国家治理概念的中国化表达

2023-02-27

一、中国国家治理概念的发展历程

(一) “治理”一词的中西表述

“国家治理”的概念来源西方“治理”一词的不断发展, 因而要讨论国家治理概念的中国表达, 必须首先明晰西方社会背景下的“治理”一词, 其次理解中国历史背景下的“治理”概念, 并对中国的独特背景进行分析。

于西方, “治理”一词在1989年世界银行提出“governance crisis”后, 发展为一个对但凡涉及人与人之间互动的各个制度都产生了重要影响的理论的总称。现在所说的治理, 往往具有多主体、多层次、多工具、多中心、善治这五个特征。 (1)

在古代汉语中, “治理”通常作为“统治”、“管理”解释。例如, 《荀子·君道》曰:“明分职, 序事业, 材技官能, 莫不治理, 则公道达而私门塞矣, 公义明而私事息矣。”“治理”的主体是单一的君权。《君道》中认为“法者, 治之端也;君子者, 法之原也。”长期以来, 中国的“国家治理”一词, 都是将“国家”作为主体, 由“君”对“民”进行“统治”和“管理”。管理者单一, 管理依据权威, 采用法律、政策等方式, 而且在涉及“国家”时, 往往在政治方面适用。

从历史沿革上看, 西方固有的历史条件使得权力制衡思想在其土壤上扎根发芽得更深、更久。我国则选择逐步摸索自己的特色社会主义道路, 与西方形成鲜明对比。在此基础上, 中国的国家治理与西方的国家治理呈现出“历史来源、基本制度、机构与治理模式、主要机制和基本手段、基本目标”五大不同, 我国的国家治理是独具特色的。因此, 西方的理论、概念可资借鉴, 但往下细化, 国家治理概念的中国化表达是独一无二的。

(二) 中国国家治理概念的发展历程

“国家治理”概念在中国并不是一成不变的概念, 而是随着时代变化而有所改变。故而, 在不同的阶段, 中国国家治理概念是不同的。

本文参考许顺富《从“国家管理”到“国家治理”》一文对阶段的划分, 以政府在对国家治理中所占比例的改变为依据, 按“统治”到“管理”再到“治理”, 将国家治理概念的中国化表达分为三大阶段:分别是1978年改革开放之前, 改革开放到十八届三中全会以及十八届三中全会至今。而从改革开放到十八届三中全会这段期间, 又分为三个步骤。

1. 第一阶段:1978年改革开放之前

本时期中国的国家治理概念是:通过全能政府以人治为主的一元治理, 统筹全国政治、经济、文化、军事安排, 全力建设社会主义。

此时中国的定位是“全能国家”。此时, 虽有《宪法》等法律文件出台, 但中国还未能建立起完备的法律体系, 各项革命运动的进行更多是依靠政策和命令, 公权力渗透入社会体系的每个角落。此时, 中国的国家治理体现了强有力的由上至下的单一管理的特征。

2. 第二阶段:改革开放到十八届三中全会

自改革开放以来, 中央政府逐步放权, 激活经济, 鼓励市场, 促进各行各业的活化。正可谓, 国家“通过其属性及职能的发挥, 协调和缓解社会矛盾与冲突, 以维持特定的秩序”。

从实践上看, 这一大阶段又分为三个步骤 (2) :

(1) 第一步骤。这一步骤的中国国家治理概念为:以党和国家政府为主导, 以方案和政策为主要工具, 兼顾法律的完善和实施, 以维护社会稳定为核心价值, 着重经济建设, 重视人民群众的参与。

在党的十一届三中全会上, 邓小平强调了以经济建设为中心、以团结稳定的社会环境为保障、以人民群众的参与为重点的社会管理。党的十三届四中全会上, 江泽民继承和发展了邓小平社会管理的系统思想, 进一步提出坚持法治与德治双管齐下抓好社会管理。党的十六大将政治文明与物质文明、精神文明形成“三位一体”的社会建设与社会管理的思想, 标志社会管理理念日渐成熟。

在这一步骤, 我国以发展经济为第一要务, 为此“稳定压倒一切”。虽然经济相关法律在逐步出台与完善, 但改革开放的主要依据依然是方案与政策。西方认为此时中国政治的“条块政治”的格局并未改变, 但实际上, 没有政治的改变, 经济要如此飞速发展是不可能的。此时, 由下至上的反馈逐渐改变了第一阶段中国单一的管理体制。

(2) 第二步骤。中国国家治理概念为:以党和政府为主导, 以法律为主, 方案和政策为辅, 以维护社会稳定为核心价值, 在重视经济建设的基础上加强社会建设和管理, 发展文化, 法治和德治并重。

党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列, 社会体制改革正式提上党和政府的工作日程。

在本步骤, 工作重心从经济转为社会, 这意味着政府在逐步从管理型政府转为服务型政府, 国家治理的客体———社会公共事务内部的比例分配发生了转移。中国一直重视国家的经济职能, 但本时期明显开始注重社会职能, 并将越来越注重该职能。

