民事公益诉讼原告

第一篇：民事公益诉讼原告

民事公益诉讼制度

公益诉讼源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益案件的诉讼，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的诉讼。但这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念，按今日所谓的“公诉”是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求;“自诉”是由被害人或其法定代理人为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为“公诉”，涉及个人利益关系的诉讼为“私诉”，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。

公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼概念”。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼(本文的公益诉讼是广义的公益诉讼)。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。根据提起公益诉讼主体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼还可分为刑事诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。

公益诉讼有其明显的特征：

1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。

2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。

3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。换句话说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。(例如环境污染案件)

4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展，经济组织的力量差距日益分化(如垄断组织、跨国公司的出现)，使得许多民事主体由形式上平等变成事实上的不平等。民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益，维护社会公正、公平，而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业等社会强势群体成员推上了被告席。民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。

5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当奖励。公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么，在胜诉后，得到适当的物质补偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。

6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。

7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭做出赔偿数额超出实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。

民事公益诉讼的起诉主体：

(一)法定机关

“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。

鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼;没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。

(二)有关组织

“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。

为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：

投诉作为提起公益诉讼的必要前奏

为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。

设立预审制度

指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案?案件的双方当事人为谁?以何种类型的案件立案?

受诉法院级别应作相应地提高

即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

设立保证金制度

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。

修改有关举证责任的理论

关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。

这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。

撤诉与和解

当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。

裁判的执行应有别于民事裁判执行

公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。

原告胜诉以后应给予一定的奖励

中国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。

在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

第二篇：浅议民事公益诉讼主体

浅议民事公益诉讼主体(黑体 三号 居中) --以《民事诉讼法修正案(草案)》为分析对象(楷体 小四号)

翟雨阳(仿宋 小四号)

河南大学民生学院 河南 开封 475001(仿宋 小四号)

内容摘要：(黑体 小四号 靠左)民事诉讼法修正案草案引入民事公益诉讼制度，引起广泛的社会关注。对于到底由谁来作为原告更为合适，各方观点不一。在公益诉讼领域，主体多元化已是发展趋势。行政机关、检察机关在提起民事公益诉讼中既有优势也有弊端，社会团体如何发挥其作用，公民的民事公益诉讼起诉权的享有，这些方面的考察你，对于最终确定民事公益诉讼资格主体具有重要意义。 关键词：(黑体 小四号 靠左)民事公益诉讼 诉讼主体 检察机关(楷体 小四号)

(空一行)

引 言(黑体 四号 居中 两字之间有空格)

随着改革开放的的稳步前进，我国的社会主义市场经济发展良好，但是在发展过程中出现大量的环境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及损害大规模消费者利益的案件。对于这些案件，现有的《中华人民共和国民事诉讼法》(此后简称《民事诉讼法》)不能很好地解决。2011年10月24日，第十一届全国人大常委会第二十三次会议首次分组审议了《民事诉讼法修正案(草案)》，草案中规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”此项规定被认为是我国公益诉讼领域的破冰之举。但是草案中的规定并不明确，例如对民事公益诉讼主体的界定只是以“有关机关、社会团体”来概括，主体不明确即由谁来做原告正是我国公益诉讼案件的症结所在。因此有必要对草案中“有关机关、社会团体”的规定加以分析，探讨民事公益诉讼原告究竟有谁来担任，既有利于公益诉讼制度在我国建立，也有利于社会公共利益的保护。

一、民事公益诉讼主体明确之必要(标题如果在最后一行，调至下页)

(一)民事公益诉讼的内涵(标题如果在最后一行，不用调至下页) 在对民事公益诉讼进行界定之前，有必要对公益诉讼进行简要的介绍。一般

1 认为，公益诉讼制度起源于古罗马。古罗马学者乌尔比安提出：公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。诉讼因此也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益的案件的审查，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。故“以私人资格发生的，以保护私人权益为目的诉讼，叫私益诉讼;以保护公共利益为目的的诉讼，就叫做公益诉讼。”①通说认为，公益诉讼是指特定国家机关和相关组织、个人,根据法律的授权对违反民事、经济、行政法律、法规,侵犯国家利益、社会利益的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究其法律责任的诉讼制度。以诉讼目的为标准，可将公益诉讼划分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼具有公益诉讼的一般特征，不同于刑事公益诉讼和行政公益诉讼，其针对的是民事违法行为。因此可以将民事公益诉讼定义为在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判的方式来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。②(插入不能单独成行，前面要有文字)

(二)明确民事公益诉讼主体的重要意义

首先，诉讼主体的存在是进行民事公益诉讼的先决条件。任何诉讼都要有原告和被告，正是在这两者之间的利益分配出现分歧，并且在私力救济无法调和的情况下，运用司法手段来维护自身的权益。民事公益诉讼主体的确定，可以使法院了解案件的诉讼标的、诉讼当事人的意愿，以及如何对案件所涉及的利益进行保护。

其次,诉讼主体的确定保障民事公益诉讼目的的实现。传统观点把民事诉讼主体严格限制在直接利益的条件之下，使得很多间接利益受害人或者其他利益主体因为没有法律上的诉讼资格而丧失诉讼权利。事实证明，这样不仅不能及时保护社会公共利益，而且使得直接利益当事人提起诉讼的力量显得十分薄弱，与民事诉讼中的平等公平原则相违背。对民事公益诉讼主体进行确定，明确主体的权利义务，使他们在社会公共利益受到侵害的情况下，可以及时的行使权力维护公共利益，实现民事公益诉讼制度建立的目的。 (脚注每页单独编号 ① 宋体 小五号)

