综合行政执法体制改革

第一篇：综合行政执法体制改革

探索综合行政执法体制改革的策略

在推动综合行政执法改革的过程中，针对机构设置不充分、权限划分不清晰和执法权力运行不通畅的困境，可多渠道着手改进[1],有指向性与针对性地辨析问题、构筑解决路径，建构与我国综合行政执法的现状及发展进路相符的一般模式。如综合行政执法体制改革需配备与之相适应的运行保障机制，首先必须坚持党的领导，配合以法制保障;其次应当在制度设置中建立健全公务协作机制、大数据信息共享机制、执法人员培训机制、技术支持与经费保障机制、公众参与机制等。

一、综合行政执法概述

综合行政执法的概念存在被混淆与误解的可能性，通过辨析相近概念、解析发展进路，有助于为综合行政执法的发展与完善作基础建构。

（一）概念辨析

综合行政执法，指依法成立一个新的行政机关或者授权一个行政机关，以一个独立、完整的行政主体身份，享有并行使原属于两个或两个以上相互关联的行政机关所享有的行政权力，并承担由此产生的法律责任[2].

其一，相对集中行政处罚权仅集中整合了行政管理权力中的处罚权，由此，相对集中行政处罚权属于综合行政执法的形式之一。依照行政法基本理论对行政管理权进行分类，行政管理权囊括了行政处罚权，但不仅仅限于行政处罚权，还存在其他种类的权力分类1,由此，综合行政执法包括但不限于行政处罚;以行政管理权分类的理论基础为参考依据，行政处罚体制改革在名称上亦出现变更[3](1)。

其二，综合行政执法与综合行政管理在名称上较为相似，在实际上两者并不等同。在大部制改革下，综合行政管理体制改革，推动类似且相关的执法权限整合，原有的行政管理领域经整合发展扩大。比如，将原有几个部门整合为一个部门2,属于权力整合，是一种综合行政管理行为;而将原分别属于各单位各自行使的行政执法权力，经过一系列整合后，新组建为一个综合执法机构，即为综合行政执法。

其三，综合行政执法不等于联合执法。虽然在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，依据“联合执法、各司其职“的原则，既未令不同主体之职权达成有机整合，又未有新的行政机关或依法授权的行政机关出现，联合执法在总体上仍各自为政。

（二）综合行政执法体制的发展进路

改革开放以后，我国陆续推动了八次大规模的行政管理体制改革。其中，综合行政执法的演变发展，不仅是服务型政府建设的组成部分，还与行政管理体制及机构改革的内容紧密联系。在建设服务型政府过程之中，有必要关注行政管理体制改革与机构改革的发展背景与路径，联系综合行政执法体制的发展演变，对其进行解读与分析。

1.

行政管理体制与机构改革的发展

1982年，针对国务院机构改革问题，提出精简机构、明确职责分工的决议，有效精简了领导团队并做了人员压缩3.

1988年，首次提出实行“定职能、定机构、定编制“的“三定方案“,并在省、市、县层面进行试点4.国务院各机构数量在经过改革后大幅减少5.

1993年，以精简机构为目的，在全国范围内开展了核定地方政府机构编制工作。同时，提出职能转变，强调政企分开，重点在于理顺国务院与各部门之间、中央与地方之间的关系6.

1998年，按照权责一致的原则划转职能，进一步调整部门分工7.在此次改革中，行政管理体制层面的改革从单一注重精简，逐渐转为精简、优化职能分工与提升行政管理水平并重[4].

2003年后，政府在机构改革中产生了新转向并作出明确定位，也对探索完善综合行政执法工作提出要求8.

2008年，党中央和全国人大的文件通过并发布9,进一步提出合理配置宏观调控部门职能，同时强调保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。

2013年，伴随着机构改革方案发布10,明确了建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，提出理顺职责关系，精简机构、转变职能，稳步推进大部门制改革。

2018年的机构改革11,以实现政府职能的转变为目的，对国家行政管理职能领域进行大规模的机构合并调整，追求政府治理体系的职责明确、依法行政[5].

2.

综合行政执法体制改革的发展

20世纪80年代，我国行政体制改革进一步开展，行政综合执法出现并取得发展，在城市管理方面表现突出;而“综合行政执法“相关思想及法律条文规定，最早在行政处罚领域出现，以《中华人民共和国行政处罚法》法条的形式表现，继而在整个行政执法领域得到发展12.

2002年，“综合执法“在国务院办公厅转发的通知里被表述为“综合行政执法“13,这之后，“综合行政执法“一词的使用频率逐步上升。此后，依据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》法条规定，以及2004年通过的《政府工作报告》的要求14,继行政处罚领域后，综合行政执法的方式也逐渐开始实施和运用于行政许可领域;其间，中央政府及各级地方政府也依据法律规定与文件要求，开始积极推进综合行政执法实践15.

2018年，新的机构改革方案提出对队伍的整合16,要求继续探索实行跨领域跨部门综合执法的模式及相关的联动机制、信息共享机制等。随着中央机构改革和中央部委的三定方案确定，综合行政执法出现由组织构建转到运行机制保障的发展趋势。

二、综合行政执法的困境

综合行政执法面临的困境，一是全面改革的效果不足，亟待加强;二是综合行政执法在多领域开展的进度缓慢，尚需加速;三是综合行政执法机构设置的科学化与法制化程度欠缺，务必提升;四是综合行政执法机构间的交流衔接不畅，亟待配合;五是综合行政执法的信息畅通性建设不足，有待强化。困境的显现使综合行政执法的难度加大，同时也为改革提供了新的思路。

（一）全面改革效果亟待加强

当前政府部门综合执法的状态显示，改革力度仍待提升，持续性亟待加强。如出现权项划转不同步、职能剥离以及相近相似职能归并不彻底问题，同时仍然存在部门间职责交叉、各部门多头执法等问题，全面改革仍是任重道远。在此过程中，试点成果转化不足，已取得的综合行政管理与综合行政执法模式的经验成果未能对实践产生全面推动作用，则必须加强创新意识，避免改革惰性。

（二）多领域开展推进滞缓

综合行政执法的发展不应仅限于集中行政处罚权方面，可推动其多领域共同发展。如通过对行政执法主体的整合，转变政府部门的职能，推动行政执法机构相互协调或合并;在行政管理主体设置上，以“一级执法“为设置原则，建构相对独立的行政执法机构;在行政管理体制上，按照“两个相对分开“原则理顺权责关系，以改变多头执法、多层级执法、权责不一致的状况。

（三）机构设置的科学化与法制化程度不足

综合行政执法的机构设置在权责效能等方面常常出现简单叠加的问题，如过度依赖上级文件、法制化程度较低，导致改革步调与职责调整的规则不统一，使公务协作、部门联动、执法层级减少的依据不足，关系衔接不畅。政府部门以及确立的执法机构在“定职能、定机构、定编制“的三定方案以及执法力量配置保障等方面，都需求加强科学化与法制化。

（四）衔接协调亟待提升

在综合行政执法的过程中，通常是通过一个行政机关或政府部门内机构，来行使有关行政机关或者政府部门内机构的执法权。综合行政执法机构与各政府部门在职权划分、机构设置、机制运行等方面，应当以相互之间积极沟通、良性互动与配合协作为基础，坚持“两个相对分开“原则17.

（五）信息畅通性不足

大数据时代背景下，信息流通不畅将阻碍行政活动顺利开展，而建设法治政府与服务型政府要求信息交流真实、畅通，为综合行政执法提供重要数据支持。长期以来的条块分割体制，导致政府信息资源开发规划不统一;重复投资与建设，导致出现了明显的“部门化“格局与“信息孤岛“现象;处理政务大数据时，通常对数据的安全性、真实性以及保密度都存在严格要求，而统一的标准缺位18,亟待明确规定。社会公共信息资源共享交换平台、行政执法信息平台、大数据分析应用平台与行政执法协同监督网络平台等综合行政执法的信息支持系统不完备，各级政府、政府各部门、部门内部、政府与社会间必须加强信息交流沟通，才能顺应时代发展需要，推动行政实践顺畅开展。

三、综合行政执法的指导思路、改革原则及改革构想

综合行政执法的运转需要依据重要文件的规定与实践发展的需求，遵循指导思路与改革原则，作出相适应的改革构想。没有指导思路与改革原则作为基础，改革的构想无异于空中楼阁。

（一）综合行政执法的指导思路

根据中共中央及国务院发布的关于综合行政执法改革的一系列重要文件19,参照实践发展与现实需求，综合行政执法体制改革应当在配置设置、管理决策、执法程序、执法责任上遵循以下指导思想，以推动改革顺利展开：

