资源环境生态文明论文

2022-04-19

摘要：在我国经济的作用下，各个行业的发展速度不断加快，尤其是制造业和工业，随着工业、制造业的发展，我国的生态环境遭到破坏，工业、制造业生产过程中，会产生大量的废弃物和废水，在处理这些废弃物和废水时，没有按照相关标准进行处理，废弃物和废水没有处理完全直接排放，会对环境造成污染，对生态环境造成破坏。今天小编为大家推荐《资源环境生态文明论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

资源环境生态文明论文篇1：

建设生态文明需要以立法克服资源环境管理中的“政府失灵”

当前，我国经济社会发展和生态文明建设中面临的重大瓶颈是资源环境的制约。党的十七大报告列举的当前我国面临的多种重大挑战中，“发展的资源环境代价过高”名列首位，报告因而提出全面建设小康社会的目标之一是“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。①

环境资源代价过高，从表面上看，是经济学上的“市场失灵”的表现，若深究，则可以发现它是经济学上所谓“政府失灵”的恶果。“政府失灵”导致并加重“市场失灵”。“政府失灵”一般指“政府为纠正市场失灵而进行的行政干预措施无法提高资源配置效率的现象”②，在资源环境领域里，“政府失灵”一般表现为“环境政策无效”和“环境管理无效”。③其中，“环境管理无效”指的是“由于政府管理与政策实施环节的缺陷，如制度陷阱、寻租行为、官僚主义等的存在，环境政策无法有效实施，达不到预期效果”。④不幸的是，这种环境管理的无效在我国比较广泛地存在着。

我国环境管理中的“政府失灵”表现在中央和地方两个层次上。在中央层次，国务院有些部门的管理与科学发展的要求仍有较大差距，在项目审批、财政支持、干部考核、经济统计等方面对经济增长过于偏好而未对资源环境的损耗给予应有的重视。国务院环境保护行政主管部门在国家宏观决策中所起的作用十分有限，在可能对环境带来重大影响的事项的决策上，该部门不能像人口、土地行政主管部门那样“一票否决”。由于存在这些问题，中央的环境管制长期出现不同程度的“失灵”现象。例如，2005年国家环保总局掀起“环保风暴”，喝令暂停30个建设项目。这30个项目中，有不少是因为中央有关部门在审批这些项目的过程中违反了环境法律的规定。2007年1月，国家环保总局首次采用“行业限批”手段，被“限批”的大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团的建设项目背后，不乏中央有关部门违反环境法律（如法律关于环评的规定）的情况。在地方层次，一些地方政府的主要领导人尚未真正树立科学发展观，在管理中重经济发展而轻环境保护，疏于履行环境管理职责，导致污染泛滥和生态遭到严重破坏；一些地方政府出于发展经济的考虑，纵容一些企业的环境污染或生态破坏行为；一些地方政府为了招商引资竟然无视国法，自行制定“土政策”，置环境保护于不顾。⑤国家环保总局2007年对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行专项检查时发现，11个省区的126个工业园区中，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级等环境违法问题，占抽查总数的87.3％。⑥

资源环境管理中的“政府失灵”现象之所以发生，其根本原因在于制度上的缺陷，这种制度缺陷鲜明地表现在我国环境法律在制度设计上缺乏防止“政府失灵”的制度安排。首先，法律上缺乏关于政府内部监督和制约的制度性规定。具体表现在：一是缺乏对上级政府环保部门制约下级政府环保不作为或不当作为的制度安排；二是缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排；三是对负有环境保护职责的政府各部门的职责设定过于模糊和宽泛，导致其行政自由裁量权的范围过大。其次，法律上缺乏政府行政部门以外的各种政治力量如人大、政协、民主党派、新闻舆论、非政府组织和公民个人对政府有关环境的行政决策和行为进行监督的制度安排。

我国的环境法制进程从1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行），到现行的《中华人民共和国环境保护法》；从综合性环境法律如《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》，到针对环境因子的环境法律如针对空气污染、水污染、固体废弃物污染的法律，立法的着眼点无不主要放在管制企业上。环境法律的主要制度安排都体现了政府对企业的“管”，鲜有“管”政府或者监督政府的制度安排。从环境影响评价⑦、“三同时”、排污登记、排污收费、排污许可证到限期治理，法律规定的环境管理制度无不以管制企业为主。立法者似乎认为我们的政府天然就是一个重视环境保护的政府和环境的保护神，政府的环境管理不会“失灵”，问题都在企业身上，管好企业就行。因此，法律似乎可以不用为防止环境保护领域里的“政府失灵”作出制度安排。例如，《中华人民共和国环境保护法》共有47条，其中监督和约束政府行为的专门条款只有两条，即第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”和第45条“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其他的环境法律基本照搬这两个条款，在监督和约束政府方面没有作出新的规定。监督和约束政府行为的条款少只是问题的一方面，问题的另一方面是这两个条款过于“原则”，内容过于空洞，没有建立监督和约束政府行为的有效制度和机制，基本上不具有可操作性。由于法律上缺乏关于预防和制止资源环境管理中“政府失灵”的制度性安排，那种以牺牲资源和环境为代价的老的经济发展方式在很多地方得以畅通无阻、大行其道，导致我国经济发展出现资源环境代价过高的问题。

