非法占用农用地罪的司法认定探究

2022-09-13

一、案情介绍

2011年5月, 乔某以筹建某建筑材料厂名义与甲县乙镇丙村委会签订山坡荒地租用协议, 约定将荒山荒坡20余亩租给乔某做来料加工场地使用。协议中还约定乔某在使用场地前必须办理一切用地手续, 所产生的费用由乔某负责。签订协议后, 乔某未办理任何用地许可手续, 就开始进行土地平整、建盖石棉瓦房、搭建生产设备等, 并在场地上安装了一台破碎机, 但乔某拟建的某建筑材料厂因故被搁置而未能成立, 乔某租用场地的原始地貌已经被改变。乔某某将上述场地转租给李某生产砂石料, 李某租用该场地后, 在乔某平整好的地块基础上堆放、生产砂料。

2013年7月, 甲县林业局在林地检查工作中发现李某生产砂料的场地存在未批先占林地的情况, 被森林公安机关查处。侦查中, 云南某林业司法鉴定中心根据甲县森林公安局的委托对该砂料厂违法占用林地情况进行鉴定, 结论为:“该砂料厂违法占用林地合计21.625亩, 其中一般用材林2.1亩, 宜林荒山荒地19.525亩, 无林木蓄积”。

另外甲县国土资源局对甲县森林公安局的复函中陈述到:“根据贵局提供GPS坐标点, 对照甲县第二次全国土地利用现状图, 乔某占用土地范围内的地类为:‘裸岩石砾地’。”侦查完毕后检察机关以乔某犯非法占用农用地罪向法院提起公诉。

二、分歧意见

对该案的处理产生了两种不同意见:

第一种意见认为云南某林业司法鉴定中心的鉴定依法有据, 内容客观真实, 乔某占用土地面积达到刑法追诉标准, 应构成非法占用农用地罪。其理由是:《土地管理法》第四条将土地分为农用地、建设用地和未利用地, 国土局的复函将涉案地块定性为“裸岩石砾地”, 是土地利用现状图中对地类的分类, 不是土地利用总体规划, 不能作为无罪证据给本案定性。其次, 复函是参考证据, 效力低于司法鉴定, 应优先引用司法鉴定。

第二种意见认为乔某占用土地面积虽达到刑法追诉标准, 但不构成非法占用农用地罪。其理由是:非法占用农用地罪侵害对象为农用地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。根据甲县国土局的复函, 乔某占用土地范围内的地类为:“裸岩石砾地”。“裸地”是一个专门概念, 且不是农用地, 不是非法占用农用地罪侵犯的客体。故乔某的行为不具备非法占用农用地罪的构成要件。

三、法理分析

笔者同意第二种意见, 主要理由如下:

(一) 裸地、裸岩石砾地不属于农用地

非法占用农用地罪所侵害的对象为农用地, 所以确定土地的性质是分析判断罪与非罪的关键点。根据我国《土地管理法》第四条的规定:农用地, 是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《土地分类 (试行) 》①和《土地利用现状分类》②分别对耕地和林地的内涵作出了最基本的解释。

耕地指种植农作物的土地, 包括熟地、新开发、复垦、整理地, 休闲地 (轮歇地、轮作地) ;以种植农作物 (含蔬菜) 为主, 间有零星果树、桑树或者其他树木的土地;平均每年能保证收货一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠路和地坎 (埂) ;临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地, 以及其他临时改变用途的耕地。③耕地包括了水田、水浇地、旱地。而林地指生长乔木、竹类、灌木的土地, 及沿海生长红树林的土地。包括迹地, 不包括居民点内部的绿化林木用地, 以及铁路、公路、征地范围内的林木, 以及河流、沟渠的护堤林。④林地包括有林地、灌木林地和其他林地。

裸地是裸土地和裸岩石砾地的总称, 指表层为土质, 基本无植被覆盖的土地;或表层为岩石、石砾, 其覆盖面积≥70%的土地。按照《土地利用现状分类》的标准, 裸地属于其他土地, 不是林地或耕地等土地分类中农用地性质的土地。所以裸地不是非法占用农用地罪的犯罪对象。

(二) 对林地的认定部门应该为林业管理部门

本案中, 云南某林业司法鉴定中心对该砂料厂的违法占地行为作出了“占用林地合计21.625亩, 其中一般用材林2.1亩, 宜林荒山荒地19.525亩”的鉴定结论, 但司法鉴定中心无权对林地进行认定, 有权对土地进行认定的应当为行政管理部门。

司法实践中, 由于对林地内涵理解的差异, 各行政部门对林地的认定标准无法统一。目前, 《土地利用现状分类》是土地管理部门认定林地的主要标准, ⑤但林业管理部门则是按照《森林资源规划设计调查主要技术规定》的标准来对林地进行认定和执行。⑥笔者认为, 在认定林地的问题上应当将两个部门的规定相结合, 准确理解两个规定对林地所解释的内涵和外延, 而在界定行为人破坏的林地到底属于防护林地或者特殊用途林地或者其他林地的问题上, 则应当依照林业管理部门的标准。理由有两方面:首先, 非法占用农用地罪侵害的客体是国家对土地资源的保护、管理制度, 违反土地管理法规, 包括了违反土地管理法、森林法等行政法规, 所以《森林法实施条例》对林地所做的解释是认定林地的基本法律依据。⑦再者, 最高院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》在对林地的分类上明确地规定了其界定标准, 而《土地利用现状分类》和最高院司法解释的标准并不能完全对应上, 在司法认定中, 无疑我们更应当参照和依据司法解释的规定。因此在对非法占用农用地罪案件中要界定林地的具体分类, 应当主要按照林业部门的标准进行执行。

综上所述, 在实践中, 土地执法部门对非法占用林地的行为也可以以涉嫌非法占用农用地案件移送, 但是在具体界定中, 对林地具体分类还应依据林业部门的标准。

(三) 本案鉴定结果对农地是否大量毁坏没有做出结论性说明

非法占用农用地罪是结果犯, 通说观点认为必须同时具备造成面积、程度两方面客观结果的条件。本案鉴定结果对面积的认定没有疑义, 但对“大量毁坏”的认定只在检验过程中简单地说现场地表已被人力、机械全部破坏, 对程度没有作出结论性说明。

在司法实践中, 认定耕地“大量毁坏”的标准一般参照《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》, 即非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。而“林地大量毁坏”则是按照最高院⑧的规定, 即: (一) 非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达五亩以上; (二) 非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上。对于草地、养殖水面等其他农用地的规定尚未明确, 笔者认为可以以耕地、林地的司法解释作为参照依据。但考虑到对农业生产的重要性, 草地、养殖水面等农用地显然不能与耕地相比, 所以其“大量毁坏”的标准应当高于耕地的标准。

因此, 从犯罪客观方面评价, 乔某的行为, 并没有证据证实造成农地大量毁坏的结果, 也不符合最高人民法院的规定。⑨故乔某只是非法占用农用地的违法行为, 不构成犯罪行为, 由土地管理机关或者林业管理机关给予相应的行政处罚即可, 无需追究行为人的刑事责任。

摘要：非法占用农用地罪是我国刑法针对日益严峻的土地违法犯罪现象所设立的专门的土地犯罪罪名。当前, 土地犯罪行为大有愈演愈烈之势, 其所具有的严重的社会危害性引起了学界的高度关注。我国刑法学界对于非法占用农用地罪的构成要件及特殊犯罪形态的司法认定问题, 一直存在较大争议。

关键词：农用地,认定部门,毁坏程度