司法政策基本含义初探

一、引言

党的十八届四中全会, 是党的历史上第一次以依法治国为主题召开的中央全会, 具有深远的历史意义和重要的现实意义。这次全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) , 明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则, 提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措, 是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的纲领性文件和行动指南。《决定》中确立的许多司法政策都是我们司法机关在当前和今后的工作中应该长期坚持的工作原则和规范, 如何认识司法政策的基本含义, 对我们全面推进依法治国, 建设社会主义法治国家有着重要的理论及现实意义。

二、对“政策”一词的概念界定

(一) 作为公共政策的政策

我国古汉语中, 没有政策一词, 仅存在“政”、“策”两字, 它们是被分开使用的。《说文解字》中对“政”的解释是:“政者, 正也。”这里的“政”应被理解为管理、控制治理的意思。“策”字在古汉语中则有两层意思, 其一为政令、官方文件的意思。如《释名》中的解释:“策书教令于上, 所以驱策诸下也。” (1) 其二是谋略、规划的意思。如“策, 谋也” (2) 。现代中国使用的“政策”一词是经翻译得来, 在西方, 政策的用法比较灵活。卡尔·弗雷德里奇等对“政策”界定的方式主要是对政策过程性的强调, 带有“去政治化”的倾向。但是, 在英语语言中, ‘政策’一词常指政府、政党或企业的行动计划。为了表示区分, 西方一般使用“公共政策”一词专指国家或政党等公共组织制定的面对社会公众的政策。但是, 事实上学者们在指称政策 (policy) 时, 很多时候是和公共政策 (public policy) 通用的。

(二) 中西方学者对政策的界定及反思

1. 西方学者对政策的主要定义

西方学者对政策的定义主要有三种学说, 第一种为规范说, 如伍德罗·威尔逊和希金森 (M.Higginson) 的观点;第二种为行政说, 如托马斯·戴伊及迈克尔·罗斯金的观点;第三种为社会价值说, 如戴维·伊斯顿的观点。其中社会价值说的影响较大, 此学说认为“公共政策是政治系统权威性决定的输出, 是对全社会价值的权威分配。” (3)

2. 中国学者对政策的主要定义

第一, 强调政策是执政党或政府的政治行为。如孙光认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则, 它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”, (4) 第二, 突出政策的公共性和行政性。如王春福、刘斌等人认为, “政策是政治实体在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为, 主要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度。” (5)

3. 对上述政策定义的反思

西方学者及受其影响较深的我国台湾学者, 对政策的定义主要建立在政策科学和政治学的基础上。他们力图描述的是政策在某一方面的突出特征, 这虽能针对政策的某一属性加以深入研究但不利于科学全面地对政策属性进行界定。与西方学者不同的是中国学者习惯于将“政党”、“一定时期”、“历史目标”等具有政治意味的话语整合入政策的定义中, 其定义在整体上显得较为单调, 相比较西方学者借助政策科学工具所达成的规范说、社会价值说、行政说等, 中国学者政策定义似乎更旨在强调对现实中政策形式的归纳和概括。

(三) 政策的共性

要为“政策”下一个完满的定义似乎绝不可能。因为“公共政策作为一种理解政治变化的途径, 其定义几乎与存在的公共政策问题一样多”。 (6) 但对政策定义的研究势必应当具有一定的意义, 正如有中国学者指出的“最重要的问题不在于对公共政策作出科学理性、全面的概括, 而在于能够把握住现代公共政策的精神实质, 把握住它的科学体系, 把握住它的主要研究方法, 进而为公共政策的实践提供行动指南, 提供可靠的方法。” (7) 上述对政策的定义在一定程度上揭示了政策的共性: (1) 政策是公共管理机构、组织所制定的方案或方针策略。 (2) 政策涉及对社会利益的分配。 (3) 政策具有阶段性、目标性、过程性等特征。 (4) 政策具有规范性, 其规范能力与其权威性相关。对政策共性的提炼将为进一步的研究做必要的准备, 这也是定义背后政策的“精神实质”。

三、对司法政策概念认识界定的现状及反思

(一) 目前的界定方式

目前, 对司法政策的定义主要有三种类型, 第一种为要素型定义, 如最高院副院长江必新认为, 所谓司法政策, 是指国家司法机关为了实现一定的目的而采取具体的、积极的司法策略和措施。 (8) 第二种为应用型定义, 如孔祥俊在研究司法政策与法律规则关系时认为, 司法政策就是指导法律解释和适用的导向性规则。 (9) 第三种为间接定义, 间接定义是指没有对司法政策的直接定义, 但通过对极富关联性的种属性概念的界定, 可以大致推出对研究者对司法政策概念的认识。如陈静艳对民事司法政策的认识就是指司法者根据政策、经济、社会环境以及公众需求在民事审判中确定的思想、方针及措施。 (10)

