立法质量分析论文

地方立法质量跟踪评估是具有立法评估资格或能力的主体对已经实施了一段时间的现行地方性法规、规章，按照一定的标准和程序，采用科学的方法和技术进行全面客观的跟踪调查、分析和评价，提出维持、修改或者废止等建议，并将评估的结论作为进一步修改完善的重要依据。下面是小编整理的《立法质量分析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

立法质量分析论文 篇1：

会计信息质量检查立法分析及对策研究

摘要 会计信息质量检查的法律依据主要是《中华人民共和国会计法》和财政部2001年颁布的《财政部门实施会计监督办法》。作为部门规章，《监督办法》存在如效力级次不高、规定过于笼统、强制措施缺失等诸多不足，在实践中难以保障会计信息质量检查的充分有效开展。要完善会计信息质量检查立法，一方面要修订现有的法律法规，加快制定专门法，另一方面要强化会计违法的行政处罚措施，确保各项规章制度执行到位。

关键词 会计信息质量 立法 行政强制 行政处罚

会计信息质量检查在打击会计造假行为、整顿市场经济秩序、规范财税政策执行等方面发挥了积极作用。随着时间的推移和形势的变化，实践中出现了许多新情况、新问题，也暴露了会计信息质量检查立法方面的诸多不足，因此亟待深入探讨并改进。

一、我国会计信息质量检查立法层面存在的不足

（一）相关立法级次低，财政部门执法的权威性不高。

目前，我国会计信息质量检查执法的法律依据主要是《中华人民共和国会计法》以及财政部于2001年颁布的《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）。《会计法》仅对会计监督做了原则性的规定，实践中各级财政部门开展会计信息质量检查的执法形式、检查内容程序及行政处罚主要还是依据财政部制定的部门规章：《财政部门实施会计监督办法》（以下简称《会计监督办法》）。《会计监督办法》虽然对会计信息质量检查执法做出了较为明确细致的规定，但是其法律效力级次比法律、行政法规低，这就造成了财政部门执法的权威性缺失：一方面，《会计监督办法》里所规定的行政处罚等规定必须严格限定在《会计法》已规定的范围内，根据《行政处罚法》的规定，部门规章仅可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定，或者在未制定法律、行政法规的情况下设定警告或者一定数量罚款的规定。因此，《会计监督办法》所规定的行政处罚种类只能严格限定在《会计法》已规定的三类行政处罚中：警告、罚款、吊销会计从业资格证书。而对执法中发现的新问题、新现象，各级财政部门难以进行处理。另一方面，立法级次较低导致了会计信息质量检查缺乏社会的整体认知，实践中甚至出现很多被检查单位不知道财政部门在会计信息质量方面的执法权，财政部门的执法难以获得被检查单位的配合和重视。相比之下，同样开展财务检查的监察机关、审计机关、税务机关、海关等，其执法有《行政监察法》、《审计法》、《税收征收管理法》、《海关法》等法律作为坚强后盾，执法的权威性很强。

（二）缺少有效的行政强制措施，行政执法的法律保障不足。

开展会计信息质量检查执法，就必须掌握被检查单位的资金情况，因此不可避免的要了解其在金融机构的存款。根据《商业银行法》的第二十九条第二款的规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”其第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”即我们常在银行见到的标语：“存款自愿、取款自由、为储户保密。”，这也体现了法治社会对私有财产权的尊重和保护。据此，财政部门如果通过向金融机构查询被检查单位的存款，就必须获得法律、行政法规的授权；而查询个人的存款，更加必须获得法律的授权。但是《会计法》仅在第三十二条第二款作出如下规定：“……发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况，有关单位和金融机构应当给予支持。”《会计法》的上述规定，不仅严格限制了会计信息质量执法中，财政部门查询被检查单位银行存款的适用条件，而且将适用主体严格限制在“国务院财政部门及其派出机构”，即只有财政部和财政部驻各地的监察专员办事处才有查询被检查单位金融机构存款的权力，地方各级财政部门无权查询。这里需要注意的是，根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第二十二条的规定，县级以上财政部门在对财政违法行为进行检查、调查时，可以查询被检查单位在金融机构存款，此条例虽然是行政法规，但是此条规定也只能在地方各级财政部门的检查内容符合《财政违法行为处罚处分条例》的情况下才适用。在会计信息质量检查执法中，根据上述《商业银行法》和《会计法》的规定，地方各级财政部门并不能依据此条规定向金融机构查询被检查单位的存款情况。而《财政检查工作办法》（财政部令第32号）第十七条第一款规定：“实施财政检查时，经财政部门负责人批准，检查人员可以向与被检查人有经济业务往来的单位查询有关情况，可以依法向金融机构查询被检查单位的存款。”以及《财政部门监督办法》（财政部令第69号）第十七条第一款第三项：“经县级以上人民政府财政部门负责人批准，向与被监督单位有经济业务往来的单位查询有关情况，向金融机构查询被监督单位的存款”。笔者认为，财政部的第32号令与第69号令作为部门规章，做此种规定有越权的嫌疑。行政监察機关、审计机关、税务机关和海关系统的财务检查，《行政监察法》、《审计法》、《税收征收管理法》、《海关法》都以国家法律的高度明确了基层的执法机构都有权查询被检查单位存款，其中税务部门、海关部门还有强制执行的权力，相比之下，财政部门会计信息质量检查强制措施的缺乏难以保证执法的顺利开展。

（三）有关行政处罚的规定过于简单，法律责任有待进一步明确。

新《会计法》自2000年施行时起，其有关法律责任的规定就引起了学者的争议，主要集中在《会计法》关于违法行为的行政责任和刑事责任的界限不清，法律责任主体的规定不够科学以及财政部门行政处罚自由裁量权过大等问题。从会计信息质量检查执法实践的角度来看，主要问题存在于如下方面：一是现行的《会计法》仅用了8个条文概括会计违法行为的法律责任，对实践中很多违法行为没有规定或者对其行为的界定不够明确。二是有关罚款的处罚规定过于笼统，实践中不易操作，例如第四十二条至第四十五条的规定中，罚款金额的上限和下限相差过大，没有根据违法情节的不同设定不同的处罚档次，做出细化规定，执法部门的自由裁量权过大。三是对部分危害较大的会计违法行为处罚力度明显不够，影响执法效果。例如对于拒绝检查或者不配合检查的行为，《会计法》仅对“未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度或者拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计资料及有关情况的”， 做如下规定：对单位处3千元以上5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2千元以上2万元以下的罚款；对会计人员有上述行为情节严重的，可以吊销会计从业资格证书。实践表明，对此类违法行为处罚力度不足，单位的违法成本低，往往敢于不配合检查，影响了会计信息质量检查工作的正常开展。对比《税收征收管理法》的规定，该法用第六十条至第八十八条共29个条文对各种税收违法行为的应承担的法律责任以及税务部门的行政处罚权做出了明确细致的规定，方便执法部门的操作。实践中税务检查的威慑力比较大，与此不无关系。

