规划许可中相邻关系人的原告资格

2022-09-10

行政诉讼案件中的原告一般可分为两类:一是行政相对人如许可行为直接针对的公民、法人或者其他组织。包括许可申请人、被许可人等;二是行政行为相关人如与许可行政行为具有法律上利害关系的人, 包括相邻权人、公平竞争权人等。城乡规划的实施往往对周边居民的生活环境有着巨大的影响。对规划行政许可行为不服的, 多为利害关系人。但对利害关系人的范围确定也是审判实务中的一个难点问题。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的, 可以依法提起行政诉讼”。规划许可必然会给周边居民带来日照、辐射、环境等诸多影响, 周边居民利益受到损害的应当具有通过行政诉讼保护自身权益的原告资格。如何确定利益受到损害, 成了理论与审判实务中争论较多的问题。

围绕着城市空间分配的合理性, 各方利益主体都有自己的权益保障需求。在实践中, 作为行政许可的第三方的利害关系人对规划许可提出行政诉讼, 是否就具有原告主体资格, 不一而论。

首先, 规划行政许可的利害关系人具有提起行政诉讼的原告资格。这种利害关系必须是直接的而不是间接的。所谓直接利害关系, 就是不需要其他中介环节而发生的法律联系, 行政行为直接涉及了公民、法人或者其他组织的权益。如果不是这样, 而是因与其他法律关系相联系而导致不利后果, 受到这些不利后果影响的人则不具备适格的原告资格。

举个例子, 申请人提出建设用地规划许可, 规划部门经审核认为申请符合有关要求, 向申请人作出了建设用地规划许可。而该项目周边住户认为该许可使他们相邻权受到损害。相邻关系人能否对建设用地规划许可行为提起诉讼, 不能一概而论。第一种情况, 相邻关系人认为建设用地规划许可影响了其通风、采光等相邻权。我们认为, 不动产所有权人或使用权人的通风采光是否受到毗邻建筑的影响, 应看毗邻建筑的高度、间距, 具体退让、朝向等因素, 而在建设用地规划许可中, 这些指标都是没有明确的, 也就是说建设用地规划许可的作出, 并未对周围住户的通风、日照等产生实质的影响, 故而以此为由提起对建设用地规划许可的诉讼, 应当认定原告不具有主体资格。第二种情况, 作出建设用地规划许可的是垃圾焚烧厂、核电站等建设项目。此类项目对周边不动产所有权人和使用权人的相邻权的的影响是巨大的。且此类项目不论建设方案具体是如何的, 周边住户的权益都有可能受到侵害, 因此, 应当赋予相邻关系人对该许可提起行政诉讼的原告资格。

其次, 原告必须是认为行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织。第一, 保护的是合法的权益, 不合法的权益不受法律保护。在起诉阶段, 对于权益是否合法一般只作形式审查, 实质问题只有在法院经过开庭审理, 作出裁判时才能确定。第二, 原告是因为自己的权益被侵害才提起诉讼, 如果是为了他人的权益则不能提起诉讼。第三, 原告“认为”侵犯其合法权益, 但并非原告主观“认为”侵犯了其合法权益就具有原告资格, 还必须有客观的、法律上的利害关系。如:规划部门对某甲作出某地块A的行政许可用于建设商业中心, 地块B的业主某乙认为A地块商业中心的建立, 将与其地块上的商业经营体产生竞争, 造成其利益受损。虽然某乙在主观上认为该行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益, 但实质上某乙与该行政行为并没有法律上的利害关系, 尽管某乙主观上“认为”, 还是不具备行政诉讼的原告资格。

最后, 在我国城乡规划行政诉讼案件中, 法院主要以是否“涉及相邻权”的标准认定原告资格, 根据是否侵犯原告通风、日照、噪音、污染等来确定原告资格。城乡规划是对市城市空间的整体布局和宏观控制。某一个具体建设项目符合公共利益, 却不可能同时符合所有群体的利益, 而是建立在对各利益主体的综合考虑和平衡之上的。因此, 具体项目在获得规划许可建设时, 有可能引起其他群体对自身权益的保护, 或是减少对其利益影响的诉求。法院审查起诉人的日照、通风等相邻权有无因规划许可的作出而可能受到损害, 对没有受到损害的, 裁定驳回起诉。

城乡规划许可所必须依据的各种技术标准和规范, 是对各方利益主体的权益兼顾后固化的准则。规划行政许可必须严格依据各项技术规范进行审批, 这不仅是依法行政的要求, 也是合理行政的体现。在城乡规划许可的过程中, 尽管各方利益在规划形成过程中是作为综合得出公共利益的一个方面而存在的, 但上述作为另一方主体的利益, 在法治化建设的今天, 却越来越多地要求通过一定的途径得到保护。新的《行政诉讼法》实施后, “立案登记制”为各方利益主体对自身权益的维护打开了绿色大门。

摘要：随着城市化的推进和城市建设的加快, 城乡规划行政诉讼案件数量呈现逐年增多的情况。尤其是新的《行政诉讼法》实施以来, 行政诉讼几乎成了零门槛诉讼, 城乡规划行政诉讼案件数量上升更成井喷之势。笔者拟就确定城乡规划行政诉讼案件中原告的主体资格作一粗浅探讨。

关键词：利害关系,相邻权,原告资格