基本农田与耕地的关系

第一篇：基本农田与耕地的关系

新疆耕地和基本农田保护状况分析与对策建议

中国食品产业网 (2008-7-22 13:41:13)

据2005年土地利用现状调查资料，新疆维吾尔自治区(以下简称新疆)土地总面积166.49万平方公里，约占全国土地总面积的六分之一，是我国面积最大的省区。新疆地势复杂，总的轮廓是“三山夹两盆”，即阿尔泰山、天山、昆仑山环绕准噶尔盆地、塔里木盆地。新疆属于大陆性温带干旱和半干旱气候区，水、土、光、热、矿产资源丰富，有巨大的开发潜力，是我国重要的粮食、棉花、油料、甜菜、瓜果、畜牧业和能源、石化基地。然而，由于自然条件、地理区位、资源禀赋、经济发展水平的原因，新疆的耕地和基本农田保护形势比较严峻，必须制定相应对策，切实保护耕地和基本农田。

1 上轮规划耕地和基本农田的保护目标

《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划》(1997～2010年)是在“九五”期间编制，自治区确定的国民经济和社会发展的总体目标是：实施优势资源转换发展战略，把新疆建成国家最大的商品棉基地和重要的畜产品基地、糖料基地、粮食基地和石油化工基地。根据自治区的实际情况和市场需求，有计划地开垦宜农荒地，发展瓜果、蔬菜、旅游等特色经济，努力发展水利、能源、交通、通讯等基础产业，为全区经济的持续、快速、健康发展奠定更坚实的基础，把新疆建设成为我国经济增长的重要支点。

新疆有丰富的水土光热资源，发展农业、畜牧业、林果业的潜力很大。根据自治区国民经济和社会发展规划要求，《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划1997～2010年》的目标如下：

1.在大力进行水利建设的基础上，适度开发宜农后备土地资源。在规划期内，土地综合开发(含开荒和土地整理、复垦)的总规模为1133000公顷，补充耕地不少于740000公顷。其中近期(1997～2000年)开发410000公顷，远期(2001～2010年)开发723000公顷。规划期末，全区人均耕地达到0.2公顷(3亩)以上。

2.在实现全区耕地总量明显增长的前提下，统筹安排其它农业用地，以适应农业综合发展的需求。全面实施土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实施特殊保护，基本农田保护率达80%以上。

3.在确保重点建设项目用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。规划1997～2010年建设占用耕地60500公顷，其中1997～2000年建设占用耕地20500公顷，平均每年5125公顷;2001～2010年建设占用耕地40000公顷，平均每年4000公顷。城镇用地逐步按国家标准进行规划控制，村庄用地通过合村并点、增人不增地等途径逐步降低人均占地指标，努力提高建设用地利用率。

4.要大力改造中低产田，在规划期内，中低产田的改造应达到1670000公顷。要加速全区土地利用集约化的进程，把生产用地的产出率和建设用地的利用率提高到一个新水平。

5.要努力保护和改善全区土地的生态环境，在规划期内防治荒漠化土地3000000公顷，在确保生态用水、科学用水和合理用地的基础上，有效保护绿洲土地，确保全区土地的持续利用，并为国民经济和社会的持续发展奠定可靠的基础。

2 现有耕地保有量与规划目标对照分析

新疆上轮土地利用总体规划确定耕地面积目标为455.36万公顷，基本农田保护率目标为85%，基本农田保护面积为338.78万公顷。截止2005年底，新疆耕地数量为406.34万公顷，不计算退耕还林还草，较规划目标缺49.02万公顷，基本农田保护面积349.02万公顷，没有减少，略有增加。

2.1 全疆各地州2005年较2010年耕地完成情况

就各地州而言，2005年耕地实际保护面积高于规划目标的只有哈密地区(+0.38万公顷)和昌吉州(+0.07)。与规划目标比较，耕地面积增补缺口较大的地区有：克拉玛依市，还需增加1.95万公顷，只完成了2010年规划目标的68.28%;克孜勒苏州还需增加1.99万公顷，完成了2010年规划目标的70.5%;巴音郭楞州还需增加5.69万公顷，完成了2010年规划目标的83.20%;和田地区还需增加5.29万公顷，完成了2010年规划目标的75.77%。喀什地区还需增加14.89万公顷，完成了2010年规划目标的78.02%，具体情况见图1和表1。

2.2 全疆各地州耕地未来年增减比率变化情况

全疆各个地州2005年耕地现状情况与2010年规划目标值比较，在未来需要较多增加耕地的地区即年增长率较大的地区有：克拉玛依市(+9.29)、克孜勒苏州(+8.37)、和田地区(+6.39)、喀什地区(+5.64)、巴音郭楞州(+4.04)。年增长率幅度不大的地区有：吐鲁番地区(+2.72)、伊犁州直属(+2.56)、阿克苏地区(+2.3)、乌鲁木齐市(+1.48)。年增长率较小的地区有：石河子市(+0.37)、塔城地区(+0.86)、博尔塔拉州(+0.91)、阿勒泰地区(+1.04)。哈密地区和昌吉州已完成规划目标。

2.3 北疆、东疆、南疆地区实现耕地规划目标合理性分析

由于“三山夹两盆”的地形地貌特征，使新疆气候在天山以南和以北存在较大的差异。南疆、北疆和东疆三大区域在耕地的水土条件、气候条件等方面都存在较大的差异。从表1可以看出，北疆和东疆地区基本实现耕地规划目标，南疆地区面临生态压力，缺口较大，增长耕地任务艰巨。阿克苏地区、喀什地区等地区，自然与光热条件好、土壤条件较肥沃，有利于农作物的生长，在水资源保证条件下，应适当的加大这些地区的耕地保有量;伊犁州直属和阿勒泰地区水资源相对丰富，可适当考虑超额完成目标值，缓解其他地州耕地保护的压力。经济发展较快、耕地质量相对较差的城市，如：乌鲁木齐市、库尔勒市、昌吉市、石河子市等大中城市，由于地理气候等条件和位置以及经济发展的需要，制定合理的耕地保有量和基本农田保护率，作为规划目标。

3 现有基本农田保有量与规划目标对照分析

新疆根据国家要求及自治区实际，在上轮土地利用总体规划中确定了耕地保有量的目标，于1996年在各地州(市)开展基本农田划定和保护工作，并于2001年初重新调整划定了基本农田。2001年调整划定面积为3465638公顷，2001年底实际基本农田保护面积为3411730公顷;2002年底增加到3495599公顷;此后两年也在逐年增加，2003年达3520140公顷，2005年又回落到3490179公顷。2005年基本农田保护面积较2001年初调整划定面积增加了78449公顷，平均每年增加8716.6公顷，其中2002年增加幅度最大，较2001年底增加了83869公顷。

3.1 全疆各地州2005年较2010年基本农田保有量完成情况

新疆上轮土地利用总体规划确定基本农田保护面积目标为3437806公顷，基本农田保护率目标为85%。截止2005年底，新疆基本农田数量增加到3490179公顷，较规划目标多52373公顷，使基本农田保护率提高到了87%，比规划目标高二个百分点。说明新疆基本农田划定和保护力度比较大，保护效果明显。