既然资源环境领域里“政府失灵”的根本原因是法律制度设计上的缺陷，我们就可以通过弥补法律制度上的缺陷来克服这种失灵。弥补法律制度的缺陷，只有通过立法活动来实现。可以通过修订现行《中华人民共和国环境保护法》或者制定一部新的法律来弥补这个制度上的缺陷。这类以克服资源环境管理的“政府失灵”为主旨的法律，应当建立两个至关重要的对政府的约束制度。一是政府内部的监督和制约制度。应当通过制定新法或者修订现行法，在环境资源法律中强化中央对地方政府的影响资源环境的行政决策和执行行为的监督和制约制度，强化行政监察制度。另一个是政府行政部门以外的各种政治力量对政府行政部门的监督和约束制度。应当通过制定新法或者修订现行法，建立和完善各级人民代表大会、法院对于政府行政部门影响资源环境的行政决策和执行行为的监督和制约制度，建立和完善各级政协、民主党派、群众团体、新闻媒体和公民个人对于政府行政部门的资源环境行政决策和执行行为的监督制度。只有法律上建立了这种从内部和外部两个方向都对政府予以有力监督的制度，政府行政部门在作出影响资源与环境的决策和执行行为时才不敢懈怠，不敢犯官僚主义错误，更不敢寻租或者违法乱纪。

作为调整人们关于开发、利用和保护环境与资源的社会关系的具有法律约束力的社会规范，环境法在建设生态文明的进程中起着其他社会规范所难于替代的作用。只有通过立法活动制定防止资源环境领域里的“政府失灵”的法律制度，资源环境领域里的“政府失灵”现象才可能得到根本性的遏制，建设生态文明的目标才能最终实现。为此，建议新一届全国人大将制定防止资源环境领域里的“政府失灵”的法律制度作为一项重要的立法事项纳入立法计划。

注释

①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日。

②③④《大辞海》（环境科学卷），上海辞书出版社，2006年，第264、264、264页。

⑤参见《新华每日电讯》2007年7月5日。

⑥《中国经济时报》2007年7月23日。

⑦2002年制定的《中华人民共和国环境影响评价法》首次规定了对一些政府规划行为的环境评价，但仍然缺乏可操作的程序。

作者简介：王曦，男，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长，教授，博士生导师，中国法学会环境与资源保护法研究会副会长，科技部可持续发展研究会理事，世界自然保护联盟环境法委员会委员，环境法国际理事会理事。

责任编辑：邓林

作者：王　曦

资源环境生态文明论文篇2：

关于生态文明建设与资源环境管理思考

摘要：在我国经济的作用下，各个行业的发展速度不断加快，尤其是制造业和工业，随着工业、制造业的发展，我国的生态环境遭到破坏，工业、制造业生产过程中，会产生大量的废弃物和废水，在处理这些废弃物和废水时，没有按照相关标准进行处理，废弃物和废水没有处理完全直接排放，会对环境造成污染，对生态环境造成破坏。为了做好生态文明建设工作，有关部门要进行资源环境管理，加强自然环境的保护力度，做好环境开发工作，在此过程中，相关人员要找出环境开发和生态建设中存在的问题，针对这些问题，采取措施。此外，相关人员要对现有的环境制度进行调整和完善，这样才能确保人与自然和谐相处，更好的维护人们的生活环境。

关键词：生态文明;资源环境

引言：我国的经济发展速度不断加快，综合实力有着明显的进步，但在发展过程中，对环境的破坏程度不断加深，我国自然环境的局面不太乐观，为了维护我们所生活的环境，有关部门要做好生态环境建设工作，大力宣传环保方面的知识，让人们拥有环境保护意识，将环境保护工作作为我国的重要发展目标。最近几年，环境污染程度不断加剧，这给生态环境建设工作，带来极大的困难，环境保护部门要根据目前我国的环境情况，以及在环境保护过程中出现的问题，制定应对措施，同时，还要根据目前的环境污染情况，对现有的环境制度进行完善，并将完善后的环境制度落实到各个地区。生态文明建设和环境资源保护对人们非常重要，在生态文明建设和环境保护期间，环境保护部门要打起十二分的精神，做好自己的本职工作，缓解环境污染程度。

1为什么要进行生态文明建设

1.1实现可持续发展。在社会的发展过程中，人类为了获取更多的利益，会大肆占用土地资源，对环境造成破坏，在自然资源开采方面，人类会采用先进的设备，大力开采自然资源，在这种情况下，自然资源很容易开采殆尽。人类的过度开采、对环境的过度破坏，废气污染物的随意排放，这些都会破坏生态环境的平衡，环境污染不仅对我国的经济造成影响，还会对人的身体健康造成伤害，如果人类的利益是靠牺牲环境来获取，那么在不久的将来，整个自然界，都会被污染物所笼罩，为了维护生态平衡，环境保护部门要做好自己的工作，将可持续发展理念落实到各个企业乃至各个部门当中，让全国人民都具备环保意识，共同实现可持续發展。各个企业在生产、运行过程中，也要秉承绿色、环保理念，所使用的设备，一定要具有绿色、节能的特征，尤其是工业行业，工业在生产过程中，会用到大量的设备，耗费大量的能源，也会产生较多的污染物，对这类企业，环保部门要加强生态文明建设力度，实现可持续发展。