①②颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年出版，第32页。 周军、邹子路：《我国公益诉讼制度初探》，载吴江市法院网2012年3月16日，2012年3月28日浏览。

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二、对草案中“有关机关”的理解(标题如果在最后一行，调至下页)

(一)行政机关参与民事公益诉讼的利弊分析

对于草案中提及的“有关机关”很自然的想到行政机关。首先，作为公共资源的管理者，行政机关有权对环境污染、资源破坏以及侵犯消费者权益的的行为进行行政处罚。但是仅依靠行政处罚并不能充分保护社会公共利益。以环境保护为例，在单个污染源只造成轻微的环境影响，且能实现达标排污(包括浓度和总量达标)的情况下，环保机关无权责令排污单位限期治理或关闭，但若在同一区域存在多个污染源，污染的累积和复合效应最终造成污染事故。即使已经损害环境公共利益，环保机关的行政权仍无法发挥作用的。如果赋予行政机关民事公益诉讼的起诉权，不仅弥补了行政执法启动条件上的不足，也增加了行政机关的执法手段，使其能更好地履行管理者的职责。其次，由于行政罚款往往受到“上限”的限制，许多企业所支付的罚款远少于其实际对公共利益所造成损害，或者根本对企业起不到警示告诫的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只交付了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款;①紫金矿业污染事件曝光之后，企业的股票价格不降反升，还一度成为融资领域的首位，直到2011年紫金矿业污染案才首次开庭。②要改变“企业污染，国家埋单”的问题，仅靠行政处罚是不够的。行政机关作为民事公益诉讼的原告，可以要求对公共利益造成损害的被告支付足够的金额来为其民事违法行为进行赔偿，除直接损害外，赔偿范围也可根据情况扩展到间接损害。最后，民事公益诉讼的被告很少是某个自然人，多为企业或者组织，行政机关由于其特殊的地位，拥有专业的人才以及足够的资料、证据可以在法庭上与被告抗衡，达到诉讼双方实质上的平等。

但是，行政机关作为民事公益诉讼的原告也存在着不利因素。首先，行政权与司法权本是相互独立且相互制约的，行政机关一旦获得民事公益诉讼的起诉权，无疑将行政权的范围扩展到司法领域。近年来我国正逐渐减少政府对经济生活的干预，目的是建立“大社会、小政府”的新格局，而将行政机关引入民事法 ①《再问沱江之伤——2007中华环保世纪行四川水污染治理调查》，载中国广播网2007年11月27日，2012年3月29日浏览。(换行与字对齐) 《广东紫金矿业溃坝系列案首开庭 涉赔金额逾3亿》，载广州日报2011年07月12日。

3 ② 律领域似乎与国家政策相背离。其次，在已经发生的损害公共利益的案件中，多多少少都存在行政机关或行政机关所属部门不作为、乱作为等监管失职的现象，因此由行政机关来提起民事公益诉讼可能“动力不足”，也可能发生行政机关通过诉讼来规避自身渎职行为的情况。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任，如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽?最后，如果行政机关为争夺诉讼利益而滥用权利，或者有意在其本职领域不作为、少作为，所造成的后果也是与民事公益诉讼目的相悖的。

综上所述，虽然行政机关作为民事公益诉讼主体是可行的，但在具体运行时还应该加以限制。如规定，行政机关只有在穷尽所有行政手段仍不能对社会公共利益进行充分保护的情况下才能提起民事公益诉讼;或是对行政机关的起诉范围加以限制等等。因本文的论证目的不在于此，也就不再多言。

(二)检察机关应作为民事公益诉讼适格主体 1.检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析

认为修正案草案中所言“有关机关”包括检察机关并非任意之言。事实上，我国检察机关在解放初期即对提起民事诉讼进行了实践，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第3条第5款规定了：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。之后，为配合以上规定的顺利实施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件审判程序(草稿)》第1条规定：人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼。“1979年2月制定的《人民法院审判民事案件程序制度的规定(试行)》对检察机关提起民事诉讼予以了肯定。虽然我国目前并没有关于检察机关提起民事诉讼的规定，但是，先前的法律规定表明国家对检察机关作为民事公益诉讼主体是认同的。

再来，我国的司法实践也存在检察机关参与民事公益诉讼的案例。1997年

4 5月，南阳市检察机关民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察机关调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察机关作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。这是改革开放以来的第一件公益诉讼案件，不仅得到了最高人民检察院的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞同。①而自此案之后，检察机关参与民事公益诉讼的情况在其他地区也多有出现。

最后，在世界范围内，检察机关作为民事公益诉讼主体的观念得到普遍认可。法国1806年的《民事诉讼法》规定，检察机关可以介入“关于国之安宁之诉讼;关于官府之诉讼;关于属于官之土地邑并公舍之诉讼;关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件。②法国现行《民事诉讼法》对检察官提起民事诉讼进行了更为明确的规定，对涉及妨害公共秩序案件、因违反善良风俗或违反刑事法律规定需要确认婚姻无效的案件，以及在涉及亲子关系、无民事行为能力人设定或变更监护的案件中，检察机关可以提起或参加民事诉讼。在英国，检察长在下列情况下可参与诉讼：(1)凡涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训戒令或代表社会;(2)为防止损害公共利益或约束公共机构不致发生违法行为，经申请检察长许可后，私人和地方机关可以假借检察机关的名义参与诉讼进程。③美国的法律规定，美国总检察长对一切涉及“合众国利益”的民事案件追究民事责任。州检察长在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事务方面，有权代表该州参与诉讼或发表意见。各级检察长有权对涉及联邦利益的案件提起诉讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提起诉讼。如果诉讼的一方当事人是国家机关、公职人员甚至普通职员，若要求他们赔偿损失，则检察官有权利参加诉讼。④

