法律视角下延迟退休的可行性研究

2023-02-28

一、现状及存在的问题

随着现代社会的文明发展, 人们的生活水平有了显著的提高, 养老问题逐渐由传统社会的家庭、家族抚养转化为社会养老。社会养老是指社会为劳动者提供养老费用, 使老年人能定期获得保障生活的养老金的社会行为。国家根据社会经济发展水平、人口平均寿命及劳动力供求状况对老年年龄做出规定, 老年年龄的高低直接影响养老保险基金的筹集和发放。

(一) 我国现行法定退休年龄的政策规定

我国目前的法定退休年龄是指于1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》 (国发[1978]104号) 文件所规定的退休年龄。劳动和社会保障部于1999年3月9日发布的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》 (劳社部发[1999]8号) 中指出:国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁, 女工人年满50周岁, 女干部年满55周岁。从事特殊工种的, 退休年龄为男年满55周岁, 女年满45周岁, 由医院证明并经有关部门鉴定后明确因工完全丧失劳动力的, 退休年龄为男年满50周岁, 女年满45周岁。

(二) 我国现行法定退休年龄存在的现实问题

1. 进入老龄化社会, 退休年龄偏低

第六次人口普查数据显示, 中国人口的平均预期寿命已从1950年的男性40岁, 女性42.3岁大幅提高至2012年的74.83岁。 (1) 60岁及以上人口占8.87%, 说明我国国民生活水平得到了一定程度上的提高, 医疗卫生水平及医疗保障事业的发展, 使国民的寿命得到大幅度的增长, 老龄化趋势愈发严重。目前我国的法定退休年龄仍是1978年, 根据人均寿命为68岁时确定的。退休年龄的变革赶不上寿命的变化, 就导致中国城镇职工养老保险基金制度内赡养率快速提高, 在缴费率既定的情况下, 养老金的支付压力加大。

我国已进入老龄化社会, 随着时间的推移, 老年人口所占比重越来越大, 而年轻的有劳动能力的人所占比重随之下降, 这给社会经济发展带来了严重的压力。在这种背景之下, 如果延续现行的退休年龄制度, 老龄化将带来越来越多的问题, 严重制约经济发展的速度。

2. 对受教育者的投资加大而高学历者工作年限较短

近年来, 我国一直重视对教育事业的投资。目前我国15岁以上人口平均受教育时间已经达到了9年以上。随着受教育时间的增加, 人均初始劳动年龄开始后推, 高学历人才在工作中所发挥的作用和创造的社会价值, 远远达不到他接受教育的时间和接受教育的程度所应当创造的价值。很多高学历以及技术型人才依照现行的退休制度退休, 就等于在他们仍具有劳动能力时被迫退出劳动力市场, 有很多老工人虽然知识不及年轻人新颖, 可是他们拥有丰富的经验和成熟的技术, 这也是一种巨大的资源浪费。

不仅如此, 我国退休年龄制度缺乏一定程度上的弹性。统一的退休年龄规定忽视了各种类型工作对劳动力资源的要求。许多仍有创造价值的员工被迫在家养老, 不能为社会发挥余热。部分企业职工没有达到退休年龄就因“失业”被迫退休。

3. 提前退休增多, 养老保险金支付压力大

我国现有的养老保险模式为社会统筹与个人账户结合的制度模式, 这种模式不仅能抵挡老龄化带来的冲击, 而且又不给这一代人带来过重的负担。在我国, 职工缴费年限相对较短, 只要个人累计缴费满15年, 就可以在法定退休后按月领取养老金。

国家制定的退休政策中提及了对那些身体健康状况欠佳, 没有转岗就业能力但又接近法定退休年龄的劳动者照顾的情形。对从事特殊工种和因工作原因致病、残从而丧失劳动能力的职工准予办理退休。不仅如此, 国家在20世纪90年代初针对产业结构、行业结构进行大规模调整的现实, 对国有工业破产企业、有压锭任务的国有纺织企业、资源枯竭型企业, 允许在规定范围内办理提前退休, 这是一项过渡时期出台的特殊政策。在这样的政策环境下, 很多效益不好的企业依靠这样的政策作为减员增效的手段;很多员工也凭借这种政策提前退休, 然后实现再就业。不但侵蚀了养老保险基金, 而且对年轻人的就业造成了更大的压力。

