完善中国碳排放交易立法论文

2022-04-27

摘要：近年来，全球碳排放交易呈爆发式增长，而中国却处于试行阶段。作为碳排放大国，面对艰巨的减排任务，建立中国自有的碳排放交易体系和法律制度已迫在眉睫。碳排放权的公平分配，超额排放的处罚和执法，以及交易主体的创设和规制，交易市场的调控和监管等问题，都是在建立碳排放交易法律制度时必须加以充分考量的重要问题。今天小编为大家精心挑选了关于《完善中国碳排放交易立法论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

完善中国碳排放交易立法论文篇1：

应对气候变化背景下我国碳排放交易立法框架内容探析

摘要：碳排放交易可分为自愿交易和配额交易，对于不同类型的碳排放交易，立法应当做出不同的内容规定。我国目前关于自愿交易的规定还不能对自愿交易的买方提供充分的利益刺激，不利于自愿交易市场的培育，因而立法的重点应当是对自愿减排量的买方给予税收优惠和将买方购买的自愿减排量转换为配额交易中的碳排放配额以作为对买方的奖励。在配额交易方面，立法应当首先为碳排放行为设定行政许可，并允许排放配额合法转让，为配额交易扫清障碍；此外，还要对配额交易的适用范围、总量控制、配额的初始分配和监测、核证体系的建设以及法律责任等内容做出相应的规定。

关键词：气候变化；碳排放交易；立法；自愿交易；配额交易；总量控制；初始分配

在2011年12月南非德班举办的《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会暨《京都议定书》第七次缔约方会议上，中国政府承诺愿意有条件接受2020年后的温室气体量化减排协议。这表明我国开始进入承担温室气体减排国际法律义务的倒计时阶段。“十二五”时期是我国开展节能减排工作的关键时期，快速发展的国民经济和我国以煤炭为主的能源结构决定了在未来一段时期，我国将不得不承担非常巨大的碳减排压力，经济发展模式的转变刻不容缓。而我国在以往节能减排工作中惯常使用的行政控制型管理模式已经很难再发挥更大的作用，通过市场机制促进温室气体减排成为迫在眉睫的选择。历史上，美国针对二氧化硫污染导致的酸雨问题而实施的以二氧化硫排放权为交易标的的“酸雨计划”对于促进污染物总量控制起到了非常显著的作用，这表明通过产权交易的形式可以有效弥补行政控制型管理模式效率低下的不足，以更小的成本实现更好的减排效果。这一点经验值得我国充分借鉴，可以在今后的温室气体减排工作中尝试使用排放权交易的形式，建立我国的碳排放交易市场。

目前，我国多项经济社会发展政策都对建立我国的碳排放交易市场给予了肯定。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出：“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。”《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也都明确表明要逐步建立碳排放交易市场，开展碳排放交易试点，建立自愿交易机制，加强碳排放交易支撑体系建设。可以说，目前我国碳排放交易市场的建设已经具备了较为优越的政策环境。但这并不意味着我国已经具备了完备的碳排放交易体系，这是因为政策的规定仅仅为碳排放交易扫清了思想观念上的障碍，而没有涉及碳排放交易市场的构成、建立碳排放交易市场的步骤和碳排放权的商品属性等具体而重要的问题。上述这些问题的解决，需要建立明确的管理部门、设立相应的管理资质、确立清晰的管理目标、制定严格的法律责任，因而需要立法的积极参与。

一、碳排放交易的分类

根据交易是否具有法定的强制约束力，碳排放交易类型可以分为强制性碳交易和自愿性碳交易。强制性碳交易也称配额交易，是指在总量控制的前提下，交易双方以其依法承担的碳排放配额或指标为交易客体的交易方式。在强制性碳交易中，买方直接购买卖方已经获得的碳排放许可配额。而自愿性碳交易是指个人或团体在没有法定强制减排责任的前提下，自愿购买其他个人或团体通过技术创新、提高能效等行为而形成的碳减排量即减排信用的行为。自愿减排交易的自愿性，主要是通过买方所体现出来的。因为其在自愿交易市场上购买减排信用，并不受法律的强制约束，而通常是出于自身的公益诉求或其他原因（如为了承担企业的社会责任、树立良好的公众形象、积累碳排放交易市场上的经验等），使用自愿减排信用抵偿其在生产生活中产生的碳排放。

交易形式的不同决定了立法对其规制的方向和内容应当有所差别。配额交易的实施以温室气体排放总量控制为前提，当国家政府确定了一个时期内的温室气体排放总量控制指标之后，就可以通过行政许可的方式将总量控制指标分解，并分配给该国家政府所管辖的企业，对获得的配额指标，企业可以自己使用以满足自己的排放需求，也可以将剩余的排放配额出售给其他配额不足的企业。实施配额交易，必须由国家政府确立一个明确的温室气体排放总量控制指标，否则配额交易无法进行。因此配额交易立法的重点内容应是总量控制指标的确定和初始配额的分配。而自愿交易是企业在自愿的条件下购买其他社会主体产生的减排信用的交易，因此如何激发企业自愿购买减排信用的积极性以及确保社会主体产生的减排信用具有真实性、可靠性和准确性就成为自愿交易立法的重要内容。

二、自愿交易立法的基本框架

我国是《京都议定书》所列的非附件一国家，根据《京都议定书》所确立的“共同但有区别的责任原则”，我国作为发展中国家不承担《京都议定书》第一承诺期的温室气体减排义务；德班会议形成的决议也表明在《京都议定书》第二承诺期中国不承担温室气体减排的国际法律义务。因此我国并未向国际社会承诺温室气体总量减排，也未向国际社会表明任何温室气体总量减排指标。但这并不代表中国不参与温室气体减排，在2009年召开的哥本哈根气候大会中，中国作为国际社会中负责任的大国明确提出了到2020年，我国单位GDP碳排放要在2005年的水平之上削减40%至45%，此即所谓的“碳强度”指标。可见，在目前的温室气体减排国际事务中，我国强调的是“碳强度”这个概念，而非碳排放总量，这是最为符合广大发展中国家发展权益的温室气体减排方式。因此，我国目前不能以温室气体排放总量为标准控制我国的温室气体排放，否则会对我国的经济发展带来严重制约。由此决定了至少在《京都议定书》第二承诺期这个阶段中，我国对碳排放交易不能确定明确的全国性温室气体排放总量。但通过市场机制减排温室气体又是大势所趋，因而目前最为适合我国尽快开展的碳排放交易形式是自愿交易，除了能够对温室气体减排起到一定效果外，自愿交易还能够对企业将来参与强制性配额交易起到“练兵”的效果。我国的碳排放交易立法应当首先对自愿交易形式进行规范。

（一）关于自愿交易的现行立法

关于自愿交易，我国目前已经有比较具体的规定予以规范。2012年6月13日，国家发改委发布实施了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），其重要内容之一是使经核证的温室气体自愿减排量具有国家信用。根据该《暂行办法》的规定，社会主体采取措施获得的自愿减排量须经发展改革部门的审核，这样的减排量与以前的完全由第三方审核机构单方面出具报告认可并签发的减排量相比，市场可信度或者说产品的品质将出现质的飞跃，这对企业或个人购买减排量无疑是一个较大的激励。因而该《暂行办法》的发布实施对于规范国内的温室气体自愿减排工作具有重要的作用。

但《暂行办法》的发布实施并不能解决自愿交易遇到的所有问题。目前自愿交易在我国遇到的最大困难莫过于交易数量不足，企业开展自愿交易的积极性差。我国已经建立了100多所环境或碳排放权交易所，但绝大多数交易所都处于无米可炊的尴尬局面，北京、天津、上海等几个城市的交易所自成立以来，所进行的碳排放交易也是屈指可数。究其原因，是因为自愿交易难以为自愿减排量的买方带来直接的经济收益。自愿减排虽然可以对减排量的卖方带来可观的经济收益，但对买方来讲，其直观效果一般仅限于企业形象包装和宣传，表明企业勇于承担社会责任，提高企业在公众心目中的地位和形象。如果自愿交易不能为企业带来税收减免和财政补贴等优惠措施，购买的减排量也不能转换为配额交易中的配额，则自愿交易的数量必定不会有多大，其对减少温室气体排放所能起到的作用也不会很大。2009年全球碳市场交易量达到87亿吨二氧化碳当量，其中自愿减排交易量不到1亿吨，仅占1%。可见，自愿交易立法的重点内容除了如《暂行办法》所规定的赋予经核证的温室气体减排量以国家信用之外，还应当包括自愿交易的鼓励和刺激机制。而关于鼓励和刺激机制的内容，是《暂行办法》难以涵盖的内容。