一是设置配置统筹化。

按照精简层级、整合队伍的原则，以强化机构设置和构筑权责配置为基础，从提升效率的角度出发，根据不同层级政府享有的职权，精简设置执法队伍、统筹配置执法资源、规范限定执法权限，以法律形式固定，确保执法职权的整合与统一。

二是管理决策科学化。

在管理与决策层面，首先必须明确行政执法的管理部门以加强统筹领导、理顺管理体制。同时坚持“决策与执行相对分开“原则，以此为基础科学划分政府部门与执法机构的职权，提高行政执法效能与政府服务水平，进一步提升行政管理与行政决策的科学化程度。

三是执法程序专业化。

完善执法程序，有利于实现执行工作的专业性，重点在于规范执法自由裁量权的行使。对自由裁量权的行使的规范，必须明确办案的流程与时限，健全裁量基准制度、执法公示制度、执法全过程记录制度等，通过对执法程序的建立、健全以及细化，提升执法程序的专业化程度，加强执法程序专业性。

四是执法责任法制化。

确保执行行为以法制为依据，并明确执法责任。一方面，要加强对执法的全方位监督与全过程监督，并严格落实执法责任制;另一方面，建立健全责任追究机制、纠错问责机制等，杜绝选择性执法或暴力执法，重视事前保障与事后修正，实现严格规范公正文明执法，确保执行行为在法治轨道正常运转。

（二）综合行政执法改革原则

综合执法改革有利于解决“多头执法、任性执法、执法扰民“等问题，但仍然存在着改革力度不足、职能衔接划转不恰、权责分工不明等问题，因此必须坚持以下改革原则：

合法性保障原则。对行政职权主体进行改革的合法性源于法律授权和政府依据获得的专门授权两方面，确定一个机关有权行使其他行政机关的职权，必须以相关法律和中共中央、国务院的授权为前提;同时，应当明确综合行政执法机构的独立法律地位，并划定清晰的职权范围20.

高效便民原则。在改革过程中，应当注重行政效率的提高，并在程序设置上便利相关社会公众。一方面，重视政府职能转变与机构设置的改革，同时加强权责清单制度建设;另一方面，加强大数据等现代信息技术在执法监管中的应用，积极引入社会监督，及时反馈社会意见，保障综合行政执法工作平稳有序进行。

“两个相对分开“原则。在改革的发展过程中，规范行政执法行为应当坚持“两个相对分开“原则，将不必要产生职能混淆的职权行为相对分开21.

“一支队伍，两级管理“原则。“一支队伍“即是指若上级政府已设立，下级政府就不再设立;“两级管理“则指综合执法队伍接受同级主管部门和上一级执法总队的业务指导，以专业化指导推动实践工作衔接开展22.

（三）综合行政执法改革构想

一，全面推进综合行政执法。一方面，优化执法队伍与执法程序;另一方面，增强执法监督。在队伍建设中，从整体出发，完善执法队伍结构，由个体出发，提升执法人员素质;在执法监督上，为了保障程序的正当性、防止肆意与不公，可建立“双随机“抽查机制23;此外，除了内部的自我优化与自我监督，也要重视外部监督机制的建设，比如接受来自外部的社会监督以及群众监督。

二，统一规范行政执法，理顺跨部门权责关系。统一机构名称、严格规范经费收支，理顺综合执法机构与主管部门之间、不同层级综合执法机构之间、综合执法机构与相关第三方机构之间的权责关系。

三，全面推行部门内综合执法。一是对已有专门的行政执法机构，但行政管理权还未完全集中的部门，原则上应将全部行政管理职能交由专门行政执法机构行使。二是在执法任务较轻的部门，可由一个明确的内设机构集中行使管理权能无须另行组建单独的行政执法机构。

四，适度创新执法理念、及时更新执法手段，在抑制执法队伍膨胀的同时，注意提升执法活动效能。如运用“互联网+“等科技创新的行政执法理念和方式，或为适应行政管理工作需要而推进行政执法网格化管理，在执法人员减少的同时仍可提高执法效能。

四、综合行政执法的运行保障机制

综合行政执法的运行应存在必要的保障机制。以坚持党的领导为原则与前提，建立法制保障机制、完善公务协作机制、建构大数据共享机制、健全执法人员编配考核机制、建立技术支持与经费保障机制、建设公众参与机制，由此保障综合行政执法的顺畅运行。

（一）坚持党的领导原则

其一，党的领导是社会主义的优势。党的领导是中国特色社会主义的本质特征和制度优势，应当坚定不移地信任与加强党的领导地位，建立健全党的重大工作领导体制，发挥党的职能部门作用，推进党政机构的统筹设置与协调发展。

其二，党的领导是综合行政执法的前提。综合行政执法的运行机制坚持我国政权正当性的大前提，即党的领导。中国共产党作为我国唯一执政党，其地位是由历史潮流、人民选择和执政实践决定的，党的地位和社会主义民主一样不可动摇。

其三，党的领导是重要文件的精神内核。党的十六大报告明确提出了发展社会主义民主政治的重要性24,党的领导是社会主义民主政治发展的要素之一;党的十七大报告突出“依法治国“的地位，将其上升到基本方略的高度，已经成为执政党依法执政的基本方针和党的领导的重要内容;党的十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式“,党的领导不仅是依法治国正当性的大前提，也是全面推进依法治国的需要。

党的十九大报告中明确提出，要赋予地方政府更多自主权，如推动党政机关合并设立或合署办公25.在行政执法运行的过程中，必须坚持党的领导机制、把握十九大报告赋予的历史使命与时代精神。只有坚持和加强党的全面领导，才能总揽全局、协调平衡各方关系，推进党和国家机构改革进一步发展，才能保障国家稳定、社会长治久安，从而满足人民对美好生活的向往与追求。

（二）建立法制保障机制

遵循历史使命与改革趋势是改革的前提，综合行政执法应以法制保障机制推动改革。综合行政执法起源于以竞争为主的新公共管治模式的衰落与以合作为主的整体政府改革运动的兴起，由此，综合行政执法改革以西方学界的整体性治理理论作为理论基础，在实践的检验中得以持续发展26[6].综合行政执法在改革中应重视制度化、常态化和有效跨界合作，注重行政活动价值与政府服务水平的提升。我国在综合行政执法运行机制的改革中，应当充分考虑整体性治理，加强部门协作，参考成功的历史实践，建构法制保障机制。

1.

科学配置职权与程序

一，行政体制改革追求行政效率的提升，政府内部科学职权程序配置有利于机构协调运行，由此达到最佳执法效果。综合行政执法权的配置分为结构性配置与功能性配置，在结构性配置中，主要是对各类行政权力的设置与分配27;而在功能性配置中，则涉及经济社会的发展情况、法治建设的水平以及国民素养等方面，具有阶段性与动态性。分工过细可能导致政府部门间职能“碎片化“,强化部门壁垒，导致“部门主义“价值导向下的各自为政、权责不清，由此相互推诿，阻碍行政效率提升。

二，在内部设置上，科学配置职权与程序，提升部门间沟通合作整体水平。如在监管过程中，积极推动“双随机、一公开“这种监管模式的发展28;通过数据交流、信息整合与公示公开，建构全国企业信用信息公示系统;借助统一、公开的市场监管信息平台，由专业、权威的平台推动监管信息加快流通，从而增强监管效果。

三，在基层设置上，应当明确乡镇政府的职能权限，依法依程序充分发挥乡镇政府的主要功能。实践中将处罚类、强制类的执法委托乡镇行使的做法不当，应当依照法律规定，明确乡镇的主要功能，配合上一级政府，在本区域内依权限开展执法工作、完成乡镇任务。

2.

效率优先、兼顾公平

在对综合行政执法的改革中，应当在保障执法效率优先的同时，兼顾公正公平。有效解决执行难问题，将不同部门分散的职权集中，提高执法效率、降低执法成本、减少部门间内耗29;而一个部门集中行使相似或相近的执法事项，便可以凭借统一执法标准和裁量尺度保证执法公正。

西方整体性治理理论内部功能性整合以及公私主体联合，连接横向纵向、促进公私合作，建构出立体整体性治理框架，改进多头交叉执法的困境，对综合行政执法改革影响较大。根据理论，以大部制为深化改革的基础，以此提供满足公众需求的公共服务，构建系统、协调、整体推进的跨部门协作机制。

3.

