人民监督员制度的试行

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第一篇：人民监督员制度的试行

高检发[2004]18号 关于实行人民监督员制度的规定(试行)

最高人民检察院

关于实行人民监督员制度的规定(试行)

高检发[2004]18号

2004年8月26日

第一章

总 则

第一条

为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。

第二条 人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。

人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议。

第三条 人民监督员经民主推荐程序产生，依照本规定对人民检察院查办职务犯罪活动实施监督。

人民监督员享有独立发表意见和表决的权利，表决实行少数服从多数的原则。

人民监督员应当公平公正地履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。

第四条 实行人民监督员制度的人民检察院设立人民监督员办公室作为办事机构。县级人民检察院不具备单独设立条件的，应当由专人负责人民监督员工作。

第二章 人民监督员的产生

第五条 人民监督员应当具备下列条件：

(一)拥护中华人民共和国宪法;

(二)有选举权和被选举权;

(三)年满二十三岁;

(四)公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识;

(五)身体健康。

第六条 下列人员不得担任人民监督员：

(一)受过刑事处罚或者受到刑事追究的;

(二)被开除公职或者开除留用的。

第七条 因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员不宜担任人民监督员。

第八条 人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。

第九条 人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。

第十条 出现下列情形之一的，人民监督员可以辞去职务：

(一)因职务调整，出现本规定第七条情形的;

(二)不愿意继续担任人民监督员的。

第十一条 人民监督员具有下列情形之一的，人民检察院应当建议确认单位解除其职务：

(一)不再具有本规定第五条第

一、

二、

四、五项条件之一的;

(二)出现本规定第六条情形的;

(三)违反本规定，造成不良后果的;

(四)一年内无故不参加监督活动两次以上的。

第十二条 人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。

第三章 人民监督员的职责

第十三条 人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：

(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;

(二)拟撤销案件的;

(三)拟不起诉的。

涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。

第十四条 人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：

(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;

(二)超期羁押的;

(三)违法搜查、扣押、冻结的;

(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;

(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

第十五条 人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。

第十六条 人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况;不得对其他人民监督员施加不正当影响;不得私自会见案件当事人及其委托的人。

第四章 人民监督员的监督程序

第十七条 具有本规定第十三条情形的案件，应当由人民监督员根据本规定第十八条至第二十七条的规定进行监督。

第十八条 案件承办人在对被逮捕的犯罪嫌疑人第一次讯问时，应当将《逮捕羁押期限及权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，同时告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出，并附申辩理由。承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门。侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在三日内提出审查意见。维持原逮捕决定的，侦查监督部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第十九条 拟撤销案件的，侦查案件部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第二十条 拟不起诉的，公诉部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。

第二十一条 人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当在两日内审查完毕，认为书面意见和相关材料不齐备的，应当报经检察长批准后，要求承办案件部门补充移送;认为材料符合要求的，应当根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。

参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。

参加案件监督工作的人民监督员每次临时推举其中一人主持评议、表决。人民监督员在表决时具有同等的表决权。

第二十二条 案件监督人员确定后，承办案件部门应当及时将案件监督人员的名单告知本案当事人及其法定代理人，同时告知其有权要求人民监督员回避。

第二十三条 参加案件监督工作的人民监督员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求其回避：

(一)是本案的当事人或者当事人的近亲属的;

(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;

(三)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;

(四)与本案有其他关系，可能影响公正履行案件监督职责的。

出现前款规定的情形之一，本人未提出回避或者当事人及其法定代理人未要求回避的，人民检察院应当决定其回避。

人民监督员的回避由检察长决定。

第二十四条 人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：

(一)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;

(二)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;

(三)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见;

(四)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

第二十五条 检察长或者检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行;检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论;检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。

检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见。

第二十六条 检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。

第二十七条 案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件，案件监督期限可以延长至十五日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。

监督期限自人民监督员办公室所收案件相关材料齐备之日起至人民监督员形成表决意见之日止。

第二十八条 人民监督员依照本规定第十四条、第十五条的规定实施监督的，统一由人民监督员办公室负责收转材料，督促相关部门办理，并及时反馈处理意见。

第五章 人民监督员履行职责的保障

第二十九条 人民检察院应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件。可以根据监督工作需要邀请人民监督员列席有关会议、参加有关活动、了解检察工作情况。

第三十条 人民检察院应当严格遵照本规定接受人民监督员的监督，不得扩大或者缩小案件监督范围;不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督;不得干扰人民监督员对案件的评议和表决;不得泄露人民监督员的评议、表决情况。

违反前款规定的，对主要责任者和其他直接责任人员依纪处理。

第三十一条 对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当交有关部门依法依纪给予处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 人民监督员在履行职责过程中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

第三十三条 人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，应当由人民检察院给予补助;无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间，由人民检察院参照当地职工上平均货币工资，按实际工作日给予相应补助。人民监督员在节假日参加监督工作的，由人民检察院给予适当补助。

有工作单位的人民监督员参加监督活动期间，人民检察院应商所在单位同意，不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。

第三十四条 人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。

第六章 人民监督员办公室的职责

第三十五条 协助做好人民监督员的选任、解除工作;负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动;向人民监督员反馈监督处理结果;协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。

第三十六条 协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作;对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查;向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况;定期对人民监督员监督工作进行总结分析;上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。