《暂行办法》是国家发改委发布的部门规范性文件，其效力及权威性都较低。根据我国《立法法》的规定，部门规范性文件并不属于其所称的“法”，其很多权限均受到《立法法》、《行政许可法》和《行政处罚法》等法律、法规的限制，因而《暂行办法》的实施难以具备较高及稳定的法律效力。这一局限性体现在以下三个方面：

第一，《暂行办法》第二十四条和第二十七条分别规定交易机构、对自愿减排项目进行审定的机构及对产生的自愿减排量进行核证的机构，须通过注册地所在省、自治区、直辖市的发展改革部门向国家主管部门备案。从严格管理的角度来讲，交易机构及第三方核证机构的业务素质对自愿减排量的真实性、准确性以及交易秩序的良好性都具有非常重要的作用，对上述机构理应进行严格的资质管理，设定严格的资质审批条件和程序。但由于我国《行政许可法》明确排除了部门规章和部门规范性文件设定行政许可事项的权限，致使《暂行办法》无法对交易机构及第三方核证机构开展资质管理，而只能以备案制勉强应付，管理的严格程度大打折扣。

第二，根据《立法法》第八条的规定，关于税收的基本制度，只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式予以规定，从而否决了部门规章和部门规范性文件在缺乏上位法依据前提下自行创设税收优惠措施的权力。因而《暂行办法》也无法规定对自愿减排量的买方给予税收减免优惠的措施。

第三，激励自愿减排交易的重要措施之一是规定买方可以将其购买的自愿减排量在配额交易体系中转换为一定量的温室气体排放配额，以满足企业发展的排放需要或者用于增值后的出售。而这一措施实施的前提是上位法已经创设了完备的温室气体配额交易制度。然而在我国目前还没有一部法律、法规设立温室气体配额交易制度.《暂行办法》对此也只能望洋兴叹。

可见，仅依靠《暂行办法》的规定仍然难以推动自愿交易市场的发展，我国仍需要不断完善自愿交易立法。目前，国家相关部门正在推动《应对气候变化法》的研究和起草工作，笔者认为，该法应当承担起搭建自愿交易立法基本框架的重任。

（二）《应对气候变化法》关于自愿交易的框架内容设想

关于自愿交易，《应对气候变化法》应当对以下几个方面的内容进行创设性和框架性的规定：

1。明确规定国家鼓励温室气体减排量的自愿交易。关于自愿交易的法律规定，其内容主要是鼓励和刺激自愿交易的开展，因而需要首先在该法的总则部分表明立法者对自愿交易的基本态度，即明确规定国家应当通过制定、实施税收、财政等方面的措施鼓励温室气体减排量的自愿交易。这样一条规定的作用在于为法律、法规规定具体的鼓励措施提供立法依据。

2.建立从业机构的资质和从业人员的职业资格管理制度。自愿交易中的从业机构主要包括对自愿减排项目进行审定的第三方机构、对自愿减排量进行核证的第三方机构和交易机构。如前文所述，上述从业机构对于自愿减排量的准确性、真实性和自愿交易市场秩序起到至关重要的作用，因而国家管理部门必须对其从业能力进行严格把关，并对其日常从业行为进行严格的规范化管理。因而有必要对从业机构实施资质管理，设定严格的行业准入条件和监督管理措施。而根据我国《行政许可法》的相关规定，在我国的法律体系中，只有法律和行政法规可以设定需要在全国统一实施的资格、资质类的行政许可，因而《暂行办法》作为部门规范性文件无权对从业机构的资质进行设定。在此，《应对气候变化法》作为全国人民大表大会常务委员会发布的法律，有权根据《行政许可法》的授权对从业机构的资质进行设定，并规定相应的监督管理措施。

从业机构要具备相应的业务能力，必须具备一定数量且具有相应业务素质的专业技术人员，因而还需要对从业机构中从事审定、核证等技术工作的从业人员进行职业资格管理，确保只有符合一定职业资格条件的工作人员才能够从事自愿减排项目审定和自愿减排量核证等技术性要求较强的工作。而这也涉及资格、资质类行政许可事项的设定权限，根据《行政许可法》的相关规定，只有法律和行政法规可以予以设定。因而这也应当成为《应对气候变化法》规范的重要内容之一。

关于资质和职业资格，法律除了设定相应的许可事项之外，还应当规定监督管理和处罚的措施。对于违反从业管理规定的从业机构和从业人员，除了处以一定数额的罚款处罚之外，对于违法情节严重的，还应当吊销资质或职业资格。只有如此严厉的法律责任规定才能给从业机构和人员施加一个“紧箍咒”，促使他们依法从事相关业务行为。而根据我国《行政处罚法》，只有法律和行政法规可以设定吊销、暂扣许可证照的行政处罚和多于3万元的罚款处罚。因此，《应对气候变化法》应注重立法内容的完整性，在创设相关行政许可事项的同时还应当配套规定严格的法律责任。

3.对自愿减排量的买方规定减免税条款。在自愿交易中，买方一般缺乏购买减排信用的积极性。而一个市场的正常运作则需要买卖双方的积极参与，缺乏一定数量买方的市场必定无法长久持续存在。因而如何刺激买方购买减排信用的积极性应当是《应对气候变化法》在立法时重点考虑的内容。笔者认为，对买方实行减免税优惠是一个重要的经济刺激措施。对于自愿购买减排信用的企业，可以考虑给予企业所得税方面的优惠，或者将来对企业征收碳税时，可以考虑对此类企业减免一定的碳税。限于《立法法》所规定的立法权限和部门职责的分工，发改委制定的《暂行办法》无权涉及税收优惠措施，因而《应对气候变化法》有必要对减免税条款进行规定。

4.对自愿减排量的买方给予减排量转换碳排放配额的奖励。对自愿减排量买方的经济激励措施，除了税收优惠外，还可以包括对其给予减排量转换碳排放配额的奖励。也就是说，买方自愿购买的减排信用除了可以用于中和自己的碳排放之外，还可以通过一定的换算方法，转换成将来实施的配额交易中的碳排放配额。我国台湾地区目前自愿交易的参与比例达到56%，一个重要的诱因是“进行了自愿减排的企业，对于过去减少的碳排放量，在台湾地区未来实施‘总量控制与交易’制度时，可给予碳排放权配额奖励”Ⅲ。因而如果《应对气候变化法》能对此作出规定，必定会对我国自愿交易市场带来巨大的推动作用。

三、配额交易的立法框架

配额交易立法应当是我国碳排放交易立法的主体和重点。如前文所述，尽管我国目前还不具备立即启动全国性碳排放配额交易市场的条件，但立法应当首先为将来配额市场的运行提供良好的法制环境。笔者认为，关于配额交易，《应对气候变化法》应当对以下框架内容进行规定：

（一）为碳排放行为设置行政许可

对于配额交易，立法首先要解决的问题是创造配额。目前在我国，碳排放行为没有受到任何法律的制约，因而是随意的、自由的。但配额交易的前提是碳排放行为受到了法律的限制，变得不再自由，只有具有配额的人，才能够排放相应配额的碳。当一种物品具有稀缺性时，才可能具有交易性和流动性。配额交易实际上是对碳排放权利的交易，交易的物质载体就是碳排放许可证。因此，《应对气候变化法》应当对碳排放行为设置行政许可，规定只有通过行政审批，获得相应碳排放配额的企业和其他单位，才能够从事碳排放行为。

另外，我国《行政许可法》第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”因此，《应对气候变化法》还应当明确规定通过行政许可获得的碳排放配额可以转让，只有这样，才能为配额交易扫清违法性的障碍。

从法律权利的角度来看，设置行政许可，其实质是赋予行政许可申请者以一定的权利。在碳排放许可中，许可申请者获得的就是碳排放权。该权利意味着权利主体可以在法律规定的额度内排放温室气体，维持自身一定的生产和经营行为。同时，这样的规定还意味着权利主体可以在自身不需要此项权利的时候，有权将该权利转让给其他社会主体并获得相应的收益。因而法律为碳排放行为设置行政许可，明确碳排放权，也就确定了碳排放权交易所产生的收益的归属，而这是开展配额交易的前提基础。