二、改进会计信息质量检查立法的建议

（一）尽快制定会计信息质量的专门法律，保障会计信息的真实和质量。

真实的会计信息对建立一个公平、法治的市场经济秩序，保障投资者、消费者的合法利益有着不可替代的重要作用。我国现有的关于会计信息法律条文散见于《公司法》、《证券法》、《会计法》等法律中，并没有专门的，其规定比较笼统，对一些重要的概念，如“虚假会计信息”，都没有完整、权威的规定 。笔者建议制定会计信息质量方面的专门法律，并将其命名为《会计信息质量法》，明确由财政部门开展会计信息质量检查，并将《会计监督办法》中会计信息质量检查内容、形式、程序及行政处罚的相关规定提升到国家法律的高度，提高会计信息质量执法的权威性，这对于建立健全法治的、健康的市场经济秩序有着重要意义。

（二）完善现有法律规定，为基层财政部门开展会计信息质量执法提供法律保障。

主要是通过修订《会计法》，赋予基层财政部门一些必要的行政强制措施。一是解决实践中被检查单位配合执法的问题。与其对被检查单位不配合检查的行为以繁琐的行政处罚程序予以处罚，不如赋予监督部门行政强制措施的权力更加便捷高效。建议比照《行政监察法》，规定财政部门实施会计信息质量检查时，对有重大违法嫌疑又不配合检查的单位，有权扣押封存其会计资料。二是解决基层财政部门无权查询单位在金融机构存款的问题。建议以法律的高度明确各级财政部门实施会计信息质量时，经县级以上财政部门负责人批准，都有权向金融机构查询被检查单位甚至相关个人的银行存款。

（三）科学设定行政处罚，明确会计违法行为法律责任。

根据违法情节的轻重设定科學、合理的行政处罚档次，提高处罚的可操作性。加大对情节严重的违法行为的处罚力度，尤其是针对实践中反映较多的不配合检查和提供虚假会计信息的行为，设定较重的行政处罚，增加其违法成本，同时也能避免“重检查、轻处理”的现象。

（四）在立法中增加实践中效果反映较好的制度，提升会计执法的效率。

一是在建立会计信息质量检查的回访和公告制度，通过回访，督促违法违规单位整改违法行为，必要时对违法情节严重的单位予以公开曝光。二是建立检查信息共享制度，搭建财政、税务、工商以及证券业监督管理部门的信息共享平台，方便各部门共同监管和执法，此举也有利于保障股份公司股东的知情权。

（作者：安徽大学法学院2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法）

参考文献：

[1]顾立霞.对《会计法》中处罚的理性思考.财会月刊，2004（6A）.

[2]孟零娜.现行《会计法》的特点及修订建议.经济师，2005（6）.

[3]寿纪堂.对我国会计法律问题的思考.河南科技，2003（10）.

[4]龚文才、彭建.关于改进和完善会计信息质量检查的思考.财政监督，2004（4）.

[5]刘家庆、胡彧.会计信息质量检查中的问题及改进建议.天津经济，2005（8）.

作者：刘畅

立法质量分析论文 篇2：

浅议地方立法质量跟踪评估标准之构建

地方立法质量跟踪评估是具有立法评估资格或能力的主体对已经实施了一段时间的现行地方性法规、规章，按照一定的标准和程序，采用科学的方法和技术进行全面客观的跟踪调查、分析和评价，提出维持、修改或者废止等建议，并将评估的结论作为进一步修改完善的重要依据。自2000年起，山东、甘肃、云南、北京、福建、湖北等省市先后进行了地方立法质量跟踪评估[1]，并取得了一定的成效。但由于我国地方立法质量跟踪评估制度的研究尚不系统、深入，完善的评估体系尚未建立，仍然存在着评估工作不规范，缺乏科学标准等问题。因此，地方立法质量跟踪评估标准的研究，对于保证地方立法跟踪评估的科学性和合理性以及评估结论的可靠性和有效性，具有重大的理论价值和现实意义。

一、关于地方立法质量跟踪评估标准的内涵分析

地方立法质量跟踪评估标准是构建地方立法质量跟踪评估体系的核心内容。然而，什么是地方立法质量跟踪评估的标准呢？国内学者的论述可谓是仁者见仁，智者见智。有的学者认为，它包括三类标准，即合目性标准（评价其立法目的是否科学、合理以及在法规实施过程中是否达到立法目的）、合法性标准（评价其立法从实体到程序是否合法）、技术性标准（主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性）[2]。有的学者提出可以将其分为内在标准和外在标准。其中，内在标准包括合法性标准、正义性标准和合目性标准；外在标准包括完整性标准、明确性标准和协调性标准等 [3] 。此外，有的学者还提出了五个标准：即效率标准，是指法律实施所达到的水平（收益）与所投入的人财物力资源之间的比率关系；效益标准，指立法实施所达到的效果与其实施成本的比较关系，一般包括经济效益和社会效益；效能标准，指法律实施绩效与立法预设的绩效目标之比；公平标准，指法律法规实施后所导致的与该法律法规有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度；回应性标准，指法律对社会环境的各种变化作出的反馈程度 [4] 。在具体实践中，甘肃省将其评估标准具体分为法理标准、实践标准、技术标准和实效标准。目前学术界还没有形成一套统一规范的评估标准，实践中现有评估标准也较为紊乱。

地方立法质量跟踪评估是地方立法工作的延续。评估地方立法质量的高低，不仅应考虑其立法内容、立法程序、立法技术等方面所表露出的质量问题，而且还应当评价其立法目的、立法价值等更深层次的质量问题；不仅要考量法规、规章的内在品质，还应当考量其实施后的社会效果，即社会效益和经济效益。其目的是为了发现立法与执法、法律实施等过程中存在的问题，与“立、改、废”相结合，为今后如何改进地方立法工作提供积极的意见和建议。可以认为，具体对一项地方性法规、规章进行完整系统地评估应包括三部分内容，即：立法价值评估、文本质量评估以及实施绩效评估。因此，地方立法质量跟踪评估标准综合了立法价值评估标准、文本质量评估标准和实施绩效评估标准，主要是对地方性法规、规章的实施效果进行评估，了解其实施后取得的成果，并发现在实施中存在的问题，分析其中各项制度设计的合法性、合目性、协调性、可操作性和成本效益，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改和完善法律制度，更好地发挥地方立法的规范作用。