二、延迟退休年龄的可行性问题

(一) 劳动者寿命延长, 老龄化问题加剧

我国这个人口大国, 养老问题不容小觑, 劳动者寿命逐渐延长使老龄化程度不断加深, 国家养老金不仅要供给年老体衰的人群, 而且还要为身体健康、刚退休、但仍存在劳动能力的人群提供保障, 这给我国养老金造成了很大的压力。同时, 现存的退休政策使得很大一部分有能力的劳动者不能行使自己的权利和义务, 造成了过多的劳动资源的缺失。刚刚通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把延迟退休年龄的方式规定为渐进式并作为将来实施的一项重要方案, 不仅确立了其法律上的权威性, 也体现了国家对延迟退休问题的重视。从整体角度来看, 适当的提高劳动者的退休年龄, 延长劳动者的劳动年限是大势所趋。

(二) 老年人力资源仍有供求市场

在人均寿命普遍延长的情况下, 面临退休的劳动者也越来越多, 而这些人往往身体健康, 尚有劳动能力, 自身也需要继续工作。很多老人在退休后, 子女不在身边, 老人独守家中, 很多老人在退休后觉得一技之长没有得到充分的发挥, 在家养老给家庭和社会造成了很大的负担, 自身所受到的教育以及技术的培训和自己对社会的贡献并没有达到一个平衡。许多劳动者也渴望在退休后继续工作发挥余热, 实现老有所为。

经济的发展带来了劳动力结构的转变。随着经济全球化的带动, 企业的竞争压力也逐渐加大, 充分利用企业自身的人力资源就成了企业增强竞争力的有利手段之一。很多受过高等教育的技术型人才在接受国家的不断培育后, 年龄越大越有资历和经验。这些劳动者的退休使很多岗位新人难以胜任从而形成空缺, 一定程度上给企业带来了较大的损失。延迟退休则可以留出更多的时间让老一辈的技术型人才言传身教, 指导年轻人更好的了解和掌握自己的工作。这既可以使劳动力资源得到充分的发挥, 也利于企业提高运作效率与竞争力。

(三) 缓解养老金收支平衡的需要

在老龄化社会环境下, 生产劳动制度抚养比率大大增加, 职工享受基本福利的水平受各种因素影响而难以下降, 这将不可避免的面临一个两难的困境:要么让劳动者缴纳较高水平的基础养老保险金费用, 但这必将加大政府和企业的资金投入, 进而给社会经济的发展带来弊端, 也不利于国际竞争力的提升;要么实行的基本养老保险金与薪酬水平及目前经济水平向适应, 但是没有实行延迟退休年龄制度时, 这就增加了养老金的支付压力, 造成养老金收支不平衡, 面对这种困境, 许多国家都以改善养老保险支付系统来解决这些难题。但这种改善是一个逐渐的过程, 因为在改善过程中面临的是庞大的成本。在这种既定的改善过程中, 如果采取鼓励一些工人延迟退休的制度, 则可以增加老年劳动者的自我经济保障能力, 并且降低现行养老保险金总支出水平, 以完成养老保险基金的收支平衡。

三、延迟退休的法律模式设计

(一) 立法原则

1. 尊重劳动者意愿和强制相结合原则

我国退休制度立法要充分体现对人权的保障。退休制度的设立要充分考虑公民的基本权利及自身意愿。劳动者在达到法定退休年龄的一定期限内, 依据法律所赋予公民的自主选择权, 自己有权决定继续工作还是退休离职, 而针对继续工作的劳动人群, 政府应当在其退休后给予相对于提前退休人群更加完善和优越的养老保障作为对继续劳动的激励。

虽然法律赋予劳动者一定程度上的自我选择权, 但并非对退休年龄政策毫无限制, 需要在法律可以接受的幅度范围内, 具有一定的强制性。必须严格按照制度规定的条件和程序进行。因此, 退休年龄制度必须要遵循尊重劳动者意愿和强制相结合的原则, 更好的满足不同劳动者的退休愿望。

2. 公平与效率兼顾的原则

社会保障不仅要以公平理念为准绳, 更要兼顾效率。一方面从社会保障权利享受来讲, 必须要保证人人平等;另一方面, 在社会保障待遇的确定中, 也要做到公平、公正。在退休年龄的设定方面, 也应当以公平原则为基础, 退休政策的制定必须透明化;内容上要充分体现公平、公正的理念;在实施过程中, 也要秉承公平公正公开的宗旨。更要注意的是, 不仅要考虑退休人员领取养老金的水平, 同时也要考虑国家、用人单位以及缴费一代的负担水平。