（二）明确配额交易的适用范围

由于化石能源的广泛使用，碳排放行为是社会经济发展不可或缺的因素，各行各业的发展乃至个人的日常生活都离不开碳的排放。虽然为碳排放行为设置行政许可非常必要，但该行政许可的适用范围不可盲目扩展至社会生活的各个领域，否则会对正常的社会经济发展带来严重的阻力。因而有必要通过法律的形式对碳排放许可证的适用范围作出明确限定，该限定内容实际上也就成为配额交易的适用范围，因为只有受到许可配额约束的企业才有交易配额的积极性和可能性。对此，我们可以参考欧盟实施欧洲碳排放交易体系（EU ETS）的相关经验。欧盟关于碳排放交易体系的2003/87/EC号指令中，以附件的形式列明了应当参与排放权交易体系的工业活动的种类，包括能源活动（Energy Activities）、黑色金属的生产及加工（Production and Processing of Ferrous Met-als）、矿业活动（Mineral Industry）及其他活动。此外，2008年欧盟议会及欧盟理事会通过了指令2008/101/EC，对2003/87/EC号指令进行了修订，将航空业纳入了欧盟排放权交易体系。

之所以能够通过排放交易的形式削减温室气体排放，主要在于各行业、企业之间存在减排成本方面的差异，因而参与减排的行业、企业越多，就意味着寻找减排成本差异的空间越大，交易的机会也就越多。因此对碳排放行为进行行政许可的范围，既不能过大，也不能过小，否则会导致交易的行业、企业数量不足，交易机会偏小，交易难以进行。对此，可以从我国开展的排污权交易试点中吸取经验教训。有学者认为，我国过去开展的城市排污权交易不成功的主要原因以及二氧化硫及水体污染物排污权交易存在的主要问题之一均是试点范围过小。因而为确保足够的交易数量，并考虑对实际碳排放量进行监测的难度，笔者认为碳排放许可证的适用范围应当涵盖能源、石油化工、黑色金属冶炼、水泥、玻璃、陶瓷、造纸和自行使用较大功率内燃机作为生产动力的其他企业；此外，为了积极应对欧盟碳排放交易体系将国际航空业和国际海运业纳入适用范围，我国《应对气候变化法》也应当将航空业和海运业纳入碳排放许可证的适用范围，以促使欧盟对我国航空业和海运业实行豁免。

（三）对配额实行总量控制

确定具体明确的碳排放总量控制目标是配额交易的基础，配额交易的实质是确保碳排放总量控制目标得以实现的前提下，以最低成本的方式实现碳减排。因而法律在确立配额交易制度之前，必须首先对一个国家或地区的碳排放总量控制指标进行明确。对于我国的《应对气候变化法》来讲，这一点也不例外。但如前文所述，受我国目前客观情况的约束，我国现阶段无法明确国家的碳排放总量控制目标，这一状态要至少持续至《京都议定书》第二承诺期结束时为止。这无疑提高了我国实施碳排放配额交易的难度。

然而，对于实行总量控制，我国并非没有指标可以遵循。在能耗计算方面，无论是各级地方政府，还是各类企业，都较为习惯运用标准煤体系，计算自己的能源消费总量或节能量。无论是政府，还是学者，大多对标准煤体系的运用持肯定态度。如有学者认为，在中国运用市场手段控制碳排放，其具体方式不是碳排放配额交易，而是未来可能出现的节能量交易。目前，“十二五”能源消费总量控制目标也已提出。然而关于以何标准进行总量控制，现在还没有明确的官方结论。但这不能成为阻碍气候变化立法的理由，不管怎样，总量控制都是构建碳排放配额市场的前提基础。笔者建议，《应对气候变化法》对总量控制的要求应当进行规定，但可以不对总量控制的具体指标进行明确，相关内容可以授权国务院规定。这样可以有效满足构建碳排放配额市场对立法的需求，避免因个别问题而拖延整个立法进程。

（四）配额的初始分配

配额的初始分配方式包括有偿和无偿两种，有偿分配主要是指拍卖的形式。在经济学上，拍卖是贯彻“污染者付费原则”的最好形式，因为它公平、透明地给予了所有企业获得排放权的机会，不易滋生权力寻租，而且能够向企业释放出清晰的价格信号，将温室气体排放量与企业的生产成本相挂钩，促使企业投资减排措施。“然而，有偿分配的方式增加了企业的直接支出，容易引起企业抵触或者逃离排放交易体系。”因而，从减少企业抵触情绪、尽快建立排放交易体系的角度来看，在市场创设之初无偿分配是较为妥善的配额分配方法。以欧盟碳排放交易体系为例，该交易体系创设之初，欧盟并没有采用理论上最为完善的有偿分配方法，而是以企业自行申报的历史排放量为依据进行无偿分配。其主要原因就是“为了获得企业界对建立排放交易机制的支持”，“从结果上看，欧盟对企业的妥协，换来了欧盟排放交易机制的快速启动。”而到了欧盟排放交易体系实施的第二阶段，允许有偿拍卖的份额比例从第一阶段的不能超过5%提高到了10%，从201 3年开始实施的第三阶段，拍卖将取代无偿分配成为配额分配的基本方法。

欧盟的做法对我国《应对气候变化法》的立法具有重大的启示意义，笔者认为，通过立法在我国建立碳排放配额交易市场之初，为了换取企业界的支持，也可以暂时实行初始配额的无偿分配方法，待政府和企业已经习惯于配额交易，并习惯于将碳排放作为企业决策的重要内容之一时，可以逐渐转换为有偿分配。但我们同时也要注意吸收欧盟在此问题上失败的教训，避免重蹈覆辙。在无偿分配的问题上，欧盟主要犯了两个严重的错误。第一是错误地估计了市场对无偿分配的配额的需求总量，再加之欧债危机的影响，使市场上可供交易的配额总量远大于实际需求，造成2008年配额价格“自由落体式”的下滑，从30欧元跌至几欧分。价格过分缩水，严重打击了排放配额的流动性，使市场机制在温室气体减排中的作用大打折扣；第二是使用了不公平的无偿配额分配方法。欧盟所采用的无偿配额分配方法是“祖父式”分配方法（Grandfather），是基于管制对象历史碳排放水平来分配配额的方法，根据这样分配方法，历史上碳排放多企业获得的排放配额也多，而历史排放数据小的企业获得的排放配额也少。这种分配方法对于采用较新减排技术和设备的新企业来讲不公平。相比老旧企业，很多新企业所采用的生产工艺和碳减排设施与技术都较为先进，其历史排放量相对较低，因而可以获得的免费初始配额就相对较低；同时，由于技术和设备相对先进，其减排空间也相对较小。而老旧企业因为历史排放基数大，可以获得更多的免费配额，同时由于其生产工艺、设备等均较陈旧，因而其较容易实现碳排放总量的下降。这意味着，这些对于气候不是很友好的老旧企业对碳排放配额的需求要远远小于那些生产工艺技术相对先进的新企业，但其反而可以获得更多的免费配额，甚至可以大量有偿出售其免费获取的配额；而新企业则不得不需要花费大笔资金从碳排放交易市场上购买自己所需的配额。对于新企业而言，祖父式的无偿分配方法显然不是一种公平对待的分配方法。

不仅如此，欧盟从2012年1月1日起将国际航空业也纳入到了欧盟碳排放交易体系之中，包括我国33家航空公司在内的2000多家世界各国的航空公司都被强制性地纳入该交易体系。在此，祖父式的分配方法将其不公平性进一步扩展到发达国家与发展中国家之间，“对高速成长的发展中国家（包括中国）的航空公司非常不利”。可见，祖父式的分配方法也违反了《气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的共同但有区别的责任原则。故此，在我国《应对气候变化法》的立法中，应当尽量避免使用基于历史排放数据的祖父式无偿配额分配方法。

对于具体如何分配初始配额，是配额管理的具体问题，随着管理目标的和市场情势的变化，为了保证配额的稀缺性，其分配方式有可能随时发生变化，因而此具体内容不宜由《应对气候变化法》予以直接规定。但在此问题上，《应对气候变化法》可以对初始配额分配的原则要求作出规定。笔者认为，这些原则可以包括以下几项：谨慎分配无偿配额原则、逐步缩小无偿配额所占比例的原则和公平分配初始配额的原则。

所谓谨慎分配无偿配额原则，是指国家主管机关应当在充分调查并掌握充足数据的基础之上，结合国民经济和社会发展的需要，对无偿配额的总量进行谨慎预估，以确保配额的稀缺性。逐步缩小无偿配额所占比例的原则是指根据“污染者付费原则”的要求，国家主管机关应当逐步用配额有偿拍卖的形式代替无偿分配，使配额在分配之初就能向排放者传递清晰的价格信号，督促其投资于节能减排。公平分配初始配额原则是指无论是有偿抑或是无偿分配，都应当确保社会主体在获得配额方面具有平等的地位。