通过比较分析认为，地方立法质量跟踪评估标准就是指对地方性法规、规章的立法价值、文本质量以及实施绩效等进行描述、解释、衡量和评价的一系列法律准则和规则的总称。它是按照一定指标经地方性法规、规章质量及实施的具体效果分解并量化为不同的指标组群，由组群内各单项指标及其要素共同排列组成的即成一体又相互联系的，以衡量其立法价值、文本质量及实施绩效的指标综合而成的一个统一体。构建其标准体系就是通过定量分析与定性分析的结合，来建立起一种对地方性法规、规章的立法价值、文本质量及其实施绩效能够准确评价的科学分析架构，并基于这一架构能够使我们建立起有效的信息反馈机制和高效的调节机制，以有效地保障地方性法规、规章立法价值的合理性、文本质量的科学性及法规实施的有效性。

二、建立地方立法质量跟踪评估标准所应遵循的基本原则

地方立法质量跟踪评估标准是地方立法质量跟踪评估制度的重要组成部分，是反映地方性法规是否需要修改、废止的检验标尺。如何建立科学的评估标准，对开展评估工作将起着举足轻重的作用。必须遵循一定科学合理的原则和要求，使评估标准更具有可行性和可操作性。

第一，普遍性与特殊性相结合的原则。地方性法规、规章所调整的社会关系纷繁复杂，因此，标准体系既要对共性的法规、规章要素作出评估，也需要对特别的法规、规章要素进行评价，对于其共性的要素可以采用基本的通用指标进行考量，而对于涉及专业管理的特别要素则可以采用专业化的修正指标作出判断和评价。在通用指标和修正指标的设计上，要充分坚持普遍性与特殊性相结合的原则。

第二，应然性与实然性相统一的原则。地方立法质量跟踪评估是立足于现实法律文本质量和法律实施效果以及立法价值的分析，通过对法规实然性的认知，来评价立法目标、立法价值等应然性的实现程度，进而发现法规中的问题或者其实施中的症结所在。因此，标准体系必须将应然性与实然性两者很好地统一起来，才能使该评估得出更全面、更科学的结论。

第三，定性与定量相结合的原则。地方立法质量跟踪评估中对立法价值和实施绩效的评估本质上是一种定性认识和分析。定性认识是定量认识的前提和基础，定性指标也要尽量量化。但不是所有的评估指标都能够量化，对所有的评估指标进行量化也是不太现实的，也没有必要。科学的地方立法质量跟踪评估标准体系既包括定性指标，又包括定量指标，需要将二者紧密结合。定量指标和定性指标的有机结合，可以使评估结果更为科学真实，更具有综合性和导向性。

第四，系统性与层次性相结合的原则。地方立法质量跟踪评估标准体系是一个复杂的系统，它由不同层次和不同的评估要素组成。各层次、各要素之间又形成若干个既相互联系又相互独立的子系统，是一个系统性和层次性的集合体。系统性原则要求评估标准应全面、相互关联，并且通过各项指标的相互配合，全面、系统地体现地方性法规、规章的立法质量。层次性原则要求所构建的标准体系应该由分属于不同层次的指标构成。

三、地方立法质量跟踪评估标准体系的具体型构

科学、客观、有效地评估某项地方性法规或规章，就需要针对其设计一套评估标准，使其中的各项指标能够全面准确地反映其立法质量。构建地方立法质量跟踪评估标准体系具体包括三个基本要素：维度、基本标准、指标。维度是评估对象、评估行为的类型区分，规定了评估的基本向面，从宏观上来科学地规划评估标准体系。一个评估维度之下可有多个评估基本标准。基本标准具有普遍性，是各项法规、规章进行评估时均要用到的、普遍适用的普通标准，也是法规评估的定位、价值取向及评估原则的具体承受者。指标是对基本标准的细化和分解，是评估的具体手段，可以看做是基本标准的直接载体和外在表现。一个评估标准之下有若干个评估指标，这些指标的形成是依据相关度、隶属度的程度编排划定的。不同的法规可以参照同样一个评估维度和基本标准，但其评估指标可能有很大的不同。构建地方立法质量评估标准体系，出于简单明了和简便易行的目的，需要精选出最能说明问题的评估指标。

以下拟从立法的价值、形式、事实等三个不同的维度来构建地方立法质量跟踪评估标准体系。具体包括四个基本标准，即价值标准、法理标准与技术标准、实效标准。每个标准又包含若干个动态的指标，分别从法规、规章的价值导向角度、文本形式角度和实施效果角度衡量其立法质量的高低。这个崭新的相对格式化并动态发展的地方立法质量跟踪评估标准体系由三个层次构成：第一层级是维度。评估标准体系对维度的借鉴可以使立法的评估层面更加条理化，使评估视角更加集中，评估标准更具有可比性，以此促进地方立法质量跟踪评估的不断规范。对地方性法规、规章进行科学合理的质量评估主要是从立法价值维度、立法形式维度、立法事实维度等三个维度进行。在内容上，这一层级之所以划分为价值、形式、事实等三个维度，主要是借鉴公共部门绩效评估标准体系的层次性和系统性原理的结果；同时也是充分考虑到地方性法规、规章作为一种公共产品的独特性和唯一性的科学划分。地方性法规、规章很难用技术评估中通常采用的硬性标准即一些可以量化的数据标准去评估，因此就有了定性和定量分析相结合的三个维度的综合评估。具体来讲，价值维度统摄法规的立法价值理念，即立法价值标准；形式维度统摄法规的文本质量，主要从法规文本的法理标准和规范标准两个方面考量；事实维度统摄法规实施的事实情况，即实效标准。第二层级是基本标准。在评估标准体系中，基本标准是第一层级的三个基本维度统摄下的基础性、总括性标准。其数量少、概括性强，在整个评估标准体系中占据着核心位置。它主要包括价值标准、法理标准和规范标准、实效标准。立法价值标准考察地方性法规、规章立法价值的合理性，所追求和体现的价值是否合理，是否符合科学发展观的要求。立法形式维度下的法理标准主要考察所立之法的法理依据，即考察地方性法规、规章与宪法、法律、行政法规等上位法是否相抵触，与配套法及有关文件是否衔接。规范标准主要考察立法技术是否规范，法律逻辑结构是否合理，语言文字是否表达准确、严谨、平实易懂。实效标准主要考察地方性法规、规章在制定后实施的效果、效率及其公众的认知度情况。以概括性强的基础性标准作为地方立法质量跟踪评估标准体系的基本标准，支撑着体系的稳定，并规范体系的条理。第三层级是评估指标。基于地方性法规、规章所具有的共同性，对于其评估可以建立共同的、一般的、基础性的指标，即通用指标；也可以建立一些特殊的、个别的、有针对性的指标，即修正指标。通用指标是各项地方性法规、规章评估时均要用到的通用的指标，具有一定的通用性。修正指标则可以根据具体的法规、规章而具体设定。根据不同的法规、规章目标要求，可以添加不同的修正指标，构成具有针对性的评估标准体系。修正指标是对通用指标进行校正的重要辅助指标，具有动态和开放的特性，既可以依赖于通用指标也可以独立发挥作用，是地方立法质量跟踪评估标准体系的重要组成部分。其运用能够带动整个地方立法质量评估的标准体系与时俱进。