各地州而言，基本农田实际保护面积高于规划目标的有吐鲁番地区(+13243公顷)、昌吉州(+2492公顷)、博州(+975公顷)、巴州(+17971公顷)、阿克苏地区(+74公顷)、塔城地区(+17479公顷)、石河子市(+159公顷)，其中超出比重最高的是吐鲁番地区，比规划目标多了28.43%。实际保护面积未达到规划目标的有乌鲁木齐市(-1675公顷)、哈密地区(-5048公顷)、克州(-2711公顷)、喀什地区(-11578公顷)、和田地区(-5194公顷)、伊犁州直属(-6445公顷)、阿勒泰地区(-24491公顷)，其中与规划目标相关最多的是阿勒泰地区，比规划目标少了20.57%。 见表2。

兵团现有基本农田面积比规划目标多了99547公顷，超出幅度为12.43%。基本农田保护率也比规划目标高出约4%。

3.2 北疆、东疆、南疆地区实现基本农田规划目标合理性分析

在上一轮基本农田保护规划中，各地区往往采用简单的统一比率计算法，将基本农田保护率确定在80%以上，全疆平均达到85%，没有考虑当地经济发展特点。由于受气候、水资源、土壤条件的限制，乌鲁木齐市、昌吉州等地区耕地区位较好，但土壤肥力不太高，质量有的较差。如乌鲁木齐市2005年粮食平均单位产量为4526公斤/公顷，远低于全疆平均单产6078公斤/公顷的水平。为了达到耕地保护率的要求，不得不将大量的旱地、新开垦的耕地也纳入基本农田保护范围，降低了基本农田的质量。所以，可考虑将部分如乌鲁木齐市、库尔勒市、昌吉州等基本农田保护指标调出城市合理发展区域，在粮食、棉花主产区如伊犁州直属、南疆划定同质同量的基本农田，以确保达到规划确定的基本农田保护总量，同时提高基本农田的质量。从总体上不降低了基本农田保护率，相应的增加了伊犁等地区耕地保护的数量，提高全区耕地质量水平。

3.3 自治区重点保护的42个粮食主产县(市)

受地形地貌、水资源、土壤养分、投入力度、技术水平等因素的影响，新疆的耕地质量普遍较差，利用水平不高，产出较低。随着国家西部大开发战略的深入实施和新疆社会经济的快速发展，新疆城市化进程将明显加快，人们的饮食结构也将发生转变，必然导致越来越多的耕地被占用，转为非农建设用地或其他农用地。虽然新疆耕地后备资源丰富，但地处偏僻，开发难度大，投入资金多，加上生态环境保护和耕地保护形势的严峻，耕地增加越来越困难。当土地开发、复垦、整理补充耕地量在短期内不能弥补耕地减少量时，为保障新疆的粮食安全，必须想方设法提高已有耕地的质量，改造中低产田，提高耕地的产出水平和效益。尤其是要重点保护自治区的42个粮食主产县(市)的耕地，使之成为全区耕地总量动态平衡、保障粮食安全的后盾，并为耕地资源缺乏、社会经济健康发展而占用大量耕地的其他地区起支援作用。全区42个粮食主产县(市)见表3。

3.4 基本农田增减与实际情况的对比分析

v新疆建设占用基本农田数量和比重都较小，但应严格控制。经济社会发展必然导致对增量土地需求的增加，进而难免会占用少部分耕地甚至是基本农田。固定资产投资力度加大，交通、能源和水利基础设施建设规模不断增加，尽管在设计过程中尽量考虑避免占用基本农田，但在实际建设和施工中，受自然地理条件、施工技术手段等限制，必然会占用一部分基本农田。新疆一些县、市为了节约土地，不占用耕地，使等级公路线路绕过县镇，远离城镇，结果反而因运输不方便而造成本地区的市场经济受到损失。同时，也因为道路绕行而多增加道路建设的用地面积和多增加道路建设投资。所以，正确认识新疆交通用地的特点，以尽量减少经济损失。在不突破农转非、建设占用的指标前提下，从公共利益出发，经过合法程序、占补平衡和合理安置，适当地占用耕地和基本农田是允许的。

生态环境脆弱，生态建设占用基本农田在所难免。新疆地处亚欧大陆腹地，年降水量平均为150毫米，降水总量只占全国的4%，森林草甸植被主要分布在山区，广大平原为荒漠植被和沙漠、戈壁，生态环境脆弱，土地极易沙漠化。平原地区年大风次数多达10—20天，起沙风占全年刮风频率的15%，大风和扬沙为土地沙化提供了动力条件，加上南、北疆两大盆地具有丰富的沙源，一旦土地植被遭到破坏，沙化威胁就相当严重。因而在响应西部大开战略，开发和建设新疆过程中，首先要建设的是生态环境，退耕还林就是生态环境建设的一项重要措施。据调查，在实施退耕还林政策过程中，被退耕的耕地中基本农田占有一定比例。

农业结构调整是适应市场经济运行规律的结果，相对于其他经济作物而言，种植粮食作物的比较利益低下，土地承包经营者种粮积极性不高，农业结构调整的倾向明显，从而较容易导致基本农田数量减少。自然灾害时有发生，容易导致局部地区基本农田数量。对于因自然灾害导致基本农田被毁坏的，应尽力恢复其原有地力，或重新补划基本农田，确保基本农田数量不减少。土地整理、开发和复垦是增加和补充基本农田数量的有效途径，应在水资源动态平衡的前提下加大土地整理、开发和复垦力度。

4 耕地与基本农田保护的建议

4.1 建议新疆发展林果业100万公顷(1500万亩)用地的地类调整

按照自治区统一部署，新疆将特色农业列为南疆地区重点发展优势产业，农业结构调整力度加大。各地利用独特的光热资源优势，目前已建成杏、梨、枣、葡萄、核桃等农特产品培植基地。大农业结构由单一向多元化转变。规划林果业用地100万公顷目前已实施，有的现仍是耕地，建议进行地类变更工作，调整到农用地内部相应的地类，是林地的变更到林地，是园地的变更到园地。特别是变更调查数据是基本农田，而实际是林果用地，根系植物进入基本农田中的耕地地类是不合适的。因此，建议自治区或国土资源部作出相应调整的决定。

4.2 建立耕地储备库，实现耕地占补动态平衡

依据国家粮食安全政策、耕地保护政策以及实施易地开发战略，新疆应尽快建立耕地储备库以及制定相关制度，为保证新疆生态环境的改善、土地资源的持续利用以及经济健康发展的需要，将后备宜农耕地资源作为资产进行适当的储备，并时序盘活、持续利用。新一轮的土地利用总体规划修编应做到实现大区域保持耕地动态平衡，将各地州新增加的耕地纳入耕地储备库，以备区内或区际耕地占补平衡之用。既有利于全国耕地总量的动态平衡，也有利于新疆的招商引资和经济可持续发展。