第三十七条

移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。

第三十八条

承办检察长或者检察委员会交办的其他相关工作。 附则

第三十九条

本规定由最高人民检察院负责解释。

关于印发

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》

的通知

高检发[2010]21号

各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)已经最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过，现印发你们，请遵照执行。现就有关问题通知如下：

一、高度重视，确保全面推行人民监督员制度工作顺利进行。全面推行人民监督员制度，是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的一项重要任务，对于发展和完善中国特色社会主义检察制度，保证检察机关依法独立公正行使检察权，更加扎实有效地做好新形势下的各项检察工作，具有十分重要的意义。各级检察机关要深刻认识全面推行人民监督员制度的必要性和重要性，把这项工作摆上重要议事日程，精心组织，周密部署，确保各项工作顺利推进，取得实效。

二、加强指导，认真落实各项部署和要求。各级检察机关要根据中央要求和高检院部署，认真做好全面推行人民监督员制度的各项工作，特别是要做好全面推行与试点工作的衔接，确保平稳过渡、有序推进。已经开展试点工作的检察院，要根据新的规定和要求，进一步规范人民监督员工作;尚未开展试点工作的检察院，要尽快启动人民监督员工作，从一开始就保证各项工作规范运行、良性发展。对试点期间已经选任的人民监督员，任期未届满的，要由上级检察院按照新的要求予以确认，以保证工作的连续性和严肃性。

三、加强调查研究，及时研究解决工作中的问题。各级检察机关特别是上级检察院要深入基层、深入实际，认真开展调查研究，针对全面推行人民监督员制度工作中出现的新情况、新问题，及时研究提出解决问题的对策和意见。高检院要加强对《规定》执行情况的调查研究，在总结经验的基础上，适时对《规定》进行修订和完善。

四、加强理论研究，积极推进人民监督员制度法制化。各级检察机关要结合工作实际，及时总结实践经验，认真开展理论研究和立法论证工作，积极推进人民监督员制度的法制化，努力形成长效机制。

各地在执行《规定》中遇到的重要问题，要及时层报最高人民检察院。

最高人民检察院

二〇一〇年十月二十九日

8 最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定

(2010年10月26日最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过)

第一章

总

则

第一条

为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。

第二条

人民检察院办理直接受理立案侦查案件，实行人民监督员制度。

人民监督员依照本规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作实施监督。

第三条

地市级以上人民检察院应当确定相关机构负责人民监督员工作，县级人民检察院可以确定相关机构或者专人负责人民监督员工作。

第二章 人民监督员的选任

第四条 人民监督员应当具备下列条件：

(一)拥护中华人民共和国宪法;

(二)有选举权和被选举权;

(三)年满二十三周岁;

(四)公道正派，有一定的文化水平;

(五)身体健康。

第五条

下列人员不得担任人民监督员：

(一)受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的;

(二)受过劳动教养或者行政拘留处罚的;

(三)被开除公职或者开除留用的。

第六条

下列人员不宜担任人民监督员：

(一) 党委、政府及其组成部门的负责人;

(二) 人民代表大会常务委员会组成人员;

(三) 人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员;

(四) 执业律师、人民陪审员;

(五) 其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员。

第七条

省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任;有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。

10 省级人民检察院可以选择一个或者两个地市开展“人民监督员选任委员会”选任、管理人民监督员试点工作。试点办法另行规定。

第八条

省级、地市级人民检察院应当根据本辖区案件数量、人口、民族等因素合理确定人民监督员的名额及分布。

第九条

省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选;公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名。

第十条

选任人民监督员，应当提前向社会公告人民监督员的选任条件、程序和名额、任职期限等相关事项。

第十一条

省级、地市级人民检察院根据本规定第四条至第六条的规定，组织对推荐和自荐人选进行考察，提出拟任人民监督员人选并向社会公示，公示时间不少于七日。公示中发现有不符合人民监督员选任条件的，应当取消其拟任资格。

第十二条

拟任人民监督员人选经过公示后，由省级、地市级人民检察院作出选任决定并颁发证书。

省级、地市级人民检察院应当将选任的人民监督员名单向社会公布。

第十三条

人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届。

第十四条

具有下列情形之一的，人民监督员可以辞去职务：

(一)因职务调整，出现本规定第六条规定情形的;

(二)不愿继续担任人民监督员的。

11 人民监督员辞去职务的，作出选任决定的人民检察院应当向社会公布。

第十五条

人民监督员具有下列情形之一的，作出选任决定的人民检察院应当解除其职务并向社会公布：

(一)不再符合本规定第四条规定条件的;

(二)具有本规定第五条规定情形的;

(三)违反本规定，造成不良后果的。

第十六条 增补人民监督员依照本规定执行。

第三章 人民监督员的职责

第十七条

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实

施监督：

(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;

(二)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;

(三)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;

(四)拟撤销案件的;

(五)拟不起诉的;

(六)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;

(七)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

第十八条

人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议。

第十九条

人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。

第二十条

人民监督员履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

第四章 监督工作程序

第二十一条

省级以下人民检察院提交人民监督员监督的案件，由上一级人民

检察院组织人民监督员监督。

省级人民检察院统一选任人民监督员的，省级以下人民检察院提交人民监督员监督的案件，可以由地市级或者由省级人民检察院组织人民监督员监督。

省级、地市级人民检察院应当根据交通、区域等情况确定本辖区人民检察院承办案件的监督地点。

第二十二条 省级以下人民检察院承办的案件具有本规定第十七条第四项或者第五项情形的，承办部门应当在提出拟处理决定之日起三日内将拟处理决定、主 13 要证据目录、相关法律规定等材料通过本院人民监督员办事机构或者专人报送上一级人民检察院，并做好接受监督的准备。

