人民监督员制度的出路

在当今社会，在很多情况下，我们都会接触到制度。制度对社会经济、科技、文化教育的发展对维护社会公共秩序起着非常重要的作用。如何制定一般制度？以下是小编收藏的《人民监督员制度的出路》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

第一篇：人民监督员制度的出路

人民监督员制度的基本特征

人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督(如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等)，彰显出独特的自身价值和法制功能。

一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征

人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间(包括上下级国家机关间)的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议;二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准;三是每次会议推选一名主持人，轮流主持;四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。

人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群 众。

二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。(1)人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件;(2)检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听;(3)人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。其相对性体现在：第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。第三，监督范围是有限的、相对的。主要是对检察机关自侦案件中的三类案件(不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件)实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。第四，监督权的行使是有限的。对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。综上，也可以把独立性表达为相对独立性。

三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征

人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意(如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理)。

人民监督员制度的预

防功能是相对独立性存在的必要条件，相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障，二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较，来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点，但不可否认，陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中，案件事实和犯罪是否成立，由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用(包括量刑)问题。二者相互独立，相互制约，共同完成了对案件的审理，同时又独立显现了各自的作用。有陪审员参加审理的案件，陪审员是合议庭组成人员，陪审员不但可以对案件事实，而且可以对法律适用发表评判意见，对案件具有表决权。但是，其表决意见与合议庭多数意见一致时，才能决定审判结果。其作用已溶合在法官的审判权之中，你中有我，我中有你。陪审员制度的作用不能独立的显现出来，其价值与功能很大程度上起象征性作用。通过比较我们看出，一项制度在实践中能发挥多大程度的功能作用，其相对独立性特征起了决定性因素。新创设的人民监督员制度，显然吸收了其它制度的成功经验，结合我国法制建设的实际，形成了自己的特色。

四、监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征

所谓直接性，就是指监督手段直接对监督对象发生监督作用。其它监督机制大多是“事后监督”，其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序，才使监督发生作用，具有间接性。人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用;人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料;可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督，弥补了民主监督往往是事后监督的不足，使民主监督提前介入到办案过程之中，对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性，也使这种外部监督有了“权威性”，有了“权利”的特征。有权利就有压力，人民监督员的监督客观上，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力，在刑诉法规定的办案期限内，承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力，承办检察官要将材料准备更充分，用语准确，具有说服“外行”的能力，因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力，促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以，案件承办检察官会更加注重案件质量，公正执法，从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

五、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征

人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会;应邀列席检委会;对发现问题提出批评、建议;转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督(如执法检查)、事中监督(评议案件、列席检委会等)、事后监督(如批评、建议)。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性(提出否决性意见)的监督，又有柔性(提出建议性意见)的监督。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式(监督员会议)进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

综上所述，人民监督员制度的建立，是检察机关深化外部监督机制的创新，是现行检察制度中增设的一种民主监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。应当及时总结实践经验，尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动我国检察制度的发展。

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第二篇：对完善人民监督员制度的思考

夏琪斌石小磊

摘要：人民监督员制度已经试点一届，并取得了不菲的成绩。在监督过程中，人民监督员充分发挥监督职能，有效地规范了检察机关的执法行为，有力地促进了司法公正，其重要性和必要性已经不言而喻。随着法制社会的发展，人们的法治意识逐渐加强，对公权力的监督尤其是对监督权的监督党和人民都提出了更高的要求，本文就如何更好地发挥人民监督员的监督职能效谈谈自己的想法。

关键词：人民监督员制度、完善、监督、发展

“法律的发展是包含在社会整体发展之中的，并且是与社会发展互动的”。建设和谐社会需要加强对社会的法律监督，尤其要强化对司法机关的法律监督，从而为“保增长、保稳定、保民生”提供良好的法治环境。而强化对监督者的监督是进一步推进司法改革的必然要求，人民监督员制度代表了检察司法改革的发展方向，对促进检察机关全面正确履行法律监督权、构建和谐社会都具有着十分重要的意义。其在历经一届试点之后，针对实践中出现的问题、存在的缺陷，我们有必要逐步完善，从而进一步提高检察机关的执法水平和办案质量。