（一）价值维度——立法价值的合理性

价值维度下的价值标准是评估主体在评估过程中所坚持、依据的倾向性准则和原则，反映了评估主体的信念、理想和价值追求。地方立法质量跟踪评估的价值标准应当建立在特定的历史与现实、文化与伦理、社会与经济等多元价值取向的基础之上。地方性法规、规章作为调整社会关系的法律规范，必须满足人们对法律所诉求的传统价值，即体现正义性、维护秩序、保护社会主体的自由和安全等。此外，当前我国科学发展观已深入人心，成为全国人民的共识，全面、协调和可持续的科学发展观所内具的价值理念丰富和发展了法的传统价值理论。因此，科学发展观也理应成为地方立法的价值追求，成为地方立法质量跟踪评估的核心价值标准，具体由社会生产力指标、社会公正指标和人的全面发展指标三个方面构成。科学发展观的第一要务是发展。生产力指标既是评价一个党、国家战略方针的根本指标，也是评估每一项法规、规章的根本指标。地方性法规、规章的好与坏，进步与落后，归根到底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。地方性法规、规章着重于对地方社会利益进行权威性的规范和分配。生产力发展、经济繁荣带来的利益应该公正、公平地进行分配，由于市场本身的缺陷，在社会利益的分配方面存在着市场失灵问题，公正、公平分配并不能一定实现。法律法规能起到弥补市场失灵的作用，关键在于它的公正、公平性。公正、公平是各项法律法规存在的前提条件。人的全面发展是指人的自我意志获得自由体现，人的各种需要、潜能素质、个性获得最充分的发展，人的社会关系获得高度丰富，每个人都成为自主的、负责的、具有创造力的和能动的人。地方性法规、规章将人作为出发点和最终目的，应努力保护个人的基本权利和发展机会，为每个人的全面发展提供和创造条件，最终把人的全面发展放在首要地位。人的全面发展指标是构建社会主义和谐社会的内在要求，是实现地方性法规、规章的科学化、民主化的必要因素。

（二）形式维度——文本质量的科学性

地方立法质量跟踪评估也离不开对地方性法规、规章形式的分析与评估。地方性法规、规章的形式，意指地方性法规、规章所存在和产生的法理依据和具体的外部表现形态。具体包括地方性法规、规章的法理基础及规范形式。考察形式维度下地方性法规、规章文本质量的科学性，就需要从其法理标准和规范标准这两个方面进行。

1. 法理标准

法理标准是指用法的一般原理来评价某一项地方性法规、规章立法质量的高度。从法理学的角度来看，地方性法规、规章作为上层建筑的范畴，应当体现当地政府的意志，符合本国的宪法要求，同时具备法的一般功能和特征。地方立法质量跟踪标准体系在法理标准的层面上，主要有以下评估指标。第一，合法性。对地方性法规、规章的合法性进行评估，就是要检测被评估的地方性法规、规章的立法依据是否合法，是否与上位法相抵触，是否与同位法相衔接和协调，是否符合法定程序，同时，还要检测立法部门是否超越立法权限越权立法等。即①立法依据的合法性；②立法内容的合法性；③立法主体的合法性；④立法程序的合法性。第二，合目性。科学地评价地方性法规、规章的立法质量，还要看该法规、规章是否在立法过程中贯彻和落实决策者的立法决策，能否准确、全面和充分地反映决策者的立法目的，立法目的表达是否明确、具体和切实可行。第三，权利与义务的平衡性。地方性法规、规章应当从实体上达到权利与义务的一致性，在程序上保证权利得以实现。在设定权利与义务时，要坚持权利本位，以权利为起点、为核心。第四，法律责任。“法律责任作为法律允许的保证机制，是法制不可缺少的环节” [5] 。地方性法规、规章中法律责任的设置要科学合法，具有可操作性，能够量化。坚决杜绝法律责任条款不协调、缺乏衔接，条款过于原则，有明显的空白漏洞等现象。

2. 规范标准

地方立法是一项技术性、科学性很强的工作，地方性法规、规章的制定必须遵循一定的立法技术规范。立法技术对立法质量以至整个立法的科学化、民主化、现代化，都有非常重大的影响。在法律体系、立法程序越来越完善的今天，立法技术的好坏，往往直接决定了地方性法规质量的优劣。规范标准主要从立法技术角度考察地方性法规、规章的纵向、横向以及内部的协调性，各项制度的衔接性；评价法规的结构和逻辑关系是否合理、规范；评价立法语言表达是否准确、简练、易懂；名称使用是否规范。主要包括：第一，协调性。立法作为人们的一种社会规范，不仅应当完整、明确，而且还应当协调、统一。协调性主要是指单个法规内部的协调；同位阶法律法规之间的协调；不同位阶法律法规之间的协调；整个法律体系相互之间的协调。第二，结构安排。任何一部地方性法规、规章要能系统、完整、全面地表述立法者的意志内容，反映现实社会关系要求，就必须具有一定的结构。在评估过程中，对地方性法规、规章的结构考察主要是看其结构安排是否适当和规范。第三，逻辑关系。法规、规章结构中，分则的内容必须紧扣总则所明确的宗旨、根据和任务、基本原则和指导思想、适用范围以及管理权限等概括性内容；分则内容也要层次清晰，顺序适当；附则应当根据总则和分则的内容作出有针对性的技术性规定。法规、规章条文规定的行为模式和法定后果模式在体系和内容上具有完整性，要完整地规定各有关主体、客体、行为、事件、结果等方面的内容。第四，语言表述。地方立法语言，是指制定地方性法规、规章所使用的立法语言。地方性法规、规章立法语言要体现地方性和民族性；要做到准确性和肯定性相结合；立法语言中字、词、句、标点要符合法律规范。第五，名称。法的名称作为法的内部结构中的第一层次的、每件法都必备的要件，它的科学化和完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化都有重要的意义[6] 。地方性法规、规章中名称的使用力求科学、完整、准确、简洁和合法。