第二十三条

人民监督员认为人民检察院办理直接受理立案侦查案件具有本规定第十七条第一项、第二项、第三项、第六项或者第七项情形，要求启动人民监督员监督程序的，人民监督员办事机构或者专人应当进行审查，并在三日内提出拟办意见报检察长批准。不属于本院管辖的，移送有管辖权的人民检察院按本规定办理;属于本院管辖的，按照下列分工移送有关部门办理：

(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，由侦查监督部门承办。

(二)办案中超期羁押的，由监所检察部门承办;延长羁押期限不当的，由侦查监督部门承办。

(三)违法搜查、扣押、冻结的，根据诉讼阶段分别由侦查监督、公诉、控申部门会同计财部门承办。

(四)涉案款物处理不当的，由涉案款物处理部门会同计财部门承办。

(五)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的，由赔偿工作部门承办。

(六)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形的，由纪检监察部门承办。

人民监督员反映的情况不属于上述情形之一的，由人民监督员办事机构根据业务分工情况报检察长批准后移送有关部门处理。

14 第二十四条

省级以下人民检察院相关部门承办第二十三条规定情形的，应当在收到人民监督员办事机构或者专人移送的相关材料之日起三十日内将拟处理意见、主要证据目录、相关法律规定等材料通过本院人民监督员办事机构或者专人报送上一级人民检察院，并做好接受监督的准备。

第二十五条

人民监督员办事机构或者专人收到案件承办部门移送的有关案件材料后，应当及时审查。对于材料不齐备的，应当要求承办部门补充移送。

第二十六条

上一级人民监督员办事机构在受理案件后，一般应当确定三名人民监督员参加案件监督工作。重大案件或者在当地有重大影响的案件，应当确定五名以上人民监督员参加案件监督工作。

第二十七条

参加案件监督的人民监督员，应当以随机抽选的方式确定。

参加案件监督的人民监督员确定后，人民监督员办事机构应当及时通知参加案件监督的人民监督员和案件承办部门，并告知监督案件的时间和地点。

第二十八条

案件监督工作应当依照下列步骤进行：

(一)人民监督员办事机构向人民监督员提交拟处理决定(意见)书、主要证据目录、相关法律规定及有关材料;

(二)案件承办人向人民监督员介绍案情，说明拟处理决定(意见)的理由和依据;

(三)案件承办人回答人民监督员提出的问题;

(四)人民监督员进行评议和表决。

15 第二十九条 案件监督中，案件承办人必要时可以向人民监督员出示相关案件材料，或者播放相关视听资料。

第三十条

人民监督员应当推举一人主持会议，并根据案件情况独立进行评议和表决。

人民监督员在评议时，可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定(意见)及案件的社会反映等充分发表意见。

人民监督员在评议后，应当形成表决意见，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。

人民监督员进行评议和表决时，案件承办人和其他工作人员应当回避。

第三十一条

人民检察院应当根据案件诉讼程序、办案期限等实际，及时组织人民监督员进行监督，不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限;犯罪嫌疑人在押的，不得因人民监督员的监督而超期羁押。

第三十二条

组织案件监督的人民监督员办事机构应当及时将人民监督员评议情况和表决意见移送承办案件的人民检察院。

第三十三条

承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。

第三十四条 组织案件监督的人民监督员办事机构应当在检察长或者检察委员会作出决定之日起二日内，将检察长或者检察委员会决定告知参加监督的人民

16 监督员。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。

第三十五条

依照本规定应当接受人民监督员监督而迳行作出处理决定的，上级人民检察院应当予以通报，必要时可以责令下级人民检察院依照本规定启动人民监督员监督程序。

第五章 人民监督员履行职责的保障

第三十六条

人民检察院应当为人民监督员履行职责提供下列条件：

(一) 适时通报人民检察院重大工作部署、决策和其他检察工作情况;

(二)每年至少一次向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况;

(三) 邀请人民监督员参加、列席有关会议，参与执法检查、案件公开审查和听证等活动;

(四) 提供履行监督职责所需的工作场所;

(五) 帮助人民监督员了解和掌握相关法律知识、检察业务知识;

(六)提供履行职责所必需的其他条件。

17 第三十七条

人民检察院应当严格遵照本规定接受人民监督员的监督，不得诱导、限制、规避人民监督员对案件的监督，不得干扰人民监督员对案件的评议和表决，不得泄露人民监督员的评议、表决情况。

第三十八条 对于打击报复人民监督员或者阻碍其履行职责的，应当交有关部门依法依纪处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十九条

人民检察院应当加强与人民监督员工作单位或者有关部门的沟通协商，取得支持，确保人民监督员有条件参加监督活动。

第四十条

人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，人民检察院应当给予适当补助。

第四十一条

人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费，列入人民检察院公用经费保障范围。

第六章 人民监督员办事机构的职责

第四十二条 人民监督员办事机构应当履行下列职责：

(一)承办人民监督员的选任、解除、增补等工作;

(二)受理人民监督员或者案件承办部门提交、移送的有关案件材料，组织人民监督员监督、评议案件，向案件承办部门通报案件监督情况，向人民监督员反馈监督案件处理结果;

(三)受理、移送和督办人民监督员对检察工作及检察队伍建设提出的意见和建议，反馈办理情况;