精简统一、提高效能

我国宪法和相关条例均对精简作出要求30,由此出发，综合执法改革的推进有利于消除由于执法力量分散而引发的管理碎片化、多头交叉执法问题。深化综合执法改革，需进一步处理好综合执法与专业执法的衔接、监督制约与规范行政的并行、行政力量与社会力量的交流等方面。通过改革整合执法资源、强化执行力度、实现决策集中化与执行专门化，部门之间有限归并以减少新的执法机构膨胀与权责交叉问题，有利于精简统一原则与效能原则的贯彻落实。

（三）完善公务协作机制

一是合理规划行政资源。

合理规划行政资源，有助于回避因重复性建设而耗费的行政成本。政府工作部门依据不同管理领域和专业分工设置的单一部门的职权和能力不足以达成行政目的，或难以在职权独立且不可划转的部门间实现有效配合。当在处理行政事务过程中，出现跨多管理领域、涉及复杂的跨专业知识的情形时，公务协作下的资源交流有助于回避部门内部并非必要的、“大而全“的重复性建设，从而减少行政成本的损耗。在综合行政执法开展的过程中，以实现同一行政目的为目标进行公务协作，排除部门利益的干扰，防止单方协助其他部门却无明显绩效的情况发生，政府可整体配置并在部门间作资源共享，达成优势互补。

二是整合行政执法部门内部结构。

行政执法部门内部结构可通过跨部门公务协作得到更好的整合，整体协调运行的政府组织结构有利于推动政府更积极履行职能、承担责任。参照历史经验，在长期以来对行政体制的改革中，往往更为重视政府部门的结构性调整，但若始终只进行简单的裁撤、合并，可能因为顾此失彼，而造成新的职责缺位，合并后产生的新职责要求出现协作需求，部门间关系缺乏结构弹性，导致调整活力不足，跨部门公务协作有助于部门内部结构协调。

三是弹性整合与机制性调整。

在改革过程中，既要重视政府各部门的刚性整合，也要注意部门间关系可能存在的弹性要素，应通过机制性调整，推动与促进政府部门间的关系凝结成有效合力。跨部门公务协作在政府部门的机制性调整中，通过协调与合作推动各部门共同履行政府职责，这既可以使部门结构及时适应具体职责，又可以避免频繁结构变动，在合作中加强结构弹性、达成合作共识。

（四）建立大数据信息共享机制

一方面，法治政府建设与政府信息共享。法治政府的建设，要求政府法制的先行建设与持续完善，以法律规定作为制度基础;而政府信息的共享，则要求上级政府与下级政府之间、各政府部门之间以及政府与社会公众之间的多对主体达成有效互动、推动信息交流。由此可知，收集与沟通丰富有效的信息，要求打破阻碍政务大数据共享的壁垒，可以通过健全相关法律制度、成立专管部门、建立共享机制、提供技术支持等途径实现信息共享。

另一方面，大数据信息共享机制的建设与完善。在大数据共享的构建中，可以通过几类方式进行建设与完善。一是网上公布服务事项，社会全体公众可获知相关办事资讯;二是线下优化、重组办理流程，整合为集成服务;三是综合行政执法部门与相关部门建立健全信息共享机制，通过网络基础平台实现数据共享;四是合办联办，减少审批环节。大数据信息共享机制可以分阶段作重点建构：在政府网络建设阶段，重视硬件设施建设、优化内部门户网站、整合部门信息资源、发布与公开内部信息;在政府信息的整合阶段，建构信息流通与共享运作机制，化解权责混乱与职能交叉问题;在政府与社会互动的建设阶段，应当拓宽沟通渠道，增加互动方式，积极推动落实畅通有效的交流。

（五）健全执法人员编配考核机制

一是建设优质专业的综合行政执法队伍。

首先，严格综合行政执法人员的选任标准，要求具备较高的政治觉悟与较强的专业素质;其次，建立健全执法队伍管理制度，加强对执法人员的综合业务培训，根据综合行政执法工作特点强化思想政治建设;最后，推进综合行政执法规范化建设，如严格落实资格管理制度，且坚持持证上岗，执行公务时统一穿着便于识别的制服、佩戴明显的标志。

二是优化综合行政执法人员编制配置。

首先，建立行政执法类公务员独立职位序列，通过职位分类、聘任制实施，严格按照《中华人民共和国公务员法》及相关规定，构建更专业高效的职业执法队伍;其次，完善综合行政执法的属地管理机制，完成机构撤并和编制划转设置，精简优化执法队伍;最后，编制资源随执法重心下移，适当向基层倾斜、加强基层编制设置。

三是设置并细化考核制度与责任机制。

对个人及机关考核机制的设置及细化。首先，确定考核主体，以及明确其职权与责任;其次，将进行公务协作的情况纳入考核指标体系，对于机关或部门的整体考核，同样可以将公务协作情况纳入考核指标;再次，设置负责人进行专门监督，同时收集行政相对人意见与社会公众评价;最后，设定严谨可行的责任机制，通过具体惩罚措施追究部门或相关工作人员消极协作的责任。

（六）建立技术支持与经费保障机制

当前，在实施综合行政执法的领域，技术配套资源未能及时、完整转移，检验、检测配备力量存在欠缺;同时，若地方与部门的发展与要求不一致31,将影响综合行政执法的全面推进。由此，有必要供应且加强技术支持与经费保障机制。

一是优化管理信息技术。

技术发展革新使中央政府有更多的方式和渠道获取各地区各领域信息，并进行分析管理，从而将繁杂零散的数据转换成有效信息并使用，作为出台针对性政策的依据。这要求具备极高的专业化程度，具有使用价值的信息必须简洁易懂、便于操作。一方面，推动官方网站的统一化。政府信息共享以官方网站为传播平台，而在域名注册、页面设置等方面统一官方网站，有利于防止主观肆意减少外部恶意攻击、套用冒用;另一方面，要充分应用现代科技手段。政府可与各类新兴媒体平台商议合作，开发并推广应用软件或公众号，加快信息共享，同时在政府门户网站间建构跨政府跨部门的交叉信息检索功能，对已有资源优化整合32,通过加强各级政府及政府部门间的沟通交流，不同数据库的信息得以共享，实现最大程度的资源利用，推动政务工作顺利开展。

二是增加财政经费投入。

增加财政经费投入有助于综合行政执法机制的顺利运行，但不应让基层政府负担这一开销。首先，全国各级政府综合行政执法单位业务经费有限，很难避免经费短缺情况，仅让基层政府负担费用极易导致资金匮乏，将对执法效果和执法质量产生严重影响;其次，因为基层政府本身要承担综合执法的主要工作，若同时承担大量经费支出，容易负担过重，不应让综合执法的财政支出成为基层政府的负担[7].与此同时，为建立优质的执法队伍，也需要适当提高综合行政执法人员待遇，如建立特殊岗位津贴制度、休假奖励制度等。

三是建设合理化争议解决和费用分担机制。

不同部门在公务协作过程中存在产生争议与纠纷的可能33,既可能对行政任务的协作完成造成阻碍，而且还可能对处于相对弱势地位的行政相对人造成消极影响，因此有必要建设合理的争议解决和费用分担机制，避免某一部门负担过重，加强公务协作的流畅性。

（七）建设公众参与机制

建设行政程序中公众参与机制的理论基础，主要是人民主权思想、正当法律程序原则以及公众参与阶梯理论[8].党的十九大报告对社会治理格局与制度建设提出了明确要求34,由此可知，在公众参与机制的设计与建构中，除了需要注意公众参与机制的有效性与可行性、参与公众的主动性、公众参与的可操作性，也应当重视和考虑意见征求环节的实质性影响，必须保障包括知情权在内的一系列公民权利，严格并细化责任追究机制。

一是提升公众参与意识。

有效提升公众参与意识，既要在主观上激发公众参与的积极性与主动性，又在客观上要引导公众加强参与的技巧、提升参与的水平。不同的利益群体和社会阶层代表通过民主参与进行利益表达，从而争取自身利益、表达利益诉求、维护合法正当权益。

二是重视对综合行政执法活动的监督。

综合行政执法改革将原分散于各个部门的权力进行集中，而集中有可能导致执法权的膨胀，需要完善的行政执法监督机制。要推行综合行政执法权责清单制度35;执法机构内部应自觉规范执法、文明执法，并自觉依法接受监督36;要适当扩大听证会的适用范围，建构与适用法制、规范、公开的听证程序37.