一、人民监督员制度概述

人民监督员制度，即依照法定程序产生的人民监督员，代表广大

人民群众，履行宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权的一项民主监督程序。人民监督员制度的试点，是检察机关坚决贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，推进司法文明和检察改革，保障检察权的正确行使，维护社会公平和正义的具体体现;也是加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平和正义的重要举措;体现了一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民监督的宪法精神。

二、人民监督员制度的特征

(一)人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，是人民监督员制度的法律依据。其次，人民监督员试点制度在工作制度上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议;二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准;三是每次会议推选一名主持

人，轮流主持;四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性、充分的民主性。

(二)人民监督员制度具有独立性。人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，[6]它保持了监督的独立性原则。其独立性具体体现在：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。(1)人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件;(2)检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听;(3)人民监督员评议案件独立发表意见。三是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。四是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。五是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

(三)人民监督员制度具有多样性。人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。[7]同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会;应邀列席检委会;对发现问题提出批评、建议;转交人民[6]

[7] 甘文超《试论人民监督员制度》唐中政《人民监督员制度研究》

群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督、事中监督、事后监督。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性的监督，如提出否决性意见;又有柔性的监督，如提出建议性意见。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

三、完善人民监督员制度的若干建议

第一届人民监督员任期已经届满，在这三年多的试点工作中我们已经积累了丰富的经验，也不断的对人民监督员制度进行改革和完善。但是，我国的人民监督员制度尚有亟需完善的地方。

(一)人民监督员制度急需上升到法律层面。监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。

[8]人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只是对人民在法律适用过程中参与司法的原则性规[8] 洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

定，人民监督员制度仅有这些原则性法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，甚至在一些案件中，人民监督员的监督已经成为一个必经程序。但是法律上的缺失就注定其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。因此，法律依据上的缺失是现行制度亟需解决的问题。在人民监督员试点工作实施三年多的时间里，我们积累了不少关于人民监督员工作的经验，我们还可以在省、直辖市和自治区制定地方性法规，进行试点工作。

(二)扩大“五种情形”进入人民监督员监督程序的渠道。经过三年的理论探索和实践创新，检察系统尤其是基层检察院已经建立起成熟、完善的“三类案件”监督机制，司法实践中也规范建立了“三类案件”的人民监督通报制度，即人民监督员办公室做到了定期或不定期的及时向人民监督员书面通报，以让人民监督员及时了解和掌握案情。今后，我们要在监督好“三类案件”的基础上完善“五种情形”的监督机制，扩大“五种情形”疑案进入人民监督员监督的渠道，完善监督的程序保障。对此，我们可以规划由人民监督员听取、了解犯罪嫌疑人(被告人)的亲属、法定代理人、律师和辩护人的意见，扩大“五种情形”疑案线索的来源。我们还可以设计检察院控告申诉科受理“三类案件”和“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门外，还应将来信来访和处理结果送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，让这些来信来访进入人民监督员的监督视线，因为人民监

督员对“三类案件”和“五种情形”的监督贯穿于刑事诉讼的全过程，只要是这些案件就必须接受人民监督员的监督;或者邀请人民监督员参与“五种情形”疑案的处理，让检察权充分接受人民监督员监督。

(三)加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。人民监督员作为一项新举措，对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是，社会尤其是普通群众对此了解甚少，甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门;检察机关内部也有些不重视的情绪。为此，必须加大对外宣传力度，充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传，让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传，让群众对此制度有信心。

参考文献：

1、黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展和完善》

2、唐中政《人民监督员制度研究》

3、缪军 《人民监督员制度监督性质之我见》

4、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》

5、高一飞《人民监督制度的正当性探索》

6、洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

7、甘文超《试论人民监督员制度》

第三篇：最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)