1.2保障环境的质量。环保部门在进行生态文明建设时，首先要有一个明确的目标，其次，还要明确生态文明建设的范围，通常情况下，生态文明建设的范围很广，涉及到方方面面，因此，环境保护部门要有一个大体的范围，主要从那几个角度进行生态文明建设，这些都是环境保护部门所要考虑的重点。现在，人们的生活方式不断在变化，要想做好生态文明建设，就要改变人们的价值观念，增强人们的环保意识。目前，人们的生活质量不断提升，在这种条件下，人们对居住环境有着更高的要求，上文中提到，最近几年，工业发展比较迅速，工业发展过程中，会对河流、空气、环境造成不同程度的污染，这些污染都会威胁到人们的健康，也会影响其他行业的发展。为此，有关部门要做好生态文明建设工作，结合目前的实际情况，扩大建设国模，在生态文明建设期间，环保部门人员时刻履行自己的职责，做好宣传工作，加强环境保护的力度。生态文明建设只凭环保部门无法完成，需要群众的支持，当地政府要做好协助工作，协助环境保护部门进行生态文明建设工作，改善城市的空气质量，对一些资源进行配置，为居民提供良好的居住环境。

2生态文明建设和资源管理中存在的问题

2.1环保意识较弱。现在，大部分人们主要关注经济利益，从而忽略了环境保护工作，当地政府对该城市的经济发展情况比较关注，为了提升该地区的经济收益，当地政府大力扶持工业，工业的发展虽然带动了城市经济，但对城市环境造成破坏。城市为了更好的发展，会大力引入外来劳动力，外来劳动力的进入，会出现资源分配不合理的情况，当这种情况出现时，会对生态系统造成破坏，导致环境污染程度加重。主要原因是因为当地政府没有大力宣传环保工作，导致人们的环保意识较多，当地的环境保护部门对自身的认识不够清晰，在实际工作当中，没有履行好自己的义务，没有对该地区的污染问题，进行整治，导致河流、环境污染程度加剧。

2.2缺乏监督制度。有些地区内部的没有完善的资源环境监督制度，由于制度不够健全，相关人员无法做好环境监管工作，由于监管力度不到位，无法将环境保护工作落实到实际当中。在进行生态文明建设时，由于缺乏完善的环境监管制度，无法进行系统的建设，导致结果达不到预期，有些地区虽然有资源环境监督制度，但并未将制度落实到实际当中，主要是因为环境监督、保护过程中，会浪费大量的资源，也会花费大量的资金，一些小型企业根本负担不起如此高昂的费用。为了遵守政府的要求，这些企业会采用价格较低的方式，进行生产、处理，这种方式无法将污染物完全净化，会对周围环境造成严重的污染，再加上政府内部没有完善的监督制度，大大增加生态文明建设和资源管理的难度。

2.3资源管理制度不够成熟。各个地区的环境保护工作，主要是由该地区的环保部门负责，环保部门的工作人员，会定期到该地区进行监督和管理，在监督和管理时，会按照资源管理制度上的要求进行监督、管理，但有些地区的资源管理制度不够成熟，环保部门的工作人员无法进行系统的监管，也无法将资源管理、环境保护落实到各个企业当中。现在，仍有大部分企业开始进行自然资源开发，在开发过程中，会对自然资源造成破坏，建筑企业在发展过程中，要进行土地资源争夺，在进行土地资源规划时，环境部门和行政部门存在争议，无法实现土地资源合理配置。规划后的土地，无法与用地人口数量相匹配，从而引发一系列问题。在进行土地资源规划时，没有一个明确的方案，在规划时，容易出现混乱的情况，在规划期间，会出现滥用职权的情况，导致土地被过度开采。土地的过度开采，会导致生态系统破坏，会对城市的健康发展产生影响。

3如何做好生态文明建设和环境资源保护

3.1改变发展观念。在科学技术的作用下，我国的生产制造技术得到优化，优化后的技术具有较强的节能性和环保性，但也有许多企业，使用低端的生产技术，这种生产技术在使用过程中，会对环境造成破坏。对此，有关部门要大力推广生态文明建设工作，转变各个企业的发展理念，让企业秉承环保节能的原则，企业在发展过程中，会涉及到企业转型，在转型过程中，环保部门要协助企业完成转型工作，让企业在转型过程中秉承环保的理念。企业在发展过程中，环境保护部门也要大力监管，查看企业是否存在高污染、高消耗的项目，还要对工业进行优化和升级，促使工业对内部的生产设备进行更新，采用节能环保的设备进行工业生产，减少环境的污染程度，打造生态文明城市。（如图1）