2.我国检察机关作为民事公益诉讼主体的障碍(此标题不用调至下页)

①杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，载杨立新民商法网2009年4月6日，2012年3月28日浏览 ②何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版，第383页。 ③孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》(第二卷)，法律出版社2001年版，第370页。 ④季强：《检察机关提起民事公益诉讼研究》，吉林大学2007年硕士论文。

5 人民检察院作为国家的法律监督机关，其法律监督者的地位是由我国的根本大法《中华人民共和国宪法》(此后简称《宪法》)所确定的，也正是由于检察机关特殊的法律地位使其在参与民事公益诉讼的过程中受到了限制和制约。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。” 第187条规定，“检察机关对人民法院确有错误的、已经发生法律效力的裁判有权提出抗诉，而只要检察机关提出抗诉，人民法院就必须进行再审”。根据以上规定，在民事公益诉讼过程中，检察机关会有双重身份，既是“监督者”又是原告。原本中立且独立的法院此时处于“被监督者”的位置，而强调诉讼地位平等的民事诉讼过程，这时诉讼双方当事人的权利义务关系已明显失衡。在这样的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判决，究竟是公正的审理结果还是对抗诉结果的回避。也因此造成了双重不利后果，既对民事审判权的独立行使产生无形的干预效果，也容易引起公众对法院裁判公正性的疑虑。

同样，检察机关在实践中非独立的地位，使得人民检察院在行使民事公益诉讼起诉权时其动机令人怀疑。《宪法》规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方人民检察院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，在实际社会生活中人民检察院的人、财、物均受制于地方政府，而这种非独立的体制使得检察院与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的联系。一旦检察机关拥有提起民事公益诉讼的权利，而公益诉讼成为地方保护主义的工具，抑或是在面对利益时，人民检察院选择退却缺位，不能或不敢维护被损公益，便会使民事公益诉讼的愿景落空。

虽然，检察机关作为民事公益诉讼的主体存在着一些障碍。但是，这些障碍通过对检察机关的起诉权进行必要且适当的限制是可以解决的。因为，任何主体所享有的任何权利都存在着这样或那样的限制，没有一种权利是无限扩张的。结合上文对检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析，检察机关作为民事公益诉讼的原告是有重要意义的。

3.确立检察机关在民事公益诉讼中的主体地位的必要性

将检察机关引入民事公益诉讼领域，有助于民事公益诉讼制度的建立。在环

6 境污染、资源破坏、市场垄断以及大规模侵犯消费者合法权益的案件大量涌现的社会大背景下，很明显，我国传统的民事诉讼制度没能很好的发挥作用。通过建立民事公益诉讼制度来解决我国在经济体制改革过程所引发的涉及公共利益的矛盾，赋予检察机关民事公益诉讼主体资格是民事公益诉讼制度的特点之一。以此改变我国民事诉讼主体一元化，建立“原告资格的多元化”的新模式，在承认现存法律秩序的前提弥补了法律的真空状态，也推进法律制度的完善和社会的进步。

检察机关提起民事公益诉讼，有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策。与仅仅关注实体权利救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此功能，也因此不会产生滥用公益诉权的问题。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。①

确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，保障我国在世界经济交往过程中主权和利益。绝大多数现代法治国家对带有国家干预性质的公益诉讼都有明文规定和典型的判例。除了上文提及的美国、英国、法国、德国外，日本、越南等国家也都建立了检察机关提起民事公益诉讼的制度。我国在加入WTO11年之后，法律制度与国际的对接已经全面展开。如果我国企业、组织或个人损害到了其他国家的利益时，对方会提起公益诉讼来维护其国家和社会的利益。而我国由于缺乏有力的诉讼主体，在外国企业、组织或个人侵害我国的公共利益的情况下，不能有效的维护国家主权和利益。所以，在此次的民诉法修正案中，确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，是非常必要同时也是十分紧迫的。

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

(一)社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势

诉讼信托构成了社会团体提起民事公益诉讼的理论基础。诉讼信托是指法律规定某一公益团体对某些权益有素的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵 ①汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载《中国司法》2010年第1期。

7 害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张权利。①其特点在于：诉讼信托是法律赋予某个以维护公共利益为目的而依法设立的团体当事人的资格，而使该团体对某一涉及社会公共利益的事项有不受次数限制的，可以重复行使的诉权;无需团体成员的选任，也无需在诉讼中以全体成员的名义，被授权的团体即可以自己的名义独立进行诉讼;由该团体提起的诉讼，其判决的效力仅扩张至该团体的成员。②

社会团体参与民事公益诉讼的主要优势包括：在信息方面，社会团体多生长于社会基层,贴近社会生活,因此更容易获取和发现损害公共利益信息,从而做出迅速反应;在整体素质方面, 社会团体的成员多为相关领域专业人才。其中也不乏环境、法律等方面的人才，在搜集、保全证据和对相关法律的掌握方面，社会团体都是一支具有较强诉讼能力的队伍,能够有力地支持取证、开庭等诉讼活动;在动力方面，社会团体以其设立宗旨为指向，以保护相关社会公共利益为己任。其动力来源于自身的热情和责任心，并非为履行职责或迫于外部监督;在社会影响力方面，社会团体主要服务于大众，赢得了民众的广泛关注和支持。参与到民事公益诉讼案件中，影响范围更广，效果更加明显。除此之外，在费用、独立性等方面，社会团体也拥有不同于其他民事公益诉讼主体的优势。