【发布单位】最高人民检察院 【发布文号】

【发布日期】2004-07-05 【生效日期】2004-07-05 【失效日期】

【所属类别】国家法律法规 【文件来源】最高人民检察院

最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)

(2003年9月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过2004年7月5日最高人民检察院第十届检察委员会第二十三次会议修订)

第一章 总则

第一条 为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。

第二条 人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。

人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议。

第三条 人民监督员经民主推荐程序产生，依照本规定对人民检察院查办职务犯罪活动实施监督。

人民监督员享有独立发表意见和表决的权利，表决实行少数服从多数的原则。

人民监督员应当公平公正地履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。

第四条 实行人民监督员制度的人民检察院设立人民监督员办公室作为办事机构。县级人民检察院不具备单独设立条件的，应当由专人负责人民监督员工作。

第二章 人民监督员的产生

第五条 人民监督员应当具备下列条件：

(一)拥护中华人民共和国宪法;

(二)有选举权和被选举权;

(三)年满二十三岁;

(四)公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识;

(五)身体健康。

第六条 下列人员不得担任人民监督员：

(一)受过刑事处罚或者受到刑事追究的;

(二)被开除公职或者开除留用的。

第七条 因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员不宜担任人民监督员。

第八条 人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。

第九条 人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。

第十条 出现下列情形之一的，人民监督员可以辞去职务：

(一)因职务调整，出现本规定第七条情形的;

(二)不愿意继续担任人民监督员的。

第十一条 人民监督员具有下列情形之一的，人民检察院应当建议确认单位解除其职务：

(一)不再具有本规定第五条第

一、

二、

四、五项条件之一的;

(二)出现本规定第六条情形的;

(三)违反本规定，造成不良后果的;

(四)一年内无故不参加监督活动两次以上的。

第十二条 人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。

第三章 人民监督员的职责

第十三条 人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：

(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;

(二)拟撤销案件的;

(三)拟不起诉的。

涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。

第十四条 人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：

(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;

(二)超期羁押的;

(三)违法搜查、扣押、冻结的;

(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;

(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

第十五条 人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。

第十六条 人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况;不得对其他人民监督员施加不正当影响;不得私自会见案件当事人及其委托的人。

第四章 人民监督员的监督程序

第十七条 具有本规定第十三条情形的案件，应当由人民监督员根据本规定第十八条至第二十七条的规定进行监督。

第十八条 案件承办人在对被逮捕的犯罪嫌疑人第一次讯问时，应当将《逮捕羁押期限及权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，同时告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出，并附申辩理由。承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门。侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在三日内提出审查意见。维持原逮捕决定的，侦查监督部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第十九条 拟撤销案件的，侦查案件部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第二十条 拟不起诉的，公诉部门应当及时将书面意见和相关材料移送入民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第二十一条 人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当在两日内审查完毕，认为书面意见和相关材料不齐备的，应当报经检察长批准后，要求承办案件部门补充移送;认为材料符合要求的，应当根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。

参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。

参加案件监督工作的人民监督员每次临时推举其中一人主持评议、表决。人民监督员在表决时具有同等的表决权。

第二十二条 案件监督人员确定后，承办案件部门应当及时将案件监督人员的名单告知本案当事人及其法定代理人，同时告知其有权要求人民监督员回避。

第二十三条 参加案件监督工作的人民监督员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求其回避：

(一)是本案的当事人或者当事人的近亲属的;

(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;

(三)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;

(四)与本案有其他关系，可能影响公正履行案件监督职责的。

出现前款规定的情形之一，本人未提出回避或者当事人及其法定代理人未要求回避的，人民检察院应当决定其回避。

人民监督员的回避由检察长决定。

第二十四条 人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：

(一)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;

(二)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;

(三)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见;

(四)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

第二十五条 检察长或者检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行;检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论;检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。

检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见。

第二十六条 检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。

第二十七条 案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件，案件监督期限可以延长至十五日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。

