论检察机关如何在司法体制改革中开展公益诉讼工作

2022-09-10

一、个案:初见雏形

再次走近永安市西洋镇虎山村, 映入眼帘的不再是杂草丛生的竹林、荒芜的田地、人烟稀少的村落, 原本凋零的村庄得以复活。这个村庄到底发生了什么, 不得不让人从2005年至2006年该村“鱼船坑”、“苏家山”两片山场林木被大面积盗伐一事说起, 该案涉及当地村民29名, 占本村主要劳动力47%, 主要犯罪嫌疑人分别被判6到8年不等的刑罚, 导致涉案的其他村民由于担心被惩处相继出逃, 严重影响农村生产生活秩序。

考虑到涉案人员多是当地农民, 社会危险性不高, 若对其适用监禁刑, 将可能会影响其家庭生活和农业生产, 可能对社会产生不稳定性;若对其适用非监禁刑, 一则对生态资源造成的破坏无法修复, 二则难以达到刑罚的威慑效果。为了实现刑罚的效果和社会效果双赢的局面, 2010年4月, 在检察机关的牵头下, 永安市人民法院、检察院、公安局、林业局联合印发了《关于林业案件生态公益补偿的若干规定》。签订生态公益补偿协议并参与植树造林的犯罪嫌疑人、被告人可作为悔罪表现之一, 可对涉案人量刑时予以考虑 (1) 。

随后检察机关在永安市第一次以刑事附带民事的形式要求被告人植树造林, 开启了检察机关探索公益诉讼之路。

二、现状:面临困境

公益诉讼即根据法律授权的名义对违法侵权的行为引起公共利益损失或有可能发生的损失提起诉讼。正因为公益诉讼具有这些特点, 致使如今公益诉讼面临“无人起诉”、“无力起诉”、“无法可依”、“无终而果”的现状。正如笔者所在的永安市为例, 除了对造成森林资源破坏的刑事案件提起刑事附带民事诉讼之外, 再无对环境等公益诉讼之案例。这与当今侵害国家利益和社会公共利益日益严重相悖, 而检察机关也因其自身的因素导致在公益诉讼中处于尴尬的地位。

三、审视:窘境之因

(一) 缺乏法律依据

检察机关无法名正言顺地参与公益诉讼, 究其原因就是检察机关在公益诉讼中的法律地位没有明确界定。而更多的是各级检察机关在面对公益诉讼采取不同形式的探索, 无法形成统一的模式, 导致多数检察机关对公益诉讼保持谨慎态度。例如检察机关存在“重刑事、轻民行”的现状, 民事行政检察部门无论在人员配备还是资源配置上都不占优势, 有的地方甚至只配备科长和科员两名, 就连从事本职工作已力不从心, 如何应对社会复杂多样的公益诉讼。

(二) 自身权力相冲突

检察权与公益诉讼之间有相互冲突的地方, 一是人民检察院若以原告身份参与公益诉讼, 如何处置监督权、抗诉权与公益诉讼权起冲突的情况。二是民事、行政诉讼中原告可以结合个人利益为此选择撤诉、反诉、调解、和解等处分权, 检察机关能否对诉具有处分权。三是公诉权具有严厉制裁、强行性等特点, 其与公益诉讼中解决具有平等主体之间权益争端不同, 两者属于不同的诉讼模式。

(三) 公益诉讼本身问题

公益诉讼, 具有案情复杂, 涉案面广, 取证难, 专业性强等特点, 严重影响了检察机关提起公益诉讼的积极性。尤其基层检察机关普遍存在检察资源短缺, 若是大量公益诉讼案件涌入检察机关, 检察资源不堪重负。

四、路径:完善制度

(一) 明确法律地位

为了检察机关更好的行使公益诉讼权利, 有必要立法上明确检察机关地位, 通过修改现行法律或者诠释立法, 正式将检察机关作为公益诉讼的主体资格, 明确其职权。同时结合司法体制改革的潮流, 设立专门的公益诉讼机构, 配备具有法律及相关专业人才, 更好的行使公益诉讼权。如永安市人民检察院在司法体制改革中专门成立民事行政检察局, 配备多名具有民事、行政专业人才, 更好的为公益诉讼提供服务。

(二) 检察权的配置

只有正确配置公益诉讼中的检察权才能更好的在公益诉讼中发挥检察机关的作用。

1. 监督权

笔者认为监督权与公益诉讼权并不冲突。比如在制约行政权力上, 当行政机关不作为或滥用行政自由裁量权, 检察机关可提出检察建议要求行政机关履行职责, 或提起公益诉讼, 追究行政机关不作为的法律责任。正因检察机关具有法律监督职责, 目前很多国家都采取检察机关作为公益诉讼的原告主体地位, 比如巴西、美国。

2. 处分权

检察机关在行使处分权时, 应授予当事人平等诉讼权利。体现在:一是反诉。当检察机关代表国家提起公益诉讼, 其地位应当同诉讼中的原告地位相当, 因此被告可以提起反诉。但现实中因检察机关针对的是被告的违法行为, 被告根本无法提起反诉。二是撤诉。如果在法院判决前, 行政机关积极作为或被告积极消除侵害, 检察机关理应撤诉。三是调解或和解。调解或和解就意味着妥协, 但这同公益诉讼本身是相悖的, 公益诉讼中根本不存在个人利益可以从中体现, 这点是与私益诉讼 (2) 截然相反的。

3. 公诉权

公诉权与公益诉讼权具有相同的价值取向, 都是为了保护国家利益的请求权, 其二者都是平等的法的理念, 因此其相对应的被告均有自诉权。虽然其二者的自诉权的范围有限, 但不影响其具有相对对等的地位。

(三) 规范法律程序

1. 受案范围

因公益诉讼自身存在的问题和检察机关的现状, 对公益诉讼不应大包大揽, 应当明确受案范围。不是所有的案件都有检察机关提起公益诉讼, 相反的法律规定的某些合适的主体, 例如环境保护社团组织等比检察机关更具有专业知识和便利条件。建议检察机关仅对严重危害国家利益和社会利益的案件, 尤其是跨区域的案件提起公益诉讼。