(二)我国社会团体参与民事公益诉讼的现状

我国法律意义的社会团体分为两种，一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体，其登记条件较高，比如必须有50个以上的会员等等，目前社会团体在我国登记还是比较困难的。另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系，在管理上受制于政府，有的还行使着一定的管理职能。他们具有提起民事公益诉讼的能力，但是否具有动力进行诉讼活动，则是一个很大的疑问。从社会实践来看，此类社会团体在进行公益诉讼时往往“动力不足”。相较于不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，经注册的社会团体既有保护公益的热情，也有进行公益诉讼的法律资源和组织资源，但是，其参与民事公益诉讼的成果并不乐观。如环境保护方面，2008年，中华环保联合会曾就云南阳宗海污染事件提出公益诉讼，但被谢绝。2010去年，重庆绿色志愿 ①②张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第167页。

肖建华：《诉权与实体权利主体相分离的类型化分析》，载《法学评论》2002年第1期。

8 者联合会对国电阳宗海发电公司二氧化硫减排不力提出公益诉讼，未被受理。直到2010年中华环保联合会状告贵阳一造纸厂排放工业污水获得胜诉，成为全国首起由社会团体发起的公益诉讼胜诉案例。这样结果是十分令人担忧的。不仅如此，在现有法律关于社会团体的规定下，许多从事消费者权益保护、环境保护的“草根组织”根本无权提起民事公益诉讼。

(三)加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

首先，改变社会团体的评定标准。在对社会团体的考察过程中，其设立宗旨、活动计划、制度规定等，应作为主要考虑因素，而会员人数、活动场所则作为一般考虑因素。广泛吸纳社会上具有较高综合素质和广泛成员基础的社会团体，与政府共同进行社会公共利益的保护。

其次，有必要对可以提起诉讼的社会团体进行过滤。在社会团体成立后，依据其设立宗旨，检查在一定时期内该社团的活动情况，针对其活动成效及时的进行指导或告诫。也可以借鉴日本等国的做法，由立法者授权有关行政机关对符合起诉条件的社会团体进行认定，定期公布、定期更换。

最后，对“草根组织”在民事公益诉讼中的地位进行认可。实践中，有些地方已开始尝试让“草根组织”加入到民事公益诉讼主体的队伍中来。2011年10月,云南省曲靖市中级人民法院受理了“自然之友”就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼,“自然之友”在法律上不属于社会团体，而是民办非企业单位，这是国内首例由草根环保组织提起且得到受理的环境公益诉讼。①2011年7月,海南省高级人民法院出台意见,明确提起环境公益诉讼6大主体,包括检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民。2011年12月，重庆市高级人民法院也出台意见规定，公益性社会团体可依法提起环境公益诉讼。②在环境保护领域草根组织的地位逐步得到认可，也表明这些“草根组织”同样能够在民事公益诉讼领域发挥其作用。

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体(标题如果在最后一行，调至下页)

(一)将公民排除在民事公益诉讼外的原因(此标题如果在最后一行，不用调至下页)

①《草根环保组织提起公益诉讼获云南曲靖中级人民法院立案》，载人民网2011年10月26日，2012年3月29日浏览。

《环境公益诉讼的民间探索》，载新浪新闻中心2012年02月25日，2012年3月28日浏览。

9 ② 1.“直接利害关系原则”的限制。《民事诉讼法》第108条规定“起诉必须符合下列条件：

1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。民事公益诉讼制度的建立本身就是对固有民事诉讼制度的一种改革。应当承认，“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权、节约司法资源具有一定的作用，但随着社会进步和现代法治发展，这种严格的“直接利害关系原则”越来越不利于对当事人合法权益的保护，一方面是危害的范围和程度不断增强，另一面对受害者的救济手段和对违法者惩罚措施则是极度匮乏。有的当事人虽然在长期努力后胜诉，但法院往往只针对此案起诉人的直接经济损失予以判决，无法禁止被告以相同的侵权行为对其他关系人利益的损害，其结果只能是保护了个人私益而失去了对公共利益的维护。

2.担心“诉讼爆炸”的出现。随着依法治国理念深入人心，社会主义法治国家建设的步伐加快，我国公民的权利意识、法治意识和社会责任意识都普遍得到增强，民事公益诉讼案件、类民事公益诉讼案件与日剧增。近年来出现的相关著名案例如：王英起诉富平春酒厂要求其标贴警示、写明成分，并要求被告赔偿因标示不明、误导消费者所致其夫死亡的经济、精神等损失案;中国政法大学学生以高速公路不高速为由，状告河南省高速公路发展有限责任公司，要求法院判令其违约并赔偿其直接经济损失10元钱案;张岩诉麦当劳彩色垫纸有毒案。公民对于诉讼的热情，或许会使立法者担心“诉讼爆炸”的出现。其实大可不必过于担心，一来中国的传统观念对于诉讼时避而远之的，而近年来公民逐渐开始运用法律手段保护权益，是我国多年来的普法活动的努力成果;再来，为防止滥用诉权，对公民的起诉条件加以限制即可。如公民个人在提起民事公益诉讼之前，必须通知主管该项公益事业的国家管理机关，并要求其制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，主管机关收到该通知后，必须在法定期限内对所诉事项做出决定，并回复该公民。如果主管机关没有在法定期间内做出决定，或者公民对做出的决定不服，公民才能以自己的名义提起民事公益诉讼。或者对公民个人滥诉行为进行制裁，要求原告在起诉前缴纳一定数额的保证金，如果查明原告存在滥诉情形，则将保证金予以没收。