三是协调落实公众参与协商。

恰当处理多方利益关系，有利于公众认同并配合行政行为的实施、推动行政目的实现。协商程序有助于相关人员对政府明确表达具体诉求与详细的事实理由;各方当事人对多种可能方案问题进行洽谈，减少制定与实施规章的成本;通过协商合意，减少可能的矛盾，通过提高行政行为的可接受性，降低对抗、不合作可能性。

四是加强公众有组织参与。

在多领域开展社会利益团体的建设与培育，有助于加强公众参与的组织性，充分反映利益诉求。社会利益团体可以通过组织形式将分散的个体利益有效集中，通过利益团体的形式参与行政过程，有助于带来更丰富的资源与信息，因而更有利于科学理性地作出行政行为，并有更大可能充分、专业地反映民意。

五是保障公众知情权。

政务信息公开是公众有效参与的前提，应当改进和规范政务信息公开的范围、方式、程度，保障公众知情权，从而利于对行政行为作出正确的评判。通过相关规定38与十九大报告的内容可明确知道，从国家整体设计层面出发，要求政务公开在主体、内容与渠道上的新颖性、多样化与丰富性。比如为了扩大政务公开的民众参与度，政府可通过多类新媒体平台与社会进行双向沟通、实时互动，在制定政策时可参考网络舆情，通过辨析更多有效数据，提升科学分析能力[9].

面对新一轮机构改革的浪潮，为了解决长期以来在机构改革中存在的职权划转不清、权责不一等突出问题，有必要以法制路径推动与完善综合行政执法[10].当前对综合行政执法体制的深化改革，目的在于协调机构设置的统筹性、实现决策的科学性，从而确保执行的专业性与法治性，助力行政体制改革的可持续发展。

参考文献

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[10]杨建顺。推进综合执法要全程以立法为支撑[N].检察日报，2018-07-18(007)。

注释

1行政管理权除行政处罚权外，还包括行政强制权、行政许可权、行政监督权、行政指导权、行政征收权等。

2由“综合行政执法“更名为“相对集中行政处罚权“.

3如将包括文化、新闻出版、广播影视等部门整合为“文化广电新闻出版局“.

41982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了《关于国务院机构改革问题的报告》，对国务院机构改革工作的进展情况表示满意，并决定如下：一、原则批准国务院机构改革初步方案。二、国务院设国务委员若干人。国务委员的职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员。三、将电力工业部和水利部合并，设立水利电力部，将商业部、全国供销合作总社和粮食部合并，设立商业部，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部。四、设立国家经济体制改革委员会，由国务院总理兼主任。

51988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。

6通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构、部委内司局机构数量大幅减少。此次改革以推动政治体制改革、深化经济体制改革为背景，改革以加强政府宏观调控能力、转向行业管理为重点，并提出“转变政府职能是机构改革的关键“.1988年第七届全国人大一次会议发布《关于国务院机构改革方案的决定》发布落实之后，国务院部委由原有的45个减为41个;直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%.

71993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。

81998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

9第十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》、第十届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，在继续优化机构设置的同时，首次提出如何探索完善综合行政执法工作。《第十六届二中全会公报》指出：要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。

102008年2月27日在中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议上通过《关于深化行政管理体制改革的意见》;2008年3月15日，十一届全国人大一次会议听取并通过《关于国务院机构改革方案的决定》。

11《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》于2013年3月14日批准通过。

12第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》。

131996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。“该法的施行，首次在法条中明文规定行政机关可以“相对集中“行使行政处罚权，“行政综合执法“概念出现。国务院法制办在1997年3月给北京市的复函中首次引入“城市管理综合执法“概念，其后，国务院法制办在对所有关于城管领域的改革复函中一直使用这个概念。2000年7月，国务院法制办在深圳召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，会议认为，综合行政执法包括的内容较多，如行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等，显然不是单纯的行政执法。会上宣布停止使用城市管理综合执法概念，随后国务院办公厅发出《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，停止使用综合执法概念。

14《国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》。

152003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》规定，省级政府经国务院批准后有权决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2003年《中华人民共和国行政许可法》第二十五条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上通过的《政府工作报告》中，提及改革行政执法体制时，明确要求对行政许可权和行政处罚权的相对集中，并开展综合执法的试点工作：“加强政府自身建设“,“全面推行依法行政“,“相对集中行政许可权和行政处罚权，推进综合执法试点，解决多头执法和乱罚款等问题“.

161994年4月28日，成渝高速公路建成通车，重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法“,由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003年，交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见(征求意见稿)》进一步推进试点工作。2007年8月，无锡市印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，各市县区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任。2008年，江苏在太湖流域全面推行“河长制“.2016年10月11日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，同年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

17中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《深化党和国家机构改革方案》，要求“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权“,“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。“

18如相对分开政策制定职能与行政执法职能，由政府部门主要承担政策制定职能，而部门内部以及跨部门的相同或类似的监督处罚职能，可经过整合重置后，统一交与综合行政执法机构行使。

19我国目前尚未制订统一的政务数据标准、格式和架构，数据的编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致，导致政务数据在不同系统之间不能互通，难以有效地共享、整合。

20《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《中共中央、国务院关于地方职能转变和机构改革的意见》等。

21如赋予专门的综合行政执法机构以独立行政主体地位，明确部门内的综合行政执法机构没有行政主体之地位，仅为内设机构。

22一，政府的政策制定职能、行政审批职能与监督处罚职能应相对分开，制定、审批与监督处罚不能无区分地混同行使;二，监督处罚职能和技术检验职能间也应存在一定界限，在改革中也应注意相对区分。

23以直辖市重庆为例，如在市级层面组建了交通行政执法总队，主城九个区就不再设立交通执法队伍，而由市级交通行政执法总队下设的直属支队实行以市为主的执法体制，而主城九区外的其他区县，设立当地交通主管部门直属的交通行政执法支队。区县级综合执法队伍接受同级主管部门和市级执法总队的业务指导。

24“双随机“抽查机制：随机抽取调查对象、随机选派执法检查人员。

25《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标“,“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来“.

26《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出，“深化机构和行政体制改革“,“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离“.

27伴随着新公共管理理论范式的终止，西方各国在政府运作中涌现了多种治理模式与改革模式。西方国家常把行政视作公共管理或国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立，行政管理由此逐步从国家管理范畴中独立。20世纪90年代中后期，继英国、澳大利亚以及新西兰等国家率先发起“整体政府“改革之后，美国、加拿大等国也开始探索协作性公共管理。

28如行政处罚权、行政强制权与行政调查权，等等。

29“双随机、一公开“:国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。

30中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知，要求“推进执行联动机制建设““全面加强组织保障和工作保障““加强和改进执行工作““强化执行难源头治理制度建设“.

312018年修订的《中华人民共和国宪法》第二十七条规定“一切国家机关实行精简的原则“.1997年8月3日国务院令第227号发布《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二条规定：国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。

32如地方检验检测机构的市场化水平与综合性政执法部门检验检测要求不完全适应。

33如整合中国知网、国家与地方官方统计机构和其他专项统计部门、人口与计划生育部门、公安系统等机构储备的数据信息资源。

34如同意公务协作却迟延履行或者无正当理由中断履行，以及双方在执法的法律依据、执法的权限、执法活动的程序、执法人员的配置及执法后果的责任分担等方面产生争议。

35《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

36如公开发布执法的部门权责、执法依据、处罚标准，并建立行政执法责任制。

37如建立行政执法公示制、过错责任追究制。

38如建立行政执法评议考核制度，并细化公众参与机制。

39《政府信息公开条例》界定了政务信息公开的原则、范围、方式、程序以及其间的监督与保障。

第二篇：江苏《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》（全文）

在执法频率高、多头执法扰民问题突出等领域实行综合执法;逐步撤销现有省属执法队伍;县级整合相近职能，组建5-7支综合行政执法队伍，实现”一个部门一支队伍“……江苏省委办公厅近日出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，在全省深化综合行政执法体制改革。

据省编办介绍，2015年，江苏以市场监管、城市管理等10个领域为重点，采取3种方式推进综合执法。具体包括：南京等12个试点地区在交通运输、文化、安全生产、城乡建设、环保、公共卫生、海洋与渔业等领域，探索部门内综合执法，实现“一个部门一支队伍”;南京等8个国家级和苏州等8个省级试点地区，在市场监管、城市管理、商务、农业等领域，探索跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”;首批20个行政管理体制改革试点镇和部分街道、开发园区、风景名胜区，探索综合执法，实现“一个区域一支队伍”。

从南通市编办获悉，该市实行综合行政执法体制改革后，市级部门承担执法职能的机关和事业单位由65个减至35个，承担执法职能的内设机构由43个压缩为17个，执法队伍由30支调整为18支。如皋、海门等6个县(市、区)整合组建5-7支综合性执法队伍，乡镇(街道、园区)保留1支执法队伍。队伍少了，推诿扯皮、重复处罚等问题得到破解，“多头管、都不管”变成“一头管、管到底”。

多头执法扰民?执法职能相近?

江苏整域谋划推进行政执法改革

据介绍，江苏深化综合行政执法体制改革，主要是为进一步理顺行政执法体制，加强事中事后监管，切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题。

意见提出，要在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域实行综合执法。整域谋划推进改革，加强设区市与所辖区、县(市、区)与所辖乡镇(街道)的统筹集成，提高改革的系统性、整体性、协同性。

同时按照大部门制改革方向，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的执法部门进行机构和职能整合，归并执法队伍，大幅减少市县执法队伍种类。

省级：逐步撤销现有省属执法队伍

那么，江苏综合行政执法体制改革，究竟如何改?