4.3 中低产田改造与占用耕地指标有机结合

新疆中低产农田数量较大，占81.53%，为鼓励积极进行中低产田改造，依据占用一等基本农田补两亩或质量相当的耕地的占补政策，是否可以改造一亩低产田到高产田，并划为基本农田，奖励一亩或半亩占用耕地指标;改造两亩中产田，并划为基本农田，奖励一亩或半亩占用耕地指标，这一政策实施有利于中低产田改造，农业集约化和节约资源，提高利用效率，走可持续发展的道路。

4.4 拓宽耕地概念，将可流转型的耕地资源纳入耕地储备库

特色林果业是新疆农业产业结构调整的方向，林果种植的土地整理开发的土地可以作为国家耕地储备制度中的流转型储备的耕地资源，当国家粮食紧缺、农产品供应紧张时，再进行流转为种植粮食作物。为鼓励大力发展以生态建设为基础的林果种植的土地整理开发，开发出来的园地建议可以折抵新增建设占地补充耕地指标，给予一定的耕地占用指标，按2：1或3：1的比例进行奖励，纳入国家耕地储备库，同时便成为国家耕地储备资源，按耕地加以保护和管理，以备应急。

4.5 制订耕地保护补偿机制有关管理办法

制订耕地保护补偿机制有关管理办法，对易地补充耕地的组织、规划与计划管理、缴费标准、项目组织实施、验收、补充耕地质量、基本农田划转及后期耕地管理保护等方面做出明确规定，用法律形式确定下来，使土地开发整理、基本农田保护和耕地动态平衡更加规范。

4.6 应合理确定耕地保有量和基本农田保护率

一是依据自治区经济发展形势确定保有量和保护率。经济建设的需要和生态退耕及农业结构调整都将对耕地保有量和基本农田保护率产生直接影响。因此，应根据自治区耕地资源状况和经济发展形势合理确定耕地保护目标，完善与我国工业化、城镇化、农业现代化建设以及环境保护相适应的耕地保护机制。

二是在即将进行的规划修编中，调整用地指标，科学定位区域发展。随着自治区经济建设的高速发展以及城市化水平的不断提高，城市郊区化现象普遍，原来规划中没有安排的项目现在已在进行中。因此，有必要根据现实情况对现行规划做出适当的调整。对经济发展快、符合国家产业政策的城市和项目进行政策倾斜，增加建设占用耕地的指标，以适应经济建设的需要;而在水资源充足、水土协调的区域进行耕地开发，保证耕地总量动态平衡。

三是根据外部环境变化及时调整耕地保有量和基本农田保护率。

四是根据生态退耕和农业结构调整的需要，在退耕面积较大的地区，应减少耕地保有量，降低基本农田保护率，重点保护菜地、粮食、棉花等种植用地。为适应生态环境建设的需要，应客观地衡量耕地保护工作成效，生态退耕面积可不包括在耕地保有量指标之内。同时着手研究基本农田的“异地划补”政策，以保证基本农田总量不减少。

4.7 建立一套适应自治区耕地保护特点的土地评价体系

土地评价是合理利用土地的基础，同时也是进行土地利用结构和方式科学调整的依据。新疆中低产田普查工作是在1994年完成的，应结合农地分等定级，摸清家底，对新疆耕地和基本农田质量进行等级划分，为基本农田保护规划提供基础技术保证。耕地保护工作必须明确回答什么样的耕地和什么地方的耕地必须受到保护，而科学回答上述问题，必须进行对耕地的质量、区位、环境进行科学的评价，因此，从这个意义出发，建立自治区土地评价是耕地保护的空间规划的科学基础。

4.8 实行土地资源的科学管理，运用先进的科学技术手段管理土地

21世纪是信息时代、空间时代，仅凭传统的方法已经不能适应时代发展的需要，这就要求我们利用RS、GIS等手段建立土地资源管理信息系统，建立耕地保护动态监测网络、耕地预警制度等。做到“地动人知”，以掌握未来的不确定性，并向外部传递正确的信息。加大国土资源科技管理研究和开发力度，集中优势力量，开展保护耕地资源、高效利用土地资源可持续利用、国土资源信息化、国土资源管理科学等领域的科技攻关。加强技术创新，建立和完善对耕地资源的综合利用等技术体系，开展新技术、新方法的试验示范，积极推进科技成果的转化应用。加强国土资源信息化建设，积极实施数字国土过程，依托国家公用信息网络，构件国土资源主干网络和多级数据交换中心，全面建设国土资源信息系统;要运用高效、实用的信息采集与处理技术，抓紧国土资源基础数据库建设;要建立耕地资源等各种信息服务网络，实现国土资源信息社会共享。在做好以上工作的基础上，提高耕地质量和土地产出率，保护并提高粮食生产能力。同时，增加耕地管理的科技含量，运用现代信息技术，提高对耕地利用的监测能力，设立乡(镇)、村级耕地保护固定观测点，随时掌握耕地变化情况。

参考文献： 作者：罗桥顺

[1] 1997-2010年新疆维吾尔自治区土地利用总体规划，新疆维吾尔自治区人民政府，1999.11 [2]新疆统计年鉴，中国统计出版社，2005年

[3] 新疆土地利用总体规划修编前期调研专题研究, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2005.1 [4] 2000-2005年疆维吾尔自治区国土资源综合统计资料册, 新疆维吾尔自治区国土资源厅 [5]新疆维吾尔自治区土地开发整理规划(2001-2010年), 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2003.12 [6]新疆维吾尔自治区土地利用总体规划实施评价, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2005.1 [7] 2000年新疆维吾尔自治区农用地分等技术报告, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2000

第二篇：耕地和基本农田保护研究的思路和要求

一、 研究的目的和任务

(一)研究目的

1、耕地和基本农田的四个保障作用

(1)粮食安全

粮食安全是国家安全的重要组成部分。从1990年起，全国粮食总产逐年上升，1996年突破50000亿公斤大关，1998年创历史最高水平5123亿公斤。但从2000年起，则连续4年年产不抵消，到2003年降为4307亿公斤。造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减少，其中既有农业结构调整、生态退耕等因素，又有建设占用耕地过多的因素。2004年与1998年相比，粮播面积减少了2.15亿亩，每亩单产减少了11.5公斤，粮食总产减少816亿公斤，其中因播种面积减少导致的粮食减产622亿公斤，占减产总量的76%。可见，保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安全的重要因素。

同时，我国耕地的复种指数已达到158%，大多数专家认为，提高的空间非常有限，粮食作物占总播种面积的比例随着市场经济的发展还会有减少的趋势。而且，自然灾害对粮食生产的稳定性也会造成重大影响。因此，从中长期看，为确保粮食安全，我国必须高度重视保护和提高粮食的综合生产能力，实现粮食的基本自给。

在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，稳定粮食综合生产能力，必须有足够数量和质量的耕地作保障。 (2)社会稳定