3.忽视了个人在公共利益保护中所发挥的作用。尽管目前我国还没有公民进行民事公益诉讼胜诉的案例，但是公民提起民事公益诉讼案件的影响是不容

10 小觑的。此前郝劲松律师通过提起公益诉讼，推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕等。还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。北大法学院师生就松花江水污染案件起诉失败之后，国家环保总局根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律法规，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万罚款，①虽然这只是一个依靠行政手段所得到差强人意的处理结果，但也开创了建国以来环保部门罚款的最高记录。

(二)赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由

1.公民是社会的基本单位，社会是人与人之间的相互关系的构成体。公民与社会有着本质和密切的天然联系，公共利益和个人利益是不可分割的统一体，也就是说公共利益是个人利益的相加，保障了公共利益的健康，个人利益也必然受益，公共利益出现了病态，个人利益最终也必然受到损害。所以保护公共利益实质上也就是保护个人利益。恩格斯也曾说过：“只有维护公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”②基于这种天然的必然的联系，公民完全可以成为提起民事公益诉讼的主体。

2.公民参加民事公益诉讼有宪法依据。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了真正实现人民当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力。当民事违法行为侵犯公共利益时，人民有权依法通过民事公益诉讼来行使管理国家事务的权力。它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。

3.建设法治社会需要赋予普通公民参与管理国家和社会路径，赋予公益诉讼的起诉权是最直接的路径。依法治国必须要靠广大人民群众普遍参与到法律的执行与实施中来。民治不兴，法治难成。在现实中，我们并不缺少奋不顾身的反腐义士和护法英雄，我们缺少的是一种安全、方便、经济的途径，使人声音能够 ① 吴勇：《环境司法的困惑与反思》，载卞建林《诉讼法学研究》(第14卷)，中国检察出版社2008年版，第255页。 ② 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社1972年版，第609页。

11 畅通无阻的表达，使公民个人的维权之路不再艰辛。而赋予公民民事公益诉讼主体资格，正是为公民提供了这样一条途径。

4.给予公民这种提起公益诉讼的权力有利于促进社会的和谐和稳定，实现法律的社会价值。公民提起公益诉讼可以使损害公共利益者承担法律责任，一方面使公民对违法企业、单位、个人的监督更加有力，另一方面也给有违法动机的企业、单位、个人以警示作用，使他们不敢以身试法。法律的作用不仅在于惩罚违法行为，更多的是通过威慑来预防违法行为。公民参与公益诉讼能更好的发挥法律的预防作用，促进法治社会的建立。(不空行)

结 语(黑体 四号 居中 两字之间空两格)

此次的民事诉讼法修改开启了公益诉讼的大门，其意义重大。但是草案中对公益诉讼问题只做了原则性规定，本文只针对民事公益诉讼主体进行了讨论，而要真正建立民事公益诉讼制度，对于公益诉讼的受理范围、公益诉讼的程序机理、诉讼滥用的防范、证明责任、以及诉讼费用等问题还需要进一步细化和完善。草案目前在争取意见的过程中，相信在全社会的献言献策之后，最终的民事诉讼法修正案中对于民事公益诉讼的规定会更加具体有效，也能更好的保护社会公共利益。 (空一行)

参考文献 (黑体 小四号 居中 字之间不空格)

[1]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社1972年版。 [2]孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》(第二卷)，法律出版社2001年版。 [3]何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版。 [4]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。 [5]党广锁：《公益诉讼主体问题浅论》，中国检察出版社2004年版。

[6]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版。(换行对齐)

[7]苏家成、明军：《公益诉讼制度初探》，载《法律适用》2000年第10期。 [8]肖建华：《诉权与实体权利主体相分离的类型化分析》，载《法学评论》2002年第1期。

[9]王福华：《我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿》，载《政治与法律》200

312 年第5期。

[10]潘梦静、汤树桂：《对民事公益诉讼主体资格的思考》，载《江西社会科学》2005年第9期。

[11]金亮星：《完善公益诉讼制度促进和谐社会建设》，载《今日中国论》2008年第1期。

[12]吴勇：《环境司法的困惑与反思》，载卞建林《诉讼法学研究》(第14卷)，中国检察出版社2008年版。

[13]杨三正、陈建敏：《检察机关参与民事公益诉讼的理由及立法建议》，载《湛江师范学院学报》，2009年第30卷第4期。

[14]汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载《中国司法》2010年第1期。 [15]季强：《检察机关提起民事公益诉讼研究》，吉林大学2007年硕士论文。 [16]崔伟：《检察机关是公益诉讼的适宜主体》，载检察日报2007年5月13日第3版。

[17]雷霆：《检察机关提起民事诉讼的必要性分析》，载检察日报2007年09月14日第2版。

[18]杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，载杨立新民商法网2009年4月6日。

[19]卢凯鹏、冯金选：《检察机关公益诉讼主体资格的困惑与展望》，载正义网2011年3月28日。

[20]汪晞：《论公益诉讼主体》，载北大法律信息网2012年2月26日。 [21]周军、邹子路：《我国公益诉讼制度初探》，载吴江市法院网2012年3月16日

注意行距 1.5倍行距，粘贴的内容行距要调的与论文一致

13 目录不带页码

目 录

内容摘要 ................................................. 1 引言 ..................................................... 1

一、民事公益诉讼主体明确之必要 ........................... 1

二、对草案中“有关机关”的理解 ........................... 3

(一)行政机关参与民事公益诉讼利弊分析 ................... 3

(二)检察机关应作为民事公益诉讼适格主体 ................. 4

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用 ................. 7

(一)社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势 ........... 7

(二)我国社会团体参与民事公益诉讼的现状 ................. 8

(三)加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用 ............... 9

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体 ....................... 9

(一)将公民排除在民事公益诉讼外的原因 ................... 9

(二)赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由 ................ 11 结语 .................................................... 12 参考文献 ................................................ 12