监督期限自人民监督员办公室所收案件相关材料齐备之日起至人民监督员形成表决意见之日止。

第二十八条 人民监督员依照本规定第十四条、第十五条的规定实施监督的，统一由人民监督员办公室负责收转材料，督促相关部门办理，并及时反馈处理意见。

第五章 人民监督员履行职责的保障

第二十九条 人民检察院应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件。可以根据监督工作需要邀请人民监督员列席有关会议、参加有关活动、了解检察工作情况。

第三十条 人民检察院应当严格遵照本规定接受人民监督员的监督，不得扩大或者缩小案件监督范围;不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督;不得干扰人民监督员对案件的评议和表决;不得泄露人民监督员的评议、表决情况。

违反前款规定的，对主要责任者和其他直接责任人员依纪处理。

第三十一条 对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当交有关部门依法依纪给予处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 人民监督员在履行职责过程中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

第三十三条 人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，应当由人民检察院给予补助;无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间，由人民检察院参照当地职工上平均货币工资，按实际工作日给予相应补助。人民监督员在节假日参加监督工作的，由人民检察院给予适当补助。

有工作单位的人民监督员参加监督活动期间，人民检察院应商所在单位同意，不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。

第三十四条 人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。

第六章 人民监督员办公室的职责

第三十五条 协助做好人民监督员的选任、解除工作;负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动;向人民监督员反馈监督处理结果;协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。

第三十六条 协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作;对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查;向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况;定期对人民监督员监督工作进行总结分析;上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。

第三十七条 移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。

第三十八条 承办检察长或者检察委员会交办的其他相关工作。

第七章 附则

第三十九条 本规定由最高人民检察院负责解释。

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第四篇：人民监督员制度权利保障机制的完善

季敏四川省检察机关人民监督员(马边)

人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。

一、 人民监督员的权利界定以及相应的规定

人民监督员制度的核心问题是人民监督员的权利问题。在现行的人民监督员制度规范中，对人民监督员权利的规定仍较为松散，同时在权利的范围上还有进一步拓展的空间。明确人民监督员的权利，对规范制度本身具有积极意义。人民监督员的权利主要体现为服务人民监督员对案件进行合理判断的权利，包括知情权、监督权、提请复核权、人身自由权和获得报酬权。

1、知情权。知情权是人民监督员对检察机关行使检察权的理由、程序的知晓权利。《最高人民检察院关于实行人民

监督员制度的规定》第二十八条对人民监督员的知情权作了一定的规定，即人民监督员享有知晓案情、处理案件的理由和依据以及向案件承办人提问的权利。笔者认为，人民监督员的知情权还应包括人民监督员可以旁听承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及可以查阅与案件处理结论相关的法律方书的权利。

2、监督权。是指人民监督员对案件的事实与适用理由有发表监督意见的权利。从性质上讲，人民监督员的监督权是一种程序上的监督，属于公民权利的范畴。此监督权包括启动监督权、独立行使权、评议权、表决权和提交监督意见权。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十三条、第三十条对这些权利作出了规定。现行的人民监督员制度规范已经基本确立了人民监督员在监督过程中所应当具备的相关权利。

3、提请复核权。提请复核权是指人民监督员要求检察机关对处理结果予以复议或者复核并重新作出决定的权利。基于人民监督员的监督权和检察机关检察权的关系，对自侦案件的最终处理结果必须由检察机关来独立施行。虽然现行制度规范中规定了“当检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”。但这仅仅是一种“软性”监督，没有人民监督员提起异议的刚性程序规定。因此，还应赋予人民监督员在提请监

督意见后，对检察机关的最终处理结果与监督意见不一致时，要求有关机关复议或复核的权利。

4、人身自由权与获得报酬权。从性质上来看，此两种权利均属于人民监督员正常行使监督权的外在保障性权利。人民自由权指的是人民监督员在行使监督权的过程中，其监督活动和监督言论受到保护的权利。获得报酬权指的是人民监督员依法参加监督活动，有要求从相关部门获得劳动报酬和误工补偿的权利。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第五章已对相关权利作了较为明确的规定。