具体来看，江苏将大力精简省级执法队伍。省级机关有关部门主要负责执法标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，除法律法规规定外，一般不设专门的执法队伍，逐步撤销现有省属执法队伍，推进执法力量下沉，充实监管服务力量。

市级：统筹城市综合执法

在市级层面，意见提出，江苏要加快推进设区市级市场监管、交通运输、城市建设管理等领域综合执法工作。合理确定设区市及所辖区执法职责分工，推行市或区一级执法，市辖区能够承担的执法职责由区级履行，市本级加强指导监督。

县级：实现“一个部门一支队伍”

县级要合理确定综合执法范围，整合相近职能，在市场监管、交通运输、城市建设管理等领域整合组建5-7支综合行政执法队伍，保留必要的专业技术性强的执法队伍，实现“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”。

统一执法制服、标识、证件和文书

与构建执法体系相应的，是加强执法队伍的建设。

此外，意见中还强调，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。统一执法制服、标识、证件和文书，推动落实以行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度为主要内容的行政执法程序规范化建设工作。严禁将罚没收入同综合行政执法机构利益直接或变相挂钩。做好行政执法与刑事司法的衔接。研究建立特殊环境下，综合执法安全保障和激励制度。

为贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》关于深化行政执法体制改革的有关部署和省委、省政府《关于印发〈江苏省贯彻落实法治政府建设实施纲要(2015-2020年)实施方案〉的通知》(苏发〔2016〕30号)《关于深化行政审批制度改革加快简政放权激发市场活力的意见》、(苏发〔2016〕42号)要求，进一步理顺行政执法体制，加强事中事后监管，切实解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，大力提升执法效率和监管水平，加快推进政府治理体系和治理能力现代化，现就深化综合行政执法体制改革提出如下指导意见。

一、总体要求

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和践行新发展理念，进一步转变政府职能，强化事中事后监管，以构建“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”基层政府治理架构为目标，以权责清单为边界，以信用监管为核心，以网格化管理为基础，以“双随机一公开”为抓手，以大数据为支撑，以综合行政执法为手段，以线上线下相结合的制度链为保障，建立健全权责统

一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，为推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏提供有力保障。

二、基本原则

(一)坚持问题导向、系统谋划。在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的领域实行综合执法。整域谋划推进改革，加强设区市与所辖区、县(市、区)与所辖乡镇(街道)的统筹集成，提高改革的系统性、整体性、协同性。

(二)坚持横向整合、重心下移。按照大部门制改革方向，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的执法部门进行机构和职能整合，归并执法队伍，大幅减少市县执法队伍种类。坚持重心下移，将更多的执法资源调整充实到基层一线。

(三)坚持依法行政、务实创新。运用法治思维和法治方式履行执法职能，进一步完善执法体系和执法程序，促进严格规范公正文明执法。创新监管方式，积极探索应用互联网、大数据等现代信息技术手段，加大信用监管力度，强化执法信息共享、社会共治、联合惩戒和责任追究，提升监管执法效能。

(四)坚持分类指导、配套衔接。结合各地区、各层级、各领域特点，因地制宜，分类推进。将综合行政执法体制改革与加强事中事后监管、政府机构改革、事业单位分类改革、公务员分类改革等工作有机结合，统筹实施。

三、主要任务

(一)构建地方综合行政执法体系

1.大力精简省级执法队伍。省级机关有关部门主要负责执法标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，除法律法规规定外，一般不设专门的执法队伍，逐步撤销现有省属执法队伍，推进执法力量下沉，充实监管服务力量。

2.统筹城市综合执法。按照简政放权、放管结合、优化服务、属地管理、权责一致的要求，加快推进设区市级市场监管、交通运输、城市建设管理等领域综合执法工作。合理确定设区市及所辖区执法职责分工，推行市或区一级执法，市辖区能够承担的执法职责由区级履行，市本级加强指导监督。

3.分类推进县域综合行政执法。县级合理确定综合执法范围，整合相近职能，在市场监管、交通运输、城市建设管理等领域整合组建5-7支综合行政执法队伍，保留必要的专业技术性强的执法队伍，实现“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”。根据中央部署，探索乡镇综合行政执法有效形式，县级执法队伍可根据实际情况，在乡镇、街道派驻执法队伍，建立健全乡镇政府、街道办事处与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府、街道办事处在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法队伍的日常管理。鼓励具备条件的县(市、区)经批准在县域范围内所有乡镇、街道整合组建综合执法局，以乡镇政府、街道办事处名义开展执法工作，实现“一个区域一支队伍”。

各设区市、县(市、区)继续认真落实《省委办公厅省政府办公厅印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见〉的通知》(苏办发〔2016〕61号)要求，确保综合行政执法工作平稳推进，取得实效。

(二)明确执法职责权限

4.赋予执法权限。通过机构调整、相对集中行政处罚权和委托执法等法定方式赋予乡镇、街道、开发区综合行政执法权限，同时发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、监督检查权，并根据法律法规变化等情况，实行动态调整。其中，开展综合行政执法的乡镇、街道和县(市、区)管理的开发区，由县级政府发文公布;设区市管理的开发区由设区市政府发文公布。

5.建立权责清单。按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

6.理顺职责关系。厘清行业监管与行政执法的关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。强化事中事后监管，建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，建立首问负责、联合(专题)会商、案件移送抄告等制度体系。

(三)加强执法队伍建设

7.规范机构编制。清理撤并没有法定授权或委托执法依据的执法队伍。统筹使用各类编制资源，探索建立体现执法工作特点的编制体系。专项用于综合行政执法机构的编制实行单独管理、单独统计、单独使用。按照国家有关规定，对综合行政执法机构积极探索行政执法类公务员分类管理改革。

8.优化力量配置。将执法力量向基层和一线倾斜，做到执法重心和力量同步下移、职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作。清理整顿综合行政执法机构编制被占用和人员被借调问题，进一步规范执法辅助人员管理。

9.提升能力水平。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。统一执法制服、标识、证件和文书，推动落实以行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度为主要内容的行政执法程序规范化建设工作。严禁将罚没收入同综合行政执法机构利益直接或变相挂钩。做好行政执法与刑事司法的衔接。研究建立特殊环境下，综合执法安全保障和激励制度。

(四)创新执法监管方式

10.整合信息资源。综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合城市管理、治安交通、环保监测、安全生产等各类信息系统，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。积极推行移动执法。依托现有平台实行双推送、双告知，加快信息资源的开放共享、互联互通，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

11.推进网格管理。按照“人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全”的要求，依托村(社区)整合设置综合网格，科学划分基本网格单元，定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度，负责开展日常巡查、及时采集上报各类信息、协助化解矛盾等相关工作，加快实现“多网合

一、一员多用”。

12.建立指挥平台。在县(市、区)和乡镇、街道、开发区，依托数字城管等现有资源，通过系统整合、资源共享和拓展开发，构建全域统

一、上下贯通的综合监管执法指挥平台，具体负责区域内监管执法的信息受理、工单派发、辅助决策、绩效考核等工作，推进信息共享、联合指挥、综合执法。同步整合各类政府部门服务热线，集成监管执法各类问题来源。

(五)完善配套工作机制

13.建立依据权责清单追责机制。按照有权必有责要求，全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权，打造行政执法监督平台，建立健全权责明晰的监管执法责任体系和责任追究机制。完善权责清单，明确追责情形，实行安全、环保等领域违法行为“零容忍”。依照“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”原则，细化审批、监管、执法和服务的具体责任，实现审批、监管、执法、服务全程留痕，可追溯、可评价、可追责，确保各级政府及部门法无授权不可为、法定职责必须为。

14.完善“双随机一公开”抽查机制。全面建立“一表两清单、两库一平台”，随机抽查事项实现全覆盖。合理确定年度随机抽查的比例和频次，对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加大检查力度，并将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录。积极开展跨部门联合检查，对同一市场主体原则上一次性完成多个事项的检查。

15.健全鼓励举报机制。设立举报平台，重奖举报，建立依社会举报而启动调查的机制。鼓励社会参与监督，畅通公众投诉渠道，推行综合行政执法机构和社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。通过扶持引导、购买服务等方式，支持行业协会和专业服务机构等社会力量参与监管执法相关活动。对造成重大影响或主观故意的严重违法行为，依法加大处罚力度。