(四)总结分析人民监督员工作，开展工作调研和理论研究;

(五)承办检察长、检察委员会以及上级人民检察院人民监督员办事机构交办的其他相关工作。

第四十三条

省级以下人民检察院人民监督员办事机构应当在检察长或者检察委员会作出决定后七日内，将已监督的案件有关情况报上一级人民检察院人民监督员办事机构备案。

第四十四条

人民监督员办事机构应当定期对案件监督质量和效果进行分析，向检察长或者检察委员会报告，同时书面报告上一级人民检察院人民监督员办事机构。

第四十五条依照《人民检察院诉讼文书立卷归档办法》等规定，明确由相关业务部门归档的，由业务部门按照监督流程，将有关文书及材料按照目录顺序归档。

没有明确由业务部门归档的其他文书及材料，由组织案件监督的人民检察院人民监督员办事机构归档。对交由业务部门归档的文书和材料，人民监督员办事机构应当复印，并按照案件监督的流程整理归档。

附

则

第四十六条 本规定所称“省级以下人民检察院”，不包括省级人民检察院。

19 第四十七条

军事检察院、铁路运输检察院参照本规定执行。

第四十八条 本规定自发布之日起施行，2004年7月5日修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、2005年12月27日施行的《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》同时废止。

第四十九条

本规定由最高人民检察院负责解释。

第二篇：人民监督员制度的基本特征

人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督(如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等)，彰显出独特的自身价值和法制功能。

一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征

人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间(包括上下级国家机关间)的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议;二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准;三是每次会议推选一名主持人，轮流主持;四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。

人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群 众。

二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。(1)人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件;(2)检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听;(3)人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。其相对性体现在：第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。第三，监督范围是有限的、相对的。主要是对检察机关自侦案件中的三类案件(不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件)实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。第四，监督权的行使是有限的。对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。综上，也可以把独立性表达为相对独立性。

三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征

人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意(如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理)。

人民监督员制度的预

防功能是相对独立性存在的必要条件，相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障，二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较，来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点，但不可否认，陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中，案件事实和犯罪是否成立，由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用(包括量刑)问题。二者相互独立，相互制约，共同完成了对案件的审理，同时又独立显现了各自的作用。有陪审员参加审理的案件，陪审员是合议庭组成人员，陪审员不但可以对案件事实，而且可以对法律适用发表评判意见，对案件具有表决权。但是，其表决意见与合议庭多数意见一致时，才能决定审判结果。其作用已溶合在法官的审判权之中，你中有我，我中有你。陪审员制度的作用不能独立的显现出来，其价值与功能很大程度上起象征性作用。通过比较我们看出，一项制度在实践中能发挥多大程度的功能作用，其相对独立性特征起了决定性因素。新创设的人民监督员制度，显然吸收了其它制度的成功经验，结合我国法制建设的实际，形成了自己的特色。

四、监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征

所谓直接性，就是指监督手段直接对监督对象发生监督作用。其它监督机制大多是“事后监督”，其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序，才使监督发生作用，具有间接性。人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用;人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料;可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督，弥补了民主监督往往是事后监督的不足，使民主监督提前介入到办案过程之中，对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性，也使这种外部监督有了“权威性”，有了“权利”的特征。有权利就有压力，人民监督员的监督客观上，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力，在刑诉法规定的办案期限内，承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力，承办检察官要将材料准备更充分，用语准确，具有说服“外行”的能力，因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力，促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以，案件承办检察官会更加注重案件质量，公正执法，从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

五、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征

人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会;应邀列席检委会;对发现问题提出批评、建议;转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督(如执法检查)、事中监督(评议案件、列席检委会等)、事后监督(如批评、建议)。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性(提出否决性意见)的监督，又有柔性(提出建议性意见)的监督。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式(监督员会议)进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

综上所述，人民监督员制度的建立，是检察机关深化外部监督机制的创新，是现行检察制度中增设的一种民主监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。应当及时总结实践经验，尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动我国检察制度的发展。

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第三篇：对完善人民监督员制度的思考

夏琪斌石小磊

摘要：人民监督员制度已经试点一届，并取得了不菲的成绩。在监督过程中，人民监督员充分发挥监督职能，有效地规范了检察机关的执法行为，有力地促进了司法公正，其重要性和必要性已经不言而喻。随着法制社会的发展，人们的法治意识逐渐加强，对公权力的监督尤其是对监督权的监督党和人民都提出了更高的要求，本文就如何更好地发挥人民监督员的监督职能效谈谈自己的想法。

关键词：人民监督员制度、完善、监督、发展

“法律的发展是包含在社会整体发展之中的，并且是与社会发展互动的”。建设和谐社会需要加强对社会的法律监督，尤其要强化对司法机关的法律监督，从而为“保增长、保稳定、保民生”提供良好的法治环境。而强化对监督者的监督是进一步推进司法改革的必然要求，人民监督员制度代表了检察司法改革的发展方向，对促进检察机关全面正确履行法律监督权、构建和谐社会都具有着十分重要的意义。其在历经一届试点之后，针对实践中出现的问题、存在的缺陷，我们有必要逐步完善，从而进一步提高检察机关的执法水平和办案质量。

一、人民监督员制度概述

人民监督员制度，即依照法定程序产生的人民监督员，代表广大

人民群众，履行宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权的一项民主监督程序。人民监督员制度的试点，是检察机关坚决贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，推进司法文明和检察改革，保障检察权的正确行使，维护社会公平和正义的具体体现;也是加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平和正义的重要举措;体现了一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民监督的宪法精神。