由公平分配原则所决定，我国在无偿配额的初始分配上不应实行祖父式的分配方法，可以借鉴使用基准式（Benchmark）等更加公平的方法。在无偿分配方法的选择上，欧盟之所以选择不尽公平的祖父式方法，重要原因之一在于欧盟碳排放交易体系在创建之初时间紧迫，要求一个简单易行的方案，而相比基准式方法所要求的繁琐的基础数据采集和行业基准的确定等要求，祖父式方法以企业自行申报历史排放数据为基础，操作起来简单、易行，实施的成本小。这启发我国在运行碳排放交易市场之前，应当尽早开展企业相关数据的调查和行业基准的研究工作，以便为碳排放交易市场的运行提供充分的数据支撑。

（五）构建碳排放监测、计量、统计、报告和核证体系

碳排放交易的主体包括买卖双方和国家主管部门，但仅有这三方还无法构建完整的交易市场体系。碳排放交易市场中的交易客体——碳减排量（减排信用）、碳排放配额都是虚拟商品，交易的真实性和有效性完全建立在对碳减排量和碳排放量的准确监测、计量、核证和统计上，因而从事监测、计量、统计、报告和核证等服务的第三方中介机构是碳排放交易市场中不可或缺的主体。

我国《应对气候变化法》在立法中应当注重构建完善的监测、计量、统计、报告和核证体系。对从事相关服务的第三方中介机构设定高门槛的行业准入条件，规定严格的从业守则和监督管理措施，并辅之以严厉的法律责任条款。具体可以通过设定行政许可的方式，对相应机构实施审批制和核准制管理。同时，还应当建立国家主管部门的监测队伍，时时监测企业排放温室气体的行为，确保其排放行为符合排放许可证的要求。

此外，还应当规定信息公开和公众参与条款，碳排放量的监测、计量和核证数据，应当时时通过国家在线交易平台予以公开，这样不仅方便碳排放配额的交易，还有助于公众监督。

（六）对超过配额排放温室气体的行为规定严厉的法律责任

配额交易能否顺利实施，在很大程度上取决于配额的“强硬度”。如果企业超过配额排放温室气体，而国家不能给予严厉的法律制裁，则企业会选择宁可违法排放温室气体也不到市场上购买排放配额。这样配额交易就不能对减少温室气体排放起到应有的作用，因而我国《应对气候变化法》应当对超过配额排放温室气体的行为规定严厉的法律责任，使企业承担法律责任的成本支出大于购买排放配额的成本支出。

在法律责任的规定方面，我国法律的表现一向比较谨慎和保守，尤其在涉及处理经济发展和环境保护的关系方面，立法者总是生怕法律责任过于严苛会对企业和社会经济发展带来妨碍。因而法律责任的条款一般比较“软弱”，主要体现为对违法排污行为的处罚偏轻。但鉴于我国目前在节能减排方面承受的巨大压力，在《应对气候变化法》的立法中，我们必须摒弃这种不正确的观念，通过严格的法律责任设置确保碳交易的顺利实施和节能减排目标的完成。

具体来说，《应对气候变化法》在设置法律责任条款时应当遵循以下原则，即不能让违法排放者通过违法排放行为而获利，否则有利可图，会促使企业宁可违法被罚也不选择守法行为。在处罚方式上，可以借鉴欧盟的经验。欧盟关于排放交易的指令（2003/87/EC）第16规定，各成员国应将每年4月30日之前没有提交足够的配额以弥补其上年度温室气体排放量的经营者名单公布，并对它们处以超额排放的处罚，并且缴纳罚款不能免除其从下一年度分配的配额中提取相应数量数额弥补其超额排放的义务。关于罚款的金额，在第一阶段的三年期间采取较轻的每吨二氧化碳40欧元的处罚，从第二阶段开始，罚款额升至每吨二氧化碳100欧元。

四、结语

《应对气候变化法》是我国构建碳排放交易市场的基本法律依据，该法应当搭建起完整的碳交易制度框架。碳交易市场所涉及的法律操作问题非常繁多，不可能在《应对气候变化法》这一部法律里找到全部的答案。根据我国的立法习惯，全国人大及其常委会制定的法律一般仅就法律实施中重大且具有相对稳定性的问题进行规定。就碳排放交易体系而言，《应对气候变化法》应当对其中行政许可、行政处罚和诸如允许配额交易、总量控制、配额初始分配等原则性问题做出规定，这样就能搭建起较为完整的制度实施框架，可以为碳交易市场的启动和运行提供充分的法律依据，扫清法律障碍。在此基础上，国务院和国务院相关主管部门就可以依据职权制定相应的行政法规和部门规章，构建起完善的碳交易立法体系。

（责任编辑徐丹）

作者：薄晓波冯嘉

完善中国碳排放交易立法论文篇2：

构建中国碳排放交易体制的若干法律问题探讨

摘要：近年来，全球碳排放交易呈爆发式增长，而中国却处于试行阶段。作为碳排放大国，面对艰巨的减排任务，建立中国自有的碳排放交易体系和法律制度已迫在眉睫。碳排放权的公平分配，超额排放的处罚和执法，以及交易主体的创设和规制，交易市场的调控和监管等问题，都是在建立碳排放交易法律制度时必须加以充分考量的重要问题。试图对前述问题进行基本的分析和探讨，以期为日后立法提供参考。

关键词：低碳经济；碳排放交易；碳减排；法律问题

引言

为了应对全球气候变化，保护人类共同生存的环境，国际社会已经开始采取共同行动以减少二氧化碳的排放。1997年，149个国家和地区的代表在日本东京共同签署了《京都议定书》，为各国的二氧化碳排放量规定了标准，并建立了三种国际合作减排机制。2003年，美国成立了全球第一家碳排放权交易交易市场——芝加哥气候交易所（CCX）。2005年，欧盟也推出了碳排放权交易体系（the EU Emission Trading Scheme，EU ETS ）。之后，英国、澳大利亚等国家也相继建立了碳排放权交易市场。碳排放权交易逐渐在全球范围内开展起来，特别是近年来碳排放交易额呈爆发式地增长。实践证明，碳排放交易机制的建立和运行有效地促进了各国碳减排工作的开展，有利于激励企业自主地开展低碳生产和消费。中国是全球碳排放第一大国，但在碳排放交易的体系和市场的建设方面远远落后与前述发达国家。直到2008年9月25日，中国才成立天津排放权交易所，2009年11月17日才完成中国首笔碳排放交易。这标志着我们也已在着手建立碳排放交易机构并逐步开展碳排放交易。不过，尚属于试行阶段，并未全面铺开或较大规模地展开，相关法律制度仍属空白。中国政府在哥本哈根会议上承诺，到2020年，在2005年的水平上减排40%～45%，减排压力和任务可谓相当繁重。建立和完善中国碳排放权交易市场机制，已经迫在眉睫。

一、碳排放权交易的含义

碳排放权交易也称温室气体排放权交易。在全球减排的大背景下，一个国家或地区的环境部门根据其环境容量制定逐年下降的碳排放总量控制目标，然后将碳排放总量通过一定的方式分解为若干排放额度分配给各区域以及各区域内的企业，供其在一定的时期内使用。若该企业在该时期内的碳排放超出其分配的排放额度，它就必须接受严厉的法律制裁。对于这个碳排放配额，企业可以完全给自己使用，也可以通过减排技术的研发和运用等方式把碳排放配额节余下来。这种节余下来的配额，企业可以把它出售给那些需要超额排放的单位，从而获取一定的经济利益。反过来，对于购买到排放配额的企业，他们通过支付若干费用而获得一定的排放权，从而避免法律的严厉制裁。这种碳排放权配额或指标的买卖即为碳排放交易。它可在某一个国家或区域内进行，也可以在国家和地区之间进行。

在碳排放交易体制下，碳排放配额或指标成为了可以转让的一种法定权益。在减排政策执行下，这种配额逐渐减少，具有很大的稀缺性。由于从事低碳排放技术研发、运用和服务的企业能节余或换取碳排放配额继出让给其他企业而获得较好的收益，而那些碳排放大户却不得不花费较高的成本购买排放配额。这样在市场的调节下，高碳企业就会不断地向低碳领域转移，也会促进低碳技术的研发和运用。因此，碳排放交易体系可有效地促进低碳经济的发展，实现碳减排总量的逐步减少。