我国是农业大国，有8亿多农民。其中相当部分以耕作农地为生。建国以后乃至改革开放以来，一些经济体制的重大变革，往往都涉及土地问题。耕地是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。近年来，一些地方盲目搞建设、大量圈地、征地补偿安置不落实，巳形成大量”种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民。保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。 (3)生态安全

耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水上流失等问题，引起生态环境的恶化。同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。 (4)经济<金融)安全

近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地相关。一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济(金融)安全形成威胁。粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。党中央国务院快速反应，从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控。这就为保障国家经济(金融)安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用的，切实加强耕地保护。

2、适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势

1 人多地少是我国的基本国情。随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1 9 96年的人均I.5 9亩下降到 2 004的1.41亩，下降幅度达11.3%，已不到世界人均水平的

40%，约为美国的1/6，

比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。

世界主要工业化国家的发展经验表明，工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。不同国家在工业化阶段都经历了这个历程。比如日本，在1 960年、1 970年和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷，51000公顷、13000公顷，而在1 980年以后每年的减少量一直为13000公顷左右。这表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。从我国社会经济所处的发展阶段看，根据国务院发展中心的研究成果，按2004年的不变价格计算，2010年的GDP将超过2.6万多亿美元，人均1900美元左右;202 0年的GDP将超过5万多亿美元，人均3500美元左右;未来1 5年我国处于工业化发展的中期阶段，重化工业仍然占主导地位。

因此，如不采取坚决措施控制建设用地的扩展，未来15年建设占用耕地还将大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。

3、贯彻党中央和国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的要求

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，提出重点把握好切实保护耕地特别是保护基本农田，严格执行土地管理法律法规等六个方面，并把切实保护耕地特别是保护基本农田放在首位。针对有的地方希望通过新一轮的土地利用规划修编大幅增加非农建设用地，减少耕地保有量和基本农田保护面积这一问题，国务院作出开展新一轮土地利用总体规划修编之前，认真开展前期工作的决定，在国办发[2005]32文，要求各省(区、市)深入开展如何加强耕地和基本农田保护。因此，做好这一专题研究工作也是贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护问题重要决定精神的要求。

(二)研究任务

保护耕地特别是基本农田，是这次机划修编的首要原则。任何地方规划修编中 都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松 耕地保护。按造国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非 农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基 本农田总量不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标 及政策建议。

按照国办发[2005)32号丈的要求，具体的说，本研究的主要任务是：

1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。

2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。

3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。

4、围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。

(三)基本思路

本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功 2 能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在全国总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本省(区、市)的耕地保有量，并提出相应的保障措施。 根据上述研究思路，本次研究和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：

(1)立足于协调经济发展和耕地保护的关系; (2)耕地的数量、质量和生态保护并重;

(3)研究提出生态退耕、农业结构调整等标准;

(4)适应经济发展的不确定性，预测不同条件下的耕地保有量; (5)从统筹区域的原则出发，制订不同区域的耕地保护政策;

(6)适应社会主义市场经济体制的发展，强化经济手段在耕地保护措施中的作用; (7)加强与相关规划的衔接;

(8)加强圆家和省(区、市)两个层次的反馈。

二、研究提出耕地保有量目标

1、查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因

国办发32号文要求，“通过对规划实施情况的系统评价，做到，四查清、四对照’，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查;查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查;查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查;查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。”其中，查清耕地保有量并与规划保护目。标对照检查，是‘四查清、四对照’的一项主要任务。

二、 测算耕地保护的规模

(一)查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因

首先，在土地利用变更调查或更新调查、基本农田保护大检查、农用地分等定级等工作基础上，全面查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化情况，现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，耕地和基本农田质量等级、环境状况等。 其次，将耕地和基本农田保有量清查结果与现行规划确定的保护目标相对照，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项措施是否严格落实。主要是通过对比耕地实际保有面积、构成、质量等级与土地利用总体规划确定的保护目标，分析耕地数量和质量的总体变化、耕地保护目标的实现情况以及对农业综合生产能力的影响;对比1997—2004年实际建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整、灾毁等减少耕地面积和土地开发、整理：摹垦詈扑充耕地面积与土地利用总体规划确定的相关指标，分析影响耕地面积的主要因素及其变化趋势;对比基本农田调整、占用与补划情况，分析基本农田数量和质量的总体变化及其对粮食生产的影响;对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田面积减少的;要进一步定量分析造成减少的原因，并提出整改的目标和措施。

通过整改，以下情况仍作为耕地或基本农田保护基数：违反生态退耕政策和规划，擅自退耕的耕地或基本农田;违法、违规进行绿色通道建设，占用的耕地和基本农田;在农业结构调整中调整为其他农用地，没有造成耕作层破坏的耕地或基本农田。规划实施以来已经依法退耕，或受自然灾害损毁严重难以恢复耕种，或污染严重、经土地适宜性评价已不宜进行农业生产而造成耕地或基本农田减少的，首先要考虑在省域内依法补划;确实无法补划需要核减的，应当报国务院批准。

(二)基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测

3 与全国层面的研究不同，各省(区、市)的粮食生产系统是相对开放的，不宜从本省的粮食需要的角度计算本省的粮食需求量，并据此预测耕地需求量。考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，

已向各省(区、市)下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的人口规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省(区、市)基于粮食综合生产能力的耕地需求量。

(1)粮食自给率：粮食自给率为粮食需求量除本省粮食生产量。其中粮食生产量可直接根据农业部门分配的粮食生产能力指标来定;粮食需求量则是人，和人均粮食消费水平的乘积。其中人e采用计划生育委员会的数据，粮食消费水平采用国内通用的小康水平下人均年 粮食消费杯准。粮食自给率=粮食消费量/粮食生产量

(2)复种指数(%)：是指某一地区全年播种面积和耕地总面积之比，是衡量耕地利用程度的重要指标。据中国种植制度区划，全国一年三熟制区耕地面积占全国耕地总面积的21。5%，一年二熟制区耕地面积占全国耕地总面积的51。7%，据此推算全国平均夏种指数理论上可达到160—1 70%，目前的复种指数为158%，已接近理论值。各省(区。市)可根据具体情况分析确定。

(3)粮食耕地单产：统计年鉴上的粮食播面单产是由产量和耕地面积相除得到的，考虑到农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据，造成播面单产在统计上的误差。因此，我们建议根据复种指数将播面单产换算为粮食的耕地单产。

粮食耕地单产=粮食播面单产*复种指数

粮食耕地单产的预测，可以参照农业部门的相关研究成果，也可以根据本省(区、市)改革开放以来的粮食耕地单产变化序列进行分析，并参考具有相似自然生产潜力地区的粮食耕地单产变化趋势，综合预测2 010年和2 020年的粮食耕地单产。预测时还应考虑农业政策及粮食市场变化对耕地单产的影响。

(4)粮作比(%)：粮作比是指种植粮食作物(包括谷物、豆类和薯类)的耕地面积占耕地总播种面积(包括粮食作物.经济作物和饲料作物)的比例(%).

粮作比的确定，参照农业部门的相关研究成果，并根据历年粮作比的变化进行综合分析.预测时也应考虑农业政策变化以及农产品市场变化带来的影响.