16.建立健全市场主体信用承诺机制。进一步明确相关部门职责，健全企业、社会组织、自然人和事业单位信用监管支撑体系。建立市场主体事前信用承诺制度，强化事中分类监管和事后联合惩戒，建立健全守信奖励、失信惩戒机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。

17.建立重大风险监测防控机制。针对食品药品安全、安全生产、环保等存在行业性、系统性、区域性风险的领域，充分利用大数据综合分析等各种手段，加强风险监测预警，组织开展评估，完善应急预案和应对办法，制定具体有效的防范措施，强化应急演练，做到保安全、保稳定、防风险。

18.建立绩效评估机制。建立科学合理的监管执法绩效考评体系，加强行政执法职权行使和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用，将执法办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况，作为对综合行政执法机构的机构编制、财政投入等管理和执法人员考核评估的主要依据。

四、组织实施

各地各有关部门要高度重视综合行政执法体制改革工作，切实加强领导，精心组织实施。2018年，各设区市要统筹做好城市综合执法，并选择一个县(市)开展县域综合行政执法体制改革试点，省编办要会同省法制办等部门适时组织开展检查验收。条件成熟后，全面推开综合行政执法体制改革工作。设区市及县(市、区)政府要建立综合行政执法体制改革工作协调机制，加强组织协调、监督检查和考核评价。县(市、区)要制定改革方案，报设区市批准后实施，有条件的开发区参照执行。涉及相对集中行政处罚权的，要依法履行报批手续。机构编制部门要切实做好综合行政执法体制改革的牵头协调工作。政府法制部门要加强行政执法综合业务指导和法制监督，协调解决执法争议。人力资源社会保障部门要加强执法人员身份的综合管理，指导主管部门做好执法人员日常管理工作。财政部门要全面落实罚缴分离、收支两条线管理制度，统筹预算安排，保障综合行政执法必需经费。上级政府职能部门要加强对下级政府职能部门、综合行政执法机构的指导和联系，建立健全沟通配合和业务培训机制，做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训。综合行政执法机构要主动与有关部门沟通、衔接，防止出现职能“盲区”和管理服务失范。省级机关相关业务主管部门要从大局出发，积极支持和配合综合行政执法工作，不得以任何形式对设区市、县(市、区)机构编制和职能调整进行干预。

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第三篇：创新综合执法体制 提升行政执法效能

学习实践科学发展观活动

调研报告

创新综合执法体制 提升行政执法效能

1 所在单位 : 课题负责人 ： 开始时间 : 完成时间 :

区党委组织部

王 洁 2009年4月1日 2009年5月20日 创新综合执法体制 提升行政执法效能

——对我区创新综合行政执法体制的调查思考

区党委委员、组织部部长 王 洁

综合执法 ,是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序 ,集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制。综合执法是我国行政执法体制改革的发展趋势,也是东钱湖旅游度假区开发建设和经济社会发展的客观需要，有其实施的必要性和理论上的可行性。在对我区行政执法情况调查摸底、赴其他地区调研考察的基础上，本文拟从以下三个方面对我区综合执法体制创新作初步的研究探讨。

一、我国行政执法体制改革过程的总结回顾

综合执法是我国行政执法体制改革的发展趋势,我国现行的集中(综合)行政执法模式有两种，即相对集中行政处罚权试点和综合行政执法试点工作。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了法律依据，这也是“相对集中行政处罚权”理论的由来。以此理论和规定为依据，首先在城市管理领域推行，国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等14个省(市) 2 的相对集中行政处罚权试点工作。在此基础上，国务院于1999年11月18日在《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)中要求：“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”进入二十一世纪后，行政执法管理体制改革步伐加快，党的十六大报告和国务院《全面推进依法行政实施纲要》都对深化行政管理体制改革、解决多头执法问题提出了明确要求。2000年9月8日国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作通知》，全国82个城市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，统一了试点机构名称及行使相对集中行政处罚权的范围、内容;2002年8月22日国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发„2002‟17号)，明确规定，国务院授权省、自治区、直辖市政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。宁波市也经国务院批准于2002年10月起开展相对集中行政处罚权试点工作。

随着相对集中行政处罚权的推行，国务院又于2002年10月11日提出了《实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发„2002‟56号)，并下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中编办发„2003‟4号)等多部政策法规文件，综合行政执法试点工作由此在全国范围内展开。综合行政执法与相对集中行政处罚权试点工作相比较，两者理论由来是一致的，主要区别在于：相对集中行政处罚权试点工作是在城 3 市管理领域实施的，而综合行政执法试点工作不但在城市管理领域实施，还推向了其他领域，如在交通管理领域，原来有路政、运政等多支执法队伍，在施行交通管理综合行政执法后，在交通管理领域只有一支行政执法队伍，这样就解决了在一个领域内存在的多头执法、执法扰民等问题。从综合执法理论的提出到试点、推行经历了6年多的过程。从总体上看，相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作取得了一定成效，解决了城市管理行政执法中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，初步形成了新的行政执法机制，明显提高了行政执法效率，在一定范围内为改革现行行政管理模式积累了经验，也为深化行政执法体制改革探索了新路子。

二、我区行政执法体制状况分析

东钱湖旅游度假区作为旅游休闲度假的特殊功能区，2001假区管委会成立以后，相应成立了行政管理执法机构。2003年成立了湖区管理办公室，2006年升格为相当于行政副处级事业单位，行使湖区水域12项综合管理职能;2007年，依据《关于印发宁波市城市管理行政执法支队东钱湖旅游度假区大队组建意见的通知》(甬城管法„2007‟12号)文件精神，区行政执法大队正式组建(该机构隶属于市城管执法局)，确立了“8+1”执法职能范围(履行辖区内市容环境、市政管理、城市绿化、规划管理、公用事业管理、环境保护、工商行政管理、公安交通、省市人民政府规定职责等九项执法职能)。此外，管委会其他有关局办也 4 承担和履行部分执法职能，负责区域内经济、社会、行政执法事务，应该说这些执法机构的成立和职能的履行，促进了区域开发建设和经济社会持续快速健康发展。但从严格意义上讲，在地方性法规出台之前，管委会各局(办)执法资格尚属于市政府或市级行政执法机关委托性质，还不具备真正的执法主体资格。

2008年11月，经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，《宁波东钱湖旅游度假区条例》(以下简称《条例》)公布，并于2009年1月1日起正式实施。《条例》规定，东钱湖旅游度假区管委会按照精简、统

一、效能的原则设立行政管理机构，具体负责旅游度假区的经济和社会行政管理事务，明确了度假区管委会所属行政管理机构的行政主体地位。《条例》的出台，对度假区行政执法的执法主体、职能、依据作了明确，赋予了管委会独立行使行政执法权的主体资格。前段时间，我们对管委会各局办的执法职能进行了调查摸底，目前我区10个单位(部门)承担和履行着228项执法职能，通过对上述执法职能、依据的认真分析梳理，现有行政执法体制在运行中主要存在以下几个方面的问题。

1、执法主体不明确、执法主体资格不符的问题。在调研中我们发现，执法职能不明、执法主体资格不符是各局办反映较多的问题。比如，湖区办行使涉水的综合管理职能中即存在执法主体不够明确的问题，现湖区办行使的水政、渔政职能在经济发展局，航运、航道职能在建设局，湖区办分别受经发局、建设局委托。 5 而湖区办作为行政管理职权的实际履行和责任承担主体，现有机构资格与管理职能又存在不相符合的问题,既影响了湖区管理机构执法职能的顺畅发挥，也削弱了执法管理的权威性。又如，社管局行使的文化娱乐市场执法、宗教管理职能，根据职能主管权限设置在经发局。这样在具体实施行政执法中，难免会出现权责不一致、影响执法效率等问题。

2、执法职能交叉、重叠或缺位的问题。行政执法往往牵涉到方方面面，对我区而言，因开发建设、机构设置的特殊性及历史方面因素等，也容易导致职能交叉、重叠问题。目前，在东钱湖区域中，有城市管理行政执法大队，又有航运航道管理所(隶属湖区办);既有卫生监督部门(社管局卫生监督所)，又有文化执法部门(社管局)，虽然说分属不同的领域，但因职能和区域划分不够明确，在实际操作过程中，有些职能亦难以理清。这种“多头”、“多层”的管理执法往往导致职能扯皮，在一些“结合部”容易出现懈怠执法和“多头处罚”的现象。而且由于部门隶属关系不一样，实际执法过程中往往难以形成合力。要形成综合行政执法体制，必须理顺这些关系。在同一个区域里，行政管理执法应该由一个综合执法部门来具体实施，使一个领域内行政执法综合为一个部门牵头、一个声音讲话、一个标准处罚。这样既可以提高执法的针对性，又可提高行政执法社会效益的最大化。