二、人民监督员制度的特征

(一)人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，是人民监督员制度的法律依据。其次，人民监督员试点制度在工作制度上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议;二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准;三是每次会议推选一名主持

人，轮流主持;四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性、充分的民主性。

(二)人民监督员制度具有独立性。人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，[6]它保持了监督的独立性原则。其独立性具体体现在：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。(1)人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件;(2)检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听;(3)人民监督员评议案件独立发表意见。三是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。四是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。五是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

(三)人民监督员制度具有多样性。人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。[7]同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会;应邀列席检委会;对发现问题提出批评、建议;转交人民[6]

[7] 甘文超《试论人民监督员制度》唐中政《人民监督员制度研究》

群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督、事中监督、事后监督。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性的监督，如提出否决性意见;又有柔性的监督，如提出建议性意见。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

三、完善人民监督员制度的若干建议

第一届人民监督员任期已经届满，在这三年多的试点工作中我们已经积累了丰富的经验，也不断的对人民监督员制度进行改革和完善。但是，我国的人民监督员制度尚有亟需完善的地方。

(一)人民监督员制度急需上升到法律层面。监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。

[8]人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只是对人民在法律适用过程中参与司法的原则性规[8] 洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

定，人民监督员制度仅有这些原则性法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，甚至在一些案件中，人民监督员的监督已经成为一个必经程序。但是法律上的缺失就注定其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。因此，法律依据上的缺失是现行制度亟需解决的问题。在人民监督员试点工作实施三年多的时间里，我们积累了不少关于人民监督员工作的经验，我们还可以在省、直辖市和自治区制定地方性法规，进行试点工作。

(二)扩大“五种情形”进入人民监督员监督程序的渠道。经过三年的理论探索和实践创新，检察系统尤其是基层检察院已经建立起成熟、完善的“三类案件”监督机制，司法实践中也规范建立了“三类案件”的人民监督通报制度，即人民监督员办公室做到了定期或不定期的及时向人民监督员书面通报，以让人民监督员及时了解和掌握案情。今后，我们要在监督好“三类案件”的基础上完善“五种情形”的监督机制，扩大“五种情形”疑案进入人民监督员监督的渠道，完善监督的程序保障。对此，我们可以规划由人民监督员听取、了解犯罪嫌疑人(被告人)的亲属、法定代理人、律师和辩护人的意见，扩大“五种情形”疑案线索的来源。我们还可以设计检察院控告申诉科受理“三类案件”和“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门外，还应将来信来访和处理结果送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，让这些来信来访进入人民监督员的监督视线，因为人民监

督员对“三类案件”和“五种情形”的监督贯穿于刑事诉讼的全过程，只要是这些案件就必须接受人民监督员的监督;或者邀请人民监督员参与“五种情形”疑案的处理，让检察权充分接受人民监督员监督。

(三)加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。人民监督员作为一项新举措，对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是，社会尤其是普通群众对此了解甚少，甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门;检察机关内部也有些不重视的情绪。为此，必须加大对外宣传力度，充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传，让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传，让群众对此制度有信心。

参考文献：

1、黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展和完善》

2、唐中政《人民监督员制度研究》

3、缪军 《人民监督员制度监督性质之我见》

4、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》

5、高一飞《人民监督制度的正当性探索》

6、洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

7、甘文超《试论人民监督员制度》

第四篇：人民监督员制度存在的问题及原因

一、程序设计混乱，功能发挥不足

人民监督员制度旨在引入外部监督程序弥补检察机关内部监督制约机制的不足，保障正确行使职务犯罪侦查权，彰显司法程序的正义性，然而现行制度的涉及欠缺经常化、规范化的特征，影响其充分发挥效能，在某种意义上形同虚设。

1、办案期限与监督期限的冲突

与人民监督员制度的“三类案件”监督程序紧密相关的法定期间有:强制措施期间和审查起诉期间。《规定(试行)》第27条规定，案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起7日内进行完毕。重大复杂案件可以延长至15日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。由此可见，规定是将监督期限计算在办案期限之内的。因此压缩办案期间的情况在实践中也是屡见不鲜的。

对于不服逮捕的案件，由于主要是事后监督的性质，因此并不影响检察机关继续对案件进行侦查，而且犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起5日内向承办案件部门提出，承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门，侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在3日内提出审查意见，申辩期间和审查期间都很紧凑，存在超期羁押的可能性不大，即使在办案期限届满前案件监督工作仍未完毕的，还可以依法撤消或者变更逮捕措施，对犯罪嫌疑人的权利也没有侵犯的危险。对于拟撤消案件的，由于没有侦查期间的限制，同时侦查程序已经结束所以并不影响侦查部门的办案工作。但是，对于拟不诉的案件，法律规定了明确的审查起诉期间，而且这种监督是在事中进行的，势必压缩了审查起诉部门的审查起诉时间，一种结果就是可能影响审查起诉工作的质量，另一种结果就是可能突破法定的审查起诉期间，违背《刑事诉讼法》的规定。