3.2加强宣传力度。各地区的环境保护部门要做好宣传工作，让每名公民都要具有环保意识，在宣传过程中，要让公民明白生态文明建设和环境资源保护的重要性。相关部门要定期到当地进行宣传，从基层入手，做好宣传工作，增强人们的环保意识。（如图2）

3.3制度体系完善。环境保护部门要对内部的资源管理制度进行完善，找出制度中存在的漏洞，做好优化工作。在完善过程中，相关人员要对自然资源进行合理分配，做好稀有资源的保护工作，对过度开采自然资源的行为，要给予严厉的惩罚。在完善期间，相关负责人要将生态文明体系与管理制度相结合，将自然生态资源保护工作作为重点，在管理期间，如果发现企业或个人违背生态文明建设理念，要依法追究其责任。环保部门的工作人员要将完善后的制度落实到各地区，让各个地区的相关人员，按照这个制度进行环境保护和管理，这样才能做好环境资源管理工作。

结束语：根据上文可知，我国虽然在经济、科技层面，都有着极大的进步，但是在生态文明建设方面仍存在一些问题。最近几年，我国才开始进行生态文明建设，虽然已经有所成就，但还不够完善，要想做好生态文明建设工作，需要歷经很长一段时间。各个企业的不断崛起，使得环境污染程度加剧，能源消耗量不断增加，上述这些都是目前，我国需要解决的问题。为了更好的解决上述这些问题，环保部门开始了生态文明建设工作，在实际工作期间，由于内部没有完善的管理制度，在这方面也没有过多的经验，因此，在生态文明建设过程中，会遇到一些困难。环保部门人员要对环境管理制度进行研究，吸收其他国家的经验，根据我国目前的环境保护以及环境污染情况，采用针对性的方式，做好生态文明建设以及资源环境管理工作。

参考文献

[1]储红琴. 用生态建构思维推进新时代企业生态文明建设[J]. 南京林业大学学报（人文社会科学版）， 2020， v.20;No.83（05）：13-22.

[2]薛林，魏开宝，张宪尧.生态文明建设新形势下矿产资源开发利用管理的思考[J].绿色科技，2017（12）：274-276.DOI：10.16663

[3]彭文英，单吉堃，符素华，刘正恩. 资源环境保护与可持续发展[M].中国人民大学出版社：首都可持续发展研究丛书， 201511.242.

[4]李丰杉.强化资源环境管理促进生态文明建设——自然资源资产负债表理论与实践研讨会观点综述[J].会计之友，2015（18）：126-129.

作者：杨家建

资源环境生态文明论文篇3：

领导干部资源环境责任审计内容：理论框架和例证分析

【摘要】领导干部资源环境责任审计内容包括六个层级：审计范围、审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的、审计载体。审计范围是指哪些资源环境要纳入领导干部資源环境责任审计，基本原则是根据领导干部所领导区域的主体功能区定位来确定。审计对象是领导干部资源环境责任，可以分为业务责任和财务责任，也可以分为业务责任、财务责任、信息报告责任和制度责任，上述领导干部资源环境责任会体现为审计主题，包括行为主题、信息主题和制度主题。基于不同的审计主题，形成审计业务类型，包括领导干部资源环境单项责任审计和领导资源环境综合责任审计。为了实施程序，审计主题还要分解为审计标的，并确定审计载体。

【关键词】资源环境责任；资源环境责任审计；审计主题；审计内容；审计业务类型

一、引言

资源环境问题是人类社会共同面临的重大问题，各国采取了有共性有差异的应对措施。基于中国的政治生态，领导干部在资源环境问题方面发挥积极作用是应对资源环境问题的关键措施之一，为此，党的十八届三中全会提出开展领导干部自然资源资产离任审计①。领导干部资源环境责任审计是一种新型的审计业务类型，很显然，确定审计内容是这种审计制度建构的核心内容之一，如果不能正确地确定领导干部资源环境责任审计内容，领导干部资源环境责任审计可能误入歧途，其期望的效果将难以达到。

现有文献及领导干部资源环境责任审计试点过程中所提出的领导干部资源环境责任审计内容主要有资源环境责任履行观、审计业务类型观和内容清单观。总体来说，关于领导干部资源环境责任审计内容的研究已经有一定的基础，但还是缺乏一个体现资源环境特征且具有审计逻辑的理论框架，本文拟提出这个理论框架。

随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理领导干部资源环境责任审计内容的相关文献及试点中的做法；在此基础上，提出一个体现资源环境特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计内容的理论框架；然后，用这个理论框架来分析《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》确定的审计内容，以一定程度上验证这个理论框架的解释力；最后是结论和启示。

二、文献综述

研究资源环境审计内容的文献较多[1-4]，本文的文献综述所关注的是关于领导干部资源环境责任审计内容的文献，相关的文献不少，同时，各地在领导干部自然资源资产离任审计试点中探索了不少的做法，概括起来，关于领导干部资源环境责任审计内容，主要有三种类型：资源环境责任履行观、审计业务类型观和内容清单观。