二、 人民监督员相关权利保障在运行中存在的问题 一是知情权不能得到切实保障。在人民监督员制度运行过程中，人民监督员对可被监督案件的事实情况、承办人员、程序进程与拟处理的结果主要是依赖检察机关的通知，缺乏主动监督的平台，人民监督员的知情权难以得到切实的保障。

二是监督权行使中存在的问题。一是汇报案件的承办人是办理案件的主体，长期介入案件，对案件情况有自己的认识，在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，“先入为主”可能导致对案件带有一些倾向性的阐述，导致对人民监督员的监督产生不当影响。二是当人民监督员的监督音意见与检察机关的意见不一致时，仍以检察机关(检察委员会讨论)的意见为准，这种由监督客体审查监督主体意

见的做法，使监督权不能得到充分行使。三是在目前的人民监督员的监督过程中，往班出现有些人民监督员无法正常保证参与监督的时间。如有的人民监督员在任期内没有参加一次案件的监督，有的人民监督员因为自身的工作性质，难以保证完整地对一件案件进行监督，导致监督权虚置。

三是监督经费得不到保证。试点工作时，各地检察机关大都将活动经费列入了业务经费，并向同级财政部门协调纳入政府财政预算。但此种做法只是检察机关单方面的规定，没有相应的法律来支持，往往得不到当地财政部门的认可，使人民监督员的监督工作难以得到经费保障。

三、 人民监督员权利保障机制立法完善的思考

1、 知情权保障机制

构建知情保障机制可从构建定期通报机制、监督权利告知机制、人民监督员与检察官联系机制等方面入手，同时要强化和规范现有规范制度中已规定的承办人介绍和回答问题的程序。一是构建定期通报机制。人员监督员工作试行阶段，各地检察机关不同程度作了一些有宜探索。笔者认为通报的具体方式可由各地检察机关根据自身情况灵活设定。但应具体规定通报的内容，对自侦案件的基本情况，承办人信息、处理过程以及相关的证据材料，作出结论的分析意见材料等都应纳入通报范围。二是构建监督权利告知机制。告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民

监督员监督的权利;二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。为此应规定承办人在第一次讯问犯罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。三是构建旁听列席机制。对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论。对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。

2、 监督权保障机制

监督权保障机制包括对监督权行使的外部条件保障，也包括对干涉与阻挠人民监督员行使监督权的行为的规制与惩戒。一是构建监督权时间保障机制。应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。二是构建独立监督机制。在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。

3、 人身权保障机制

可参照对人大代表人身保障的相关规定，赋予人民监督员言论豁免权。由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，

如出现对犯罪嫌疑人人格权的侵犯。可考虑赋予人民监督员享有的监督案件时的言论不受法律追究的权利，同时也必须限定仅指人民监督员在履行监督职责中的相关言论。

4、 物质条件保障机制

一是设立监督经费保障机制。应明确规定将各级检察机关人民监督员工作的经费纳入当地政府财政预算，由当地政府部门规划并确保经费保障落实到实处。二是设立人民监督工作补助机制。对实际支出可按《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第四十条，对人民监督员履职所支出的费用，检察机关予以补助。补助标准可参加本地检察机关工作人员补助标准执行。二是规定对有工作单位的人民监督员，所在单位不得因人民监督员履职而克扣工资、资金等待遇。三是应规定相应补助由财政直接划给人民监督员所在单位或直接发放，确保人民监督员监督的独立性。

第五篇： 浅论人民监督员制度的发展与完善

摘要：人民监督员制度是公民对检察机关实施外部监督监督的重要方式之一，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然产物。建立人民监督员制度是实现公正司法、阳光司法的新举措，也是法治进步的重要标志，但是，人民监督员制度作为一项创新性尝试其本身还有很多缺陷，急需发展和完善，本文就是针对人民监督员制度的发展和完善展开论证的。 关键词：人民监督员;缺陷;完善

人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法和法律赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。人民监督员制度是我国检察系统为了探索新的外部监督机制而进行的一次大胆的体制创新，它通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。[1]