2、检察委员会的决定权与检察长权限上的冲突

根据《刑事诉讼法》的规定，对于检察机关的自侦案件，一般案件由检察长决定逮捕，对重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕，提交检察委员会讨论决定;提出撤销案件意见的，应当报请检察长或检察委员会决定;对酌定不起诉和存疑不起诉的案件，由检察委员会讨论决定，对法定不起诉的案件，则由检察长决定。刑事诉讼法之所以如此规定，是因为一般案件由检察长决定，有利于诉讼效率的提高;而重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕由检察委员会讨论决定，可以保证所作决定的正确性，有利于诉讼公正的实现。

刑事诉讼法根据案件的不同情况规定了不同的决定程序无疑是合理的，体现了对公正和效率的兼顾。但是，《规定(试行)》第25条规定，检察长不同意人民监督员意见的，应当提请检察委员会讨论决定。这就是说，只要是检察长与人民监督员的意见不一致的，无论检察长依据刑事诉讼法是否有权作出生效决定，都必须提请检察委员会讨论决定。规定遵循的是公正优先的原则，是为了确保诉讼公正的实现。但是如此规定，检察长对一般案件的决定权在人民监督员不同意检察机关所拟意见的情况下，受到了剥夺，不利于诉讼效率的提高。因此，这一冲突产生的原因是两者对公正与效率的诉讼价值作出了不同的选择，刑事诉讼法采取了两者兼顾的方法，而人民监督员制度遵循了公正优先的原则。

3、事中监督与事后监督的冲突

人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤销案件为事中参与，同步监督。这带来一个犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。

4、人民监督员选任不合理

“人民监督员”制度中的“人民”是一个政治概念和法律术语，而“人民”中的那些人或群体适不适宜担当人民监督员由作为被监督者的检察机关来界定。难免会有“被监督者选择监督者”之嫌。实践中，被调查的各个地方检察机关基本上是在人大代表、政协委员、企事业单位部门负责人和社会知名人士中物色，有的地方采取了主要在专业人士中选任人民监督员的做法。各级人大代表、政协委员成为人民监督员的主要构成部分。这一做法可能会将普通民众排除在监督活动之外，导致选任范围窄，代表性不足。诚然，人大代表、专业人士无论是在社会地位、专业知识、参与能力，还是社会影响等方面都要优于普通民众，但是如前所述“人民监督员”制度的“人民”不仅是法律术语也是一个政治术语，实行人民监督员制度就是要克服司法垄断和专业化可能存在的不足，通过人民监督员来听取社会各界对案件的评价，评价检察机关执法办案的社会效果。这是了解、听取社会民意的重要渠道和载体，也是体现司法民主的重要渠道和举措。1此外，多数产生于领导阶层的人民监督员，没有更多的时间和精力参加案件监督，或对检察业务和法律法规不熟悉，也是监督效果不佳的原因之一。

二、法律依据缺位，监督权刚性不足

目前人民监督员制度定位为社会权利对国家公权力的监督，是一项权利性监督。人民监督员的职责仅仅规定于检察机关内部的规范性文件，而非来自与法律的赋予，监督员的表决也不具有法律上的效力，只能启动检察机关内部的监督程序，该制度的运行离不开检察院的组织与管理，因此这一监督权并不具有独立性、制约性及权威性。

1 、人民监督员职责规定不完善

人民监督员通过对职务犯罪调查过程的监督，对检察机关在办理自侦案件中犯罪侦查权、决定逮捕权、公诉权的行使形成了一定的制约力，然而相关规定对人民监督员的职责规定并不完善，在实践中引发了一系列的问题。

依据相关规定，人民监督员在必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，但对如何听取以及履行何种程序却未做规定;案件承办人要向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示本案的主要证据，但对主要证据的判断标准和证据的范围、种类、形式等并未作出相应的规定;人民监督员有回避和保守秘密的义务，但哪些情形应当回避，如何对监督员是否存在影响公正履行职责的回避情形进行调查以及如何对监督员是否遵守保密义务进行审查均无制度和组织上的保障;人民监督员应当忠于事实证据、秉承良知和理性实施监督，不得与案件当事人发生不正当的接触，不得对其他人民监督员施加不正当的影响，但对此也无相应的判断标准和考核依据;人民监督员是否有权进入羁押场所，在司法实践中各地的做法不一;对于基层检察院， 1 郭彦《“强化八性”深化人民监督员制度试点工作》载《方圆法治(人民监督员专刊)》2007年第2期 职务犯罪的案件数量较少，而拟撤销案件、不服逮捕决定、拟不起诉的案件更是少之又少，无法充分发挥人民监督员的作用，是否可以适当扩大基层检察院人民监督员的职责范围，使其不流于形式等等这一系列问题均有待进一步探讨。

人民监督员的职责是整个人民监督员制度的核心，职责规定的完善有利于形成一个全面、完整、可操作性强的人民监督员制度体系，使该制度在检察工作中充分发挥作用，改善执法环境，遏止司法腐败，维护司法公正。

2、人民监督员办公室职责规范不明确

人民监督员办公室是具体负责人民监督员工作的日常办事机构，它既是人民监督员制度的实践者，又是推进者，这一双重身份决定了它是调控和指导人民监督员制度运作的中坚力量。最高人民检察院为了确保人民监督员制度能在全国各级检察系统中实施，并防止流于形式，保障他们实施监督工作的顺利性，最高人民检察院在《规定》中要求各级检察院建立人民监督院办公室，其具体工作内容如下：

协助做好人民监督员的选任、解除工作;负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动;向人民监督员反馈监督处理结果;协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作;对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查;向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况;定期对人民监督员监督工作进行总结分析;上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。