（三）事实维度——法规实施的有效性

事实是指在经验中表现出来的真实性，或者从必然性中推断出来的事件、性质或关系。事实评价可以通过能够反映事物过去、现在和将来存在状况的数量值、比率关系、统计结果等一些可以测量的客观指标来进行。事实维度反映在地方立法质量跟踪评估中，主要就是对地方性法规、规章实施绩效的评估。依据实效评估标准对地方立法质量进行评估，以期揭示其在运行过程中，可操作性如何，有无地方特色，是否与社会实际相结合，成本效益如何，对国家、社会和个人产生了什么具体影响或作用以及影响和作用是否明显地具有客观规律性，进而从事实上客观、具体地对其实施绩效作出全面系统地评价。实效标准主要包括实践性、效果性、效率性以及回应性等四个指标。第一，实践性。一件地方性法规、规章出台之后，实践是第一位的。实践是检验真理的唯一标准，同时也是检验地方立法质量好坏的根本标准。对地方性法规、规章的实践性评估应从六个方面出发：一是可操作性。可操作性是一部地方性法规、规章能否得到有效执行的关键。二是地方特色。地方立法工作者必须坚持从实际出发的原则，要根据本行政区的具体情况和实际需要制定出地方性法规、规章。三是符合社会发展规律。地方性法规、规章要顺应它所规范和调整的社会关系等客观事物运行和发展的规律，而不能违背其客观规律。四是符合经济发展规律。地方性法规、规章作为人们管理地方经济的手段，必须正确地反映经济发展规律的要求。五是符合社会实际。每一项地方性法规、规章的出台都必须是本地社会实际的需要，是建立在本地社会基础上的，充分反映当地实际需要的结果。六是有前瞻性。地方立法不仅要反映现实社会，同时还要为社会的发展指明前进方向，具有一定的预见和导向作用，引导社会向前发展，体现一定的前瞻性。第二，效果性。地方立法质量跟踪评估也要全面检测立法效果，也就是说需要考察地方性法规、规章的实施结果是否解决了具体的社会问题，迎合了当地人民的具体需求，达到了立法最初的目标。第三，效率性。地方立法的效率就是指整个地方立法活动和法规、规章运行过程中所花费的成本与法律成果反映出的效益之比。效率评估主要体现为立法的成本效益分析，对立法成本和立法效益进行对比分析，通过分析其实施后是否取得了积极的社会效益和经济效益来评价该法规的实施绩效。第四，回应性。由于法律主要实现的是大多数人的利益，因此，在法律的制定和实施过程中公民的参与和回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低也是衡量立法是否成功的重要标准。回应性具体到地方性法规、规章的实施效果上，主要通过公众的认知度、满意度和执法、司法部门的信息反馈进行评价。

四、小结

前文所介绍的标准所含指标是地方立法质量跟踪评估基本都能够普遍适用的，即通用指标，而具体到每件法规、规章，则需要根据其具体内容确定具体的评估指标。比如针对环保领域的地方性法规可以确立可持续性、健康影响、气候变化、能源消耗等修正指标。在具体的评估实践中，要将通用指标和修正指标相结合，共同构成评估标准体系，以确保最终评估结果的科学性和公正性，真正实现地方立法质量跟踪评估的意义和功能。

注释：

[1]各地称谓不同，有的叫“立法后评估”，有的叫“立法效果评估”，还有的叫“立法后评价”、“立法跟踪评估”等，但其实质都是地方立法质量跟踪评估。

[2]卿泳：《立法评价对于提高地方立法质量的意义》，载《民主与法制》2005年第5期。

[3]李长喜：《立法质量检测标准研究》，载周旺生主编《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版。

[4]汪全胜：《立法后评估的标准探讨》，载《杭州师范大学学报》2008年第3期。

[5]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第116页。

[6]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第336页。

（作者单位：甘肃政法学院）

作者：任尔昕 王铖

立法质量分析论文 篇3：

地方立法准备阶段民意参与机制之思考

在2011年各地召开的人大会议上，如何提高地方立法质量再次成为代表们关注的焦点。如，上海市十三届人大四次会议共收到代表10人以上联名提出的议案68件，其中针对地方立法工作提出的议案有28件，占全部议案的41%。上海市人大常委会主任刘云耕说，以“立良法”推动“行善治”，进一步发挥地方人大作用，提升城市法治化建设水平。一次次立法创新也折射出立法者思路的调整：更加注重立法的质量和实效，将有限的立法资源用在刀刃上，切实做到地方立法“不贪大、不凑数、重管用”。无独有偶，广东省人大常委会主任欧广源在参加人大会议湛江团分组审议时表示：“兵不在多而在精，将不在勇而在谋”，“建设‘法治广东’，必须立法要良、执法要严、司法要公、违法要究、普法要广。宁可一年只立一两个‘良法’，也不要为了充数量，立出‘恶法’ 。”

地方立法，就是由有权的地方权力机关和行政机关依照法定的权限和程序制定规范性法律文件的活动。地方立法的主体包括各省、自治区、直辖市，各省、自治区人民政府所在地的市，以及国务院批准的较大市的人大及其常委会以及人民政府。众所周知，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。相对国家立法而言，地方立法具有从属性、执行性、补充性、探索性等特点，它在地方经济、政治、文化、社会建设以及地方事务管理等方面发挥着重要作用。改革开放以来，尤其是近年来我国各地地方立法工作取得了明显成效，为经济发展社会进步提供了有力的制度保障，也为国家立法积累了许多宝贵的经验，在全面落实依法治国基本方略过程中凸显了殊为重要的价值，发挥了不可替代的积极职能。如今中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2010年底，我国已制定现行有效法律237件，行政法规690多件，地方性法规8600多件，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的主要的法律已经制定出来，法律法规相互配套，法律体系内部总体科学统一。这也就意味着社会主义法律体系建设面临着全面提升，对地方立法工作无疑提出了更高的要求。吴邦国委员长指出：我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的，这当中既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题，这主要是由于立法条件尚不成熟、各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索，积累经验。总之，立法工作只能加强不能削弱。