3、执法权限尚需进一步划清，理顺条块关系。为解决管理体制上的瓶颈，改变部门之间职责交叉、各自为政、难以形成合力、 6 效率低下的状况，发挥综合管理的优势，有关执法职能权限也需要进一步划清，理顺条块关系。比如湖区办与经发局、建设局之间有关涉水综合管理职能，社管局与经发局之间有关宗教、文化市场管理职能，镇政府与建设局之间的建设领域职能关系等等，都需要给予明确。此外，监管、审批与执法处罚制度的接口衔接，各相关部门的关系亦需理顺，方能建立分工明确、协调有力的执法体制。

三、创新我区综合行政执法体制对策分析

随着《条例》的正式施行，度假区开发建设的不断发展，度假区管委会本着精简、统

一、效能的原则，按照落实科学发展观、建设和谐社会的要求，着力构建和谐钱湖、效益钱湖，对在区域内实施跨领域、高度集中、高度综合的行政执法工作提出了初步设想。同时要考虑综合执法体制改革受到众多现实因素的制约，创新综合执法体制必须稳步推进,需要从多个方面入手建构并做好配套改革。

(一) 整合职能,健全综合执法机构体系。通过总结我国现行试点的两种行政执法模式(相对集中行政处罚权、综合行政执法)可以看出，无论是相对集中行政处罚权还是综合行政执法试点，基本都是在某一领域内实施的。从对深圳、宁波市辖县(市)区的考察了解情况看，涉及跨领域整合进行综合执法工作的，主要有三种情况。一是通过人大立法、政府发文规范整合执法职能，如深圳市政府下发《关于全面推进街道综合执法工作的决定》(深 7 府„2006‟268号)，对街道综合执法范围规定了21项内容(与《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发„2002‟17号文件)相比较，增加了食品卫生、畜禽屠宰、计划生育、药品器械、燃气、劳动、文化、质监、安全生产、殡葬管理等12项职能);二是委托执法，如宁海、奉化等县(市)实施的行政执法;三是联合执法，一般只在临时性、突击性执法时采用。对我区而言，度假区管委会属宁波市政府派出机构，如果要突破现行实施的执法体制，实施跨领域综合执法，从法律上要得到市人大、市政府等较高层次批准才可能实现。而联合执法，不符合实施综合行政执法的初衷，亦不适应我区实际。

鉴于以上考虑，建议在现阶段我区的综合行政执法(相对集中行政处罚权)工作突出抓好“两块”，“一个陆上，一个水上” 。陆上就是将城市管理领域的城市规划、建设、市政管理、房屋管理、市容环境卫生、城市绿化、环境保护(部分)、工商行政(部分)、公用事业管理等方面进行整合，在原行政执法大队基础上组建城市管理综合行政执法局(与建设管理局合署办公，建设局将以建设为主转为建设和管理并重，同时局长兼任行政执法大队大队长的模式下步要逐步进行调整)，调整隶属关系，成为管委会内设机构。水上就是将有关水利、渔业、航运航道、湖区河道疏浚、水域资源管理以及有关水上的重大建设项目等涉水的综合管理职能整合。考虑到湖区办没有法律法规规定的独立执法职能和权力，不具备法定的执法主体资格，在发挥行政管理作用方面 8 受到很大限制。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发„2002‟17号)关于“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，承担相应的法律责任”规定，明确湖区办为区域内涉水职能主管机关，集中行使水域保护管理的行政处罚权，向上级请示将湖区管理办公室机构级别升格为相当于行政正处级，列入监督管理类事业单位，为施行综合行政执法提供组织保障。

(二)划清权限 ,理顺条块关系。针对目前法规和度假区实际，建立综合行政执法体制，实行跨领域综合执法，比较可行的方案是通过管委会统一领导、协调和市政府部门委托执法的方式，修改管委会有关局办“三定方案”，将行政执法职能进行合理划分，由管委会委托相关局办执行，以进一步划清权限，理顺条块关系，整合行政资源和执法力量，达到提高行政执法效能的目的。因此，可以考虑将原属经济发展局、建设管理局的水政、渔政、航运航道等多项水利执法职能划归湖区管理办公室，借鉴杭州西湖管理模式，进一步推进湖区管理综合执法工作;将原属经发局的宗教管理职能划归社管局，原属经发局的文化体育娱乐市场执法、建设局的有关行政执法一同划归行政执法大队(城管综合执法局);同时，进一步理顺东钱湖镇政府与经发局、建设局之间的职能关系，原则上镇政府不再履行有关土地、房地产、建筑的行政执法职能。如此将初步形成区域城市管理执法、湖区涉水管理执法、 9 文化娱乐市场执法的综合行政执法机制，卫生监督执法、劳动监察执法等其它行政执法行为待综合行政执法试行成功，监管执法监督等方面关系理顺后逐步纳入。

(三)加强培训 ,建立高素质的综合执法队伍。狠抓行政执法队伍建设，建设一支适应度假区建设发展需要的、政治合格、作风过硬、业务精湛、纪律严明的执法队伍是履行综合行政执法职责的重要保障。一要抓基础性工作，针对执法职能的增加，要建立和完善学习培训制度，大力开展政治理论和相关法律业务培训，实行定期业务考核制度，开展业务竞争活动，全面提高行政执法人员相对集中行政处罚权素质和能力，努力塑造一流执法队伍形象。二要通过“执法示范小区(村、居)、示范路、示范景点”文明创建、争创“三个一流(建一流队伍，树一流形象，创一流业绩)一系列文明创建活动，促进行政执法水平和能力的提高及良好执法作风的形成。三要实行政务公开，加强与群众沟通，搞好外部监督。利用接待日、设立举报箱、公布举报电话、开展民主评议活动等形式将业务工作和执法活动置于社会的有效监督之下，规范执法行为，增加执法透明度。在探索实施综合行政执法机制改革中，努力建设一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的执法队伍。

第四篇：关于推进林业行政综合执法改革的探讨

如何加强和规范林业行政执法，组建相对独立、集中统一的林业行政执法机构，解决林业行政执法中存在的多头执法、交叉执法等问题，是进一步搞好林业建设，实现建设秀美山川奋斗目标的一项紧迫任务，也是当前摆在林业行政部门面前的重要课题。

一、目前的林业行政执法体制已不能适应新形势的要求

我们应清醒地看到，由于历史和体制的原因，当前林业行政执法仍然存在不少亟待解决的问题，主要表现在：

1、执法机构多头，职能交叉。由于林业执法受制于林业行政和事业单位机构的设臵框架，造成法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统

一、权威的职能，既无法高效地履行执法职责，也有损林业部门的执法形象。如目前我区参与林业行政执法的部门有：资源林政、野生动植物保护、森林病虫害防治、林地管理、基层林业站、木材检查站和森林公安机关，共有林业行政执法持证人员130多人。执法队伍庞杂，造成大盖帽满天飞，被老百姓形容为"几十顶大盖帽，管着一顶破草帽"。由于执法队伍多头，有些职能交叉、重叠;由于执法风险大，利益小，执法部门对某些违法行为互相推诿、踢皮球;对某些含金量高的违法行为，执法部门又相互争权，竞相处罚。

2、执法体制不顺，执法行为不规范。在现有的林业行政执法单位中，既有专门执法队伍，比如，森林公安机关，它不具备林木采伐、木材运输、木材经营(加工)、征占用林地审批、办证以及野生动植物的经营、繁殖、加工、运输等审批办证职能，其职能是按照国家法律、法规的规定查处案件;又有其他林业行政执法部门(包括资源林政管理部门和野生动植物行政管理部门以及乡镇林业站)，具有一定范围内的行政审批职能，同时又从事执法工作。这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，影响了执法的公正性和权威性。

3、行政权力膨胀，利益驱动明显。各执法分支机构极力争取行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性;另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。这样，既造成某些林业行政机关行政权力膨胀，又滋生了林业执法领域的腐败现象。大多数执法部门经费短缺，依靠罚款返还资金来弥补。更有一些执法部门的经费实行自收自支，直接靠罚款收入返还来维持。如木材检查站，作为行政执法单位，但工资体系为自收自支，这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象。一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了"靠违法养执法"的现象。

4、执法队伍素质参差不齐，执法水平低。据统计，全县林业行政执法人员中，非法律专业人员占总人数的80%以上。大多数林业行政执法人员"半路出家"，法律专业培训不够，素质不高，执法水平低，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。

5、执法经费困难，执法手段落后。除森林公安局已基本列入地方财政预算，其他林业行政执法部门相当一部分未列入财政预算，执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，严重制约了林业行政执法工作的正常开展。同时，目前除森林公安机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他林业执法机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行林政案件的相对人作伪证;向行政机关提供假证;拒不提供有关材料、信息;拒绝行政机关检查;拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。