(二) 现行定义方法存有的问题

目前, 关于司法政策的概念呈现出如下特点:第一, 回避态度。在搜寻关于司法政策概念的界定时, 第一感觉首先是匮乏。这是因为对司法政策和相关问题的研究中, 学者较少对司法政策进行定义, 似乎这是不言自明的概念。这种回避无论是有意或无意的, 都使得对司法政策概念的研究陷入困境。第二, 较为单调。要素型定义方法成为主要的定义方法, 而关于各种要素的提取也显示出一定的趋同性。第三, 存有模糊。概念应具备一定的概括性, 这种概括性表现为概念要素的提炼, 而经提炼的要素则应有一定的精确性, 这便于概念被理解。在要素型定义方法中, 经提炼的要素仍具有较强的模糊性, 如“一定时期”、“一定目的”的描述, “方针”、“策略”等概念的区分等, 都存有不清晰之处;在应用型定义中, 这种缺陷更为明显, 根据研究需求进行的裁剪明显具有片面性。第四, 要素不全。要素型定义方法是目前主要的定义方法, 但要素仅限于主体、原因、内容三项是否周全, 仍可进一步探究。第五, 明显错误。在应用型定义和间接定义中, 都有将司法机关作为政策执行主体的归纳, 这种归纳具有较强的随意性, 进一步加剧了政策与法律的矛盾关系, 使对司法政策科学性的研究陷入僵局。

(三) 对司法政策概念界定问题的反思

1. 政策一词在我国语境中的泛化使用使得对司法政策的理解上存有困惑。政策一词频繁出现在各种官方文件中, 广泛指称政治、经济、文化都诸多领域中的治国方略。中国民众对政策作为一种倡导或昭示的符号或口号意义或许有更多的感知, 而诸多政策也恰恰因为仅仅停留在口号层面而成为大而化之、空洞而短暂的治理策略。政策的这种泛化使用也反映在对法学研究中。肖扬主编的《中国刑事政策和策略问题》11中将刑事政策与策略并列而未加详细区分就体现了这种倾向, 而其概括的中国刑事政策中的“实事求是、有错必纠”、“惩前毖后, 治病救人”等政策与其说是具有法律意义的刑事政策, 不如说是我国政治治理过程中始终被提及的政策方略。

2. 没能及时吸收公共政策科学的研究成果, 研究思路和方法单一, 致使概念界定陷入僵局。一般认为, 美国学者拉斯维尔和丹尼尔·勒纳于1951年合作发表的《政策科学:范围与方法之最近发展》是现代政策科学理论诞生的标志。以奠基者的身份, 拉斯维尔等将公共政策的研究推向新的高度。12拉斯维尔的主要贡献包括:第一, 跨学科的观察视角与情景设定。这使得公共政策的研究建立在宽泛的多学科基础上, 进而与公共政策自身的复杂性、相关性、动态性、时效性等特征相一致;第二, 明确的问题导向。他将公共政策的研究建立在明确的问题意识上, 进而围绕问题的解决使公共政策研究产生了对特有的社会问题的解释力、应对力和内在的学术张力;第三, 清晰的价值规范表述。价值标准、价值冲突、价值判断等价值问题被引入公共政策分析的过程, 而寻求价值、确认价值和实现价值构成了公共政策研究基本的内容。其后, 政策科学的发展突飞猛进, 在对政策本质的认识、研究方法、政策分析、政策执行等方面都有不同程度的发展和深入。13尽管如此, 上述成果并没有被司法政策概念的研究所吸收。

四、科学界定司法政策需要考虑的因素

(一) 权力

“权力是政治学中运用得最广泛的一个概念。因此, 它是理解政策制定的关键分析工具。”14首先, 权力本质上是一种支配力量。其次, 权力行使的过程是对利益分配的基本过程。关于权力的理解, 权力之于司法政策有着重要意义: (1) 权力架构的方式决定了司法政策的功能。不同的权力架构与司法权的性质紧密相关, 进而影响司法政策的功能。 (2) 权力行使的正当性决定了司法政策的正当性。司法政策的制定和实施与权力密切相关。权力机关是司法政策的制定者和推行者, 权力行使能否得到认可直接决定了司法政策能否得到承认。某项司法政策的正当性与社会需求相关, 但更重要的是权力机关能否将这种社会需求恰当而正确地理解和表达。 (3) 权力的多元化参与是司法政策以治理方式顺畅运行的保障。这涉及到各种权力对司法政策的影响。毋庸置疑, 在司法政策制定中, 首要的权力是司法权。关于司法权的争论很多, 15但这些争论中均忽略了司法权的重要功能, 即司法政策制定权。由此来看, 至少在中国语境的权力架构模式下, 司法权的性质应当做扩张理解。