提高地方立法质量，增强地方立法实效是一项重大系统工程。其中，民意参与是不可或缺的重要因素。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”党的十七大报告首次把民主理念扩展到“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的新高度。提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。民意参与地方立法主要包括两个层面的含义：首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对立法的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对立法权的约束、控制以及再分配作用。

2011年1月24日，全国人大常委会委员长吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上提出：要积极探索公众有序参与立法的途径和形式……努力提高立法调研的针对性和实效性，不断完善公布法律草案的工作机制，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效，使立法过程成为普法过程。扩大公众的参与程度，推进地方立法的民主化进程，正是各地人大常委会积极探索和努力破解的课题。地方立法准备阶段，一般是指地方立法在提出法案前所进行的有关立法活动阶段。其内容主要有两项：一是地方性法规的立项（包括立法规划与计划），二是地方性法规草案的起草。“立法的准备程序，虽然处于正式立法程序之外，但是在我国往往决定了众多立法的命运，也就是说在一项立法正式提交审议之前其命运就已基本被定夺。正因为如此，立法准备程序在我国逐渐获得了相对独立的价值和地位”[1]。在立法准备阶段，我们期待民意参与机制通过创新，持续给力，为出台高质量的地方法规质量夯实基础。

优化立法项目，需公开征求立法建议，还需完善反馈激励机制

卢梭曾说过：“明智的创制者并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”根据民主理论，“参与代表有着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”[2]。地方立法项目通过公众参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益，以符合公众的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[3]公众参与立法程度的高低与效能的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维·赫尔德所言:“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[4]近几年来，一些享有立法权的地方人大常委会和人民政府在编制立法规划、计划过程中，为了使立法决策与本地改革发展决策相适应，通过各种形式向社会广泛征集立法项目建议，与公众形成良性互动，努力使地方法规真正反映广大群众的意见，切实解决群众关心的问题。比如，2005年以来，安徽省人民政府法制办公室已连续6次向社会公开征集立法项目建议，实行“开门立法”，其中有20多个公民立法项目建议被采纳。贵州省贵阳市十一届人大常委会第一次会议通过了未来5年的17项立法项目，包括《贵阳市水库管理办法》在内的10项由市民提出的立法建议占其中的一半强。四川省人大常委会对向社会公开征集到的411条立法建议进行了初步筛选，有9项被列入2003年立法计划建议项目。

安徽省从2006年开始，实施立法建议公开有奖征集，“开门立法”已从部门提草案、审议过程听民意的阶段走向立法源头听建议（据《新华每日电讯》）。令人印象至深的一个典型是，2008年，一位名叫姜广元的农村妇女获得了安徽省政府立法建议奖证书和奖金，她的一项立法建议被列入安徽省地方法规立法计划。据介绍，55岁的姜广元以务农为生，这两年除种承包地外，还在一个小区兼职保洁工作。有着高中文化程度的她喜欢读书看报、关心时事。当她在报纸上看到省政府向社会公开征集2007年度立法项目建议后，便向法制部门提出了3项立法建议。其中，关于加强职业技术教育的立法建议很快被采纳，安徽省政府将制定职业技术学校促进办法列入2007年底地方性法规立法计划。这条立法建议也因有采用价值、实用性强，被评上安徽省立法建议奖。

提倡什么，反对什么，具有价值导向。但是这个“导向”又须和“价值”链接起来才会充分地体现“导向”，才能真正地产生“导向”。姜广元是一位普通的农村妇女，来自民间。她并非专业人士，甚至文化程度也不是太高。但她具有强烈的公民意识，且为民主法治建设作出了积极贡献，她获得省政府的立法建议奖，更具说服力、感召力、震撼力，更能有效地打动人、鼓舞人、激励人。

我們说，立法机关（部门）的力量毕竟是有限的，而民间智慧无穷。确定立法项目，不仅需要立法机关（部门）自身作出不懈的努力，而且，需要树立机关（部门）和公民之间建立长效合作机制。常言道:“三个臭皮匠胜似一个诸葛亮。”民间有高人，基层有真知。加之“当局者迷，旁观者清”。如果各行各业的热心群众从不同的角度，为立法出谋划策，他们的热心建议给立法部门以启发，他们的独特观点为立法工作提供捷径，他们的真知灼见为立法夯实坚定基础，就能不断提高立法水平和立法质量，进而，实现立法科学化、民主化。

完善立法的准备程序，当务之急是需要建立制度化的利益表达和凝聚机制。现实中，我国地方立法的民众参与程度较低，公开性还不理想，一些地方人大在立法选项方面虽然做了大量工作，进行了一些有益的探索，但有的地方人大常委会虽然注重征集公民立法建议，但征集活动往往不见下文。

为此，我们首先希望各地人大常委会建立健全一套制度化的反馈机制，定期将公民的立法建议进行总结整理、统计分析，详细报告公民立法建议的采纳情况，公开回复某些热点难点问题，这样才能形成良性互动。也就是说，为了避免公民的立法建议留言石沉大海，防止公民参与互动的热情遭到冷遇。对于公民署名提出立法建议的，无论其建议是否被采纳，都有必要做到件件有回音，并以人大常委会的名义表示感谢。立法项目形成之后应当及时在媒体或者官方网站上公布，让市民参与修改、完善，以立法为民为指导，让“官念”与“民意”在立法计划制订过程中，通过合理碰撞之后融合起来。

其次，逐步建立公开征集立法项目建议的激励机制，激发公民的参与热情，进一步调动公民提出立法建议的积极性。对于公民提出的立法项目建议，地方人大常委会应组织论证、评选，并择优选用。公民提出的法规草案或重要修改意见一经选用，应给予一定的物质奖励。这样，使热心的公民感受到荣耀，带来了精神层面上的满足和享受。所产生的示范效应，则可以调动更多的人参与管理社会事务的积极性、主动性和创造性。从而，营造浓烈氛围，形成良性循环，深化人民当家作主意识，实现立法与民意的良性互动。

起草法律草案需引入社会力量，还需形成竞争机制

记得在2008年1月，广东省人大十届一次会议进行小组讨论时，该省人大代表袁志敏提出，立法起草工作可否进行“招投标”？此言一出，语惊四座，引起了广泛争议。在笔者看来，引入第三方负责草案起草的方向无疑是十分正确的。正如北京大学政府管理学院徐湘林副教授所言，在立法过程中，由于提出者是政府部门，在制定过程中，参与最多的也是有关部门，这样极易导致法规本身的偏向性。从这个意义上说，引入第三方，利用经济利益和荣誉来激励社会力量参与起草法律草案，对于避免部门利益、地方利益和填补法律漏洞而言，具有积极意义。