作为一种减排机制，碳配额交易方式与单纯的行政手段相比，更具可操作性。企业有更多灵活空间，它们可以按照相对成本的比较，来自行决定是否进行节能改造，还是到市场上去购买所需的排放额度，从而实现以成本效益模式来管理企业碳排放问题。政府仅通过发布行业碳排放总量，制定基本的交易制度，以经济手段，让市场的力量来进行调节，来逐步淘汰高污染、高耗能企业，避免对单个企业的硬性管制和行政管理，从而实现降低排放量的目标。实践证明，这种调控手段比传统的行政手段，以及征收碳税或碳关税更为有效[1]。

二、碳排放配额初始分配中的公平问题

当一个国家根据碳减排目标确定好某一个时期的碳排放总量后，政府须再将其分配给各省、自治区和直辖市，进而再分配给需要碳排放企业或个人。由于在碳排放权交易体制下，碳排放配额不再仅是一种减排义务，还是一种直接可转换为金钱的法定经济权益。这种权益不仅涉及地区和企业直接的经济利益，还会涉及到区域经济发展和个体经济行为或活动的开展。同时，这种权益还会影响到区域环境保护和居民生活质量等问题。碳排放权分配的不公，除了部分企业的经济利益直接造成影响外，还导致地区和产业之间的不平衡，破坏市场中的公平竞争秩序。另外，这种不公还可能会导致企业和民众的强烈抵制情绪，从而影响政府的公信力，影响碳排放权交易体系的运行效率。因此，我们必须对分配过程中的公平和公正问题加以足够的重视。

如何在地区之间和企业之间分配碳排放权，如何在分配中保持公平性和公正性，将是一个备受关注和极具争议的问题。笔者认为，首先要做到的是程序公正。政府应注意加强排放权配额分配制度和程序的透明度和参与度。将碳排放指标分配的各个步骤、程序、环节和事项以及分配的基本原则和具体规则加以充分的公开，各地区、各企业和甚至民众都能充分参与并发表自己的意见。要充分听取各产业部门、各行业协会或经济组织的意见，对于重要问题应当组织专家、学者、经济实务界人士，以及民众代表进行充分论证。程序公正不仅可以尽量减少政府部门决策的独断性和盲目性，防止政府决策失误，还可以对政府的决策行为实行有效的监督，减少利益集团的不当游说和攻关，防止腐败行为或不当行为的发生。

具体的分配方式与碳排放权分配有着重要的关系。从欧盟的实践来看，碳排放权的初始分配主要有无偿分配和拍卖两种方式。其在减排的第二阶段，无偿分配方式所占比例为90%，而拍卖占10%[2]。无偿分配的方式，往往让垄断行业获得巨额的不当利益，而对于竞争性很强的企业却是加大了产品和服务的成本，增加了企业负担。出现这种不公平情形的原因主要是，垄断企业往往因其实力而获得足够多的碳排放配额。一方面，它们可以轻松地从消费者那边收回减排成本，另一方面，它们还能转让其部分或全部配额而获得额外收益[2]。在这些垄断企业下游的竞争企业，例如金属行业，它们不但得不到免费的配额，还要承受诸如电价上涨带来的成本上升。这对于下游企业来说显然不公。欧盟电力等能源型企业通过碳排放权交易体系获得巨额利益足以证明这一点。①另一种不公是，对于这些具有巨大经济利益的排放指标进行无偿分配，极容易导致腐败行为，进而产生分配上的不公平。因此，我们必须吸取欧盟的碳排放权分配中的经验教训，根据中国国情采取一些改进措施，以免在中国重新上演。

由于采取有偿且公开的方式进行，拍卖方式自然在企业之间容易达成公平，但是在政府和企业之间可能出现新的不公平。碳排放权的拍卖实行有偿分配，显然与征收碳税相似。而政府通过拍卖的获得资金不一定被有效地用于碳减排领域，或者不一定公平地用到各地区、各产业、各企业上。同时，大多数企业因为没有能力将这种成本转嫁给消费者或下游企业，而导致企业成本的增加，进而影响甚至阻碍了经济的发展。但是，通过拍卖方式进行初始配额，程序公开、价格透明，可让企业多次参与，灵活处理；同时也可以减少企业对政府有关部门的游说，在一定程度上杜绝“寻租”，避免腐败问题的产生[2]。

无偿分配和拍卖方式哪一个更公平呢？拍卖似乎占上风，但是这种方式带来的管理成本可能远高于无偿分配方式。笔者认为，欧盟将这种两种方式结合采用的做法是可取的，但采取何种比例组合得视各国具体情况而定。在法制比较健全且监管严格的国家，无偿分配的比例可以高一些；相反，无偿分配的比例就宜相应降低，而应提高拍卖的比例。结合中国国情，笔者建议50%左右以上的碳排放权应当采用拍卖的方式进行初始分配。

碳排放的初始分配还可能给提前自愿采取减排措施的企业带来不公。若在分配时，不考虑这些企业的利益，并根据其已经采取的减排措施和减排量给其分配若干排放配额，显然对该等企业是不公平的，也不利于鼓励企业在自愿减排阶段实行自愿减排。初始分配还有可以在现有的企业和新设企业之间产生不公。若现有企业能无偿获得若干排放权，而新设企业却要必须有偿取得，这对新设企业来说无疑提高准入门槛，显然不公。对这些问题，我们在制定分配规制时也必须加以充分考量。

三、超额碳排放的处罚、执法和监督问题

在碳排放交易体制下，超出排放配额进行排放的企业，必须要受到法律的重罚，使违法成本远高于购买碳排放权的成本，否则这些企业宁愿接受处罚也不会花钱向别的企业购买碳排放配额，碳排放权交易也就难以开展。

中国现行排污收费标准远远低于污染治理所带来的成本，大多数只有治理设施运行成本的50%左右，甚至不足10%。这样，企业往往愿意超标排放，而不愿意购买污染治理技术和设备进行污染净化处理[3]。因此，在立法环节，我们必须制定严格的法律制度，对超额排放的企业应当规定较高的罚款金额和较重的处罚措施。在这些方面，我们可借鉴美国、新加坡等国的经验，对违法者实施“按日计罚”制度。如在美国，联邦环保局针对违法排污者向联邦地方法院提起民事诉讼后，法院可下达禁止令，要求违法排污者立即停止违法。在禁而未止的阶段，每次违法罚款的幅度最高可达每个违法日25 000美元。也可制定一些加重处罚条款，如规定连续两年以上排放量不能达标的且未购买配额的企业，责令其停产，并处以碳排放配额总额双倍的罚款；或者对于那些排放超标的企业，限制其在金融市场的准入和融资，具体如采取吊销贷款证，限制上市融资或从银行取得贷款等处罚措施[4]。如只有通过这些严厉的制度设计，大幅提高企业超额排放的违法成本，才能保障和促进碳排放权交易顺利开展和进行。

当然，徒有严格的立法而没有严格的执法、司法和监督也是不行的。目前中国环境行政执法存在很多问题，不少地方执法不严，违法不究、行政非法干预和暴力抗法等情况还非常突出。为此，我们必须采取切实的措施完善和加强环境执法，健全环境执法监督机制，加大环境执法监督力度，并建立有效的社会监督机制，建全公众参与制度，完善环境行政公开制度，保障监督主体的环境知情权等等[5]。

除此之外，我们可借鉴发达国家经验，设立专门的环保法庭，大力推行环境公益诉讼，这样才能减少超额排放行为，促进碳排放权的正常交易。

四、交易中各方主体的创设、准入和法律规制问题

碳排放交易自然离不开作为交易平台的碳排放交易中心或交易所。2008年，中国成立了三家环境权益交易机构——北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。后来，山西吕梁节能减排项目交易中心、武汉、杭州、昆明等环境能源交易所也相继成立。日前，由深圳联合产权交易所、深圳能源与环境技术促进中心及RESET（香港）在深圳联合共同设立的亚洲排放权交易所也注册成立。尽管国家发改委将全国能源机构限定在十家之内，但许多地方都在积极探索排污权交易，环境交易所大有在全国遍地开花的势头。从法律层面来说，交易平台的创设绝对不能毫无制度和秩序，而应有一个明确的条件和程序，以确定一个合理的市场准入制度。面对各地地方政府或投资者的申请，发改委当然不能暗箱操作、随意决策。另外，当这些机构创设之后，如何规范这些机构的运作，保障交易各方的合法权益，促进碳排放交易的有序发展，也是中国政府急需要考虑的问题。