在贯彻公平原则的同时, 还必须兼顾效率, 要满足不同劳动者的劳动诉求并且降低养老金的支付压力。在具体的设计中, 要考虑国家经济水平、政治文化水平和养老保障水平三方面的发展程度。我国现阶段正在进入老龄化社会, 经济增长受资源供给制约, 我国原有劳动力优势丧失, 就业形势严峻, 任务艰巨, 这也给经济发展带来了一定程度的不确定性。在公平的基础上, 更应考虑到不同群体的利益诉求, 使制度的设计符合社会的发展和广大劳动人民的需求。

3. 逐步推进原则

科学的退休政策可以缓解社会不同层次的利益矛盾, 而将现存的硬性的退休制度进行改革, 就需要循序渐进, 逐渐推进。例如, 每一两年延迟半年, 用三、四十年来逐渐延迟退休年龄, 以避免政策的出台导致的不良后果, 以实现平稳过渡。考虑特殊人群的退休情况, 从事繁重体力劳动或者损害健康工作的劳动者应当允许其按时或提前退休, 而对于有意愿继续工作的高知识高技能的劳动者来说, 可遵循其意愿延长退休年龄。这样既体现了该制度人尽其才的一面, 也体现了它以人为本、人性关怀的一面。

(二) 模式设计

1. 归入劳动法范畴

劳动法是用以调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的社会关系的法律规范。劳动法关系到我们每个人的生活, 一个人或许不会接触到刑法、但是我们却总是被劳动法所保护。这些法律条文规定工会、雇主及雇员的关系, 明确了劳动者的主要的权利和义务, 用人单位依法完善各方面的规章制度, 确定劳动合同订立、变更和解除的程序以及工作时间、休息时间和劳动报酬制度。保障了劳动者各方面的权利和义务。将延迟退休的制度归入劳动法范畴, 可以与劳动法相互支持, 共同保障劳动者的权利。但是, 各地方利益与特色的不同使这种模式设计欠缺一定弹性, 可能会造成实施上的困难。

2. 归入地方立法范畴

这种模式只要求全国性法规在立法中作一个原则性的条款, 具体的实施细则交由地方人大根据具体的情况出台相应的法规。这样, 不但综合考虑了全国对延迟退休规定实行的可能性, 而且具体到了每一个省市, 依其当地的风俗习惯、利益和当地特色再做具体的规定, 从而更好的实施延迟退休政策。

(三) 延迟退休的法律内容设计

1. 统一男女退休年龄

我国现存的法律制度中规定, 女性劳动者的退休年龄早于男性劳动者, 这使得女性劳动者很大一部分利益受损, 退休年龄的不同使得男女劳动者所获利益不均衡。但是, 仅仅一味提高女性劳动者的工作年限也是行不通的。所以, 在男、女劳动者的退休年龄问题上, 应该考虑到不同劳动者的劳动诉求, 兼顾公平和社会经济发展的关系, 综合考虑各方面的情况进行规定。但是, 怎么达到一个平衡点就成了一个问题。依我所见, 公平和利益的考量应视个人而言, 可以在达到退休年龄之后, 再延长一段时间让劳动者充分考虑自身的意愿, 在这个弹性区间内, 劳动者可以依自己的意愿决定是否继续工作。这就赋予了每一个劳动者充分的自主选择权, 同时也兼顾了公平和利益最大化的理念。

2. 规范提前退休

我国退休制度中规定了提前退休的情况, 然而依现有的情形来看, 很多不规范的提前退休行为侵蚀了我国的养老保险基金给社会养老事业带来了严重负担。财务收支的失衡降低了保险金的支付水平从而刺激更多劳动者提前退休, 如此恶性循环。面对巨大的社会风险, 我认为应当从补偿制度着手, 逐步取消提前退休待遇, 把提前退休的养老保险问题纳入到社会救济或社会福利当中去。用人单位可以承担工资分配、福利待遇等养老风险, 逐步将提前退休排除在退休制度之外, 使退休制度更加完善。

3. 规定法定退休年龄的上限和下限

综合世界各国应对养老保险金危机的政策和措施来看, 延迟退休已经成为了一种必然趋势, 退休年龄的规范已经成为制度改革道路上必不可少的一步。我国相应的提高劳动者的退休年龄, 可以有效缓解社会养老压力, 劳动者工作年限的增加, 使每一位劳动者可以充分发挥自己的价值, 为社会创造出更多的财富。现如今我国人均寿命在70岁以上, 现有的退休制度的规定使退休金的给付期限增长, 带来了巨大的财政压力。有效的规定法定退休年龄的上限和下限能更好的规范退休年龄问题, 上下限之间的弹性区间也给予劳动者充分的自主权, 不仅体现了我国法律对人权的尊重, 而且在自主选择的同时又不会使法律规定太多凌乱, 不好遵守。