事实上，引入社会力量参与起草法规草案，一些地方已作出了積极的探索。比如，2010年5月，宁夏回族自治区人大常委会首次将法规草案委托社会力量起草。据悉，自治区人大法制委员会和常委会法制工作委员会通过专门研究，选定代表提出的《宁夏回族自治区家政服务管理条例（草案）》，委托宁夏某律师集团起草。该律师集团将组织12名专业性强、能力突出的律师，力争3个月内完成起草工作（据《宁夏日报》2010年5月7日）。又如，2010年9月27日，辽宁省十一届人大常委会第十九次会议审议《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》。据了解，该《条例（草案）》由省人大法制委员会委托第三方——省地方立法研究会起草。省人大法制委员会相关负责人介绍，省人大常委会开展地方立法工作以来，采用委托立法的形式尚属首次（据《华商晨报》2010年9月29日）。正如辽宁同方律师事务所律师常斌所言，此举能够有效防止部门利益通过立法不适当地扩大部门职权，与民争利，积极意义毋庸赘言。在笔者看来，人大常委会委托第三方立法，不仅是一个有益的尝试，而且从发展趋势的角度看，更应该成为一条重要的立法途径。

不过，通过对各地委托社会力量起草法规草案案例进行认真实证分析后，笔者发现，或许因为“摸着石头过河”的缘故，其中仍存在这样那样的不足，有诸多需要进一步完善之处。首要的问题在于，这种 “一对一”的委托立法形式，怎样确保委托的公平公正，如何优化草案起草质量，仍然是绕不过去的话题。或许会产生“相马”的负面效应。比如，根据“伯乐”的好恶选马，人为因素明显。除了受托单位，其他社会机构即使热情再高，优势再多，也将失去起草立法草案的可能性。对受托单位而言，“无竞争则惰性生”，这是被无数实践证明了的一条真理。采用这种“相马式”委托立法，结果可能会差强人意，甚至面临着失败的风险。万一他们起草的草案不被立法机关接受，草案起草工作将何去何从？这些都是值得关注的。笔者这样说并非信口开河。有例为证，2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，开了律师起草地方法规之先河。不过，这也是一次尴尬的尝试。律师们起草的法案送交立法机关后，被“推倒重来”，又回到了“部门立法”的老路上。最终通过的《重庆市物业管理条例》，与律师们最初拟定的草案相比，已是“面目全非”。 这个极端的例子表明，委托社会力量起草法规草案虽好，但我们却不能回避失败风险。

在受托方“只此一家，别无分店”的背景下，最终的结果无非是三种：一是立法草案的质量很高，赢得立法机关的好评和认可；二是草案的质量一般，打分的话也只有60分上下，“用”还是“不用”，遂成令人头疼的问题；三是受托方虽尽心尽力，但起草的草案差强人意，被人大彻底否定，需要“从头再来”，误时又误事。我们说，第一种状态无疑将成为主流，但后两种状态出现的可能性也不能低估。让人担忧的是，因为“只此一家，别无分店”。 难免会有一些受托方产生“皇帝女儿不愁嫁”的错觉，起草草案时并未充分发挥自身优势，贡献全部力量，甚至应付了事。因为无竞争则惰性生，这是被无数实践证明了的一条真理。

其实，立法工作本身就是一个博弈的过程，博弈的结果，应该是最权威、 最理性、 最能代表和反映人民群众的意志和利益的。在笔者看来，委托立法除了需要人大常委会通过竞争确定谁是起草者，还应对各起草者的草案质量开展竞争。其中的道理并不高深。或许竞争不能解决所有问题，但至少，对人大常委会来说，有比较才会有感受，有比较才会有鉴别。在这方面，“徐州模式”或许可以给我们带来有益启示：2009年3月12日，江苏省徐州市人大常委会有关部门负责人分别与中国矿业大学文法学院、市中级人民法院研究室、江苏盛仪律师事务所的负责人签订了法规草案委托调研、起草协议，将备受社会关注的《徐州市市区利用非商业用房从事经营活动若干规定（草案）》委托给3家单位调研、起草。在笔者看来，徐州市在委托立法过程中，对各“版本”的起草草案质量开展竞争之举，实属难能可贵。但问题在于，凭什么确定这三家单位？徐州市没有通过公平竞争确定受托单位，似乎有点“重结果、轻过程，重实体、轻程序”。此外，审判机关参与起草立法草案，主体是否合适也有待商榷。

相对而言，“赛马式”委托立法无疑具有以下优点：一是扩大了立法机关的选择权。所谓“有比较才有鉴别”，人大常委会可以在获得每一家的“作品”之后，结合实际，综合各方的情况，寻求最佳草案。二是增强了受托单位之间的竞争。受托单位作为第三方，发起立法调查，并且写出较为规范的法律草案文本，向人大常委会或者人大代表“推销”。 “是骡子是马，拉出去遛遛”。其起草的草案能否得到立法机关的认可，将直接反映出各起草单位的水平、草案质量及对立法所做的贡献。这样一来，各受托单位“不用扬鞭自奋蹄”，它们一定会想方设法，挖掘潜能，尽最大努力提高草案质量。由此所形成的良好氛围，为形成更开放的立法模式创造有利条件。

对于引入社会力量起草法规草案，笔者建议：首先，人大常委会应一步解放思想，创新观点。对委托立法项目，事先要通过媒体进行广泛宣传发动，广发“英雄帖”，并勇于打破地域、行业等方面的限制，以海纳百川的胸怀欢迎、鼓励社会各方面的力量参与其中。通过招投标等方式，公开、公平、公正地确定两家以上草案起草单位，切实改变受托方靠研究指定，“只此一家”的现状。其次，在起草者完成草案后，人大常委会有关部门应组织召开论证会、听证会，通过起草人陈述、回答评委询问、各起草人相互辩论等程序，将各草案的利弊长短充分地展示在评委面前。评委们比较甄别，作出判断。最终，分清优劣，使最优“作品”脱颖而出。在此基础上，人大常委会有关部门再借鉴其他草案的优点，认真听取各方面特别是基层群众的意见，兼收并蓄，形成比较成熟的草案，供人大常委会审议。再次，开展起草草案质量竞争，将各草案的质量与补助（奖金）金额的多少直接“挂钩”。这样才能给受托各方制造“狼来了”、“鲶鱼效应”的外部压力，赋予其源源不断的内在活力。果如此，恐怕不用督促，他们就会自己主动想办法提高草案水平。