碳排放交易的另一类重要主体就是交易的相对方，即碳排放权的卖方和买方。最为基本卖方是那些依法取得碳排放配额并且有富余的企业，而最为基本的买方是那些用完自身的碳排放配额且不得不继续实行碳排放的企业。但实际中，情况要复杂得多。从国际碳交易实践来看，碳排放权的买家主要有以下五类：（1）“合规”产业部门买家，主要是一些大型能源、电力产业部门，如国内外的一些火力发电公司等；（2）政府参与的采购基金和托管基金，如荷兰政府设立的专项基金，世界银行托管的各类碳基金等；（3）商业化运作的基金，由各方资本汇集且以盈利为目的的专项从事减排额开发，采购、交易、经济业务的投资代理机构。此类买家目前在国内CDM市场更为活跃；（4）银行类买家，为其旗下的一些中小型产业部门提供一种创新金融服务产品，以扩大的银行服务能力和竞争力；（5）其他类买家，包括个人、基金会等以缓和全球气候变暖为目的非商业性组织[6]。这些买家的身份很复杂，购买排放配额的目的也不一定是供自己超额排放使用，随时都可以从买家转换为卖家，故其交易的目的也变得复杂。目前，中国的碳排放交易主要是国外买家向国内企业购买，碳排放权的国内交易还很少。但随着时间的推移，在国内也会出现各种各样的买家和卖家。复杂的交易主体和目的，大大提高了交易的投机性和风险性，进而产生影响碳排放权交易正常秩序的可能。因此，笔者认为，政府必须对碳排放权的购买者加以一定的法律限制，并对其交易行为加以规范。特别是对专门进行碳排放权交易的各类专项基金和碳基金，以及专项从事减排额开发、采购、交易、经济业务的投资代理机构，很有必要对其作出专门立法，通过对市场准入法律制度和对碳排放交易活动的严格监控，以维护正常的碳排放交易秩序。

五、对碳排放市场的调控和监管问题

对于碳排放交易，政府不宜给予太多干预，其主要任务就是建立市场交易法律体系，完善交易环境和秩序，提高各方主体的交易效率。但这并不等于政府放弃对该交易市场的基本调控和管理，因为市场会存在失灵的情形，市场本身不一定能按照政府意志不断得以发展和完善，进而提高交易效率。另外，碳排放权是一种重要的环境资源权，它往往影响国家的环境安全和经济安全。因此，对之采取完全放任的态度显然是不妥的，对交易市场实行适度的宏观调控，以及对交易行为加以严格监管也是必要的。

政府对碳排放市场的调控主要在碳排放总量确定和交易价格的调控上。我们宜根据国民经济发展的实际情况，确定好某个时期的碳减排总量，以及做好国际贸易中的碳平衡工作。若过多地确定碳排放总量，并将这些排放权过多地无偿分配给企业，可能导致碳排放交易价格过于低廉。碳排放权的交易价格理应由市场自由调节而成，但问题是，过低的价格可能导致从事减排技术投资、开发、真正购买减排设备采取切实减排措施的企业无法收回其成本，而没有采取任何实际减排措施的企业却可以通过购买低廉的排放权而获得继续排放的权利。故过低的交易价格难以刺激企业的温室气体的减排欲望和行动，进而导致国家确定减排目标和任务难以完成。另外，中国是碳减排大国 ① 而目前碳排放权配额主要是出卖给欧美国家。过低的交易价格不断会损害中国企业的利益，也会损害国家利益，将会迫使中国政府和民众将付出更多的碳减排成本。

目前中国企业出售给欧美国家的碳排放权单位价格普遍低廉，在国际碳排放市场充当了一个“卖炭翁”的角色。导致这些情况出现的原因主要是由于国际上碳排放交易机构均为欧美等国家所设，它们主导了国家交易价格的话语权和定价权。另外，中国相关专业人员和专业咨询等中介服务机构的欠缺，致使企业在碳排放权交易时信息严重不对称，最后不得不将碳排放权低价出售。②导致交易价格低下的另一重要原因是，目前中国尚处于自愿碳减排阶段，碳排放权的取得似乎为无偿取得，它们在低价出售的情形下仍能获取一定的转让利润。为了实行一定的价格调控，建议政府在自愿减排阶段对碳排放额度实行有偿分配或拍卖，同时，应尽快建立和完善中国碳排放交易平台，争取碳排放国家贸易的话语权和定价权。当然，政府还可以建立各种碳基金，代表政府参与碳排放市场的交易，通过市场的逆向操作，以实现对碳排放交易价格的调控和平衡。例如，在遇到金融危机，企业碳排放需求下降，甚至出现大量剩余时，政府可以通过碳基金对市场碳排放权予以回购，以防止碳排放权的暴跌。

在加强调控的同时，政府的另一任务就是制定一个富有效率的交易程序和规范，对各类交易主体和服务主体的行为进行严格监管，以增加碳排放交易的透明度，提高交易主体的履约率，从而提高碳排放交易的效率。

当然，无论是政府的宏观调控还是微观监管，都得依法进行，不能仅凭政府官员的意志随意作出。因此，我们必须建立一套完整法律制度，为政府的适度调控和严格监控提供明确的法律依据。另外，也可规范政府自身行为，防止权利寻租和腐败行为的发生，减少政府行为对碳排放交易市场的不当干预和不良影响。值得注意的是，在交易程序、特别是审批程序的设计和规定上，应当注意交易的便捷性和审批的效率化。过长的审批过程将导致碳排放交易风险，降低企业间进行碳排放交易的积极性。

结语

本文讨论的上述问题均属于建立碳排放交易体系过程中不能回避基本法律问题。尽管这些问题存在较多的争议，且未能形成一致认可的结论，但在立法之前对之进行充分的探讨和交流却是非常必要的。欧美发达国家在碳排放交易体制的建立方面行动较早，已经积累了丰富的经验。加之它们在环境立法、司法和执法方面都比我们更为成熟和完善，因此，很多经验教训值得我们借鉴。当然，我们的国情存在着很多差异，在构建碳排放交易体制时应注意中国的特殊情况，使我们的碳排放交易法律制度更为公平和有效。

参考文献：

[1]戴承伟.应推行碳排放配额制度[EB/OL].21世纪网，http://www.21cbh.com/HTML/2010-4-22/0NMDAwMDE3NDA0Ng.html.

[2]饶蕾，曾骋，张发林.欧盟碳排放交易配额分配方式对中国的启示[J].环境保护，2009，(5):66-68.

[3]程会强，李新.四个方面完善碳排放权交易市场[J].中国科技投资，2009，(7):23-25.

[4]孙法柏，李晓芬.“双型社会”背景下的碳排放交易机制探讨[EB/OL].青岛法学会网站，http://qdfxh.gotoip2.com/a/fazhijujiao/2010/0126/56.html，2010-04-22.

[5]吕泽天.中国环境行政执法存在的问题及解决对策[J].人力资源:学术版，2009，(2):34-36.

[6]冷罗生.构建中国碳排放权交易机制的法律思考[EB/OL].法制网，http://www.legaldaily.com.cn/government/content/2010-02/03/content_2048445.htm?node=21494.[责任编辑吴明宇]

作者：于定勇

完善中国碳排放交易立法论文篇3：

京津冀协同发展复合式区域性碳市场体系研究

摘要：京津冀及周边地区的碳排放使本区域大气污染更加严重，控制碳排放是防治大气污染的重要举措。在区域大气污染需要统一治理的前提下，基于本区域各行政区成员处于不同碳排放发展阶段的现实背景，通过科学定位市场功能，明确各阶段的主要任务，实行总量控制，健全市场结构，重视管制机制和完善配套措施等方法，建立复合式区域性碳市场体系。

关键词：复合式区域性碳；市场体系；总量控制；碳交易

一、引言

碳排放和大气污染很大程度上都是由化石能源的燃烧排放物造成的（丁一汇，李巧萍等，2009）[1]，二者同根同源，具有相互交织、互相影响的协同效应。京津冀作为世界上碳排放量最大的首都经济圈，造成了我国最严重的大气污染区。今后在治理区域性大气污染、控制碳排放时，要通过市场机制打破“一亩三分地”的思维定式、建立一加一大于二、一加二大于三的协同发展长效机制，这不仅是中国回应国际上对我国碳排放不断增加的政治和经济压力的有力措施，也是协同解决本区域大气污染的重要出路。

控制碳排放有多种机制可供选择，欧盟碳市场的碳排放权价格与造纸和钢铁产业的产量存在显著的正相关关系表明（李布，2010）[2]，市场机制不仅能够实现控制大气污染的预定环境目标，也是一种低成本的政策工具，能够激励企业自觉控制污染物排放。