根据以上参数，可按以下公式预测计算不同增长率和粮食自给率下的耕地需求量.

耕地需求量=粮食需求量/粮食耕地单产/粮作比

与全国层面的研究不同，各省(区、市)的粮食生产系统是相对开放的，不宜从本省的粮食需要的角度计算本省的粮食需求量，并据此预测耕地需求量.考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，

已向各省(区、市)下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的人，规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省(区、市)基于粮食综合生产能力的耕地需求量.

计算不同条件粮食自给率和耕地粮食单产的耕地需求量如下表，通过与现有的耕地数量和提高耕地集约程度的可能性选择适宜的耕地需求量方案. ↓

基于粮食需求流需求量多方案

方案 粮食自给率 低自给 高自给 90% 95%

粮食耕地单产 低增长 422 方案1 方案3 高增长 429 方案2

方案4 4

(三)合理估算耕地的可供给量

耕地的可供给量估算，是以现有耕地面积为基础，通过分析测算规划期间耕地的增加量和减少量来确定.耕地增加供给的因素主要包括土地开发、整理、复垦和农业结构调整.业结构调整使耕地的增加和减少并存，增加和减少的数量依据市场需求而变动，在市场经济发展到一定的阶段具有相对稳定性.但通常农业结构调整导致的耕地减少数量超过增加数量，因此，只在耕地减少的因素中考虑农业结构调整导致的耕地净减少量，不单独分析因农业结构调整导致增加耕地的数量.耕地减少的主要因素包括非农建设占用耕地.生态退耕减少耕地、农业结构调整减少耕地和灾害损毁减少耕地.现对各因素具体分析如下：

1、非农建设占用耕地

非农业建设用地包括城乡居民点、交通、水利以及工矿建设用地等。各类非农业建设用地规模的测算按照“节约和集约利用土地研究”和“优化城乡用地结构和布局研究”的有关要求。在确定了各类非农业建设新增用地规模以后，再按照一定的占用耕地系数分别测算占用耕地规模并加总(见公式4)。占用耕地系数的确定要综合近年来占用耕地实际比例的变化情况、建设项目布局和严格保护耕地的要求，以及耕地占补平衡制度等因素对占用耕地系数的影响

新增建设用地占用耕地规模=∑(各类建设用地新增规模*占用耕地系数)一—(4)

2、耕地减少——生态退耕

首先应分清林业部门和国土资源部门在退耕还林统计口径上的差异.据国家林业局统计，1979—2002年累计完成退耕地5 584.1万亩，而国土资源部统计为4767.4万亩，.两者相差近1000万亩，搞清退耕的实际规模对规划期间生态退耕规模的估算有重要影响.

其次要确定生态退耕的标准。生态退耕规模取决于生态退耕的标准.从全国尺度看，根据《退耕还林条例》，纳入退耕还林的退耕地包括水土流失严重的;沙仁、盐罐化、石漠化严重的，生态地位重要的、粮食产量低而不稳定的耕地。按此要求，有关方面估计全国生态退耕总规模约为2.2亿亩，包括25度早上坡耕地742，0万亩，1 5—25度坡耕地10580万亩，严重沙化地4000万亩。但也有专家认为，考虑到我国粮食供需的总体情况，15—2 5度中有约7200万亩在规划期内适宜采用坡改梯的方式，在防止水土流失加剧的同时，继续耕种。按此推算，则规划期间内合理的退耕规模估计约为1.48亿亩。

各省(区、市)要在落实国家相关政策的前提下，结合本地实际情况，研究

提出适宜的退耕标准.原则上，对于违反退耕还林规定，将坡度不大、耕作条件良好的耕地退耕的，必须按照耕地或基本农田严格加以保护;从严控制25度以下耕地的退耕，未列入国家批准的退耕还林规划的，不能退耕。

3、耕地减少——农业结构调整

农业结构调整是市场经济发展的必然结果，是农村发展和农民增收的重要手段。尤其是发达地区的大城市郊区县，农业结构调整随市场的变化更为频繁。为此，规划修编中应处理好农业结构调整和耕地保护的关系，即要严格保护耕地，同时也要充分考虑市场经济发展过程中农业结构调整的趋势。农业结构调整在一定条件下具有可逆性，原则上，对农田基础设施和耕作层不破坏的农业结构调整占用耕地，仍按耕地严格保护。

据统计，1997—2004年我国每年因农业结构调整增加耕地240万亩，同时减少耕地345万亩，增减相抵，净减少105万亩，占耕地减少总量的6.1%。各地要依据国家有关政策要求，结合本地衣业结构调整的发展趋势，合理估算规划期间农业结构调整占用耕地的规模。

4、耕地减少——灾害损毁减少耕地 根据土地利用变更调查，1997—2004年全国灾害损毁的耕地为733.36万亩，平均每年为91.7万亩。各地因灾损毁耕地的情况差异很大，应根据历年灾毁耕地的实际和防灾能力提高的情况，合理估算规划期间因灾损毁耕地规模。

从耕地的增加来看，规划期间为补充建设占用耕地，防止耕地面积下降过快，还必须开发整理和补充相当数量的耕地。考虑到我国适宜开垦的后备资源日益减少，且主要分布在偏远地区，交通和生态环境限制较大。因此，开发面积会逐步减少。另一方面，我国土地整理和复垦尚有相当大的潜力，且整理复垦有利于改善生态环境，规划期间应当加大力度，未来的补充耕地应以整理和复垦为主。当然，各省(区、市)情况不尽相同，要结合实际具体确定。

5、耕地增加——土地开发

土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。估算土地开发补充耕地的数量可按以下步骤： (1)以《土地开发整理规划》

(2001—2010)为基础，根据2001—2004年的土地开发情况，确定005—2010午的土地开发规模。

(2)分析评价土地后备资源开发为耕地的潜力。可参照农用地后备资源调查评价有关成果和近年来土地开发的实际情况分析确定。

(3)综合分析后备耕地资源的适宜性、历年开发规模、自尽投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定年均后备耕地资源开发的规模，进而测算出2010-2020年的耕地开发规模。

6、耕地增加——土地整理

土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。包括农田整理和农村居民点整理两部分。

估算土地整理补充耕地的数量可按以下步骤：

(1)以《土地开发整理规划》

(2001—2010)为基础，根据2001—2004年的土地整理情况，确定2005—201 0年的土地整理规模。

(2)根据待整理土地资源的情况以及近年来土地整理的实际情况，分析评价土地整理的潜力。 (3)综合分析土地整理的适宜性、历年整理规模、资金投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定土地整理增加耕地的年均规模，进而测算出2010—2020年的整理补充耕地规模。

7、耕地增加——土地复垦

土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。 估算土地复垦补充耕地的数量可按以下步骤：

(1)以《土地开发整理规划》

(200l—2010)为基础，根据2001—2004年的土地复垦情况，确定2005—2010年的土地复垦规模。

(2)根据待复垦土地资源的情况以及近年来土地复垦的实际情况，分析评价土地复垦的潜力。 (3)综合分析土地复垦的适宜性、历年复垦规模、资金投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定复垦为耕地的年均规模，进而测算出2010—2020年的复垦补充耕地规模。