资源环境责任履行观是将领导干部资源环境责任审计内容确定为领导干部资源环境责任履行情况，但是，对于领导干部资源环境责任的内容有不同的观点，王恩山等[5]和修新鲁[6]将政府环境责任区分为公共受托环境责任、社会受托环境责任和内部受托环境责任；张建伟[7]将政府环境责任分为环境管理责任、环境服务责任和其他环境责任；李俊斌等[8]认为政府环境责任包括道义责任、法律义务、法律责任三个层面；周曦[9]将政府环境责任区分为环境保护目标责任和环境保护制度执行责任；蒋莉等[10]将政府环境责任区分为积极层面上的政府环境责任和消极层面上的政府环境责任；马志娟[11]主张确定领导干部资源环境责任清单，在此基础上，构建资源环境责任履行情况的绩效审计评价体系。

审计业务类型观是将领导干部资源环境责任审计内容细分为不同的审计业务类型，各类审计业务有自己独有的审计内容。不同的文献有不同的审计业务分类方法。一些文献将领导干部资源环境责任审计细分为政策审计、资金审计、项目审计、监管审计[4，12-13]；曲婧[14]将自然资源审计分为资源政策审计、资金审计、项目审计等；林忠华[15]将领导干部自然资源资产离任审计分为政策审计、资金审计、项目审计、法规政策制度执行审计、监管审计和报表审计；蔡春等[16]将自然资源资产离任审计分为五种类型：战略与政策审计，合规性审计，财务审计，资产负债表审计，绩效审计；韩梅芳等[17]将环境审计分为财务审计、合规性审计、绩效审计和环境政策审计；陈波[18]将自然资源资产离任审计分为财务审计、合规性审计和绩效审计。

内容清单观是采取清单列举的方法确定来领导干部资源环境责任审计内容，各地在试点领导干部资源环境责任审计时，主要采取这种方法，尽管不同的试点单位具体确定的领导干部资源环境责任审计内容清单不同，但是，由于各地领导干部资源环境责任审计试点借鉴了领导干部经济责任审计的许多做法[9，19]，所以，内容清单型所确定的领导干部资源环境责任审计内容大致有两种类型，一是“四权型”，二是“业绩+问题型”。“四权型”是借鉴领导干部经济责任审计中的“四权一廉”审计内容，从资源环境政策及法律法规执行权、资源环境决策权、资源环境管理权、资源环境监督权这四种权力的履行情况来确定领导干部资源环境责任审计内容，当然，不同的试点单位，这四种资源环境权力的具体内容不同[20-26]。“业绩+问题型”也是借鉴领导干部经济责任审计的经济责任评价的内容来确定领导干部资源环境责任审计内容，这里的“业绩”是资源环境状况及其变动，这里的“问题”是资源环境责任履行过程中的决策失误及违规问题，当然，不同的试点单位，资源环境业绩和问题的具体内容不同[27-30]。

上述三类观点为探究领导干部资源环境责任审计内容奠定了良好的基础，然而，各类观点都存在一定的缺陷，资源环境责任履行观主要从法意上阐释领导干部资源环境责任审计内容，这种观点所界定的领导干部资源环境责任审计内容具有较完善的理论逻辑，但是，从审计实施的角度来说，可操作性不强。审计业务类型观从审计业务类型的角度来确定领导干部资源环境责任审计内容，具有操作性强的优点，但是，尚有两个缺陷，一是有些观点所界定的审计业务类型，相互存在较大的交叉；二是未能明确界定不同审计业务的特定审计内容。内容清单观具有便于操作的优点，但是，为什么是这些内容？为什么这些内容要进入内容清单？现有文献及试点方案都缺乏深入的理论阐释。总体来说，关于领导干部资源环境责任审计内容还是缺乏一个体现资源环境特征且具有审计逻辑的理论框架，本文拟提出这个理论框架。

三、理论框架

本文的目的是提出一个关于领导干部资源环境责任审计内容的理论框架，同时要求这个理论框架必须体现资源环境特征且具有审计逻輯，为此，首先简要地阐释审计理论中关于审计内容的基本逻辑，然后，用这个基本逻辑与资源环境相结合来阐释领导干部资源环境责任审计内容。

（一）审计内容的基本逻辑

审计内容关注的是“审计什么”，一般认为，要解释“审计什么”这个问题，需要有逻辑地解释审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的和审计载体这五个层级的问题，或者说，需要从五个层级来理解审计内容[31-33]。