随着碳市场的经济效益不断显现和提高，尽管不同国家对如何控制全球碳排放都从本国利益出发来寻找人类共同利益和本国切身利益间的某种动态平衡（刘燕华，2013）[3]，致使发展全球性碳市场面临重重困难，但在国内建立跨行政区的区域性碳市场十分积极。我国目前有深圳、上海、北京、天津、广东等在行政区内的地方性碳交易市场，还没有区域性的碳市场。理论界对建立区域性碳市场已有少量探索，隗斌贤等人（2012）[4]探讨了长三角区域性碳交易市场的相关问题，傅强等人（2010）[5]建议我国建立8个区域性碳交易市场。京津冀及周边地区应立足实际、因地制宜地建立复合式区域性碳排放权交易市场体系（碳市场体系），该市场对控制本区域的碳排放进而对生态文明建设和可持续发展具有积极意义。

二、建立复合式区域性碳市场体系的现实背景

（一）碳排放发展阶段

自然界本身的碳排放对人类整体上无害且是有益的，有问题的是人为导致的碳排放量的增加。从低碳发达国家的实践看，人为导致碳排放增加一般经历四个发展阶段：第一个阶段，碳排放总量、人均碳排放量和碳排放强度都增长阶段，这一阶段是工业化初期阶段；第二个阶段，碳排放总量和人均碳排放量增长但碳排放强度见顶的阶段，这一阶段是工业化中期阶段；第三个阶段，碳排放总量继续增长，但人均碳排放量见顶且碳排放强度继续下降阶段，这一阶段是工业化后期阶段；第四个阶段，碳排放总量达到峰值后下降阶段，这一阶段是后工业化社会阶段。

从表1可见，京津冀及周边地区的所有成员都没有进入碳排放的第四阶段，只有北京进入第三阶段，其他省份均处于第二阶段。从碳排放变化的复杂程度来看，除了碳排放量的变异系数有所缩小外，人均碳排放量和碳排放强度的变异系数都在增大。

综上，由于京津冀及周边地区的成员处于不同的碳排放发展阶段和各成员间较大的内部差异性，为了在合理的成本范围内控制碳排放，在碳排放总量确定的前提下，总体上应建立京津冀复合式区域性碳市场体系。这种复合式治理模式统筹兼顾了治理大气污染、控制碳排放和推动行政区发展经济的需要，有助于区域整体的可持续发展。

（二）必然性

1. 大气污染长距离运输的物理特点决定了应建立区域性碳市场。大气污染可以长距离输送的特点引起了区域性和全球性污染。环保NGO绿色和平（2012）在其《京津冀地区燃煤电厂造成的健康损失评估研究》中指出，2011年该地区的燃煤电厂排放的大气污染物产生的PM2.5造成了约9 900人过早死亡，其中在导致北京2 000例过早死亡的电厂中，19%来自天津、63%来自河北。

京津冀及周边地区由于区域内的大气污染物相互传输、相互影响，尽管各个行政区都为防治大气污染做了大量工作，但大气污染呈现区域性和复合型的特点十分显著，单靠某一省区市进行污染防治已无法达到改善空气环境质量的目的，只有合力建立复合式区域性碳市场体系才能推进区域空气质量的共同改善。

2. 建立区域性碳市场有助于破解区域生态发展的资金瓶颈。为了实现京津冀及周边地区空气质量明显好转和重污染天气较大幅度减少的目标，在由环保部、国家发改委等七部门颁发的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发[2013]104号）中要求相关省市区加快淘汰落后产能。

削减这些产能一方面会为改善大气质量发挥重要作用；另一方面也会给河北省的经济、社会发展带来冲击，比如在压缩钢铁产能方面，据河北省初步测算，完成削减任务后，四十多万就业人员需要安置，几年内影响直接和间接税收370亿元[6]。

河北省为改善大气环境而淘汰的这些产能需要相应的资金补偿和支持，但资金具有安全性、流动性和逐利性的要求，这与应对气候变化的脆弱性、持久性和公益性之间便产生了矛盾[7]，因而资金投入不足将会成为制约区域间生态治理效果的重要瓶颈。如果将其中合理、合法减少的碳排放量作为自愿性减排量，全部在区域性碳市场中进行交易，按照目前北京和天津的碳价格，可获得一笔可观资金，将这些资金用于生态环境保护，那么为改善整个区域大气质量所做贡献的地区就能在市场机制下获得相应的成本补偿，改变了仅靠行政补偿和奖励的不确定性，从而可以大幅度减弱资金的制约和激发相关地区的积极性。

（三）可行性

1. 顶层设计引导京津冀及周边地区展开合作。2013年9月12日，国务院公布了被称为大气“国十条”的我国有史以来规模最大的大气污染治理行动——《大气污染防治行动计划》。“国十条”要求京津冀地区的PM2.5需在五年内下降25%。在国务院的这一顶层要求下，政府相关部门很迅速、多方位出台了落实措施。

2013年9月18日，环境保护部发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，各省区市也相应出台了本地区的实施方案。10月14日，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区的大气污染治理工作，2014年中央财政设立100亿专项资金，对重点区域大气污染防治实行“以奖代补”。2014年1月3日工信部公布了《京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产水平提升计划》，拟从源头减少大气污染物产生量。另外，在北京碳排放权市场开市的当天，京津冀及周边地区的发展改革委签订《关于开展跨区域碳排放权交易合作研究的框架协议》。2013年12月26日，六省区市主管节能低碳环保工作的部门和相关企业成立了节能低碳环保产业联盟，成立当天共达成了八个签约项目，签约金额约200亿元。

2. 京津冀及周边地区有较好建设区域性碳市场的环境。2010年和2013年国家发改委在统筹考虑各地方的工作基础和试点布局的代表性基础上，开展了低碳省区和低碳城市试点工作。本区域的北京、天津和河北的保定、石家庄和秦皇岛，山西的晋城、内蒙古的呼伦贝尔市、山东的青岛都在其中。另外，2008年保定被世界自然基金会（WWF）和住建部选为“中国低碳城市发展项目”的首批两个试点城市之一，2010年作为“新能源制造业之城”入选世界自然基金会在我国的五个“低碳发展示范城市”。河北廊坊、山东潍坊和日照入选第一批中美六个低碳生态试点城市。更重要的是，北京和天津的两个试点碳市场已开始运行。

三、复合式区域性碳市场体系的设计

（一）基本内涵

在碳市场建设过程中，不同地区的碳生产力发展不平衡说明各地区的减排成本有很大差别，而减排成本又是控制碳排放的一个关键环节，该问题不解决将给区域性碳市场带来许多不确定性。弱化这一不确定性的途径是对处于不同碳排放发展阶段的行政区建立跨行政区的区域性碳市场。接着而来的问题是，区域性碳市场是采取集权式治理还是分权式治理？二者各有利弊，需要从本区域的实际情况和目标出发，统筹决策。

从美国治理二氧化硫采取集权式治理达到预定目标的经验看，集权式有助于既定环境目标的实现，但从京津冀及周边地区的各个行政区的碳减排潜力及碳排放发展阶段等都有很大不同的现实情况看，分权化在推进过程有可能行政阻碍较小。综合来看，京津冀及周边地区应结合两种治理手段的优点，建立复合式区域性碳市场体系。

复合式区域性碳市场体系是在改善大气污染和控制碳排放的既定目标下，针对各行政区在不同的碳排放发展阶段的现实，各个行政区在排放权交易体系中的排放总量由区域碳排放管理委员会统一决定，各行政区内部在碳排放量的分配、排放权交易的行业、企业、登记等方面拥有相当大的自主决策权，通过区域碳排放管理委员会有效沟通、协调、平衡各行政区成员的利益，最大程度改善区域整体的大气环境质量和为控制碳排放提供碳金融支持。

（二）功能定位

京津冀及周边地区的复合式区域性碳市场体系包括各个行政区的本地碳市场，通过建立区域性碳减排的测量、报告、核实的核算体系以及公开、透明、科学的运行机制，为市场参与者提供价格发现与保值增值的操作平台，是本区域控制碳排放的关键市场手段，是推进区域生态环境改善和发展低碳实体经济、统筹区域产业转型升级的重要力量，是国际社会理解中国区域控制碳排放的主要窗口。

（三）建设阶段

第一阶段（2013—2015年）：行政区会员建市场、区域做标准。各个行政区对控排企业进行宣传、教育、培训，在做好本地监测、报告、核查制度的基础上，建立本地碳市场，有了本地碳市场，区域性市场才有基础。区域性碳市场建立旨在与整个区域区情相符合、且兼容国际规则的核证、注册的标准体系和交易体系。