但如何履行上述职责，规定没有明确。四川省第十届人大常委会第十次会议于2006年7月30日以72票赞成、1票弃权、1票反对的高票通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于加强全省检察机关人民监督员试点工作的决议》，开辟了人民监督员制度地方立法的先河。2有关学者指出，作为一种社会性和民主性的监督，根据宪法原则和有关规定，由地方人大结合本地实际制定《人民监督员制度规则》是可行的，这样可以使人民监督员制度更趋干制度化和规范化。3

3、对人民监督员的监督权定位不清

23载《检察日报》2004年08月24日第一版。 青格勒图、乌云巴特尔：《人民监督员制度与人大监督衔接设想》，载《人民检察》2005年第3期。 通过调查，截至2007年底，红河州两级检察机关仅有开远市人民检察院对该院所聘任的人民监督员的案件监督进行过考核、表彰，全国其他各省市各级检察机关对人民监督员进行考核表彰的情况也不多。很多学者认为人民监督员由人民检察院考核管理是一大缺憾，难免又回到“自己监督自己”的怪圈。那么究竟检察机关该不该对人民监督员的案件监督质量进行考核和表彰呢?

究其本质，是回答人民监督员的监督权是“权利监督”还是“权力监督”的问题。“权利监督”与“权力监督” 两者存在着实质性区别。权利是授益性的，现代社会中立法不可能将所有权利都囊括其中，所以“法无明文禁止即权利”是法治国家公认的行为准则;而权力是授予性的，没有立法的明确规定，任何机关、团体、组织或个人都不得行使。《宪法》第2条、第27条、《人民检察院组织法》第7条、《刑事诉讼法》第6条这些立法条文可以作为人民监督员制度产生和发展的法律依据，但这只能说明人民监督员制度并未违宪，并不足以说明人民监督员制度有直接法律依据。因此，在立法没有明确授予前，人民监督员对检察权行使的监督从性质上看只能是权利性的。5从形式上看，人民监督员制度是依据最高人民检察院的内部规定产生的，那么人民监督员监督的权力是否源于检察机关对自身的监督权部分授予?

检察机关的权力是宪法授予的国家公权，不能随便地扩张和让渡，人民监督员的监督并没有通过权力的扩张和让渡取得权力性。但是，如果说人民监督员的监督是权利性监督，那么人民监督员制度带有的鲜明的程序刚性特征又无从解释。众所周知，权利监督不具有法律效力，是柔性的，而人民监督员的监督意见却能够必然引起一些法定程序的启动，即使没有实体的权力，也有程序性的权力，这种程序上的刚性与强制性足以使其与以往任何一种权利监督相区别。所以，人民监督员的监督是一种准权力监督，是“带有权力因素的权利”，即实体上的权利监督，程序性的权力监督。目前没有适格的法律授权依据，以上问题，都有待立法解决，使该项制度从准权力监督向权力性监督转化。

4三、保障不利阻碍人民监督员制度的长期发展

1、地方各级人大、政府对人民监督员支持不够

地方各级人大对人民监督员制度的实施没有进行必要的监督，同级人民政府 45戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《探索与争鸣(理论月刊)》2005年第8期。 左卫民、吴卫军：《人民监督员：理念和制度的深化和发展》，载《人民检察》，2005.1(下) 也没有对实施人民监督员制度给予必要的支持，实施人民监督员制度的经费保障尚未形成良好的制度，迄今仍未能有效的实施。

2 、人民检察院对人民监督员制度认识不足

通过调查，红河州两级人民检察院都在一定程度上对落实人民监督员试点工作存在不够重视的地方，主要来自三个方面的认识不足。其一，检察官对人民监督员制度认识不足。检察官本身对人民监督员试点工作的重要性和必要性认识不足，有少数人民监督员办公室的工作人员和相关部门负责人存在着对试点工作相关规定不熟悉，工作的积极性、主动性不够。其次，相关部门对人民监督员制度认识不足。“三类案件”、“五种情形”都是要与相关业务部门密切配合才能产生设置人民监督员制度所预期的效果，而在红河州两级检察机关中，有的检察机关相关业务部门对人民监督员制度认识不够充分，把人民监督员试点工作的开展看成是加重业务部门工作量，阻碍了人民监督员试点工作的有序开展。另外，人民监督员自己对人民监督员制度认识不足。红河州两级检察机关所任命的人民监督员大多数都是由单位所举荐，多数是党政干部，许多人把人民监督员当成单位分派的一项任务来完成，或是把人民监督员仅仅作为一种荣誉称号，对人民监督员工作持无所谓态度。加之，多数人民监督员的参与意识淡薄，案件评议会上发言很少或几乎不发言，更多的是以同意承办人意见以予搪塞。再次，很多人民监督员都是党政机关干部，本身工作繁重，这也给评议案件时间的确定带来了极大的困难，个别人民监督员临时有事不能参加评议案件会议，也给试点工作带来了很大困难。

3、实施经费难以保障，阻碍试点工作的顺利开展

一部科学的法律法规要得到全面有效的实施才能发挥这部法律法规的作用，才能体现法的价值，否则只能留存于纸上。同样，人民监督员制度要想取得预先制定时的效果就必须全面有效的实施开展起来，才能发挥这项制度的优越性，体现制度的价值，最终达到制度创制的初衷。实施过程中不可避免会出现各种各样的问题，要顺利开展工作，首要条件就是经费的保障。人民监督员选任前的宣传工作、人民监督员参与案件监督的成本等一系列都要求经费支持。事实上，目前的情况是，人民监督员制度的实施没有专项经费，除个别经济实力较强的县市积极争取到当地政府的支持外，其余各地都是从检察机关的办案经费中“挤”出来的，这样就不可避免的出现经费的缺口，让宣传、参与等工作可有可无的现象，选任、案件评议等工作也会随之受到影响。