(二) 治理策略

“治理策略”一般是指为了实现某一个目标, 预先根据可能出现的问题制定的若干对应方案, 并且在实现目标的过程中, 根据形势的发展和变化来调整并制定出新方案, 或者根据形势的发展和变化来选择相应的方案, 最终实现预期目标。治理策略的作用是通过某些方法能以达到实现目标效果的最大化, 典型的例子是“田忌赛马”16。治理策略的失误可以导致满盘皆输。正如毛泽东同志所言:“政策和策略都是党的生命”17, 转型社会的深刻变化要求国家治理理念的转变, 进而导致国家治理策略的调整。单一的法律规则适用难以满足综合治理的需求, 司法实践需要选择更为务实且灵动的司法治理策略。

(三) 政策系统

政策系统是政策制定与执行过程所包含的一整套相互联系的因素, 其具体包括:信息子系统;咨询子系统;决策子系统;执行子系统;评估子系统;监控子系统;反馈子系统。一项司法政策的制定出台不仅是出于当时社会发展实际情况的需要, 更是一个国家治理体系中政策系统的反应、整合、调节、完善的有机过程, 整个政策系统的良好运转不仅反映了一个国家的治理水平, 更是反映了执政党对于国家治理和社会掌控的执政水平。要科学界定司法政策就必须认真了解相应的政策系统, 从整个政策系统的科学运行中全面把握司法政策的相关含义。

五、司法政策的基本概念

“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念, 我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。没有概念, 我们便无法将我们对法律的思考转变为语言, 也无法以一种可以理解的方式把这些思考传达给他人。”18“概念是构建一个学科体系的基础, 一个学科体系的完善程度取决于概念的统一化程度。”19法律法规自身所固有的滞后性及抽象性决定了司法政策存在的价值, 所以司法政策主要的关注点和核心是利用政策具体机动灵活的特性使比较僵化和滞后的法律法规转化为适用于具体案件特殊性的司法适用方式。笔者认为, 如果一定要给司法政策下一个定义, 那就是指有权机关根据实际需要和社会经济发展情况所制定的对司法活动进行指引和规范的规则, 是有权机关对司法活动及司法机关扮演角色所表达的基本观点和态度, 在表现形式上包含处理司法领域事务的一系列路线、方针、原则和指示等, 是国家处理司法问题及社会利益分配的一种导向或立场、态度。

摘要：也许没有哪个概念像司法政策一样处于“过于喧嚣的孤独”中。之所以做这种形容, 是因为, 一方面, 许多文献以司法政策为论题, 另一方面, 又很少有文献对司法政策的概念作出准确的界定, 致使在运用时存在多种歧义和混乱。因此, 研究的起点应当是对概念之门的叩问。

关键词：司法政策,基本含义

注释

11<释名>.

22 <礼记·仲尼燕居>.

33[美]戴维·伊斯顿.政治体系[M].马清槐译.北京:商务印书馆, 1993:129.

44 孙光.政策科学[M].杭州:浙江教育出版社, 1988:14.

55 刘斌, 王春福.政策科学研究[M].北京:人民出版社, 2000:90.

66[美]拉雷·N.格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文译.重庆:重庆出版社, 2001.

77 张国庆.现代公共政策导论[M].北京:北京大学出版社, 1997.8.

88 江必新.构建和谐社会与司法政策的调整[J].人民论坛, 2005 (11) :24.

99 孔祥俊.司法理念与裁判方法[M].北京:法律出版社, 2006:39.

1010 陈静艳.民事司法政策研究[D].中山大学, 2004.9.

1111肖扬主编.中国刑事政策和策略问题[M].北京:法律出版社, 1996.

1212这主要体现在拉斯维尔所撰写的一系列著作中, 1956年, 他在<决策过程>一书中提出了政策过程理论;1963年在<政治科学的未来>中, 他提出, 政策科学应当运用多学科的研究方法;1994年的<自由社会中的法哲学:法律、科学和政策研究>更是以政策方法重塑法律, 将法律的适用视为维护社会公共秩序的权威决定过程, 强调其政策倾向.

1313[韩]吴锡泓, 金荣秤.政策学的主要理论[M].金东日译.上海:复旦大学出版社, 2004.

1414[美]E·R·克鲁斯克, B·M·杰克逊.公共政策词典[M].唐理斌等译.上海:上海远东出版社, 1992:29.

1515关于司法权的性质, 有“大司法权”、“三权说”、“两权说”、“多义说”等争论.参见胡夏冰.司法权:性质与构成的分析[M].北京:人民法院出版社, 2003:138-160.

1616<史记>卷六十五:<孙子吴起列传第五>.

1717<毛泽东选集>第四卷[M].北京:人民出版社, 1991.

1818[美]E.博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社, 1999.

1919李大勇.司法政策论要——基于行政诉讼的考察[J].现代法学, 2014:29.