地方法规草案，需接受公众挑刺，还需“预评估”机制

全国人大常委会委员长吴邦国2011年1月24日在人民大会堂金色大厅召开的形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出：“坚持走群众路线，深入推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法的有序参与，充分发挥人大代表在立法中的作用，通过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使我们制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿，增强法律法规贯彻实施的群众基础。”

地方性法规的内容不但要合法，而且须适当。适当性是对地方性法规更高层面的要求。地方法规草案的质量如何？有没有漏洞和缺陷，基层群众的感受最深，也最有发言权，也最有资格“品头论足”。令人欣慰的是，近年来，各地地方法规草案都能通过媒体公开，接受公众“挑刺”，已渐成惯例。通过新闻媒体和政府网站公开征求社会各界的意见和建议；对一些专业性、技术性和创新性较强的立法项目，要请有关专家进行研究论证或进行听证，理当形成制度，理当成为惯例，而非权宜之计。一个成功的案例是：2004年，北京8位普通市民曾否决掉一项已形成草案的立法动议。据介绍：北京市“外地建筑企业在京施工监督管理规定”的草案于2003年7月公开向社会征求意见，先后有8位市民致信法制办，明确表示反对这份草案。北京市政府在认真论证后认为，市民所提意见中肯、合理，并据此撤销了这项由行政部门提出的立法动议。我们期盼，这种良性的互动能形成制度，變偶然为必须，最大程度地摒弃劣质的草案、问题条款。

从这个角度来看，通过媒体公布法规草案，征求公众意见，当然是需要的，但仅此仍然不够，把立法的参与权还给公民，还应当拓宽和增强民意参与的广度和力度。比如，进行民意调查。民意调查是运用系统性、科学性、定量性的步骤，迅速、准确地收集公众对公共事务的意见的社会活动。它作为现代民主的政治工具，具有广泛、专业、规范等显著特点。有学者将国外的民意调查看做是公共舆论的“晴雨表”。公共舆论作为国外政府决策“风向标”。甚至有人称民意调查“为人们确立了一盏‘立法指路明灯’”。立法工作要想增强基层群众的“话语权”，同样应当借助现代科技手段，点亮民意调查这盏“指路明灯”，为立法最大程度地体现民意提供有力的参考依据。

客观来看，民众的认知程度不同，部分民意可能有非理性成分。因此，有人担心，民意可能影响甚至误导立法机关的正确判断。事实上，如果立法机关能够保持诚心，尊重科学，是能够找到民意的主流的，而且也能做到立法与民意的主流保持一致。退一步讲，就算立法机关“力排众议”，也有必要知道“众议”的究竟是什么，百分比是多少。美国舆论统计学家和民意测验的创始人乔治·霍勒斯·盖洛普认为，随机性是民意调查的基础，只有真正随机地选择被提问的人，才能确保每一个人都有机会被提问，也就确保了提问结果能真正反映公众的民意。从这个角度出发，笔者希望立法机关开展民意调查，最好委托社会上的专业机构作为第三方对民意进行调查统计，以提高调查结论的公信力和说服力。

据介绍，香港每提出一项法律，提交立法会审议的时候，一定要提供财政编制的评估，还要评估公民、舆论的反应和可持续发展的情况，以及是否可以长期维持这个政策。香港的立法经验值得我们借鉴。近年来，随着民主法治进程的加快，各地地方立法工作日益活跃。一些地方性法规不仅存在部门利益、地方利益法制化现象，而且，质量不高、不计成本、效益低下的问题也日渐突出。对此，引入法规草案预评估机制——“预评估”机制不失为一项行之有效的应对举措——通过审议前的充分调研和论证法律草案实施的可行性、可操作性和针对性，以及实施的能力；立法目的的实现程度，帮助人大常委会科学地决策法规的立与不立，有效阻止部门利益法制化，并为立法做好充分的准备，预防立法“先天不足”，可谓好处多多。

立法后评估，是指评估主体依照法定权限和程序，通过若干方法，对颁布实施一定期间的法律或法规的协调性、可操作性和有效性等，进行分析评价的一种活动。立法后评估是立法工作的继续和延伸，是提高立法质量的重要环节。

吴邦国委员长指出：“地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则。”目前北京、上海、浙江等省市人大常委会推行立法后评估制度，显然是个进步。不过，从内容上讲，对地方立法的评价应包含事前评估和事后评估。事前评估要求对地方性法规形成明确的预期目的，依照“不抵触、有特色、可操作”的原则，对其执行中可能发生的问题有充分估计并准备应对措施，对法规进行成本收益分析；事后评估要求对法律的执行结果进行监督、评价，比较与预期目的之间的差异，为法规调整准备事实依据。我们说，立法后评估固然是必需的，但毕竟是事后的忙活。而事前评估则是从源头抓起，防患于未然。相对而言，“预评估”来得更重要。我们希望各地立法机关在搞好事后评估的基础上，学习借鉴香港的做法，也能实行事前评估，善于“治未病”，且实现常态化、制度化。

俞可平先生在《民主是个好东西》一文中表示：“推进民主政治，需要精心的制度设计和高超的政治技巧。”我们期盼地方立法从源头性基础性工作开始，从制度改革的系统性出发，结合本地经济和社会发展“十二五”规划，进一步完善规则设计、规范程序，使得民意可通过机制的“过滤”渗透到决策过程，认真做好地方立法的规划和计划工作。进而，形成富有地方特色的法规规章体系，不断提高地方法规质量和民主法治水平。

结语

以上分析与建议，针对地方立法预备阶段，在立法项目的选择、草案起草、草案质量评估三个主要环节，论述了公众参与的方式在我国地方立法准备阶段需要拓展的空间。需要清楚认识到的是，我国目前的地方立法正处在一个巨大的社会转型过程之中，除了应该加强和扩大听取专家意见，使立法更加具有科学性之外，在制度建设方面，如何能够形成有效机制，通过制度创新，保证广泛有效地听取并处理各种利益者所提出的意见更是当务之急。故，我们认为，地方立法应集中构建公开透明的社会参与机制，在预备阶段开始，建立起建议反馈与激励、第三方竞争起草草案、评估等项制度，解决好立法项目的必要性和可行性等问题，理顺地方法规的起草、评估程序，拓宽和增强广大人民群众参与地方立法的广度和力度。

注释：

[1]孙育玮：《完善地方立法立项与起草机制研究》，法律出版社2007年版。

[2]格林斯坦：《政治学手册》，商务印书馆1996年版。

[3]亨廷顿：《难以抉择》，华夏出版社1989年版。

[4]陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版。

（作者单位：江苏省盐城市亭湖区人民检察院）

作者：杨维立