第三篇：最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释

最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释

【发布单位】最高人民法院

【发布文号】法释〔2015〕1号

【发布日期】2015-01-06

【生效日期】2015-01-07

【失效日期】

【所属类别】司法解释

【文件来源】最高人民法院

最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释

法释〔2015〕1号

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已于2014年12月8日由最高人民法院审判委员会第1631次会议通过，现予公布，自2015年1月7日起施行。

最高人民法院

2015年1月6日

最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 (2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过自2015年1月

7日起施行)

为正确审理环境民事公益诉讼案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，制定本解释。

第一条

法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。

第二条

依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。

第三条

设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。

第四条

社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

第五条

社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法

1 记录”。

第六条

第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。

中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。

同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。

第七条

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。

中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。

第八条

提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：

(一)符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本;

(二)被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料;

(三)社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。

第九条

人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。

第十条

人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。

有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的，不予准许。

公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。

第十一条

检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

第十二条

人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。

第十三条

原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。

第十四条

对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。

对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。

第十五条

当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害

2 至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。

前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。

第十六条

原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。

第十七条

环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。

第十八条

对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

第十九条

原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。

原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。

第二十条

原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。

人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。

第二十一条

原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。

第二十二条

原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。

第二十三条

生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

第二十四条

人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。

第二十五条

环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。

公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。

调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。

第二十六条

负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。

第二十七条

法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外。

第二十八条

环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：

(一)前案原告的起诉被裁定驳回的;

(二)前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本解释第二十六条规定的情形除外。

环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害，有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的，人民法院应予受理。

第二十九条

法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。

第三十条

已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。

对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告主张适用的，人民法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。

第三十一条

被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。

第三十二条

发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。

第三十三条

原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。

败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。

第三十四条

社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。

社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。

第三十五条

本解释施行前最高人民法院发布的司法解释和规范性文件，与本解释不一致的，以本解释为准。

第四篇：《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的解读[推荐]

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解

释》的初步解读

为正确审理环境民事公益诉讼案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，2015 年 1 月 6 日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。

《解释》已于2014 年 12 月 8 日由最高人民法院审判委员会第 1631 次会议通过，自 2015 年 1 月 7 日起施行。《解释》共 35 个条文，主要对社会组织可提起环境民事公益诉讼、环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖、同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”、减轻原告诉讼费用负担等方面内容作出了规定。

(来源：根据最高人民法院答记者问材料整理) 一：《解释》明确社会组织提起环境民事公益诉讼需要的条件 关于社会组织的类型。根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》的规定，在民政部门登记的非营利性社会组织目前只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型，三类组织均有资格提起环境民事公益诉讼。但本司法解释没有将社会组织限定在上述三种类型之内，而是保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。

关于“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围。环境保护法使用的是“设区的市级”而非“设区的市”，因此，只要在行政区划的等级上与设区的市相当即符合法定要求。具体而言，“设区的市级以上人民政府民政部门”包括民政部，省、自治区、直辖市的民政厅或民政局，四个直辖市的区民政部门，设区的市、自治州、盟、地区的民政部门以及不设区的地级市的民政部门。

关于“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的界定。只要社会组织的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，就可以认定为“专门从事环境保护公益活动”，对社会组织提起诉讼的地域范围则未予限制。同时，社会组织在起诉前的成立时间必须满五年，一些专门为提起某项环境民事公益诉讼而临时成立的社会组织不应赋予其原告资格。

关于“无违法记录”。本司法解释将“无违法记录”限定为社会组织未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚，不包括情节轻微的违规行为，也不包括社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为，同时，还将违法行为发生的时间限定在提起诉讼前的五年内。

二：《解释》明确环境民事公益诉讼的级别管辖和地域管辖 关于级别管辖问题。环境民事公益诉讼属于新类型案件，审理、执行难度较大，社会关注度高，因此原则上应由中级以上人民法院管辖。但考虑到一些基层人民法院较早建立了专门的环保法庭，在审理环境民事公益诉讼方面已经积累了一定经验，故中级人民法院可以依据民事诉讼法第三十八条的规定，在报请高级人民法院批准后，将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件通过一案一指的方式裁定交给基层人民法院审理。

关于地域管辖问题。环境民事公益诉讼本质上属于侵权纠纷性质，按照民事诉讼法关于侵权案件管辖的规定，应由侵权行为地或则被告住所地人民法院管辖，侵权行为地包括污染环境、破坏生态行为发生地和损害结果地。如果同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。

三：《解释》对跨行政区域环境污染问题有相应的制度设计

关于跨行政区划集中管辖问题。水、空气等环境因素具有流动性，而目前环境监管、资源配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染不能得到有效的解决。党的十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，十八届四中全会决定进一步提出，要探索设立跨行政区划的人民法院。为此，本司法解释专门规定了环境民事公益诉讼案件实行跨行区划集中管辖。即经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。江苏省高级人民法院受案范围之一就是江苏省范围内跨行政区划的环境保护案件。

四：《解释》规范司法实践中的鉴定问题

环境民事公益诉讼审判实践中反映最为强烈的是鉴定难、鉴定贵问题，包括缺乏专业化的、具有公信力的司法鉴定机构，没有规范的评估标准体系，并且鉴定周期长、费用高，客观上使得当事人望诉止步。目前，环境保护部和司法部正在制定关于规范环境司法鉴定机构的文件，这对于解决上述问题会有一定的助益。但由于环境侵害涉及的要素极广，即使上述文件出台，仍有不少环境侵害缺乏相应的鉴定机构，并且鉴定费用高昂的问题依然存在。