最宏观层级是审计对象。一般来说，审计源于委托代理关系，为了抑制委托代理关系中的代理问题和次优问题，需要审计来独立鉴证代理人经管责任（Accountability）履行情况，所以，经管责任成为审计的对象。要独立鉴证经管责任履行情况，必须用系统方法搞清楚经管责任履行情况并发表意见，而需要发表审计意见的主题事项（Subject Matter）称为审计主题（Audit Subject Matter），所以，审计主题是审计对经管责任进行独立鉴证的着落点，审计就是通过对审计主题发表意见来鉴证经管责任履行情况的，可以说，审计主题是经管责任鉴证的实施框架。一般来说，审计主题有三类，一是信息，二是行为，三是制度。对于信息，主要是鉴证其真实性，有些信息是表征绩效的，称为绩效信息，可以将绩效信息所代表的绩效水平与一定的标杆进行比较，以确定绩效水平的高低，还可以在此基础上再分析绩效差异的原因；对于行为，主要是鉴证其合规合法性，当然，在某些情形下，也可以判断其合理性；对于制度，主要是鉴证其设计的健全性和执行的有效性。不同的审计主题体现了经管责任履行的不同维度，所以，对于经管责任的独立鉴证，可以选择多个审计主题，也可以选择单个审计主题，这就产生了多种审计业务类型，不同的审计业务类型有不同的审计主题。审计标的是审计主题的细分，要对一定的审计主题发表意见，必须对该主题做进一步的细分，以便于确定获取审计证据的具体载体，信息、行为、制度三类审计主题都可以再分类，分成可实施审计程序的审计标的，例如，财务信息中的交易、余额、列报就是审计标的，财务信息审计需要以这些标的为基础来确定审计程序。所以，审计主题需要分解为审计标的，才能确定审计程序，才具有可操作性。审计载体也称为形式上的标的，是审计标的相关信息的承载者，一定的审计标的与一定的审计载体相关联，审计证据来源于审计载体，审计程序最终要落实到审计载体[31-33]。

以上简要地阐释了五个层级的审计内容，就领导干部资源环境审计内容来说，当然也有上述五层级，但是，还需要增加一个层级——审计范围，其原因是，资源环境的范围很广、类型很多、体量很大，对于领导干部资源环境责任审计来说，不可能将全部资源环境都纳入其中，也不可能没有重点，所以，要确定领导干部资源环境责任审计的内容，首先要确定的是哪些资源环境要纳入这种审计的审计范围，并且还要确定在纳入审计范围的资源环境中，哪些是重点，本文将些问题归纳为审计范围。

总体来说，从审计逻辑来说，领导干部资源环境责任审计内容需要分以下六个层级来讨论：审计范围、审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的、审计载体。

（二）领导干部资源环境责任审计的审计范围

领导干部资源环境责任审计内容首先要解决的一个问题是，在众多的资源环境中，哪些资源环境要纳入领导干部资源环境责任审计？基本的原则是根据领导干部所领导区域的主体功能区定位来确定纳入领导干部资源环境责任审计范围的资源环境，并且根据主体功能区定位来确定审计重点，简称主体功能区定位原则。

主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为某种主体功能定位类型的一种空间单元。很显然，区域的主体功能定位是由区域资源环境条件、社会经济基础所决定的，2010年4月，国务院印发的《全国主体功能区规划》将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。很显然，主体功能定位不同，区域所面临的生态环境问题及重点不同，领导干部所要履行的资源环境责任及重点也不同。按主体功能区定位原则来确定领导干部资源环境责任审计所要包括的资源环境及其重点，就能准确地将审计内容与领导干部所要履行的资源环境责任的内容及重点衔接起来，从而更有利于领导干部资源环境责任审计促进领导干部更好地履行其资源环境责任。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》规定，“根据各地主体功能区定位以及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。”这个规定正是主体功能区定位原则的体现。

（三）领导干部资源环境责任审计的审计对象和审计主题

确定了需要纳入领导干部资源环境责任审计的资源环境及其重点之后，接下来的问题是，对这些资源环境需要审计什么呢？这需要联系领导干部资源环境责任审计本质和审计需求来考察②，一般认为，领导干部资源环境责任审计的审计对象是领导干部资源环境责任，这里的领导干部资源环境责任也就是领导干部作为资源环境委托代理关系中的代理人在资源环境方面应该履行的职责，它是一种特殊类型的领导干部经管责任，这种经管责任是源于资源环境委托代理关系，领导干部资源环境责任审计正是为了抑制领导干部在履行其资源环境责任中的代理问题和次优问题而构建的治理机制之一。

问题的关键是，领导干部资源环境责任究竟包括些什么内容？本文前面的文献综述指出，资源环境责任履行观是将领导干部资源环境责任审计内容确定为领导干部资源环境责任履行情况，但是，对于领导干部资源环境责任的内容有不同的观点[5-10]，从审计实施的角度来说，这些观点在可操作性方面都需要改进，或者说，资源环境责任无法分解到审计主题，从而无法对这些内容实施审计程序。

一般来说，任何源于委托代理关系的经管责任都可以分为业务责任和财务责任，业务责任是开展业务活动以履行本单位职责，财务责任是筹措和使用财务资源以支持业务责任的履行，而業务责任和财务责任又各自包括三个方面：按法律法规的要求开展业务活动或财务活动；如实报告业绩信息或财务信息；建立健全业务制度或财务制度[33]。领导干部资源环境责任也不例外，也可以分为资源环境业务责任和资源环境财务责任，并且，各自还细分为三个方面。有了这个分类，就可以将领导干部资源环境责任与特定的审计主题联系起来了，基本情况如表1所示。