伴随着人民监督员制度的全面推行和长期实施，已经证明这一制度是一种非常有效的外部监督机制，法律效果和社会效果显著。它能够强化外部监督、防止错案和执法不公的发生;能够增进司法民主，扩大公民参与司法的程度。虽然这项制度的积极作用明显，但是这项制度本身也有一个不断发展和完善的过程。下面就对这项制度的发展和完善谈几点肤浅的认识：

一、人民监督员制度的现实意义

人民监督员制度是一项切合法制观念，富于时代精神的制度探索和创新。[2]人民监督员制度的实施在权利制约权力、民众参与司法和司法民主方面起到了重要作用，体现了司法的民主性，蕴含着司法过程中的公平正义理念，防止了检察机关滥用检察权，强化了法律监督职能，维护了公平正义。实践证明，这项制度在依法治国和法治中国建设进程中，其重要意义是不言而喻的。

二、人民监督员制度在实际实施过程中存在的缺陷

人民监督员制度的制度构建是非常科学的，但是，从这项制度的实施效果来看，在实践中也暴露出了一些弊端，弊端如下：

人民监督员制度的法律依据不充分。尽管人民监督员制度在实际运行中作用显著，但是这项制度法律依据欠缺是其明显的缺陷，人民监督员制度的宪法依据是我国《宪法》第27条、第41条和《人民检察院组织法》第7条。它以原则的形式规定了人民监督员制度存在的合法性、合理性，但是在操作层面仍然缺乏实用性。最高人民检察院于2010年3月颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》是人民检察院的内部规定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能为人民监督员制度的进一步开展和拓展提供“真正的可操作的”的法律依据。

人民监督员监督的效力有待明确。有的学者认为，人民监督员行使的监督权是“具有一定公权性质的私权利”，是公民权利向国家公权力异化的形式，假如人民监督员监督权没有实体刚性约束力，就会使监督形同虚设，更谈到效力二字。因此，给人民监督员监督权赋予“刚性”约束力是这一制度本身的客观必然;也有学者认为，人民监督员制度是社会外部权利制约国家权力的表现形式，其属性是外部监督，如果人民监督员制度的效力问题不能在实际工作中予以明确，那么势必将影响它的效力的发挥。

人民监督员监督范围过窄。关于人民监督员的监督范围，最高人民检察院在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中明确为职务犯罪的“上类案件”。因为当前“上类案件”尚不能完全涵盖所有职务犯罪案件，更不能包括所有检察工作。

人民监督员选任、管理的合理性不足。设立人民监督员制度的原始目的，是应对和破解检察机关办理职务犯罪案件中“谁来监督监督者”的难题。人民监督员制度的规范性、实效性要求必须要合理地选任和管理人民监督员，通过合理的方式把最优秀的人员选进人民监督员队伍。当前检察机关在人民监督员选任中采取的“自己选人监督自己”的模式的思想观念和思维模式仍然存在，这导致社会公众质疑人民监督员选任的程序是否公正、独立。

由于存在上述理由，人民监督员制度发展和完善迫切性、必要性是有目共睹的。同时，人民监督员制度的改革就是司法去行政化的专业表现，也预示着这样的一种发展趋势。”[3]

三、人民监督员制度的发展与完善的几点建议

(一)完善相关立法工作

当前人民监督员制度仅是检察院系统内部的工作制度,并未被上升至法律层面上。这样的机制限制了人民监督员制度民主程度、监督效能的发挥,只有将人民监督员制度法律化,才可能产生正真意义上具有法律效力的制度,才能使得该项制度与相关法律规定相衔接,也才能使得人民监督员制度的启动、监督程序及监督行为具有法律约束力。为此，有必要在时机成熟的情况下提请全国人大修改《人民检察院组织法》，通过法律形式把人民监督员制度明确在这部法律中，进而单独制定《人民监督员法》，从法律层面上明确人民监督员制度的法律地位、权利、产生的条件、人数确定、任期、法律保障、经费补助、培训、责任追究等,包括人民监督员的权利义务、人民监督员的产生及相关内容、监督程序及任职保障的相关规定。这种观点也是当前的主流观点。如吉林省法学会会长李申学就认为：“人民监督员对检察机关的执法活动实施监督，应该获得立法授权”。当前，人民监督员制度是对在检察工作中如何实现人民监督的一次有益尝试。但是,人民监督员制度却缺乏赖以生存的明确的法律基础,因此，加快人民监督员制度法制化进程尤为必要。