为解决鉴定难、鉴定贵问题，充分维护环境公共利益，司法解释规定了以下四方面措施加以解决：一是对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以依职权委托具备资格的鉴定人进行鉴定。二是对于应由原告负担的鉴定费用，人民法院还可以从其他环境民事公益诉讼生效裁判认定的生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能(以下简称服务功能损失)等款项中酌情予以支付。三是保障当事人要求专家出庭发表意见的权利，对于符合条件的申请应及时通知专家出庭就鉴定意见和专业问题提出意见，专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。四是对于生态环境修复费用，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

五：《解释》规定恢复原状这一责任方式并保证执行的效果

环境民事公益诉讼案件具有恢复性这一显著特点，其追求的审判目标是要恢复生态环境的状态和功能，这就决定了恢复原状在司法解释规定的六种责任承担方式中处于核心地位。适用恢复原状这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。比如，在植被破坏地按照受损植被的种类、数量进行补种复绿。二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。比如，因采矿遭受破坏的山体植被无法原地恢复的，可以在异地按照相同种类、数量进行补种复绿。

为确保恢复原状责任方式的执行效果，司法解释采取了以下两方面措施：一是修复主体多元化。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。实践中，人民法院可以通过招标等市场方式委托第三方治理机构修复生态环境;此外，人民法院认为必要的，也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门与上述修复主体一道共同组织修复生态环境。二是建立对生态环境修复结果的监督机制。对于生态环境修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机关进行鉴定，必要时还可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。

六：《解释》规定环境修复资金和服务功能损失等款项专款专用 由于环境民事公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，故被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项应当专门用于修复被损害的生态环境，而不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，其中贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明市设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，无锡则设立了财政专户。人民法院判决的环境修复资金和服务功能损失等款项向上述专户或基金支付，主要用于修复被损害的生态环境，同时，提起其他环境民事公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用，也可以酌情从上述款项中支付，以鼓励环保社会组织积极参与维护环境公共利益。

七：《解释》强调环境民事公益诉讼中要合理发挥法院的职能作用

环境民事公益诉讼的公益属性决定了人民法院在坚持司法中立原则的同时，也要在合理限度内发挥职能作用，防止因原告诉讼能力欠缺或不作为导致环境公共利益得不到有效维护。本司法解释从以下四个方面作了规定：一是行使释明权。环境民事公益诉讼的目的是为了防止生态环境遭受破坏以及在生态环境已经遭受损害的情况下加以修复。因此，原告提起环境民事公益诉讼首先应请求被告停止侵害、恢复原状，如果其诉讼请求中缺少这些必要的内容，不足以保护社会公共利益的，人民法院可以向其释明予以变更或者追加。二是依职权调查收集证据和委托鉴定。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。此外，对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院还可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。三是对当事人的处分权进行适度限制。包括对于原告的自认是否有损社会公共利益进行审查，不允许被告以反诉形式提出诉讼请求，以及对当事人达成的调解协议或和解协议进行公告并对协议的内容依职权进行审查。四是主动移送执行。环境民事公益诉讼生效裁判的执行关系到环境公共利益能否得到及时维护，因此无需原告申请，应由人民法院依职权移送执行。即由审判人员直接移送执行人员。

八：《解释》切实减轻社会组织的诉讼成本负担

环境民事公益诉讼成本高昂，已经成为制约社会组织提起公益诉讼的拦路虎。为了鼓励社会组织积极参与维护环境公共利益，有必要构建合理的诉讼成本负担机制。为此，本司法解释采取了以下措施：一是在《诉讼费用交纳办法》的框架内尽量减轻原告的诉讼费用负担。原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交诉讼费用的，人民法院应予准许，败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。在案件胜诉时，原告为该案件支出的检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用等应由被告承担。二是给予适当的司法救助。对于应由原告负担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，人民法院还可以从其他环境民事公益诉讼生效裁判认定的生态环境修复费用以及服务功能损失等款项中酌情予以支付。

附司法解释全文：

最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问

题的解释

(2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过自2015年1月7日起施行) 为正确审理环境民事公益诉讼案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，制定本解释。

第一条

法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。

第二条

依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。

第三条

设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。

第四条

社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

第五条

社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。

第六条

第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。 中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。

同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。

第七条

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。

中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。

第八条

提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：

(一)符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本;

(二)被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料;

(三)社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。

第九条

人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。

第十条

人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。 有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的，不予准许。

公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。

第十一条

检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

第十二条

人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。

第十三条

原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。

第十四条

对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。

对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。

第十五条

当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。

前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。 第十六条

原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。

第十七条

环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。

第十八条

对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

第十九条

原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。

原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。

第二十条

原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。

人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。

第二十一条

原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。

第二十二条

原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。 第二十三条

生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

第二十四条

人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。

第二十五条

环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。

公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。

调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。

第二十六条

负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。

第二十七条

法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外。 第二十八条

环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：

(一)前案原告的起诉被裁定驳回的;

(二)前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本解释第二十六条规定的情形除外。

环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害，有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的，人民法院应予受理。

第二十九条

法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。

第三十条

已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。

对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告主张适用的，人民法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。

第三十一条

被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。

第三十二条 发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。

第三十三条

原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。

败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。

第三十四条

社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。

社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。

第三十五条

本解释施行前最高人民法院发布的司法解释和规范性文件，与本解释不一致的，以本解释为准。

第五篇：行政诉讼原告资格认定标准的论文

摘要：

行政诉讼原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，这是一个程序性问题。我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，采用事实上的不利影响标准。

