论我国反垄断民事诉讼社会组织的原告资格——以《消费者权益保护法》第47条为视角

2022-09-12

反垄断民事诉讼属于民事诉讼的一种。原告是民事诉讼活动的启动者及监督者, 也是诉讼利益的承受者, 哪些主体有资格提起反垄断民事诉讼, 是各国在构建反垄断民事诉讼制度时最先考虑的问题。综观各国反垄断立法, 具有反垄断民事诉讼原告资格的主要有消费者、经营者、社会组织及国家机关四大类。我国在2013年10月25日第二次修正的《消费者权益保护法》中, 以第47条规定了消费者协会可以自己的名义提起反垄断民事诉讼, 首次以立法形式确立了社会组织的反垄断民事诉讼原告资格。

一、对《消费者权益保护法》第 47 条的解读

修订前的《消费者权益保护法》在第32条中规定了消费者协会的各项职责, 其中第六项规定消费者协会可以“就损害消费者合法权益的行为, 支持受损害的消费者提起诉讼”。2012年新修订的《民事诉讼法》第55条规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”其中, 消费者协会作为“法律规定的其他组织”的地位不容置疑。因此, 《消费者权益保护法》在修订后新增第47条规定: “对侵害众多消费者合法权益的行为, 中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会, 可以向人民法院提起诉讼。”结合民事诉讼和反垄断的立法规定, 该条规定主要有以下几个法律适用条件:

第一, 必须是省级以上设立的消费者协会才能提起诉讼。由于我国的社会组织普遍是由政府主导设立, 因此, 我国消费者协会建置基本上是按照县市省三级设立, 规模大小也是逐级上升, 分布也与我国行政区划基本一致, 各级消费者协会之间也存在实践当中的领导与被领导关系。法律规定必须是省级以上的消费者协会才具有反垄断民事诉讼原告资格, 正是考虑到了我国市县两级的消费者协会存在规模实力较小, 代表性不强等现实情况, 是符合我国现阶段国情的。

第二, 消费者协会针对侵害众多消费者合法权益的行为是“可以”而不是“必须”提起民事诉讼。一方面, 消费者协会仍然可以依据新《消费者权益保护法》第37条的规定选择做消费者“背后的支柱”, 以支持起诉的方式帮助消费者通过诉讼的方式维护自身合法权益; 另一方面, 消费者协会可以既不选择以自己的名义起诉, 也不选择做“背后的支柱”, 而是以其他方式支持或者消极对待侵权行为。具体细节要结合消费者协会内部章程、协议等规定来看。

二、我国反垄断民事诉讼社会组织原告资格制度的不足

我国在反垄断立法上一直在不断探索、前进, 特别是在反垄断民事诉讼立法上取得了前所未有的进步。但反垄断民事诉讼社会组织原告资格的立法才刚刚起步。因此, 其中存在诸多不足亟待完善, 具体说来主要有以下三点:

( 一) 社会组织的范围过于狭窄

目前为止, 我国仅以消费者权益保护法赋予了省级以上设立的消费者协会这一社会组织以反垄断民事诉讼原告资格, 这不免显得过于狭窄。一方面, 我国的社会组织正处于蓬勃发展中, 还有许多消费者权益保护团体如雨后春笋般出现, 当他们的规模发展到一定程度时, 立法可以考虑这部分社会组织的原告资格问题; 另一方面, 目前的立法规定仅限于消费者权益的保护, 而忽略了同样作为反垄断违法行为受害者的竞争者。

( 二) 缺乏对社会组织原告资格的限制规定

新《消费者权益保护法》第36条规定: “消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者权益的社会组织。”这里将消费者协会的性质由原来的“社会团体”改为了“社会组织”。狭义的社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业三类。从《消费者权益保护法》第47条来看, 我国对社会组织原告资格仅以“省级以上”的字样进行了笼统限制, 而对“省级以上”组织应当具备哪些条件并无相关统一规定。

( 三) 社会组织在具体案件中的原告资格冲突

《消费者权益保护法》明确规定了只有省级以上消费者协会才有反垄断民事诉讼原告资格。各消费者协会之间从性质来说是相互独立的, 因此在具体案件中仍然会存在原告资格冲突的问题。

1. 纵向冲突

从我国目前消费者协会的设置看来, 能够依据新《消费者权益保护法》提起反垄断民事诉讼的只能是中国消费者协会以及各省、直辖市所设立的消费者协会。然而, 消费者权益保护法只是进行了笼统规定, 并没有具体规定当消费者同时向两级消费者协会求助, 或者两级消费者协会同时对同一反垄断违法行为在不同的人民法院提起反垄断民事诉讼时的原告资格界限。

2. 横向冲突

同理, 消费者权益保护法没有具体规定当位于不同省份的消费者同时向各自所在地消费者协会或者不同地区消费者协会同时就同一反垄断违法行为向不同的人民法院提起反垄断民事诉讼时的原告资格界限。这些都亟待做出进一步规定。

三、我国反垄断民事诉讼社会组织原告资格制度的完善

根据文章第二部分的分析, 笔者针对我国反垄断民事诉讼社会组织原告资格制度中存在的不足之处, 初步提出以下两点完善建议:

( 一) 赋予相关行业协会以反垄断民事诉讼原告资格

社会组织中还有一个重要的种类, 就是行业协会, 在我国行业协会属于社会团体, 其成立管理均受《社会管理登记条例》的约束。行业协会对其会员经营者具有良好的组织作用, 其在协调会员之间关系、规范会员行为方面发挥着其他组织无法取代的作用。鉴于行业协会自治性较强, 且我国行业协会在各方面发展都还不成熟, 导致行业协会在实践中容易受具有垄断地位的经营者会员控制, 其所拥有的资源与行动能力皆有限。因此, 笔者认为我国可以参照英国的做法, 不赋予所有行业协会以原告资格, 而是由政府指定某几个发展较为成熟的重要协会, 赋予其原告资格。

( 二) 对社会组织取得原告资格的条件进行合理限制

社会组织作为反垄断民事诉讼原告所具有的优势非常明显, 既能够降低单一受害者的诉讼成本, 又对胜诉率的提高有一定的作用。但这并非是绝对的, 社会组织也可能会给诉讼带来消极的一面, 因此需要对社会组织取得原告资格的条件进行合理限制。对此, 可以借鉴德国的立法规定在反垄断法及专门的社会组织管理登记法律法规中进行进一步细致的规定。德国要求具有原告资格的社会组织必须是依据法定要件而成立的, 需要有自己的组织、形式、章程, 即应当具有一定的权利能力及经济实力。同时还对社会组织内部成员的数量做了规定, 以确保该组织所代表的群体具有代表性。

综上所述, 我国反垄断民事诉讼社会组织原告资格立法迈出了重要的一步, 其中存在诸多的不足亟待完善。只有通过《民事诉讼法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》等多部门法律法规的应和, 以及出台新的司法解释等途径, 才能更好更快构建起完善的反垄断民事诉讼社会组织原告资格制度。

摘要：社会组织作为反垄断民事诉讼原告具有节约司法资源、降低司法成本、提高诉讼效率等价值。我国在新修订的《消费者权益保护法》第47条首次确立了社会组织的反垄断民事诉讼原告资格。本文结合民事诉讼、反垄断及社会组织的相关立法规定, 通过对该法律条文的适用条件进行分析, 总结出我国反垄断民事诉讼社会组织原告资格制度中存在的不足, 进而提出完善的意见及建议。

关键词：反垄断民事诉讼,社会组织,原告资格