(3) 第三步骤。中国的国家治理概念为:以党和政府为主导, 多元主体逐步加入, 以维护稳定为核心价值, 设计总发展蓝图, 治理客体由经济逐步转移为经济、社会、文化并重, 法治逐步完善, 与人治同样起重要作用。

2011年中共中央、国务院出台的《关于加强和创新社会管理的意见》形成了“一个工作格局”“三个最大限度”“五个全新概念”“七项基本任务”的社会管理创新的总布局。党的十八大报告则将社会管理“布局”上升为社会管理“体制”, 强调法制保障, 表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。

在第二阶段末期, 即承上启下的第三步骤, 中国具有了有别于以往“统治”和“管理”的国家治理概念的雏形。第二阶段是一个不断转型的阶段, 很难说某个步骤截然区别于另一个步骤。因此, 本阶段的国家治理概念也充满“转型”特征。

3. 第三阶段:十八届三中全会至今

党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标, 这标志着“治理”取代“管理”, 成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。

在本阶段中, 关于国家治理的论文如雨后春笋。国家治理由一个统括的概念变得更为立体, 呈现出鲜明的体系性特点。现代国家治理体系由最重要的三个次级体系支撑:政府治理、市场治理和社会治理。江必新认为:国家治理体系, 是党领导人民管理国家的制度体系, 包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排, 也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

而十八届四中全会则首次以“依法治国”为主题, 进一步提升了“法治”的重要性, 国家治理不再是政府的“一言堂”, 盘根错节的社会关系使得国家治理多元化。但在此基础上, 维护社会稳定依然是核心价值, 经济建设、社会发展、精神文明建设, 都离不开稳定, “治理”在本阶段更多的是作为手段被认知, 西方治理理论的痕迹淡去, 更多中国国家治理的特点浮现出来。

本阶段中国国家治理的概念为:以党和政府为主导, 多元主体并存, 以维护稳定为核心价值, 注重经济、社会、文化、精神文明的全面发展, 依法治国, 以德治国。

二、中国国家治理的基本特点

通过上述分析, 中国国家治理的基本特点 (3) , 这些基本特点区别于西方的治理理论。胡鞍钢所提出的五个不同中, 历史来源和基本制度是国家治理的背景和基础, 并不应列入基本特点。总结如下:

(一) 中国国家治理具有以党组织为主导的多元治理结构。

在中国治理模式的变迁中, 党和政府始终是作为总设计师存在。在其下, 由单一的行政管理体制逐步发展为多元的治理结构。

(二) 中国国家治理呈现条块结合的治理格局。

所谓“条”, 为由上到下的、中央和省直接管理的纵向政权组织, 而“块”则是地方各级党政机关, 还包括企业、社会公共组织和个人。将整个国家治理体系比喻为树的话, 主干即为纵向政权组织, 枝为地方各级党政机关, 叶为企业、社会公共组织和个人, 相互输送养料, 主干支撑枝叶, 枝叶则影响主干, 叶片之间会相互争夺阳光和养分, 相互合作, 谋求最大生存利益。

(三) 中国国家治理以稳定为压倒一切的核心价值。

维稳有“堵”“疏”两种形式, 随着社会自我解决的能力增加, “疏”也必将成为更加主流的维稳方式, 但依然有很长的路要走。

(四) 中国国家治理将法治和人治作为同时起着重要作用的治理方式。

一方面, 这是出于中国的历史文化。儒家强调, “修身齐家治国平天下”, 将“修身”放在第一位。另一方面, 再好的法律, 若在执法、守法方面不如人意, 而不得不一再严密法律, 只会让法律一步步走向僵死, 而社会的活力也将不复存在。中国在政治上历来看重“人”的要素, 但这种过于看重导致“人”的作用在行政体系中被不断放大, 权力也不断增长, 由此带来的利益使“官本位”思想盛行不衰。虽然法治和人治应当并重, 但如果将人治优于法治, 很可能重蹈文革之错。

(五) 中国国家治理具有长远的规划目标。

中国特色的政治制度使得政策的延续性成为可能, 这就让中国的国家治理能够显现出区别于西方的长期性、延续性、稳定性的特点。

三、总结

现代“治理”的概念虽然以西方为模本, 但国家治理概念在中国经65年的发展, 展现了独特的风貌。中国的发展模式以党和国家为中心, 多元主体参与, 以维护稳定为核心价值, 步骤明晰且具有延续性的长远规划。但“法治”与“人治”如何平衡以最大限度地发挥作用, 仍然是中国国家治理所要面对的长期问题。

摘要：自十八届三中全会后, “国家治理”一词便频频出现, 国家治理是对中国特色社会主义规律认识的新境界, 是对我国社会转型这一时代要求的回应, 社会各界对此给予高度关注。毫无疑问, 学界已形成通识, 任何国家都必然从“统治”到“管理”, 并进一步走向“治理”。但现行通用的“治理”一词本来源于西方, 对“国家治理”一概念的中国化表达, 则有进一步讨论的余地。

关键词：国家治理,社会转型,治理