将领导干部资源环境责任区分为业务责任和财务责任，在审计主题中，两类责任中都有行为、信息和制度这三类主题，因此，就产生了另外一种资源环境责任分类方法，减少不同责任中的审计主题类型，使得领导干部资源环境责任类型与审计主题基本做到一一对应，这种分类方法将领导干部资源环境责任分为四种责任：业务责任、财务责任、信息报告责任和制度责任，其基本情况如表2所示。

上述两种建构领导干部资源环境责任的方法密切关联，只是视角不同，其相互关系如表3所示，从审计实施的角度来看，四分法下，每种责任对应一个审计主题（表2），而二分法下，每种责任对应三个审计主题（表1），所以，四分法更便于审计实施。

以上分析了领导干部资源环境责任审计的审计对象和审计主题，与这些内容相关的一个问题是，资源环境责任考核内容与领导干部资源环境责任审计内容是什么关系？例如，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》确定了生态文明建设考核内容，很显然，这些内容是各级领导干部资源环境责任的重要内容，都要纳入领导干部资源环境责任审计的内容。其中的量化考核指标，就是表1和表2的“业务信息”和“财务信息”，就审计主题类型来说，属于信息主题。

（四）领导干部资源环境责任审计的审计业务类型

本文前面的文献综述指出，审计业务类型观是将领导干部资源环境责任审计内容细分为不同的审计业务类型，各类审计业务有自己独有的审计内容，不同的文献有不同的审计业务分类方法[4，12-18]。根据经典审计理论和国际权威组织的文献，按审计内容来分类，审计业务分为财务审计、绩效审计、合规审计和制度审计，不同审计业务的审计主题不同[33]。领导干部资源环境责任审计也不例外，其审计业务类型分为领导干部资源环境财务审计、领导干部资源环境绩效审计、领导干部资源环境合规审计和领导干部资源环境制度审计。不同审计业务的审计主题不同，领导干部资源环境财务审计关注资源环境财务信息是否真实，其审计主题是资源环境财务信息；领导干部资源环境绩效审计主要关注领导干部资源环境绩效信息是否真实，其审计主题是资源环境业务信息；领导干部资源环境合规审计关注领导干部及其所领导的单位的资源环境业务行为、财务行为的合规合法性，其审计主题是资源环境业务行为和资源环境财务行为；领导干部资源环境制度审计领导干部及其所领导单位履行资源环境责任的相关制度及流程是否健全，其审计主题是资源环境相关制度及流程。

领导干部资源环境财务审计、领导干部资源环境绩效审计、领导干部资源环境合规审计和领导干部资源环境制度审计，各种审计业务只有一个审计主题，可以称为领导干部资源环境单项责任审计，也可以在一次审计业务中关注多个审计主题，从而出现领导干部资源环境综合责任审计，基本情况如表4所示，审计主题是建构单项资源环境责任审计的骨架，领导干部资源环境责任履行情况的鉴证，可以选择单个维度，从而对单一审计主题实施审计，形成单项资源环境责任审计，也可以选择多个维度，从而对多个审计主题实施审计，形成综合资源环境责任审计，我国目前开展的领导干部自然资源资产离任审计属于多维度的审计，涉及多个审计主题，是综合性的资源环境责任审计。

（五）领导干部资源环境责任审计的审计标的和审计载体

资源环境责任分解为审计主题，不同的审计主题形成不同的审计业务类型。然而，领导干部资源环境责任审计的核心工作还是通过审计程序来获取审计证据，而审计程序要审计标的为着落点，所以，需要将审计主题再细分为审计标的。前面已经指出，领导干部资源环境责任审计的审计主题包括行为、信息和制度三类，事实上，这三类主题本身又包括多种要素，行为主题包括资源环境业务行为和资源环境财务行为，信息主题包括资源环境业务信息和资源环境财务信息，制度主题包括资源环境业务制度、资源环境财务制度、资源环境业务信息制度和资源环境财务信息制度，要对上述这些审计主题发表意见，需要采用系统方法搞清楚这些审计主题的真实状况，为此，需要实施审计程序来获取审计证据，审计程序实施需要有标的（也就是着落点）——这就是审计标的。所以，为了获取审计证据，需要将审计主题再分解为审计标的。问题的关键是，如何将审计主题分解为审计标的呢？

不同的审计主题有不同的审计标的，根据前面的分析，就领导干部资源环境责任审计来说，需要进一步分解为审计标的的审计主题共有八个：资源环境业务行为、资源环境财务行为、资源环境业务信息、资源环境财务信息、资源环境业务制度、资源环境财务制度、资源环境业务信息制度、资源环境财务信息制度。上述审计主题中，资源环境财务信息可以分解为交易、余额和列报三类审计标的，根据这些审计标的可以确定审计具体目标，在此基础上，设计和实施审计程序以获取审计证据。对于其他七类审计主题，目前尚未形成具有共识的审计标的分解方法，这也是资源环境审计业务不成熟的表现。随着领导干部资源环境责任审计的深入开展，实践中会出现主流方法。