8、耕地增加的成本估算

土地开发整理复垦还应该对所需的资金进行测算。根据《全国土地开发整理规划》

(2001—2010)，全国土地开发整理补充耕地平均成本约121500元/公顷(8100元/亩)，其中： 土地整理约157500元/公顷(10500元/亩);

6 土地复垦约122700元/公顷(8180元/亩); 土地开发约39750元/公顷(2650元/亩)。

不同地区、不同类型土地开发整理补充耕地的投入成本差异较大，应结合实际，合理确定相应的标准。

(四)预测多目标耕地保有量规模

随着市场经济的不断发展，耕地保护也不是单一目标，而是多目标的。我们可以通过对影响耕地供给和需求的多种因素和不同条件组合，分析不同途径下保护耕地的可能趋势，综合得出基于多目标的耕地保护规模。具体方法如下：第一步，列出耕地保护的目标，包括粮食安全目标、经济安全目标和生态安全目标。第二步，列出实现单目标的各种影响因素(或称变量)，通过分析确定政策上可控的重要因素(控制变量)，编制不同条件(控制变量)下的耕地保护方案。第三步，按目标的关联度形成两个目标的组合方案，进而与第三个目标方案组合，形成最终的方案。见下图

三、确定提出基本农田保护目标

温家宝总理在2004年全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上指出：“保护耕地最要紧的是保护基本农田。近几年，基本农田被大量占用，必须实行特殊的保护，这是当前最急迫、最重要的任务。”国办发32文强调，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低要求的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。这些都对进一步加强基本农田保护，特别是在规划修编中如何具体落实提出了明确的要求。各地应在基本农田保护大检查的基础上，查清基本农田的基数，分析基本农田的变化及其原因，提出整改的目标和措施，并通过规划修编予以落实。

(一)查清基本农田数量，对比规划保护的目标并分析原因 根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。在实际基本农田保护区划定中，一些地方除耕地外，还将部分其它优质农用地划入保护区，按基本农田的要求加以保护。根据全国基本农田大检查的结果，全国基本农田总面积中，耕地占96.7%，园地占1.3%，林地占1.0%，人工草地占0.3%，其他农用地占0.7%。考虑到现代农业以及市场经济的发展，从保障食物安全的角度出发，参考国外基本农田保护和管理的经验，一些地区将优质成片的园地等划为基本农田，并严格按基本农田的要求进行保护，应该说是有益的尝试。

本研究首先应查清基本农田的数量及构成，在此基础上重点分析基本农田的变化及其原因。除个别由于政策调整、规划改变、自然条件发生变化等原因产生的情况外(如25度以上坡耕地原划为基本农田的根据生态退耕规划进行退耕)，应实事求是地予以调整，其它的变化应在深入分析原因的基础上，按有关规定认真加以整改。

(二)合理确定基本农田的规模和布局 在查清基本农田现状的基础上，依据以下原则合理确定2010年和2020年的基本农田结构和布局。

1、严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的退耕标准和规模。生态退耕、绿色通道建设要严格限定条件和范围。

2、现有基本农田中坡度在25度以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐步退耕;对25度以下的基本农田生态退耕必须严格控制。

3、严格规定在基本农田上进行农业结构调整的具体范围、限制条件、核准和备案程序，确保基本农田面积不因农业结构调整而减少。

4、考虑到部分地方存在基本农田布局不合理的问题，可以在保证基本农田数量不减少的基

7 础上，以农用地分等定级成果为依据，对基本农田布局进行适当调整，达到提高基本农田质量的目的。

四、确定提出基本农田保护目标

温家宝总理在2004年全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上指出：“保护耕地最要紧的足保护基本农田。近几年，摹本农田被大量占用，必须实行特殊的保护，这是当前最急迫、最重要的任务。”国办发32文强调，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的要求的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。这些都对进一步加强基本农田保护，特别是在规划修编中如何具体落实提出了明确的要求。各地应在基本农田保护大检查的基础上，查清基本农田的基数，分析基本农田的变化及其原因，提出整改的目标和措施，并通过规划修编予以落实。

(一)查清基本农田数量，对比规划保护的目标并分析原因 根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。在实际基本农田保护区划定中，一些地方除耕地外，还将部分其它优质农用地划入保护区，按基本农田的要求力。以保护。根据全国基本农田大检查的结果，全国基本农田总面积中，耕地占96.7%，园地占1.3%，林地占1.0%，人工草地占0.3%，其他农用地占0.7%。考虑到现代农业以及市场经济的发展，从保障食物安全的角度出发，参考国外基本农田保护和管理的经验，一些地区将优质成片的园地等划为基本农田，并严格按基本农田的要求进行保护，应该说是有益的尝试。

本研究首先应查清基本农田的数量及构成，在此基础上重点分析基本农田的变化及其原因。除个别由于政策调整、规划改变、

自然条件发生变化等原因产生的情况外(如25度以上坡耕地原划为基本农田的根据生态退耕规划进行退耕)，应实事求是地予以调整，其它的变化应在深入分析原因的基础上，按有关规定认真加以整改。 (二)合理确定基本农田的规模和布局 在查清基本农田现状的基础上，依据以下原则合理确定2010年和2020年的基本农田结构和布局。

1、严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的退耕标准和规模。生态退耕、绿色通道建设要严格限定条件和范围。

2、现有基本农田中坡度在25度以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐步退耕;对25度以下的基本农田生态退耕必须严格控制。

3、严格规定在基本农田上进行农业结构调整的具体范围、限制条件、核准和备案程序，确保基本农田面积不因农业结构调整而减少。

4、考虑到部分地方存在基本农田布局不合理的问题，可以在保证基本农田数量不减少的基础上，以农用地分等定级成果为依据，对基本农田布局进行适当调整，达到提高基本农田质量的目的。

五、耕地和基本农田保护对策

耕地和基本农田保护涉及社会经济的方方面面，是一个十分复杂的系统工程。确定了保护目标以后，还必须从行政、法律、经济、科技等多方面，制定保障的政策和措施。各地要严格落实国家出台的关于耕地和基本农田保护的重大决定和政策，并结合本省(区、市)的实际、研究提出切实加强耕地和基本农田保护的具体对策和措施。研究工作可从以下方面入手：

1、严格土地用途管制

在继续从严控制非农业建设占用耕地的同时，加强对非建设性占用耕地的控制和管理。无论是建设占用耕地还是非建设性占用耕地，都必须符合土地利用总体规划。要严肃查处各类建设违法违规占用耕地，也要严肃查处在耕地上违法违规挖塘养鱼、退耕还林、建设“绿色通 8 道”、营造城市森林、建速生丰产用材林等行为。擅自在非规划退耕的耕地上造林的，有关部门不得核发林权证，违法占用耕地的造林者权益不受法律保护。