第五篇：广东省高级人民法院关于加强执行监督工作若干问题的意见(试行)-地方司法规范

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广东省高级人民法院关于加强执行监督工作若干问题的意见(试行)

第一条 为加强对全省执行工作的统一管理，强化执行监督，规范执行行为，提高工作效率，确保执行公正，根据《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》以及《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》等规定，结合我省执行工作的实际，制定本规定。

关联法规：全国人大法律(1)条立法、司法解释(1)条

第二条 省法院对全省各级法院办理的执行案件实施监督，中级人民法院对所属基层人民法院办理的执行案件实施监督，均适用本规定。

执行监督的内容，主要包括对案件是否存在违法执行、消极执行和超期执行的情形进行审查并依法提出处理意见、指令执行法院纠正执行错误或者直接裁定纠正。

第三条 各中级人民法院应当设立专门机构或合议庭，负责办理执行监督案件。基层法院执行局应设专人负责处理对违法执行、消极执行和超期执行的投诉。

第四条 省法院可以指令中级人民法院对所辖基层法院办理的执行个案进行监督。受指令的中级人民法院应当按照省法院的要求在规定的期限内报告督办结果。

第五条 省法院指令中级人民法院对其所辖基层法院的案件实施指定执行、联合执行或提级执行的，该中级人民法院应当裁定指定执行、联合执行或提级执行。

第六条 立案监督的执行案件，上级法院可以用信函、电传通知执行法院到上级法院汇报案件的执行情况。情况紧急的，也可以用电话通知。执行法院应当依时派人参加。

第七条 上级法院可以采取通知执行法院到上级法院汇报、实地调查取证、召开听证会、调卷审查、听取汇报等方式对案件进行审查。

省法院在对基层法院办理的执行案件实施监督过程中，需要中级法院派员参与调查的，中级人民法院应当派员参加。

第八条 上级法院调卷审查或指定执行、提级执行的案件，执行法院必须在收到上级法院调卷函之日起五日内将执行卷宗送(寄)交上级法院。

第九条 上级法院指令自行纠正违法执行和错误执行行为的案件，执行法院必须在上级法院限定的期限内纠正。

第十条 执行法院在上级法院规定的期限内未自行纠正错误的，上级法院可以直接裁定纠正或指定其他法院执行。

第十一条 对于消极执行的案件，上级法院可以指令执行法院限期执结。

执行法院必须在上级法院限定的期限内执结，如需要以其他方式结案或因客观原因不能执结的，应当在期限届满前将不能执结的原因报告上级法院。

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第十二条 上级法院对下列案件可以裁定提级执行、联合执行或指定其他法院执行： (一)超过法定执行期限仍未执结的案件; (二)在上级法院规定的期限内未能执结的案件; (三)未能按上级法院规定自行纠正错误的案件;

(四)因地方保护主义和部门保护主义干扰而难以执行的案件;

(五)上级法院认为应当联合执行、提级执行和指定有关法院执行的其他案件。

第十三条 案件被指定或提级执行后，原执行法院有协助执行的义务。

第十四条 上级法院收到执行当事人、案外人的申诉，应当分别情况处理： (一)需要发函督办的，应当在立案之日起10日内发出督办函;

(二)需要提级执行、指定执行的，应当在立案之日起一个月内作出裁定; 提级执行的裁定，由院长批准;指定执行的裁定，由执行局(庭)长批准。

(三)因情况紧急，需要对下级法院的执行案件立即采取暂缓执行措施的，由执行局(庭)长报院长批准。 暂缓执行的期限一般不得超过三个月;有特殊情况需要延长的，应报院长批准;二次暂缓执行的期限累计不得超过六个月。

第十五条 执行法院收到上级法院的调卷函后或原执行法院收到上级法院指定执行或提级执行的裁定后，未在10日内将卷宗送(寄)交给上级法院，或在上级法院通知汇报的时间内未到上级法院汇报而事前又未与上级法院经办人另商汇报时间的，上级法院应对责任人批评教育，造成严重后果的追究责任人的责任。

第十六条 对当事人或案外人不服下级法院驳回异议的通知，继续向上级法院申诉，请求监督的案件，上级法院立案后，应当调卷审查，一般应当召开听证会。

召开听证会之前，应将申诉书、听证通知书等文书送达听证参加人，并告知会议庭组成人员、书记员以及听证的时间、地点、参加人的权利义务等。

第十七条 对于消极执行的案件，上级法院可以对执行法院及其案件经办人予以通报批评;情节严重的，移交纪检、监察部门审查处理。

第十八条 对于错误执行而拒不按照上级法院的要求在限期内纠正的案件，造成严重后果的，移交纪检、监察部门审查处理。

因执行错误而不能回转导致国家赔偿的案件，应当依照国家赔偿法第 二十四条、第 三十一条的规定，在执行法院赔偿损失后，向有关责任人员追偿部分或者全部赔偿费用。

关联法规：全国人大法律(1)条 第十九条 本规定自公布之日起试行。

第二十条 本规定由广东省高级人民法院负责解释。 2002年6月7日

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