运作功效的最后手段。”而《条例》在规定民族乡少数民族权益保护时，多以“照顾、帮助、扶持、倾斜”等政策性词语出现，没有规定“法律后果”条款与之衔接（包括奖励措施和制裁措施）。由于政策不是依靠国家强制力执行的，所以，《条例》就因政策性过强而得不到有效或强制执行，民族乡少数民族的权益也就自然落空。

鉴于《条例》的以上问题，再严格执行之，已无实际效用。为此，为适应当今广西民族乡发展的需要，广西人大应当及时跟进，制定《实施办法》。

笔者认为，广西在制定《实施办法》时，应当要把握以下几点：一是以《民族区域自治法》为中心进行设计。《民族区域自治法》赋予了民族自治地方广泛的自治权，表现在政治、经济、文化和社会生活的各个方面。而民族乡本身既然是民族区域自治的补充形式，那么《实施办法》与《民族区域自治法》的这种近乎天然的匹配与对接，制定起来不仅游刃有余，而且民族乡的各项权益也会显现出真正落实的前景。二是针对《条例》的缺陷进行补足与加工。明确民族乡政府工作人员按建乡的民族和其他少数民族的人口数量，分别按具体的比例予以配备，强化法规的可操作性。尽可能取消民族乡权益取得“依照法律、法规和国家有关规定”和避免“依照自治区有关规定”的前提设置。建立监督、奖励和责任制度，强化法规的权威性和严肃性，以保障民族乡少数民族权益的真正实现。三是能真切地反映广西民族乡的现实需要。重点按上述落空或被折扣严重的政治参与权、经济发展自主权、受帮助权、受教育权等几个方面作为规制对象。四是在《实施办法》中设置一定的授权性规范，赋予少数民族的“选择性权利”。由于广西民族乡的散居少数民族涉及瑶族、苗族、侗族、回族和仫佬族，不仅各少数民族具有各自的特点，而且即使为同一民族也会存在差异。同时，每个少数民族居住的地方也都有自己的特点。因此，为了充分体现《实施办法》的民族性和地方性，充分反映民族乡少数民族的利益和要求，可从实际出发，允许他们选择需要的利益，使《实施办法》更具有针对性和人文性。五是明示民族乡少数民族权益的特有性。针对当前对民族乡少数民族权益的享受与其他民族“捆绑”处理的状况，在《实施办法》中应作出设立“民族乡发展专项资金”“民族乡扶贫资金”“民族乡少数民族干部培训资金”“民族乡专业技术人员培养资金”“民族乡民族工作资金”等的规定，以示与其他一般少数民族权益的区分。

2 制定单行条例。单行条例是对民族自治地方某一方面的具体事项所作的规定，是就某一专门问题进行规定的法规。由于《实施办法》具有宏观性和概括性，不可能就民族乡的各项具体权益进行全面细化。所以，应以单行条例的制定作为与《实施办法》的配套，以不断形成广西民族乡的立法体系。依轻重缓急考虑，笔者认为，目前就民族乡少数民族干部的培养与使用、资源的保护与开发以及教育的规划与投入等几个方面，应当优先考虑制定单行条例。单行条例重点对民族乡少数民族享有的某项特有权益进行具体化，必要时应以数量单位予以明确固定。同时，在单行条例中应适当扩大民族乡的权利范围。如资源的保护与开发问题是目前广西各民族乡矛盾最集中的区域，不论从法理上，还是基于行政管理的现实，都应当赋予民族乡林木采伐的分配参与权与决策权。

由于《民族区域自治法》规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”考虑到自治区层面的单行条例需报全国人民代表大会常务委员会批准，可能出现一定的困难。由此，笔者建议，我们可以安排由建有民族乡的自治县制定单行条例。另外，从2009年开始，广西人大常委会已正式启动新一轮自治县自治条例修改工作，也可以考虑在自治县的自治条例里面设置民族乡少数民族权益保障的内容。如重新修订的《环江毛南族自治县自治条例》和《富川瑶族自治县自治条例》，明确规定了自治县享受自治区给予的优先安排矿产资源补偿费、新增建设用地有偿使用费、育林基金、水资源费、环境保护专项资金和基础设施建设项目配套资金减免、财政转移支付倾斜照顾等权益。我们完全可以利用这一难得的机遇，把民族乡的特有权益保护内容涵括其中，为民族乡经济社会发展提供有力的支撑。

[责任编辑：黄仲盈]

作者：邓崇专