事实证明，目前现有的林业行政执法体制已不能适应新形势下依法行政、依法兴林的要求，必须从创新体制入手，

3 进行重大的改革。实行林业综合行政执法，是加强和规范林业行政执法的必然选择，势在必行。

二、实行林业综合行政执法改革，是规范和提高林业行政执法水平的内在要求

1、实行林业综合行政执法，是贯彻落实国务院关于相对集中行政处罚权，实行综合行政执法指示精神的政策要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发 [2002]56号)，明确了综合行政执法的重要意义、指导思想、基本原则和主要内容，为各地组织实施综合行政执法指明了方向。2003年召开的党的十六届三中全会进一步强调："改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点"，将实行综合执法体制改革纳入了各级党委的重要议事日程。

2、实行林业综合行政执法，是践行科学发展观和实施以生态建设为主的林业发展战略的需要。2002年11月，党的十六大明确将“生态良好”列为全面建设小康社会的重要目标之一，赋予了林业新的重大使命。2003年6月，中央对新世纪社会林业需求的变化和林业的战略地位、指导思想、基本方针、主要任务以及加速推进我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变的政策措施作了全面、科学的阐述。2003年10月，党的十六届三中全会确定了全面、

4 协调、可持续的科学发展观。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的政府工作报告明确提出“实施以生态建设为主的林业发展战略”。

3、实行综合行政执法，是加快林业产业化、解决“三林”问题的现实需要。根据中共中央、国务院和省委、省政府《关于加快林业发展的决定》，充分利用本世纪头50年的发展机遇，努力把江西逐步建成林产工业发达、市场体系健全的林产工业贸易中心和生态环境良好、人与自然和谐发展的全国生态示范区，基本实现山川秀美、生态环境步入良性循环的目标。林业，是我县区域经济的一大支柱产业，要将林业作为调整农业产业结构、加快农民脱贫致富步伐、促进“三林”问题解决的突出重点来抓。做好林业、林区和林农工作，解决好“三林”问题，对加强和规范林业执法提出了更高的要求。只有整合现有的林业执法力量，实行综合行政执法，将分散的执法职能相对集中，提高林业行政执法的整体实力和执法效率，实现执法人员的专职化和提高执法人员的素质，增强林业行政执法的公正性和权威性，才能真正做到代表广大林农群众的意愿和根本利益。

三、实行综合行政执法改革，是提高林业行政管理法治化水平的有效途径

2003年以来，国家林业局先后在江西、湖南、湖北、广东、福建等10省开展林业综合行政执法试点工作。试点效

5 果明显，取得了五大成果：一是解决了多头执法和重复执法的问题;二是提高了行政执法效率，降低了执法成本;三是加大了行政执法力度，提高了行政案件质量;四是林区治安状况进一步好转;五是执法监督体制和执法保障体制初步建立。试点工作表明，在林业行政执法中，森林公安机关比其他林政执法力量更具有明显的优势。

1、具有执法的权威性。执法程序规范。由于森林公安机关是一支专业执法队伍，在具体的林业行政执法行为中，从报案登记、立案调查、证据收集、事实认定、案件研究、案件审批、案件处罚到案件归档都有一套严格、规范、成熟的管理程序且处罚到位。森林公安机关具有森林刑事案件、治安案件、行政案件的管辖权，在办案过程中，可以视案情依立案标准分别立为刑事案件、治安案件和行政案件，给违法犯罪者相应的惩罚。执法形象严肃，森林公安机关实行准军事化管理，纪律严明，着装规范，在行政执法过程中相对于其他林业行政执法部门更具严肃性。

2、具有执法的公正性。森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序稳定的重要力量，森林公安机关在执法过程中，有专设的法制员、法制机构把关，其处罚标准统一。森林公安机关的任务就是执法，其职能是按照国

6 家法律、法规的规定查处案件。而其他林业行政执法部门都具有一定范围内的行政审批职能，这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，很难做到公正执法。

3、具有执法的社会性。森林公安机关在执法活动中注重“文明执法，热情服务”，注重打击与教育相结合，不仅考虑对个案的处罚效果，更考虑到通过个案的处理教育广大群众自觉遵守林业法规，提高群众的法律意识。不仅在打击毁林违法犯罪方面取得了丰硕成果，而且在林区社会治安的综合治理方面同样取得了显著成效。

实行林业综合行政执法，从根本上解决了过去长期得不到解决的林业系统内部执法机构重权轻责、职能交叉、滥用职权、执法扰民、以罚代刑等弊端。

四、全面推行林业综合行政执法，必须解放思想、与时俱进，走体制创新的路子

建立适应社会主义市场经济要求的林业综合行政执法体制，是一项重大改革，意味着打破旧的体制格局，对执法权和原有执法人员进行重新调整、整合。在坚持推行综合执法时，要抓好五项重要工作，妥善处理好四个关系。

当前林业综合行政执法改革要抓好的五项工作：整合现有林业行政执法资源;规范执法程序;统一执法标准;建立健全执法监督与制约机制;建立健全执法保障机制。林业综

7 合行政执法改革要正确处理四个关系，林业综合行政执法改革是涉及林业管理的一件大事，某种程度上说是一场革命，在这项改革中要处理好下面四个关系;处理好执法机构与林业主管部门的关系;正确处理好综合执法机构与法制工作机构的关系;要正确处理好综合执法与行政管理的关系;处理好刑事、治安手段与林业行政处罚的关系。

第五篇：文化市场综合执法改革是推进宏观行政改革的好办法

2011-10-19 16:52:00作者： 李永军来源： 大众网我要评论

关键词：

[提要] 在社会主义市场经济和对外开放条件下，需要通过推进文化市场综合执法改革、强化文化市场管理，才能更好地实现对国家文化市场的宏观调控，切实维护国家意识形态安全和文化安全。

创新文化宏观管理体制，是目前山东聊城市文化体制改革的重点之一。宏观管理制度的改革中相当的阻力是来自观念。因此，我们必须破除旧观念，树立新观念，以减少改革的阻力和改革成本。我们要转换的观念有很多，核心在于是否可以市场化、产业化。其实，在社会主义市场经济条件下，并非所有的科学、文化等活动都不能实现市场化、商品化、产业化，也并非所有的社会公益性事业都必须由政府直接举办。推行文化市场综合执法改革是推进宏观行政管理体制改革的一个好办法，它对于确保意识形态领域安全、转变政府职能、加强市场监管等具有重要的现实意义。

(一)推进文化市场综合执法改革是确保意识形态领域安全，促进文化市场健康发展的迫切需要。近年来，随着科技的飞速发展，文化生产力得到极大解放，各类文化市场欣欣向荣，人民群众的精神文化生活日益丰富。同时，社会文化环境也更加复杂。腐朽文化、落后文化时有出现，低俗、媚俗文化现象屡禁不止，特别是淫秽色情、恐怖暴力等不良文化，严重毒害了青少年的身心健康。虽然我们做了许多工作，也取得了很大的成绩，但离国家和老百姓的要求还有很大的差距，文化市场监管方面还存在不少问题。比如执法分散、交叉，多头管理、层级过多、职责不明等，严重影响了文化市场管理水平和执法效能，影响了文化市场的健康发展。因此，必须大力推进文化市场综合执法改革，支持健康有益文化的发展，努力改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。

(二)推进文化市场综合执法改革是转变政府职能，创新文化宏观管理体制的重要举措。文化市场综合执法改革不仅是文化市场管理机构和管理方式的改革创新，更是文化领域宏观管理体制的深刻变革。一方面，在社会主义市场经济和对外开放条件下，需要通过推进文化市场综合执法改革、强化文化市场管理，才能更好地实现对国家文化市场的宏观调控，切实维护国家意识形态安全和文化安全。另一方面，行政管理体制改革的不断深化和社会主义法治国家建设进程的加快，也要求我们按照精简统一效能和依法行政的原则，推进文化行政管理部门优化组织结构、完善运行机制，组建统一的文化市场综合执法机构，理顺文化市场管理体制。

(三)推进文化市场综合执法改革是加强市场监管，实现文化产业又好又快发展的客观需要。潍坊市委、市政府高度重视文化建设，真正把文化建设列为推动经济社会科学发展的战略重点，提出了建设文化强市、文化名市的战略目标，并从培育文化市场主体、规范文化市场秩序、推进文化创新、提高文化产业发展水平等各个方面，研究制定了一系列扶持文化产业发展的优惠政策，以强有力措施推动文化产业又好又快发展。而这些现实情况都需要对文化市场综合执法进行改革，通过改革，为文化产业又好又快发展保驾护航，创造良好条件、提供有力保障。