关键词：

原告资格;法律上利害关系;行政诉讼

一、行政诉讼原告资格——概念、性质

原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为该案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的一个作用就是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。凯尔森认为，由法律规范所调整的人的行为是由两种因素构成的：属事因素和属人因素，即必须要做或不做的事以及必须要做或不做这件事情的人。法律规范在决定作为法律条件或法律后果的人的行为时，就决定了这两个因素。原告资格所要解决问题无非就是，什么人是与某事有足够的利益的人和什么事是被称为司法性争端的事。就行政诉讼(或司法审查)而言，“什么人”之要素，是要保证该人拥有自己特有的、不同于他人的利益;“什么事”之要素，是要保证争端的性质属于一个行政争议。因此，行政诉讼原告资格，就是公民、法人或其他组织就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。

关于原告资格的性质,学术界存在两种对立的观点。一种观点认为原告资格具有实体和程序双重性质，即原告资格既是一个实体问题，又是一个程序问题。因为原告资格与引起诉讼的行政行为有直接联系，没有行政行为便无所谓原告;同时原告资格又是在程序中产生的。另一种观点认为，原告资格只是一个程序问题，而不是实体问题。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，提起行政诉讼并不一定能胜诉，被诉行政行为是否违法要通过法院的审理来判断。

把行政诉讼原告资格的性质认定为程序性问题比较妥当。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格,而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，把原告资格认定为具有程序与实体双重性质会不当限缩当事人的诉权，堵塞一些权利的救济渠道。

二、对我国现行法关于行政诉讼原告资格规定的评析

(一)我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析

1.合法权益标准

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”按照这三条规定，原告资格的关键标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说，被行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否，是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论，这是一个诉讼认定结果，而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题;而且侵犯权益是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

2.法律上利害关系标准

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”

这种关于“利害关系”的表达方式来源于《行政诉讼法》第27条关于行政诉讼第三人的规定，在这种表述之下，使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，利益就不能通过诉讼的方式予以保护。这种认定，实际上是比较明显的放弃了用相对人来认定原告资格的观点，看似降低了原告资格的标准，实际上限制了起诉人行使诉权。

关于什么是“法律上利害关系”，如何理解“法律上利害关系”标准均无相关解释。对“法律上”主要形成了两种理解，即“法律上保护的利害关系”和“法律上应当保护的利害关系”。前者认为，实证法上所明确保护的权益，没有实证法明确规定，起诉人就不具有原告资格;后者认为，“法律上的利害关系”不仅仅是法律所规定的、显而易见的原告资格的条件，还包括起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。

(二)已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想

1.影响与利害关系标准

该标准建议在《行政诉讼法中》增加有关原告资格的一般规定为：“公民、法人或其他组织的权益受到行政行为法律上或者实际影响的，有权依照本法提起诉讼。”2.法律上的利益标准

该标准建议把《行政诉讼法》第24条第1款修改为：“自然人、法人或其他组织提起行政诉讼，应当与被诉的行政行为有法律的利益。前款所称利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的正当利益。公益行政诉讼的原告资格不受本条规定的限制。”

3.新法律上利害关系标准

该标准关于原告资格的一般认定的立法建议为：“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织依照本法规定提起行政诉讼的，该公民、法人或其他组织是原告。”

三、行政诉讼原告资格认定标准的重构——以美国法为借鉴

(一)美国法上的原告资格认定标准

美国原告资格的标准经历了从法定损害标准到双重损害标准，最后到事实上的不利影响标准的演变。

1.法定权利标准

1940年以前，当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。这种严格的法定权利标准使得当事人要想获得司法审查，必须要向法院表明，行政机关的违法行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或普通法所保护的人身或经济上的权利或利益。如果权利没有受到侵害，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害是没有法律错误的损害，当事人没有起诉资格。这个标准理论上的缺点是混淆程序法上的和实体法上的标准。

2.双重损害标准

20世纪40年代以后，传统的原告资格越来越不适应时代的需要，因此导致了改革。《美国联邦行政程序法》第702条规定：“因行政机关而使法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”这一规定实际是突破了原先的法定权利损害标准，“因行政机关而使法定权利受到侵害”是传统的原告资格标准，“或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害”则是新发展的原告资格标准，故称之为双重损害标准。

3.事实上的不利影响标准

20世纪70年代以后，在数据处理组织协会诉坎普议案中，美国联邦最高法院根据联邦行政程序法，取消了原告必须提出他受法律保护的利益受到侵犯的规定。如果对原告资格有争议，那问题就在于原告是否是提起复审诉讼的恰当当事人。而要弄清在事实上是否存在着损害的问题，就能够裁决原告资格的问题。也就是说，如果原告能够证明他申请审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有原告资格，为了取得原告资格，原告只是需要证明被告的行为使他受到损害就行，这就是所谓的单一事实损害标准。也就是事实上的不利影响标准。正如施瓦茨所认为的：“原告资格的标准是受不利之影响。如果原告提出，他受到他所要求起诉的行政行为的不利影响，也就是说这个行为在经济上或其他方面损害了他，那么原告就既有可以源于经济损害，也可以有源于非经济价值的损害。”

(二)重构行政诉讼原告资格认定标准的一点构想

基于行政诉讼原告资格的程序性质，考虑到行政诉讼原告资格与受案范围各自独立的关系，以及行政诉讼原告资格与起诉条件的关系，参考已有的立法建议，我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，即采用事实上的不利影响标准。立法条文可为“公民、法人或其他组织受到被诉行政行为事实上不利影响的，有权提起行政诉讼。”采用事实上的不利影响标准认定原告资格，可以有效地避免以实体权利限缩原告资格，同时也给司法机关留下了一定的裁量空间，能够防止滥用诉权。

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