(二)强化人民监督员的监督效力 从当前的情况看，人民监督员对案件的监督效果来并不理想，监督员的意见不被重视很普遍，因为监督员的不同意见和建议，必须得到检委会的认可才能被采纳。如果长期这样不被重视，势必要影响监督员的监督积极性，影响这一制度发展和完善，使这一制度流于形式，起不到应有的监督作用，既浪费人力又浪费物力。从监督效力上看，这种监督仍然是一种软性监督，对检察权约束力相当有限，而检察权又是国家的司法权，又不可能作出让渡，为此，要想强化人民监督员的监督权，就必须从程序方面着手，扩大人民监督员对案件的参与程度，设计一些符合中国国情的程序措施，来保证监督效力。此外，要保证人民监督员的监督案件的监督效力，也可设立检察人员主持的、人民监督员出席的和当事人参加的监督听证程序。

(三)适当拓展人民监督员监督案件的适用范围

检察机关设立人民监督员制度的宗旨是要消除公众对检察机关自侦案件公正性的质疑，是主动创设一个机会使社会公众对自侦案件进行监督。而如今，伴随法治的进步，不应该囿于当时的想法，应该尝试大胆地将这一制度推广到普通刑事犯罪案件当中以及检察权行使的整个过程中。因为当今社会检察权有逐步扩大的趋势，使得检察机关的自由裁量权呈现膨胀的态势，按照“权力不被有效监督就会被滥用”的客观事实[4]。而滥用检察裁量权的危害性不但存在于职务犯罪案件当中，而且也存在于非职务刑事犯罪案件当中，更存在检察权的行使过程中。因此，扩大人民监督员的监督范围是必然的。

(四)完善人民监督员的选任和管理

要科学设定选任条件,切忌盲目不顾实际的形式主义。人民监督员制度的着眼点和出发点就是要充分行使监督职能，保证司法公正。为此，要合理规范人民监督员队伍结构，严格执行有关人民监督员制度的相关法律法规的要求。要严格规范选任程序,确保人民监督员选任的公信力。主要应在确定人选的程序方面下功夫，把政治信仰坚定、热爱祖国、热爱检察事业、道德水准高、工作能力强的人作为选人对象。并且要引入竞争机制、淘汰机制、考核机制、任期限制机制、任职回避机制和层层选拔机制等等机制。人民监督员要有广泛的代表性，有良好的群众基础、了解群众的诉求，敢于为群众说话和仗义执言。人民监督员要有一定专业知识背景，最好是法学教师或执业律师。其综合能力要强，素质要高，观察力要敏锐。选任工作要置于阳光之下，以保证公平公正，防止弄虚作假，防止以权谋私。拟任的人民监督员要符合人品端正，历史清白，公道正派的标准。要确保优中选优，选出的人民监督员一定要热心司法监督、监督能力强、自身素质高、遵纪守法和诚实守信。要加强人民监督员的管理工作，提高管理水平，要建立人民监督员的培训机制、考核机制和淘汰机制。要运用科学的管理手段和法律手段约束人民监督员的监督行为，以促进人民监督员依法规范履职。

参考文献：

[1]黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展与完善》 法学杂志 [2]卞建林《人民才是法律监督的源头活水》.正义网. [3]蒲晓磊：“‘谁来监督监督者’不再是问题”，载《法治周末》2014年10月7日，第一版。 [4]孙代尧.公权力异化形式及其根源[J]人民论坛.2014(12):第22页.