审计标的确定之后，还需要确定审计载体，它是审计活动直接实施的资料、实物和人，是审计客体或相关主体对审计标的的记载或记忆，所以，也称为形式上的标的。不同的审计标的，其审计载体差别很大，一般来说，审计载体主要有三种情形，一是有系统的审计载体，且有完全的原始记录支撑；二是有系统的审计载体，但没有完整的原始记录支撑；三是没有系统的审计载体。同时，上述三种情形各自又可能是处于手工状况或信息化状况。不同的审计载体状况，需要不同的审计取证模式和审计程序。领导干部资源责任审计涉及的内容很多，上述三种情形可能都存在，不同的审计标的，需要根据其审计载体情况确定不同的审计取证模式和审计程序，目前，尚缺乏深入的研究和总结，这也是资源环境审计业务不成熟的表现。

四、例证分析

本文以上提出了一个体现资源环境特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计内容的理论框架，然而，这个理论框架是否正确呢？理论的生命力在于其解释现实的能力，下面，用这个理论框架来分析中共中央办公厅、国务院办公厅[34]颁布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》所规定的领导干部自然资源资产离任审计的审计内容，以一定程度上验证这个理论框架的解释力。

（一）审计范围

相关条款：第八条规定，“审计机关应当充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特征、资源环境承载能力等，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项，分别确定审计内容，突出审计重点”。

分析：条款明文规定，审计领导干部所在地区的主体功能定位是确定哪些自然资源资产和重要生态环境保护事项纳入审计内容的依据，同时，也是选择审计重点的依据。

（二）审计对象

相关条款：第三条规定，“领导干部自然资源资产离任审计是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计”。

分析：条款明文规定，是对“履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”进行审计，实质上就是确定了审计对象是领导干部资源环境责任。

（三）审计主题和审计业务类型

相关条款：第八条规定，领导干部自然资源资产离任审计内容包括：“（一）贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况；（二）遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况；（三）自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况；（四）完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况；（五）履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况；（六）组织自然资源资产和生态保护相关资金征管用和项目建设运行情况；（七）履行其他相关责任情况”。

分析：上述七个方面都没有涉及审计主题，但是，随后的第九条到十四条逐条解释了上述（一）至（六）项的具体内容，这些具体内容都可以落实到具体的审计主题，具体情况如表5所示。从表5涉及的审计主题来看，领导干部自然资源资产离任审计涉及多类审计主题，属于领导干部资源环境综合责任审计。

（四）审计标的和审计载体

《領导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》由于没有明确审计主题，所以，也没有审计标的。第十七条规定，审计机关进行领导干部自然资源资产离任审计时，被审计领导干部及其所在地方、部门（单位）和其他相关单位应当依法向审计机关提供与被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任有关的资料。这个资料就是审计载体，当然，这些载体并没有与审计标的相联系。

总体来说，虽然《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》没有按本文提出的理论框架来规定领导干部自然资源资产离任审计的审计内容，但是，本文的理论框架能解释其规范的审计内容。

五、结论和启示

领导干部资源环境责任审计是一种新型的审计业务类型，确定审计内容是这种审计制度建构的核心内容之一。本文提出一个体现资源环境特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计内容的理论框架。

从审计逻辑来说，领导干部资源环境责任审计内容需要分以下六个层级来讨论：审计范围、审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的、审计载体。

领导干部资源环境责任审计范围是指在众多的资源环境中，哪些资源环境要纳入领导干部资源环境责任审计，基本的原则是根据领导干部所领导区域的主体功能区定位来确定纳入领导干部资源环境责任审计范围的资源环境，并且根据主体功能区定位来确定审计重点，简称主体功能区定位原则。

领导干部资源环境责任审计的审计对象是领导干部资源环境责任，可以按二分法分为资源环境业务责任和资源环境财务责任，两类责任中都有行为、信息和制度这三类主题；也可以按四分法将领导干部资源环境责任分为四种责任：业务责任、财务责任、信息报告责任和制度责任，对应的审计主题分别是业务行为、财务行为、信息和制度。

领导干部资源环境责任审计类型分为领导干部资源环境财务审计、领导干部资源环境绩效审计、领导干部资源环境合规审计和领导干部资源环境制度审计，不同审计业务的审计主题不同。各种审计业务只有一个审计主题，称为领导干部资源环境单项责任审计，也可以在一次审计业务中关注多个审计主题，从而出现领导干部资源环境综合责任审计。

为了获取审计证据，需要将审计主题再分解为审计标的。目前，对于资源环境审计主题，尚未形成具有共识的审计标的分解方法。审计载体是审计活动直接实施的资料、实物和人，是审计客体或相关主体对审计标的的记载或记忆。不同的审计载体状况，需要不同的审计取证模式和审计程序。

本文的研究启示我们，领导干部资源环境责任审计内容非常复杂，需要系统地思考，需要从宏观到微观的不断细化，既要基于审计内容的基本逻辑，又要体现资源环境特征，从领导干部自然资源资产离任审计试点情况来看，未能贯通审计内容的基本逻辑是较普通的问题。因此，优化、深化领导干部资源环境责任审计的关键是将审计内容的基本逻辑应用于资源环境审计领域。当然，其他各类审计也存在几乎同样的问题！

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