第二阶段（2015—2017年）：行政区会员市场运行，区域性市场开展自愿交易。会员市场根据本地需求开展交易。区域性市场对行政区会员市场中的合法、合理但被淘汰产能所减少的碳排放量按自愿减排进行交易，同时对国家发改委通过的核证自愿减排量（CCER）进行交易。这一阶段行政区会员市场的主要任务是推动本地碳市场参与主体的多元化；区域性市场的主要任务是凝聚会员共识，对减少碳排放量和发展碳汇项目的地区给予市场化的生态补偿。

第三阶段（2017—2020年）：行政区会员确定加入区域性市场的行业和企业，区域性市场开展碳交易和开发国际市场。各地区根据本地的实际情况，根据自身条件确定进入的行业和企业的时间表。区域性市场按照生态承载力和国家下达的任务，确定区域碳排放总量，对各会员的碳排放量在协商的基础上统一分配。同时开发和提供与欧盟等国际排放市场相同的产品并进行交易。这一阶段行政区会员市场的主要任务是提高活跃交易、严格监管和高效运营的程度。区域性碳市场的主要任务是建立规范、高效的区域性碳交易市场，为统筹区域产业转型升级和发展低碳实体经济提供支持，鼓励非会员行政区市场自愿加入并通过双边协议，与其他地区的碳排放交易体系实现兼容，努力使其设定的标准能够得到国际碳市场的认可，在一定范围内具备市场定价话语权。

（四）总量限制

碳交易制度的核心是：通过制度设计，把一种外部性的企业原来不需要支出成本的排放温室气体的大气空间容量，变成一种可以定价、交易的稀缺碳资产。碳交易能够对控制碳排放产生激励作用的前提是建立强制减排制度，即各控排企业的碳排放在履约期间有上限限制。只有有了排放上限限制才能形成碳排放权的稀缺，从而产生合理的碳配额价格。碳配额价格可视为减排企业的减排参考价，企业通过减排成本与该价格的比较来确定自身的碳资产管理策略。

上限限制有总量限制和基准信用两种形式，从实践来看，政府根据个体的排放水平划定一个特定碳排放基线的基准信用（比如碳强度）适合于本地的环境问题不突出的情况。而对于京津冀及周边地区是在叠加了本地、区域性和全球性环境问题的背景下，建立总量上限的形式更能达到预设的环境目标。

与欧盟的碳排放总量由各成员国先决定自己的排放量，然后汇总形成欧盟排放总量的分权化不同，京津冀及周边地区的碳排放总量应先由国家及各省区市相关部门、行业协会和社会公众参与的区域碳排放管理委员会代表区域整体利益，根据生态环境承载力及国家下达的任务等来确定整个区域的碳排放总量。

在区域碳排放总量确定后，采用陈文颖、吴宗鑫和何建坤（2005）提出的思路[8]，根据到某一趋同年各行政区的人均碳排放趋向相同的原则，按照兼顾公平与效率的方法进行分配。分配时的公平与效率是决定碳交易市场成败的关键，综合欧盟和美国的经验，应采用由无偿分配向有偿拍卖的渐进式推进模式。

（五）市场结构

碳交易市场可分为配额交易市场和自愿减排交易市场。配额交易市场是为有排放上限限制的企业提供的交易平台，自愿交易市场则为企业自愿进行碳交易搭建的交易平台。配额碳交易又可分为以配额（即排放权指标）或以项目为基础的两类交易。

从京津冀及周边地区的区域性碳市场的功能定位出发，初期为了凝聚共识应鼓励自愿减排交易，随着市场的成熟，过渡到以配额交易市场为主。配额交易中的排放权交易对促进区域中发达地区的产业转型升级具有积极作用，项目交易是统筹区域可持续发展和促进落后地区发展实体经济的重要手段，因此两类交易都需要发展。

按照交易的需要和市场建设信息技术的完善程度，交易市场可以有场内交易和场外交易。不论是场内交易还是场外交易，为了活跃市场和提高效率，都要有计划地进行现货与期货交易。同时为使碳交易市场灵活多样，应把碳排放权作为一般的财产权利，积极开展碳排放质押、碳债券、碳信托、碳理财、碳交易保险等相关的金融创新活动。

（六）管制机制

人为设计的碳市场存在许多无法预知的供给过度、初始分配不合理等设计缺陷，政府直接新增或者回收配额作为一种价格管制机制已被引入碳交易市场设计之中[9]。为了稳定本区域碳市场的价格和预期，应建立碳基金，通过操作碳基金，避免出现类似欧盟碳市场中曾出现的价格大起大落。当出现碳价格大幅下降时，碳基金购买市场中的碳配额，相当于收紧碳配额、减少市场上的碳供给，在供求市场规律下，促使价格回升。当出现碳价格大幅升高时，为了减轻企业负担，抛出碳排放配额，促使价格理性回归。

四、配套措施

从长远看，建立碳市场是控制碳排放的一支重要市场力量，但在市场建立和完善阶段，如果政策之间不配套甚至冲突就有可能降低碳交易制度的绩效[10]，因此还需要政府发挥更好作用，促进市场手段、行政考核手段和法律手段之间的协同配合，才能可持续、最小阻力推进碳市场的建设。

（一）把二氧化碳列入本地《大气污染防治条例》

二氧化碳既是植物进行光合作用的重要气体，也是自然界本身就有的一种温室气体，在人为排放量较小的时候，其并没有危害人体健康和导致大气环境恶化，因而不同国家在本国利益的驱使下，对二氧化碳的法律地位产生了严重分歧[11]。但随着二氧化碳等温室气体危害人体健康的证据不断增多和大气环境的持续恶化，美国环境保护署2009年确定二氧化碳等温室气体“危害公众健康与人类福祉”，IPCC的评价报告表明人类大规模排放温室气体导致绝大多数城市和区域的大气环境正在不断恶化。这些不断增加的证据促使曾经在温室气体排放管制方面最为保守的美国、加拿大和澳大利亚等国的态度开始转变，澳大利亚、加拿大等国已从法律上把二氧化碳作为大气污染物质对待，美国联邦最高法院也认为二氧化碳属于污染物质，应当受《清洁空气法》的调整。

因此，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，将碳排放列入地方法规，这一方面使得超量排放的企业要受法规制裁，另一方面可以保护排放水平较低的企业将其节约量进行交易时受法律保护。京津冀及周边地区把二氧化碳列入本地《大气污染防治条例》，通过对法规层面的效果进行观察和测量，最终为我国在修订《大气污染防治法》时是否将二氧化碳列入其中提供依据。

（二）制定碳排放总量考核办法

大气和环境的公共物品属性决定了控制碳排放需要行政手段和市场手段配合使用。从近几年国际上碳交易价格的大幅度波动看，进入碳交易市场中可供交易的碳排放量的大小是影响市场稳定性的重要因素，而可供交易的碳排放量是碳排放权分配机构代表全体居民，在统筹考虑碳排放量对气候异常和大气污染的影响程度和企业的承受能力基础上的综合决策，因此行政手段在控制碳排放中不可或缺。

实践中，我国现行地方政府应对国家要求各地降低GDP碳排放强度的主要办法是降低GDP的增长速度。京津冀及周边地区日益严重的大气污染与六省市区都完成国家考核任务的事实表明，降低GDP碳排放强度的效果并不理想，需要改变考核思路。针对产生碳排放的根源，应建立与碳市场一致的总量控制的行政考核办法[12]。通过比较京津冀及周边地区的总量考核办法和GDP碳强度考核办法的效果，可为我国利用行政考核办法完善碳交易市场来积累改革经验。

参考文献：

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[2]李布.欧盟碳排放交易体系的特征、绩效与启示[J].重庆理工大学学报（社会科学），2010，（3）：3.

[3]刘燕华.推动构建和谐共赢的全球气候变化治理体制[J].国际展望，2013，（4）：1.

[4]隗斌贤，揭筱纹.基于国际碳交易经验的长三角区域碳交易市场构建思路与对策[J].管理世界，2012，（2）：175-176.

[5]傅强，李涛.我国建立碳排放权交易市场的国际借鉴及路径选择[J].中国科技论坛，2010，（9）：106-111.

[6]张涛.淘汰钢铁产能河北高层“拒绝一切理由”[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-10/29/c_125615539.

htm.

[7]王遥.气候金融[M].北京：中国经济出版社，2013.

[8]陈文颖，吴宗鑫，何建坤.全球未来碳排放权 “两个趋同” 的分配方法[J].清华大学学报：自然科学版，2005，（6）：850-853.

[9]陈波.中国碳排放权交易市场的构建及宏观调控研究[J].中国人口资源与环境，2013，（11）：7-13.

[10]殷培红，赵毅红，裴晓菲.温室气体减排监管政策的国际经验[J].环境保护，2009，（11）：59-61.