2、与相关规划衔接

要在落实耕地保有量和基本农田保护面积总目标的前提下，与农业部门的优质粮食产业工程规划、优势农产品区域布局规划，水利部门的水土保持规划，林业部门的退耕地还林规划等相关规划搞好协调和衔接，将耕地和基本农田保护的各项目标和任务落到实处，为规划实施奠定坚实基础。

3、进一步完善基本农田保护制度

严格控制基本农田的建设占用和规划调整。凡涉及基本农田的规划修改或调整均需按规划批准权限报国务院或省级人民政府批准;非农建设占用基本农田必须依法报国务院批准;经法定程序通过调整规划占用基本农田的，建设占用时必须按照基本农田的有关费用标准计算征地补偿费和耕地开垦费。建立国家重点基本农田保护区域制度。将粮食主产区、商品粮基地县、国家投资的农业重点开发项目区等，划入国家重点基本农田保护区域，进一步强化各项保护措施，同时加大财政转移支付力度，给子一定的优惠政策。建立基本农田保护与农业补贴、粮食生产补贴挂钩政策，对基本农田保护给予经济鼓励。建立稳定的基本农田保护和建设资金投入制度，落实基本农田保护工作经费，用好各类农业和水利建设资金，与农业综合开发、中低产田改造、土地开发整理、耕地质量建设相结合，集中向基本农田保护区投入，切实保护和提高基本农田生产能力。

4、有计划有步骤地推进生态退耕 从区域经济社会发展水平、粮食生产能力以及耕地资源的特点出发，综合评价并合理确定不同区域的生态退耕标准、规模和速度。在生态退耕的重点地区、老少边穷地区、尚未解决温饱问题的地区等，实施人均1亩基本农田建设工程，一方面保证生态退耕地区“退得下，稳得住”，另一方面保证这些地区的农民有基本的口粮来源，使得退耕还林工程等在实施补贴完成后，有稳定的粮食来源。

5、推进重点地区土地整理，提高耕地农业综合生产能力 在继续做好后备土地资源开发的基础上，要进一步加大土地整理和复垦力度，特别是加强重点地区基本农田整理和农村建设用地整理，提高土地质量，改善土地生态环境，提高耕地的农业综合生产能力。

6、严格执行建设占用耕地补偿制度

进一步明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务。“十一五”时期建设占用耕地，只能在省级行政区域内实现占补平衡。加强对补充耕地的质量审核，在确保建设占用耕地数量平衡的前提下，对补充耕地的质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

7、依靠科技进步提升耕地保护管理水平

加强耕地保护的科学研究和技术创新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保扩成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保扩的中长期规划水平和科学决策能力。

第三篇：乡耕地及基本农田保护目标责任书落实情况的汇报

***乡耕地及基本农田保护目标责任书落实

情况的汇报

今年以来，我乡围绕县政府下达我乡耕地保有量9151亩，基本农田保护面积8712亩的工作目标任务，针对全乡人多地少，耕地后备资源不足，人地矛盾突出的实际乡情，应对“扩内需、保增长”政策，全乡各项基础设施、新农村建设等用地需求量大增，我乡耕地保护面临挑战的严峻形势，乡政府始终坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，深刻认识，高度重视，严格管理，狠抓落实，全力推进全乡耕地特别是基本农田保护各项工作，通过努力，截至目前，全乡耕地面积达到9263亩，基本农田保护面积8812亩，较为圆满的完成了上级下达的工作任务，我乡耕地及基本农田保护取得了较好的工作成绩。

一、我乡耕地及基本农田保护工作的具体做法及措施

1、进一步加大耕地及基本农田保护宣传工作力度。今年，我乡认真执行土地利用总体规划，严格执行土地利用计划，基本农田保护严格按照面积、制度、责任、标志“四落实”的要求，今年我乡无违反土地利用总体规划占用土地行为的发生，村民建房没有突破下达的目标任务。同时我乡配合曹坪国土资源所，开展了“6.25”土地日宣传活动，我们通过宣传车、发传单、印制学习小册子等形式进行宣传，就耕地和基本农田保护以及土地管理法律法规向全乡 - 1 -

人民进行了多次宣传教育，使耕地保护观念深入全乡各个农户。广大干部群众保护耕地和基本农田的意识和观念大大增强，依法用地行为明显增加。

2、认真落实耕地保护目标责任制。能不能坚守耕地红线，关键在于责任的落实。年初，继县国土资源工作会议之后，我乡领导班子高度重视，快速行动，扎实安排部署，采取有力措施，全力推动我乡耕地及基本农田保护工作扎实有效开展。一是成立机构，加强组织领导。乡政府成立了由乡长任组长，各站所负责人为成员的耕地保护工作领导小组，将耕地保护工作纳入政府重要议事日程。二是与各村签订了耕地及基本农田保护工作责任书。年初，乡政府就与各村委会签订了《2010耕地及基本农田保护目标责任书》，将耕地及基本农田保护指标落实到了各农户和具体地块。耕地保护目标责任体系网络的建立，有力的推进了我乡耕地及基本农田保护工作扎实稳步开展。

3、加大土地开发复垦整理工作力度，切实做好耕地占有平衡工作。土地开发复垦整理工作既是耕地保护的一项重要措施，又是一项惠民工程。今年，金星村、颜家庄村高速公路占补项目，总投资35.3915余万元，项目设计规模面积124.089亩,新增耕地112.4595亩，有力地确保了我乡耕地占补平衡工作的落实。

4、加大地质灾害防治力度。今年我乡成立了以乡长为组长，各站所负责人为成员的地质灾害防治工作领导小组，

修订完善了《马家台乡地质灾害防治预案》，乡政府还组建了34人的地质灾害抢险队伍，各地质灾害隐患点的明白卡全部发放到位并张贴上墙，各村也相应的成立了组织机构，完善了防灾预案，组建了抢险队伍，落实了监测人员和信号发布人员，做到汛期24小时有人值守，确保信息畅通，各地质灾害点的防灾安全地点和撤离路线都进行了精心设计，并宣传到各威胁户，还组织群众进行了防撤演练。我乡今年没有发生一起地质灾害安全事故。

5、扎实搞好村镇规划。按照以人为本，节约土地，土地集中使用的原则，在今年的农村建房审批工作中我乡依然坚持“先规划，后用地”的原则，对全乡用地规划实行规范化管理，严格落实了上级的规定。一年来，全乡共审批建房78户，其中新建53户(包括危房改造27户)，翻建25户。同时我们对全乡7个村的土地都进行了合理规划，从而杜绝了乱占、乱建的现象发生。

6、积极为项目建设搞好服务。为了保证我乡的项目顺利实施，每个项目开工前，我们都成立了协调服务工作组，将项目建设落实包抓领导，并排出形象进度，分解细化任务目标，层层落实到各项目责任单位。县、乡领导还经常深入项目建设一线检查、指导、现场办公协调解决项目实施过程中存在的问题，有力地推动了项目的顺利建设进度，保证了项目顺利实施。