四、完善退休制度的建议

(一) 渐进式延迟退休年龄

法国前总统萨科齐提出延迟退休年龄4个月, 在一定程度上导致了他的连任失败。这说明, 在延迟退休的政策制定中, 存在着很大的阻力。美国1983年通过提高退休年龄的法案, 到2000年才得以正式实施, 而该法案仅将退休年龄推迟了2岁!这些事例证明, 延迟退休不是一夜之间就能完成的, 我们必须进行综合考虑, 做好详细的计划, 逐步实施。所谓“渐进式延迟退休年龄”, 首先, 给劳动者一个预告期, 使其有充分的准备;其次, 要分步骤, 考虑从现在规定退休年龄最低的群体开始起步。第三, 要循序渐进, 延迟退休年龄不是一朝一夕间就能完成的, 我们可以每隔几年提高几个月, 用较长的时间逐步完成。

在渐进式退休制度推行的同时, 国家也要调整产业结构, 创造出更多适合老年人工作的岗位, 不仅使这些老年人发挥了最大的作用, 创造出更多的社会财富, 而且也不会给年轻的劳动者造成工作上的压力, 最大限度降低了延迟退休带来的不利影响。

(二) 弹性退休制度

我国人口众多, 各地区的特殊性造成了经济发展的不平衡, 这种情况下, 也可以推行适合我国国情的弹性退休制度。弹性退休制度允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入等方面具有某种弹性, 兼顾了各群体的利益。统一退休年龄使得不同文化程度的劳动者退休年龄一样, 这种规定造成了很多人才和资源的浪费。弹性退休制度可以兼顾各群体之间的利益, 给予劳动者一定的自主选择空间, 对于那些受教育程度高、年限长, 对工作充满热情, 又从事高技术型工作的人才来讲, 弹性退休制度不仅充分尊重他们继续工作的意愿, 而且也创造了更多的社会财富, 同时也减轻了国家养老金支付的压力。

(三) 完善个人账户制度

城镇职工养老保险基金的个人账户空账影响着个人参与城镇职工养老保险的积极性, 因此完善个人账户可以提高城镇职工养老保险基金的信誉。同时, 国家应当制定专门的法律法规来规范保障养老金个人账户资金的社会投资化运作, 以个人账户中资金的社会投资化运营为中心, 涵盖资本投资市场的选择, 投资效益的分析, 管理成本的确定, 以及投资风险防范和相关金融服务等多个方面。此外, 完善城镇职工养老保险基金个人账户的管理机制, 提高其收益率。通过提高自我养老能力, 可以降低提前退休所致的养老压力, 从而缓解对延迟法定退休年龄的阻力。

(四) 完善退休监督机制

退休制度的科学设计如果没有完善的监督机制监督实施, 就会是负面效应增加, 非但达不到制度设计的预期效果, 很有可能还会反其道而行。因此, 要使退休制度能够顺利进行, 就必须有一套完整、合理、完善的监督机制。各级管理退休问题的劳动部门应清理不正当的退休行为, 加强对退休的审核, 规范退休程序, 使退休公开、透明化;对监督办理退休单位的徇私行为进行处罚。各部门相互协调、相互监督, 为延迟退休制度的顺利进行创造一个良好的环境。

我国已步入了老龄化社会, 人口老龄化对社会保障提出了更高的要求。不仅需要政府的引导, 也需要社会各个方面的积极配合。依照现有的退休制度和人口平均寿命来看, 劳动者退休后养老金领取时长的增长和养老保险金制度的不完善, 使得国家养老保险财政压力加大。我们必须通过法律的手段, 规范退休制度的制定, 在保证劳动者合法利益的同时, 综合考虑各方面因素循序渐进式的推动延迟退休制度的实施, 在基本原则的指导下, 根据地方情况的特殊性设计具体条款, 整合全社会的养老资源, 保障劳动者的养老权益。

摘要：通过不断的探索和努力, 我国研究制定出了与当前经济体系相适应的养老保险制度, 但是随着老龄化社会的到来, 经济的持续增长, 劳动者平均寿命的延长, 造成现行的统一退休年龄的规定呈现出不合理性。面对现存制度表现出的问题, 从老龄化程度、劳动力资源、养老金收支方面分析延迟退休的可行性;我国应该从法律的角度, 针对延迟退休制定合理科学的政策规范, 完善其实施与监督机制, 有效的解决或缓和现存退休年龄制度引起的社会问题。

关键词：延迟退休,可行性分析,法律模式设计