二、我乡耕地及基本农田保护工作存在的问题

我乡耕地及基本农田保护工作虽然取得了一定成绩，但我们也清醒地认识到，我乡耕地保护工作还面临较大压力与挑战，主要表现在：

1、建设用地需求量剧增与耕地保护工作矛盾突出。受世界金融危机的影响，响应国家拉动内需促进经济增长的政策要求，我乡一大批基础设施、重点项目将相继开工建设，全乡用地需求量剧增，这势必对我乡今后的耕地及基本农田保护工作带来较大挑战，“保增长、保红线”的工作矛盾将日趋突出。

2、耕地占补平衡工作难度将进一步加大。我乡明年各类建设项目较多，相对占用较多的土地。但是，由于我乡耕地后备资源较少，加之土层薄，坡度大，石砾多，可开垦为耕地的极为有限。

三、明年我乡耕地及基本保护工作打算

1、强化工作措施，推进土地开发整理工作实现新突破。要积极争资立项，大力实施土地开发整理项目，力争多造地，为保障全乡土地供应，实现耕地占补平衡奠定坚实基础。

2、加强执法监察，严格保护耕地及基本农田。进一步加大对国土资源违法案件的查处力度，依法严厉打击各类土地违法行为，促进我乡耕地及基本农田得到切实有效保护，推动我乡耕地保护工作再上一个新台阶。

第四篇：耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度

钩政办发〔2010〕 号

钩钩县人民政府办公室关于

印发钩钩县耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度

通知

各乡镇人民政府、县直各有关单位：

《钩钩县耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度》已经县人民政府同意，现予以印发，请认真贯彻实施。

二〇一〇年六月十日

钩钩县耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度

第一条为认真贯彻落实《违反土地管理规定行为处分办法(监察部、人力资源部和社会保障部、国土资源部第15号令)进一步建立健全领导干部离任政绩考核测评》，特制定本制度。

第二条本制度主要适应我县拟提拔、交流、现任和离任的乡镇正职领导干部。

第三条领导干部离任时审计内容包括以下几个方面：

(一)任期内本行政区内的耕地保有量不减少。

(二)任期内本行政区域的基本农田保护面积和质量状况不减少、不降低。

(三)任期内本行政区域内土地征收征用涉及的农用地转用和土地征收报批、实现耕地占补平衡，完成涉及的土地开发、复垦、整理任务。

(四)任期内执行县、乡级土地利用总体规划。

(五)任期内本行政区域内执行、落实涉及非法占用耕地的制止、查处违法占用和破坏耕地、基本农田的案件情况。

(六)任期内，建设用地节约集约水平综合评价情况。

第四条审计结束后，由审计组写出审计报告，上报市、县组织(人事)部门、纪检部门、作为拟任、离任干部提拔、任用的主要考核依据。

第五条对领导干部的离任审计和经济责任审计结束后，采用情况通报等形式进行公开，广泛接受干部群众的监督。

主题词：经济管理土地审计通知

钩钩县人民政府办公室2010年6月16日印发

第五篇： XX年国土局耕地(基本农田)保护工作总结

认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，切实加强耕地保护，合理利用土地，促进XX团经济的可持续发展，是XX团国土分局的重要工作。二O一二年，XX团国土分局在农二师国土资源局的统一领导下，在XX团党委的大力支持下，全体工作人员认真领会耕地保护有关文件精神，同心同德，团结合作，艰苦奋斗，共同努力，为XX团的耕地保护工作做出了一定的贡献。现将XX团XX年度耕地(基本农田)保护工作总结如下：

一、建立制度 有章可循年初，我分局工作人员按照上级有关文件精神，认真分析当前形势，制定了XX团耕地保护工作计划和要点、以及《XX团耕地保护制度》、《XX团耕地管理办法》、《XX团基本农田保护措施》、《XX团耕地保护考核目标执行情况工作实施方案》等一系列制度和措施，以便更加有效地实施耕地保护工作。

二、签订耕地保护考核目标责任书XX年是“十二五”耕地保护的第二年，我分局工作人员严格执行上级有关文件精神，认真核算数据、合理分解指标、规范完善文本，在做好各项基础工作的同时，督促并协助团场、连队、职工全面及时地签订《“十二五”耕地保护考核目标责任书》。团场与连队共签订责任书8份，连队与职工共签订责任书681份，保护面积达到6XX.97亩。

三、完善基本农田各项信息 我分局工作人员在反复征求团场各部门意见的基础上，按照有关文件精神，从切实保护耕地入手，结合团场经济发展前景，认真细致地比较衡量，经多次调整，确定了基本农田的具体位置;利用二调图，一块一块地查找落实基本农田的面积;利用多年的工作经验，并向熟悉情况的同志请教，确定了每块基本农田的四至范围;利用连队协管员的便利条件，确定了每块基本农田的保护责任人;在反复计算、核对、修正、确认的基础上形成了《基本农田调整划定平衡表》、《基本农田登记表》、《基本农田现状汇总表》、《基本农田保护责任一览表》。经汇总确认，XX团共划定基本农田454块，面积48373.86亩。

四、耕地面积保持动态平衡二0一二年度，农二师G3012联络线和硕至库尔勒段高速公路27团互通式交叉公路建设项目占用XX团一般耕地0.1417公顷，使用农二师27团已经备案的土地整理开发信息库中0.1417公顷耕地落实占补平衡;XX年度，XX团没有农业结构调整占用耕地的情况，也没有城镇村建设占用耕地的情况，耕地面积保持动态平衡。

五、耕地质量和有效利用面积提高XX团耕地数量少、质量较差，而且耕地后备资源匮乏，增加耕地面积十分困难，因此，保护耕地、合理利用土地显得尤为重要。今年，XX团国土分局与团场各有关部门相互配合，积极推广农业新技术，加大中、低产田改造力度，提高了耕地的整体质量，增加了耕地的有效利用面积，改善了农业生产条 件和生态环境。同时，在农业生产的各个环节注意防止农田污染，特别是及时收回残膜和滴灌带，XX年XX团的残膜和滴灌带回收率基本达到100%。

六、注重宣传，增强全民保护耕地的意识今年，我分局利用广播、电视、板报、展览等多种形式，对耕地保护工作进行了大力宣传，并督促团场及各单位对基本农田保护标志、设施进行更新和刷新整饰，这些举措对增强广大干部职工保护耕地的意识起到了一定的推动作用。XX团耕地得到了切实有效的保护，没有发现单位或个人擅自破坏耕地的现象，基本农田保护标志无人为损坏。

七、存在的问题尽管分局同志在耕地保护工作的开展过程中付出了艰辛的努力，但是，由于种种主客观原因，这项工作还存在着一些不足。例如：后备耕地较少,而且受资金和土地条件限制，增加面积存在着相当大的难度;团场干部职工自觉保护耕地的意识还没有达到一定的高度，需要进一步加大宣传力度，以期持续提高。今后，我们将继续努力，在农二师国土资源局的统一领导下，克服困难，不断进取，力争把XX团的耕地保护工作做得更好。 农二师国土资源局XX团分局